(s) de Hacienda, María Eugenia Wagner

Intervención Inaugural de Ministra (s) de Hacienda, María
Eugenia Wagner
XVI SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL
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Lunes 26 de enero, 09:15 horas, Sede de la Cepal
Estimados
José Luis Machinea, Secretario Ejecutivo, CEPAL
Teresa Ter-Minassian, Directora del Departamento de Asuntos
Fiscales del FMI,
Joaquim Levy, Secretario del Tesoro Nacional de Brasil,
Y a todos los asistentes de esta mañana,
Muy buenos días.
Para comenzar, debo agradecer a los organizadores la invitación
para inaugurar el XVI el Seminario Regional de Política Fiscal. Por
tercer año consecutivo tengo el honor de darles la bienvenida a este
importante encuentro en el que se debaten temas de gran interés para
los países de nuestra región y, a la vez, la oportunidad de
comentarles sobre la política económica de nuestro gobierno y de los
avances materializados en materia fiscal en nuestro país.
En versiones anteriores planteé la necesidad de contar con una
política fiscal creíble, que entregara señales adecuadas en términos
de la conducción macroeconómica. Es así como hemos mantenido
exitosamente nuestra regla de un superávit estructural de 1% del
PIB, confirmando su capacidad contracíclica y su compatibilidad
con una política fiscal proactiva al crecimiento.
En estos últimos años hemos realizado importantes esfuerzos para
dar muestras de la solidez de nuestra política fiscal. En esa línea se
enmarca la entrega sistematizada de información sobre el estado de
nuestra deuda pública, con el fin de así hacer homologables nuestras
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cifras a nivel internacional. Esta actitud responsable y coherente, no
sólo nos permitió enfrentar los adversos escenarios internacionales
en mejor condición que otros países sino que nos reportó el
reconocimiento de diversos analistas internacionales.
Concretamente esto se ha traducido en los bajos niveles de riesgo
país registrados por nuestro país en el último año, así como en las
clasificaciones de agencias internacionales. Lo anterior nos permitió
lanzar exitosamente el viernes pasado un nuevo Bono Soberano de
la República de Chile, a cuatro años por US$600 millones a una tasa
de interés flotante. La tasa de interés fijada fue de LIBO más un
diferencial de 43 puntos base, con una tasa cupón de LIBO más 40
puntos base. Esto implica un costo de financiamiento más bajo para
este año que si la emisión se hubiera realizado a una tasa de interés
fija. Si las condiciones de mercado se mantienen, se espera que la
tasa de interés para esta emisión ascienda a sólo 1.52% para el año
2004, mientras que si la emisión se hubiera hecho a tasa fija el costo
habría ascendido a 3.36%, tasa que en todo caso está en línea con las
últimas emisiones hechas por la República.
Además del bajo costo de financiamiento, probablemente el más
bajo al que se podría acceder (cabe recordar que en la última
emisión realizada en enero de 2003 se colocó a una tasa de 5.5%,
214 puntos base por encima de ésta), existe una racionalidad
financiera y económica detrás de este tipo de colocación. En general
las tasas de interés se mueven con el ciclo económico. Esto implica
que en épocas de baja actividad económica las tasas tenderán a
bajar, mientras que cuando las condiciones económicas mejoran,
debiésemos esperar un aumento en las tasas de interés. Dada esta
característica del mercado, resulta razonable desde el punto de vista
financiero tener una proporción de los pasivos a una tasa de interés
flotante pues permite un menor pago de intereses cuando los
ingresos del gobierno se ven reducidos, y un mayor pago cuando la
situación fiscal mejora. Es importante aclarar que estos fondos serán
íntegramente utilizados para amortizar y prepagar deuda externa.
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Como el dinero recaudado no ingresará al país, no debería haber
ningún impacto en el precio del dólar en el mercado doméstico.
