PRONUNCIAMIENTO Nº 214-2013/DSU Entidad: Municipalidad Provincial de Huancabamba (Piura).

1
PRONUNCIAMIENTO Nº 214-2013/DSU
Entidad:
Municipalidad Provincial de Huancabamba (Piura).
Referencia:
Adjudicación Directa Selectiva N° 014-2012-MPH-CEP,
convocada para la “contratación del servicio de una
empresa o persona natural especializada para realizar el
servicio de saneamiento contable del balance general del
periodo 2008 al 2011 para la oficina de contabilidad de la
Municipalidad Provincial de Huancabamba”.
1.
ANTECEDENTES1
Mediante Carta Nº 001-2013-MPH-CEP recibida con fecha 04.FEB.2013, el
presidente del Comité Especial a cargo del proceso de selección de la referencia remitió
al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) las observaciones
presentadas por el participante GARCIA CUZQUEN CONSULTORES
ASOCIADOS SOCIEDAD CIVIL, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo
28º de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo
Nº 1017, modificada mediante Ley Nº 29873 en adelante la Ley, y el artículo 58º de
su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, modificado
mediante Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, en adelante el Reglamento.
Al respecto, resulta importante resaltar que, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 58º
del Reglamento, independientemente de la denominación que les haya dado el
participante, este Organismo Supervisor se pronunciará únicamente respecto de: a) las
observaciones presentadas por el solicitante que no hayan sido acogidas o son acogidas
parcialmente; b) las respuestas a las observaciones del solicitante que, pese a ser
acogidas, son consideradas por éste contrarias a la normativa o; c) el acogimiento de las
observaciones formuladas por un participante distinto al solicitante, cuando este último
manifieste que considera tal acogimiento contrario a la normativa, siempre que el
solicitante se haya registrado como participante hasta el vencimiento del plazo previsto
para formular observaciones.
En ese sentido, del pliego respectivo se advierte que el recurrente formuló siete (7)
observaciones a las Bases del proceso, de las cuales se advierte que las Observaciones
Nº 1 y 2 fueron acogidas por el Comité Especial, por lo que, en virtud de lo dispuesto
en el artículo 58º del Reglamento, este Organismo Supervisor no se pronunciará sobre
ellas; sin perjuicio de las observaciones de oficio que puedan realizarse al amparo de lo
previsto por el inciso a) del artículo 58° de la Ley.
1
El presente pronunciamiento se elaboró sobre la base de los documentos del proceso de selección
(i. Bases, ii. Resumen Ejecutivo; y, iii. Pliego de Absolución de Consultas y Observaciones) remitidos por
la Entidad mediante correo electrónico.
2
2.
OBSERVACIONES
Observante.
GARCIA CUZQUEN
CONSULTORES ASOCIADOS
SOCIEDAD CIVIL
Observaciones N° 3 y 4
Contra los requerimientos mínimos
referidos al perfil técnico del jefe de
equipo y contador público colegiado
I.
Mediante la Observación Nº 3 el participante cuestiona los siguientes aspectos
requeridos como parte del perfil mínimo del jefe de equipo:
(i)
(ii)
(iii)
En un primer extremo cuestiona que se exija que dicho personal cuente con
experiencia en labores de contabilidad en el sector público, toda vez que
según refiere, la contabilidad es única y el plan contable que se aplicará en el
presente servicio es el Plan Contable General con las que se rigen todas las
contabilidades en el Perú, por lo que, con dicha exigencia se estaría
restringiendo la participación y pluralidad de postores. En ese sentido,
solicita que se permita sustentar dicha experiencia tanto en el sector público
como en el sector privado.
En un segundo extremo el participante cuestiona la exigencia de requerir que
el jefe de equipo cuente con una experiencia profesional mínima de 8 años,
lo cual según indica, es un requerimiento excesivo con el cual se estaría
intentando beneficiar a un grupo de postores. Por lo tanto, se colige que el
participante solicita la disminución del tiempo de experiencia requerido.
En un tercer extremo se objeta la exigencia referida a que dicho profesional
deba contar con experiencia en el sector gubernamental y experiencia en
contabilidad gubernamental, en tanto que dicha disposición no fomenta la
concurrencia de pluralidad de postores. En ese sentido, solicita que se
permita sustentar dicha experiencia tanto en el sector público como en el
sector privado.
