Análisis Comparativo de la Deuda Externa Colombiana con

INTRODUCCIÓN
La deuda externa del llamado Tercer Mundo, debido a su enorme volumen y a la
velocidad con que aumenta, se ha convertido en uno de los principales obstáculos
para el desarrollo humano de los países más pobres del planeta, que se ven
obligados a utilizar sus escasos recursos para devolver los préstamos.
Las soluciones que se han planteado hasta el momento desde las instituciones
financieras internacionales, no dejan de ser retazos para un problema que exige
medidas de mayor calado.
Para abordar el problema de la deuda desde un enfoque correcto, ésta se debe
entender no sólo como una cuestión de carácter financiero, sino sobre todo como
un factor que influye de forma determinante en las condiciones de vida de millones
de seres humanos que viven en la pobreza.
Cada vez es más obvio que la persona debe convertirse en el centro de la
economía. Las instituciones financieras internacionales olvidan demasiado a
menudo que las medidas que imponen a los países pobres (planes de ajustes
estructural, privatizaciones,) para atajar las crisis que los agobian tienen siempre
efectos negativos sobre la población más vulnerable.
Por lo tanto, vemos que en un mundo cada vez más interdependiente, nadie puede
considerarse a salvo sí el vecino vive en un estado permanente de precariedad, es
por eso en este trabajo se realizará un análisis comparativo de la deuda externa
Colombiana con relación al caso argentino para ver el comportamiento e incidencia
en las finanzas públicas de nuestro país.
En vista a esto, la Deuda Pública y su sostenibilidad, han sido y seguirá siendo el
tema central de todo Plan de Gobierno, en el sentido de cumplir con los
requerimientos de los Organismos Multilaterales (Banco Mundial, Fondo Monetario
Internacional y Banco Interamericano de Desarrollo), sobre todo los países
subdesarrollados que no dispone de flujos monetarios disponibles para su
crecimiento y desarrollo, lo que los hace dependientes de recursos externos para
poder financiar el faltante en el presupuesto nacional.
El presente trabajo busca examinar de manera comparativa, la deuda externa
Pública colombiana con respecto al caso argentino, en sus similitudes y diferencias,
7
así como en el comportamiento e incidencia de los problemas que sobre las
finanzas públicas, generó la desmesurada deuda.
Así mismo como lo vivió Argentina años atrás de su desplome lo está viviendo
ahora Colombia, pues el tema del déficit fiscal ha despertado cada año criticas al
respecto y se vuelve la noticia en los momentos que el gobierno nacional presenta
el proyecto de presupuesto de la siguiente vigencia, al Congreso de la República,
ya que junto a esto va de la mano una nueva reforma tributaria que tapará el
hueco del momento.
El presente Trabajo se estructura en cinco capítulos. En la primera parte y con el
objetivo de que el lector se ubique de manera panorámica sobre el mismo se
muestran los contenidos orientadores y básicos. En un segundo capítulo se
empieza a desarrollar en concreto el trabajo a partir del marco teórico y conceptual
sobre la deuda pública para después incluir la normatividad que nuestra legislación
ha establecido, así como las cartas de intención que el país ha firmado con el
Fondo Monetario Internacional. En el tercer capítulo se establece el contexto tanto
de la deuda pública colombiana como el de la deuda pública externa de Argentina
y en un cuarto capítulo se establece su comportamiento de manera comparativa
para luego establecer las variables más importantes y las alternativas de solución e
la deuda colombiana en la perspectiva de lo que pasó en Argentina, para rematar
en unas Conclusiones o ideas claves de todo el trabajo.
8
1. ASPECTOS GENERALES DEL TRABAJO.
1.1 Problema
La economía colombiana en los últimos años ha presentado unos resultados sin
duda alentadores y en el caso del año anterior mostró un ritmo de crecimiento
superior al esperado, resultado que ha despertado confianza en el sector externo
e inversionista y en los organismos multilaterales.