No es casual, por otra parte, que este resultado se obtuviera a pocos
días de que la Agencia Clasificadora de Riesgo Standard & Poor’s
subiera nuestra clasificación de A- a A. El prudente manejo
económico que ha caracterizado a Chile, reflejado en la
modernización de nuestras instituciones públicas y en una mejoría
de nuestro perfil financiero, fue una de las principales razones
esgrimidas por la agencia clasificadora internacional para adoptar
esta decisión. Asimismo, se reconocen las medidas anunciadas para
este año en materia de contabilidad fiscal, que permitirán que las
estadísticas fiscales chilenas migren definitivamente desde las
cuentas en base a caja a una base devengada, de acuerdo a una
exhaustiva revisión metodológica y técnica efectuada entre el FMI y
el Ministerio de Hacienda, lo que nos permitirá ser el primer país de
la región en adecuar nuestros estándares al respecto de acuerdo con
los estándares del nuevo Manual de Estadísticas Fiscales del Fondo
Monetario Internacional. A lo anterior se suma la emisión de papeles
de tesorería en el mercado local como uno de los factores que
influyen positivamente en nuestra estabilidad económica.
Lo anterior no sólo confirma que hemos seguido el camino correcto
sino que también nos obliga a perseverar en este camino.
Es importante recordar a este respecto que los primeros años de
aplicación de nuestra regla de política fiscal coincidieron con una
fase baja del ciclo económico, lo que hizo que el logro de la meta de
superávit estructural fuera consistente con los déficit efectivos,
permitiendo así que las finanzas públicas jugaran un papel
contracíclico en la economía. La reactivación actualmente en
marcha hará que en 2004 esta situación comience a revertirse. En
efecto, de cumplirse nuestras estimaciones, el PIB efectivo crecerá
más que el PIB tendencial, y el precio del cobre superará su valor de
largo plazo. Sin embargo, la consecución de esto es que el balance
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efectivo seguirá siendo menor a 1% del PIB, debido a que la brecha
acumulada en los últimos años entre el PIB efectivo y el PIB
tendencial aún sigue siendo positiva. Sólo una vez que esta brecha se
cierre (previsiblemente durante los próximos 3 años), el balance
efectivo llegará a 1% del PIB.
Es sobre ésta y otras materias que se debatirá durante los cuatro días
de este encuentro, lo que permitirá enriquecer nuestra visión a través
de las distintas experiencias de los expositores de distintos países.
Dentro de los tópicos a desarrollar me parece de gran importancia la
Sesión 1, donde se abordarán los temas de ajuste fiscal y de deuda
pública.
Aunque los niveles de deuda pública de Chile son bastante bajos,
durante el año 2003 se impulsaron iniciativas que han mejorado el
manejo de la deuda, tanto para el sector público como el privado. La
primera consistió en acogerse a los mejores estándares
internacionales, de manera que los nuevos bonos soberanos
incorporarán cláusulas de acción colectivas. Cabe recordar que los
bonos de tesorería emitidos en moneda local ya incorporan tales
cláusulas.
Un segundo aspecto de la política de emisión de deuda del gobierno
central es que está orientada a generar mercados de renta fija
líquidos y profundos que favorezcan el financiamiento del sector
privado. En moneda extranjera, la idea ha sido llevar a cabo una
serie de emisiones de bonos soberanos que constituyan verdaderos
referentes (benchmarks) para mantener el interés de inversionistas
extranjeros en Chile y al mismo tiempo otorgar algún grado de
liquidez a efecto de que estos referentes sirvan de base para el
financiamiento del sector privado. El mismo concepto es aplicable a
los bonos en moneda nacional, cuya política implementada a partir
del año pasado intenta generar un referente (benchmark) para las
emisiones de deuda cuyo vencimiento fuese de 20 años. De esta
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manera, el gobierno a través de la Tesorería General de la República
emitió un bono en UF a 20 años, por un monto de US$350 millones.
Asimismo me parece relevante señalar la realización de una sesión
enfocada a la política fiscal y el medio ambiente, principalmente en
el contexto de los recientes acuerdos comerciales suscritos por
nuestro país y que estipulan importantes cláusulas en esta materia
que nos enfrentarán a nuevos escenarios y exigencias. También
resulta útil que se haya reservado un espacio para la presentación de
trabajos sobre diversos temas de política fiscal, celebrando la
respuesta que han dado los investigadores al llamado a presentar
trabajos que se realizó este año. Es sin duda la amplitud de tópicos
que se abordan lo que le da a este seminario regional su sello
característico.