Asimismo, mediante la Observación Nº 4 el participante cuestiona la exigencia de
requerir como parte de las capacitaciones mínimas que el contador público colegiado I
tenga autoría de libros y/o publicaciones en temas de gestión y desarrollo municipal,
toda vez que según refiere, dicho requisito resulta excesivo considerando el objeto del
servicio, por lo que, requiere suprimir ese extremo del requerimiento.
Pronunciamiento.
Considerando lo establecido en las Bases así como lo indicado por el Comité Especial
con ocasión de la Observación Nº 4 del referido participante, el perfil profesional
mínimo requerido para el jefe del equipo es el siguiente:
3
1. Contador Público Colegiado (Jefe de Equipo)
 Contador Público Colegiado con un mínimo de 08 años de experiencia en
labores de Contabilidad en el Sector Público
 Experiencia en el sector gubernamental.
 Experiencia en contabilidad gubernamental.
 Experiencia en cierres contables y evaluaciones presupuestarias.
 Experiencia en Formulación de Estados Financieros y Evaluaciones
Presupuestarias.
(…)
Capacitaciones mínimas en:
 Saneamiento Patrimonial de Bienes Muebles.
 Saneamiento y cierre contable municipal.
 Manejo del Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado. SIAF
2012.
 Manejo del software de la Superintendencia de Bienes Nacionales. SIMI V 3.5.
 Autoría de libros y/o publicaciones en temas de gestión y desarrollo municipal.
Al respecto, el artículo 13 de la Ley, concordado con el artículo 11 del Reglamento,
establece que la definición de los requerimientos técnicos mínimos es de exclusiva
responsabilidad de la Entidad, sin mayor restricción que la de permitir la mayor
concurrencia de proveedores en el mercado, debiéndose considerar criterios de
razonabilidad, congruencia y proporcionalidad.
Sobre el particular, según lo indicado tanto en el pliego de absolución de observaciones
como en el Informe Técnico elaborado con oportunidad de la elevación de
observaciones, el Comité Especial indicó que (…) la contabilidad como técnica
empresarial y organizacional para medir las gestiones, tanto públicas como privadas,
es ÚNICA, no son únicos los sectores a los que va dirigida, siendo estos muy
variopintos y poco estandarizados según nuestra realidad, es así que tenemos
contabilidad enfocada al sector público, enfocada al sector privado, otras enfocadas a
organismos no gubernamentales ni privados, etc. (…) en ese sentido, en nuestro país se
utilizan distintos planes contables, más aún si el Ministerio de Economía y Finanzas
realiza la distinción entre un Plan Contable General Empresarial y un Plan Contable
Gubernamental (…).
Ahora, si bien es cierto en anteriores pronunciamientos este Organismo Supervisor ha
considerado que no existe razonabilidad para establecer diferenciaciones entre la
experiencia de los profesionales propuestos adquirida en relaciones contractuales con
entidades públicas o privadas; debe tenerse en cuenta que los requisitos técnicos
mínimos deben adecuarse a las características y condiciones específicas de cada
requerimiento en particular, lo cual tiene por objeto asegurar el cumplimiento de las
funciones de la Entidad. Además, durante el ejercicio de su profesión, los profesionales
realizan diversas actividades, obteniendo así experiencia en cada una de ellas, sin
embargo, no podría afirmarse que toda la experiencia obtenida durante el ejercicio
profesional resulta relevante para una determinada contratación ya que parte de ella
puede encontrarse referida a actividades que no guardan relación con las actividades que
desarrollará el profesional durante la ejecución del contrato.
4
En el presente caso, de lo señalado por el Comité Especial en su informe técnico se
advierte que la experiencia relevante será la referida a “contabilidad gubernamental”;
sin embargo, dicha actividad pudo haberse realizado por un profesional del sector
privado que prestó servicios para una Entidad del Estado o por un trabajador
dependiente de esta última.
En ese sentido, en atención a los considerandos expuestos en los párrafos precedentes,
este Organismo Supervisor ha decidido ACOGER el primer extremo de la presente
observación, por lo que deberá suprimir la experiencia en el “sector público” y NO
ACOGER el tercer extremo de la Observación Nº 3.