Este gran impulso, sin embargo, podría verse frustrado a corto plazo, sino se logra
un avance importante en el ajuste fiscal y se evita que la deuda externa se vuelva
insostenible.
Las finanzas Públicas del país presentan un déficit de 1.5 billones en el
presupuesto del año, el cual esta proyectado por 93 billones y junto a esto un
proyecto de reforma tributaria que va a cubrir el hueco del momento y los
principales afectados son la clase pobre, aquellos que de su poco ingreso si es que
lo tienen irán a las arcas nacionales y es factible que no llegue nuevamente a ellos
por medio de la inversión social, ya que el servicio de la deuda en el presupuesto
del siguiente año toma una partida de 32 billones lo que representa el 34.5% del
total del presupuesto y conlleva a desatender proyectos de Inversión y el Gasto
Social.
La brecha entre ingresos y gastos del Gobierno central sigue presentándose y
sumado a esto la incapacidad para generar superávit primarios suficientemente
altos como para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública, conllevan a que el
Gobierno para atender las mayores necesidades de gasto y los compromisos de la
deuda pública siga endeudándose tanto interna como externamente.
La deuda pública del Gobierno Nacional Central (GNC) incrementó en el 2003 14
billones con respecto al año 2002 quedando en 121 billones de pesos, en
porcentaje con respecto al PIB el incremento fue de 52,7% en el 2002 a 53,6%1
en el 2003. Como se puede observar sigue creciendo y es el momento de alertarse
por el ritmo que ha tomado.
1
Cifras tomadas de “La situación de la Deuda Pública; Informe 2003” de la Contraloría General de
la República. Bogotá, 2003.
9
1.2 Antecedentes
Es muy importante precisar qué tan lejos está Colombia de llegar a una situación
como la que vivió Argentina desde finales de del año 2001 y comienzos de 2002 y
que, hasta ahora está mostrando recuperaciones.
En vista a que la situación fue enormemente compleja y que los costos tanto
económicos como sociales que se vieron allí fueron gigantescos, nos hacen
reflexionar sobre el tema y ver como se dijo antes, que tan lejos o no estamos, de
llegar a esa situación, por eso debemos aprender de lo sucedido allí con el fin de
evitar errores y caer en consecuencias similares.
Uno de nuestros principales problemas es el déficit fiscal, preocupación que no ha
dejado de ser noticia cada vez que el Gobierno presenta el proyecto de
presupuesto para su respectiva aprobación al Congreso de la República, lo que
inmediatamente plantea que se debe hacer una reforma tributaria o recurrir al
préstamo para poder financiar el hueco del momento y así ajustar los recursos que
se requieren para financiar los proyectos de la próxima vigencia con el fin de
cumplir el objetivo gubernamental.
Al no tener suerte las continuos proyectos de reformas tributarias u otros por
ejemplo, el referendo en el caso Colombiano que se quemo en octubre del año
2003, la única solución viable es la de recurrir a nuevos prestamos, lo que conduce
a la acumulación de deuda pública, que constituye un riesgo enorme no sólo desde
el punto de vista de la sostenibilidad macroeconómica, sino también de la
tranquilidad social y la estabilidad democrática de un país.
Pues lo anterior, es un fiel reflejo de lo que vivió Argentina y cuyos antecedentes
se vieron reflejados en el continuo déficit fiscal y en las varias reformas tributarias
y privatizaciones cuyos resultados se vieron en el incremento del desempleo y la
economía informal. Lo que hizo que la economía decreciera por varios períodos
encontrando como única solución de financiamiento el endeudamiento, que los
condujo al colapso total.
El saldo de la deuda pública colombiana aún tiene magnitudes que la hacen
manejables, sin embargo es preocupante la dinámica que ha tomado desde los
últimos 6 años, con un incremento del 30% al 53% con respecto al PIB es decir se
aumentó en un 88% aproximadamente, desde 1998 hasta al 2003. Pues de seguir
a este ritmo y el de no continuar con la reducción del déficit fiscal se vuelve un
problema insostenible y podemos caer en una crisis como la que sufrieron los
Argentinos.