Otro aspecto que me interesa destacar de este seminario es la Sesión
3, donde se abordará los efectos de los procesos de globalización y
de integración regional sobre los sistemas tributarios. El proceso de
globalización ha afectado significativamente a Chile en su estructura
tributaria. Después de una década y media de reducciones
unilaterales arancelarias, el 2003 involucró la puesta en marcha del
Acuerdo de Libre Comercio con la Unión Europea, lo cual generó
una disminución en la recaudación tributaria proyectada. Otro tanto
sucederá este año, ya que desde el 1 de enero entró en vigencia el
Tratado de libre Comercio con Estados Unidos y lo mismo debería
suceder en los próximos meses con Corea del Sur y EFTA. El debate
ante esta ola de reducciones de ingresos arancelarios es una
característica común a todos nuestros países: ¿Cómo lograr un
equilibrio entre la necesaria apertura al comercio con los
requerimientos que provienen desde las finanzas públicas?
Como el criterio sine qua non es mantener la regla de superávit
estructural, en Chile se optó por sustituir los ingresos arancelarios
con el aumento de un punto porcentual del IVA, por un plazo de tres
años. El debate político y técnico fue difícil, tal vez más complejo
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que en otras ocasiones, como lo refleja el hecho de que varias de las
propuestas gubernamentales de incremento de tributos especiales a
las gasolinas, tabaco y alcoholes fueron rechazados. Sabemos que
esta problemática se ha generado en otros países de América Latina,
ya no sólo en el ámbito legislativo, sino también en la impugnación
judicial de nuevos tributos o eliminación de exenciones que se han
acogido en algunos países de la Región. Sin duda, en esta sesión se
ilustrarán las estrategias factibles para enfrentar este dilema político
y técnico. Mañana por la tarde presentaré más detalles de esta
problemática en mi presentación respecto del "Impacto Fiscal de los
Tratados de Libre Comercio en Chile".
Por otra parte, resulta importante destacar que este foro haya
institucionalizado la Reunión de Responsables de Presupuesto de
América Latina, y que su segunda versión se centre en los temas de
reasignación y de transparencia y participación presupuestarias. A
juicio del Gobierno de Chile este tipo de encuentros permite
compartir experiencias y buscar estrategias para enfrentar desafíos
como los reseñados. La experiencia de la OCDE, con sus dos
décadas de trabajo en el Working Party of Senior Budget Officials
nos muestra un camino para los países de la Región.
En el ámbito de la reasignación presupuestaria, en los últimos años
ha crecido la preocupación por la inflexibilidad. Los gastos
estipulados en leyes permanentes y contratos vigentes rigidizan la
posibilidad de efectuar reasignaciones presupuestarias que siempre
son necesarias, sin mediar una aprobación legislativa. En el caso de
Chile, el año 2003 se estimó que el “gasto rígido” alcanza a más de
un 76% del total de gastos contenidos en el presupuesto. Lo que
también es preocupante es que 2/3 de estos gastos rígidos, no sólo
son inflexibles a la baja, sino que crecen de año en año por factores
externos que no están bajo el control directo de las autoridades.
Los difíciles años recién pasados nos han obligado a mantener un
difícil equilibrio entre la mantención del gasto público dentro de los
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límites sostenibles y la reasignación de recursos a tareas prioritarias
para el Gobierno, como el empleo y la salud. Hemos contado con
dos herramientas fundamentales para cumplir esta tarea,
combinando un techo explícito de gasto agregado que nos entrega la
regla del superávit estructural con la puesta en práctica del Fondo
Concursable de Proyectos Presupuestarios. Como se expondrá en el
seminario, se estima que la aplicación de estos mecanismos ha
generado acumulativamente una reasignación del gasto equivalente
a $1.780 millones de dólares en los últimos tres años.
En cuanto a la transparencia y mejoramiento de la gestión pública,
hemos tenido durante los últimos doce meses novedades
importantes. Durante el año 2003 se coronaron importantes reformas
legales destinadas a mejorar la gestión pública. Dentro de éstas
destacan la Ley de Compras Públicas (Ley Nº 19.886), la ley sobre
Nuevo Trato Laboral y Alta Dirección Pública (Ley Nº 19.882), y
las leyes sobre financiamiento de campañas electorales y donaciones
con fines públicos (Leyes Nº 19.884 y 19.885).