En lo concerniente al tiempo de experiencia profesional mínima requerida al jefe de
equipo propuesto (8 años), como ya se ha indicado precedentemente, es facultad de la
Entidad determinar el perfil profesional y la experiencia mínima requerida para la
ejecución del servicio, por lo que, corresponde NO ACOGER el segundo extremo de la
presente Observación. Sin perjuicio de ello, toda vez que al establecer una exigencia
ésta debe ser congruente con el objetivo que se persigue con la contratación, así como
con la envergadura del servicio, el valor referencial del proceso, el plazo de ejecución
de la contratación, entre otros aspectos; con ocasión de la integración de Bases, deberá
publicar en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE) la
información que evidencie pluralidad de proveedores que se encuentren en la capacidad
de ofertar profesionales que cumplan con dicho tiempo de experiencia; de lo contrario,
deberá reducirse en forma proporcional, en este supuesto, deberá reformularse los
factores de evaluación del referido profesional debiendo cuidar que estos no califiquen
el cumplimiento de requerimientos técnicos mínimos.
Por otro lado, respecto al requisito mínimo del contador público colegiado I referido a
que éste cuente con autoría en libros y/o publicaciones en temas de gestión y desarrollo
municipal, cabe indicar que en el pliego de absoluciones el Comité Especial precisó que
dichas capacitaciones mínimas estaban referidas al jefe de equipo.
Al respecto, no se advierte qué la incidencia tendría dicho requisito en las actividades
que ejecutará dicho profesional en la presente contratación; en ese sentido, considerando
que los requisitos mínimos deben ser objetivos y congruentes con el objeto de la
convocatoria, corresponde ACOGER la Observación Nº 4. Por lo que, con ocasión de
la integración de Bases, deberá suprimirse dicha exigencia.
Adicionalmente, se advierte que se estaría solicitando dentro de los requerimientos
mínimos del contador público colegiado I contar con Habilidad del Colegio de
Contadores Públicos. Sobre el particular, el objeto del presente proceso de selección es
la contratación del servicio de profesionales que se encarguen de realizar el saneamiento
contable, lo que implica la participación de profesionales que ejerzan labores propias de
contabilidad, los cuales se encuentran bajo el ámbito de la Ley Nº 28951 “Ley de
actualización de la Ley N° 13253, de profesionalización del contador público y de
creación de los colegios de contadores públicos”.
5
En ese sentido, debe tenerse presente que, si bien dichos profesionales deben
encontrarse habilitados y colegiados para el ejercicio de la profesión, cabe recalcar que
ello no coincide ni con la presentación de las propuestas ni con la suscripción del
contrato respectivo entre la Entidad y el postor ganador de la buena pro, sino con el
inicio de su participación efectiva en la ejecución del servicio. No obstante, y pese a no
resultar obligatorio para las Entidades verificar la habilitación de los profesionales, por
no ser empleadores de estos, este Organismo Supervisor recomienda que, de manera
previa al inicio de la ejecución del servicio, las Entidades exijan al proveedor que
ejecutará el contrato respectivo, acreditar que los profesionales que empleará para ello
se encuentran colegiados y habilitados.
Por tanto, conforme a lo expuesto, deberá precisarse en las Bases que, de manera previa
al inicio de la ejecución del servicio, la Entidad exigirá al proveedor que ejecutará el
contrato respectivo, acreditar que el o los profesionales que empleará para ello se
encuentren colegiados y habilitados.
Finalmente, deberá cumplirse con indicar que la experiencia del personal propuesto
podrá ser acreditada, para la verificación del requerimiento técnico mínimo, así como
del factor de evaluación, con: i) contratos acompañados de su conformidad, ii)
constancias, iii) certificados o iv) cualquier otro documento del que se desprenda
fehacientemente el tiempo de experiencia del profesional.
Observación N° 5
Contra el factor experiencia en la
actividad.
El participante señala que el factor experiencia en la actividad está referido a la
experiencia del postor y/o proveedor más no respecto al profesional propuesto por dicho
postor por lo que no correspondería aplicar el criterio referido al monto facturado
acumulado. Asimismo, refiere que no se ha especificado qué actividades serán
consideradas en la evaluación del referido factor. En ese sentido, solicitaría que el factor
sea reformulado.
Pronunciamiento.
Respecto del factor experiencia en la actividad, en las Bases se ha establecido lo
siguiente:
“Criterio:
Se evaluará considerando el monto facturado acumulado por el postor
correspondiente a la actividad objeto del proceso, durante los últimos 02
años a la fecha de la presentación de propuestas, hasta por un monto
máximo acumulado equivalente a 0.5 veces el valor referencial (Énfasis
nuestro)”.