10
1.3 Hipótesis
Si Colombia no estabiliza la deuda pública externa, a través de superávit primario
en los siguientes años, como resultado de un ajuste de política fiscal de fondo
(reducción del peso de la deuda sobre el PIB y así reducir los compromisos con sus
acreedores), se va a generar un default como el que se presentó en Argentina
1.4 Justificación
Uno de los fines de las finanzas públicas, es llevar un adecuado manejo y
destinación del uso de los recursos públicos de tal forma que propendan por la
sostenibilidad fiscal, el crecimiento económico y del bienestar de la población,
sobretodo, si provienen de recursos de capital (crédito externo o interno). Cuando
esto no sucede, genera un círculo vicioso cuya vía es el alto endeudamiento,
afectando así, a la economía por el costo que implica, adicionalmente desestímula
la inversión privada y social del Gobierno Nacional, como también el empleo;
variables indispensables para el crecimiento.
La deuda pública tiene incidencias notorias en el presupuesto de gastos, ya que el
costo del servicio de la deuda es muy representativo y afecta la inversión social
dejando así una población más pobre y necesitada, sin esperanzas de que algún
día cambie la calidad de vida de los millones de pobres e indigentes, pues sin
desarrollo social el país nunca crecerá.
El servicio de la deuda en Colombia está proyectado en el presupuesto de gastos
para el año 2005 en 32 billones lo que representa alrededor de un 34.5% del total
del presupuesto de ingresos, y en el PIB representa entre 5 y 6 puntos, para
inversión 11,5 billones, es decir aproximadamente el 12% del total del presupuesto
y el 64% menos que el del servicio de la deuda.
Tal como se ha venido exponiendo en este ensayo, la Contraloría General de la
Republica en el Informe del 2003 publicado en mayo de este año al Congreso de la
republica sobre la “Situación de la Deuda Pública”, se muestra preocupada por las
cifras y anota que el actual nivel de deuda del GNC ejerce altas presiones
macroeconómicas que implican sacrificios en inversión y crecimiento, y mayores
costos en cuanto a bienestar ya que las necesidades de endeudamiento obedecen
primordialmente a la necesidad de atender las obligaciones de deuda y como
consecuencia de esto se ve el desplazamiento del gasto social, impidiendo un
mejoramiento de las condiciones de la población. Sacrificios que podemos ver en el
párrafo anterior.
11
Este ente de control también argumenta que el endeudamiento de largo plazo
compromete la sostenibilidad fiscal a tal punto que el recaudo tributario se destina
a su servicio ( es decir) el 66% del total recaudado. En consecuencia las
consideraciones de bienestar , que debe regir una estructura tributaria adecuada,
son sacrificadas por el endeudamiento, poniendo entre dicho las posibilidades de
ajuste macroeconómico, social y fiscal.
Por lo anteriormente planteado y así como lo muestra la Contraloría General de la
República veo la necesidad y utilidad que este trabajo dará al conocer la dinámica
que en los últimos años ha tomado la deuda pública colombiana y el cual permite
hacer una comparación si estamos cerca o lejos de vivir una situación como la que
vivió la República de Argentina.
1.5. Objetivos
1.5.1 General
Analizar comparativamente la deuda externa colombiana desde 1996, con la de
Argentina y prever su posible comportamiento.
1.5.2 Específicos
Definir conceptos, características y constitución de la deuda Pública Externa de
Colombia y Argentina entre los años 1997 – 2003.
Analizar desde 1996, el comportamiento relativo con el caso argentino.
Determinar los orígenes del endeudamiento público de estos países y las posibles
causas de cesación de pago y predecir su comportamiento.
Determinar alternativas de solución a este problema, sin tener que llegar a una
cesación de pagos.