En el caso de la de Compras Públicas es importante que señalar que
esta nueva normativa establece un régimen uniforme, competitivo y
transparente de adquisiciones públicas, el que operará en gran
medida a través de medios electrónicos y al entrar en plena
aplicación debería generar ahorros cercanos al 5% en las
transacciones canalizadas a través de este sistema. La Ley de Nuevo
Trato y Alta Dirección Pública, en tanto, consolida un régimen de
servicio civil en la administración del Estado, con el mérito como
criterio fundamental para el ingreso y la promoción en la carrera
funcionaria; fortalece los sistemas de remuneración ligado al
desempeño, elevando su importancia relativa en la planilla salarial
de los empleados públicos; profesionaliza la dirección pública,
estableciendo un proceso competitivo de evaluación y selección de
altos directivos y de evaluación de su desempeño en el cargo e
institucionaliza la función de gestión de personal en el sector
público, creando la Dirección Nacional del Servicio Civil. Las leyes
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sobre financiamiento de campañas electorales y donaciones con
fines públicos, por su parte, tienen el espíritu de limitar la influencia
del dinero en la política, estableciendo límites al gasto electoral, un
aporte fiscal al financiamiento de campañas y sistemas más
transparentes de financiamiento político.
Asimismo cabe referirse a la Ley Nº 19.896 que traspasó a
legislación permanente un conjunto de normas que venían
incorporándose en anteriores leyes de presupuestos. Entre las
principales normas que adquirieron carácter permanente se cuentan
las limitaciones globales a la ejecución del gasto público,
regulaciones sobre la ejecución de inversiones públicas, normas
sobre gastos en publicidad y sobre transparencia y control de
incompatibilidades en las contrataciones a honorarios.
En lo que se refiere a transparencia, por otra parte, debemos
sentirnos orgullosos como país de las evaluaciones externas que
hemos recibido.
Por una parte, en agosto del año pasado el Fondo Monetario
Internacional (FMI) respaldó nuestra política económica en su
informe de la consulta del Artículo IV. En dicha oportunidad se
destacó la implementación de políticas sólidas, basadas en metas de
inflación, flexibilidad cambiaria y una meta prudente para el balance
estructural fiscal. Estas políticas, junto a la transparencia de las
instituciones, un régimen comercial abierto y sólidos sistemas
bancarios y de regulación financiera, han permitido que nuestro país
mantenga su estabilidad y crecimiento económico.
Por otra, también hemos recibido nuevamente el primer lugar en el
índice de transparencia presupuestaria de América Latina. Todo esto
es producto de esfuerzos sostenidos en esa dirección, en particular
en lo que se refiere a la regla fiscal, a la credibilidad y oportunidad
de nuestros sistemas contables y al buen trabajo conjunto con la
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Comisión Mixta de Presupuestos del Congreso, que desde 2003
tiene carácter de permanente.
No quisiera finalizar esta intervención inaugural sin referirme a la
vital importancia de la Sesión 7, relativa al Financiamiento de la
Seguridad Social. El sistema previsional chileno ha generado
importantes impactos sobre el crecimiento económico en términos
de flujos de ahorro e inversión y de desarrollo y profundidad de los
mercados de capitales. No obstante, quienes nos preocupamos de
las finanzas públicas con una óptica intergeneracional, no podemos
desconocer las dificultades presentes, comunes a muchos de
nuestros países. La inestabilidad del empleo formal genera cada vez
mayores lagunas previsionales, disminuyendo la densidad
previsional en los grupos de trabajadores más desprotegidos, como
las mujeres, los trabajadores agrícolas temporales y los trabajadores
de la construcción. Con ello, la proyección de aumento de la carga
fiscal derivada de la garantía estatal a las pensiones mínimas ha
aumentado en las estimaciones más recientes.
En la sesión dedicada al financiamiento de la seguridad social se
presentarán con mayor detalle los impactos fiscales de las garantías
estatales y bajas densidades de cotizaciones en el caso de Chile.
Puesto en perspectiva, este mayor gasto futuro también justifica la
meta de superávit público equivalente al 1% del PIB. Esta cifra es
una meta clara para los distintos agentes económicos y a su vez
permite afrontar con responsabilidad la carga previsional más
elevada que tendremos en el futuro.
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