Sobre el particular, la normativa de contrataciones del Estado ha establecido como
criterio para la evaluación de la experiencia del postor, el monto facturado acumulado
por este durante un determinado período, siendo que, en caso un postor fuera una
persona natural, la experiencia que acredite como tal, podrá acreditarla también como
6
personal propuesto para el servicio, si fuera el caso.2 Dicho criterio parte de la
definición de la experiencia como el conocimiento o destreza adquirida por una persona,
natural o jurídica, por la reiteración de una conducta o actividad en el tiempo, siendo la
facturación la forma objetiva en la que se refleja dicha experiencia.
Como se advierte, la evaluación de la experiencia del postor obedece a un criterio
personal; es decir, aquel que ejecuta la prestación es el titular de la experiencia.
De otro lado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 45º del Reglamento, la
experiencia del postor se calificará en la ejecución de servicios en la actividad y/o en la
especialidad, siendo que la experiencia en la especialidad se obtiene de la realización de
trabajos iguales y/o similares, entendiendo como similares, aquellos trabajos o servicios
de naturaleza semejante a la que se desea contratar, independientemente de su magnitud
y fecha de ejecución, mientras que los servicios en la actividad abarcarían mayor
espectro de actividades.
En ese sentido, considerando que la Entidad es competente para determinar los factores
de evaluación y en tanto que la normativa de contrataciones ha previsto la posibilidad de
evaluar a la experiencia del postor (sea persona natural o jurídica) en la actividad,
corresponde NO ACOGER la presente observación. Sin perjuicio de ello, con el objeto
de evitar inconvenientes en la evaluación técnica, con ocasión de la integración de
Bases, deberá precisarse cuales son aquellos servicios que serán considerados como
servicios en la actividad.
Observación N° 6
Contra los criterios de evaluación
referidos al personal propuesto para la
prestación del servicio.
En cuanto al referido factor de evaluación, el participante advierte que la metodología
de evaluación resultaría incongruente con el tiempo de experiencia profesional
requerido en las especificaciones técnicas para el jefe de equipo, en tanto que como
requerimiento se solicita un mínimo de 8 años mientras que en el criterio de calificación
se considera un máximo de 15 años de experiencia, por lo que, solicita que se efectúen
las precisiones respectivas.
Pronunciamiento
De conformidad con el artículo 43º del Reglamento, los factores de evaluación no pueden
calificar con puntaje el cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos.
Por consiguiente, debe tenerse presente que los factores de evaluación tienen como
finalidad permitirle al Comité Especial comparar las propuestas a fin de determinar la
mejor, a partir del valor agregado que aporten a los requerimientos técnicos mínimos, en
esa medida el establecimiento de un factor de evaluación debe estar orientado al
cumplimiento de dicha finalidad, así como estar acorde con los principios que orientan
la normativa de contrataciones del Estado establecidos en el artículo 4º de la Ley.
En cuanto al tiempo de experiencia del Jefe de Equipo, en las Bases se indica lo
2
Inciso b) del artículo 45º del Reglamento.
7
siguiente:
REQUERIMIENTO TÉCNICO
MÍNIMO
Contador Público Colegiado (Jefe de
Equipo).
FACTOR DE EVALUACIÓN
Jefe de equipo
colegiado hábil.
Contador
público
Metodología:
Contador público colegiado con un
mínimo de 08 años de experiencia.
Más de 15 años:
25 puntos
Más de 12 hasta 15años:
15 puntos
Más de 08 hasta 12 años:
07 puntos
Menor de 08 años:
03 puntos.
Del análisis de lo indicado en las Bases no se advierte la incongruencia señalada por el
observante entre el tiempo mínimo de experiencia requerido como parte del perfil
profesional (8 años) y el tiempo máximo considerado en el factor respectivo (15 años),
toda vez que incluso éste último sería superior a lo solicitado en las Bases, por lo que
se decide NO ACOGER la presente observación.
Sin perjuicio de ello, toda vez que el último rango de evaluación (menor a 8 años)
califica un requerimiento mínimo, deberá ser suprimido de las Bases.
Observación N° 7
Contra la elaboración de las Bases.
El participante refiere que las presentes Bases se han elaborado considerando a su vez el
formato de requerimientos convocados por otras municipalidades, lo cual vulneraría los
principios que rigen la contratación pública, lo cual acarrearía la nulidad del proceso.
Pronunciamiento.
De acuerdo con el artículo 13 de la Ley, concordado con el artículo 11 del Reglamento,
la determinación de los requerimientos técnicos mínimos es responsabilidad y facultad
exclusiva de la Entidad en tanto es ella la que tiene conocimiento cabal de la necesidad
que se pretende satisfacer.
En ese sentido, en tanto que, al determinar las especificaciones técnicas mínimas éstas
respondan a las particulares necesidades del servicio y en la medida en que con ello la
Entidad logre satisfacer sus necesidades, resulta irrelevante las fuentes consideradas en
la elaboración de las Bases, por lo que, este Organismo Supervisor ha decidido NO
ACOGER las presente Observación.
8
3.
CONTENIDO DE LAS BASES CONTRARIO A LA NORMATIVA SOBRE
CONTRATACIONES DEL ESTADO
En ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la normativa vigente en
materia de contrataciones del Estado, conforme a lo señalado en el inciso a) del artículo
58° de la Ley, este Organismo Supervisor ha procedido a realizar la revisión de las
Bases remitidas, habiendo detectado el siguiente contenido contrario a dicha Ley y su
Reglamento.
3.1. Plazo de la prestación.
Se advierte una incongruencia respecto al tiempo de ejecución del servicio toda vez que
en el numeral 1.8 de la sección específica se señala un plazo de 60 días calendarios,
mientras que en los términos de referencia se establece un plazo de 120 días
calendarios, por lo que, con ocasión de la integración de Bases deberá efectuar la
precisión correspondiente. Asimismo, deberá verificarse que dicho plazo no sea
calificado dentro del factor plazo de entrega.
3.2. Proforma de contrato.
En la Cláusula Duodécima: “Responsabilidad por vicios ocultos” deberá precisarse el
plazo máximo de responsabilidad del contratista, de conformidad con lo previsto en el
artículo 50 de la Ley.
4. CONCLUSIONES
En virtud de lo expuesto, el OSCE dispone:
4.1 En virtud de lo expuesto, el Comité Especial deberá cumplir con lo dispuesto por
este Organismo Supervisor al absolver las observaciones indicadas en el numeral 2
del presente Pronunciamiento.
4.2
El Comité Especial deberá tener en cuenta lo indicado en el numeral 3 del
presente Pronunciamiento a fin de efectuar las modificaciones a las Bases que
hubiere a lugar.
4.3
Publicado el Pronunciamiento del OSCE en el SEACE, el Comité Especial deberá
implementarlo estrictamente, aun cuando ello implique que dicho órgano acuerde
bajo responsabilidad, la suspensión temporal del proceso y/o la prórroga de sus
etapas, en atención a la complejidad de las correcciones, adecuaciones o
acreditaciones que sea necesario realizar, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 58 del Reglamento.
4.4
A efectos de integrar las Bases, el Comité Especial también deberá incorporar al
texto original de las Bases todas las correcciones, precisiones y/o modificaciones
dispuestas en el pliego de absolución de consultas, en el pliego de absolución de
observaciones y en el Pronunciamiento, así como las modificaciones dispuestas
9
por este Organismo Supervisor en el marco de sus acciones de supervisión, de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 59 del Reglamento.
4.5
Conforme al artículo 58 del Reglamento, compete exclusivamente al Comité
Especial implementar estrictamente lo dispuesto por este Organismo Supervisor
en el presente Pronunciamiento, bajo responsabilidad, no pudiendo continuarse
con el trámite del proceso en tanto las Bases no hayan sido integradas
correctamente, bajo sanción de nulidad de todos los actos posteriores.
4.6
Al momento de integrar las Bases el Comité Especial deberá modificar las fechas
de registro de participantes, integración de Bases, presentación de propuestas y
otorgamiento de la buena pro, para lo cual deberá considerar que, de conformidad
con lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria Transitoria del
Reglamento, en tanto se implemente en el SEACE la funcionalidad para que el
registro de participantes sea electrónico, las personas naturales y jurídicas que
deseen participar en el presente proceso de selección podrán registrarse hasta un
(1) día después de haber quedado integradas las Bases, y que, a tenor del artículo
24 del Reglamento, entre la integración de Bases y la presentación de propuestas
no podrá mediar menos de tres (3) días hábiles, computados a partir del día
siguiente de la publicación de las Bases integradas en el SEACE.
Jesús María, 20 de febrero de 2013
LUIS MIJAIL VIZCARRA LLANOS
Director de Supervisión (e)
CRV/.