12
2. MARCO TEORICO Y CONCEPTUAL
Las finanzas públicas sufren de una permanente colisión como consecuencia de la
falta de correspondencia entre la tributación y el gasto público, ya que por
compromisos generados por la crisis de los sectores energético y financiero en la
década de los 90, sustentadas en demandas y garantías obligatorias por parte del
Estado, se está invocando nuevas reformas tributarias, que recaen sobre las
generaciones futuras, lo cual ha generado la pérdida de capacidad de maniobra en
asuntos fiscales.
Otra circunstancia relevante sobre las finanzas públicas de todos los niveles, es la
deuda que se tiene por pensiones ya que el Estado tiene unos regímenes
especiales en los sectores de defensa, educación, justicia y legislativo, originando
vigencia tras vigencia una acumulación exponencial de obligaciones.
Adicionalmente, se generaron algunos factores del pasado tales como la evolución
de las transferencias territoriales, el agravamiento de la crisis de la justicia y el
sistema carcelario en el cual conllevó a una reestructuración del sector justicia
ordenada por la misma Constitución que terminó en mayores remuneraciones al
personal vinculado, el incremento apreciable de las remuneraciones de la fuerza
publica y sus correspondientes transferencias asociadas a la seguridad social del
señalado sector.
Otro elemento restrictivo del Presupuesto Público resulta de las inflexibilidades
presentadas en los recursos amparados en las vigencias futuras fiscales2, los
recursos de los fondos especiales constituidos por ley, las rentas parafiscales que
respaldan apropiaciones presupuestales, que en su mayoría están amarradas a
gastos específicos, que no pueden modificarse de acuerdo con las prioridades, así
el margen de movimiento presupuestal del Gobierno Nacional es cada vez mas
estrecho.
Otro problema, es la que esta orgánicamente relacionado con el presupuesto
publico, con el denominado rezago presupuestal (compuesto por la reservas
presupuestales y las cuentas por pagar), la norma orgánica determina que las
entidades que conforman el presupuesto nacional, pueden generar dicho rezago3.
2
3
Mecanismo para comprometer recursos a futuro.
Articulo 89 del Decreto 111 de 1996.
13
2.1 Principales teorías sobre la deuda pública
Dentro del marco referencial se plantea las distintas teorías que se ha manejado a
lo largo del tiempo sobre la deuda publica se tienen algunas como las que se
expresan en los siguientes párrafos.
2.1.1 Teoría de la planificación del desarrollo4
La Teoría de la Planificación del Desarrollo, en su aspecto estructuralista y no de
corte centralizada, que le otorgaba potencialidades políticas y económicas al
Estado como instrumento capaz de suplir y complementar las deficiencias que
presentaba el mercado y el sector real.
Desde este punto de vista se observa la importancia de la inversión pública para
construir la infraestructura básica, además se sumo el protagonismo de la política
pública en la provisión de un desarrollo social inicial.
Con lo anterior se puede deducir que la planificación fue vista como una
herramienta fundamental de la gestión pública dirigida a garantizar las diversas
decisiones sectoriales y globales apuntando razonablemente en la misma dirección.
Es así como esta teoría tomo fuerza en los años sesenta del siglo XX, con el
estimulo de la comunidad internacional, iniciando con programas regionales,
sectoriales de planificación que incluían controles al presupuesto público, recursos
a la inversión, procesos de preinversión, cooperación internacional y recursos de
sector externo.
Pero contradictoriamente, en los años setenta con el agotamiento de los modelos
desarrollistas junto con la crisis internacional que se vivió en ese momento por
causa del ejercicio semi-autárquico en el que los sectores primarios tradicionales
seguían construyendo la base del financiamiento del desarrollo, mientras las
actividades de modernización y los sectores que la ejercían no lograban
internacionalizarse y parecía más bien depender su permanencia de un complejo
esquema de subsidios e incentivos altamente onerosos para el Estado, para lo cual
era necesario mantener y ampliar los gastos públicos y por tanto asumir
empréstitos y créditos externos, ante la insuficiencia de ahorro interno y de
recursos gubernamentales para financiarlos.
Entonces se deduce que el esquema planteado terminó por ser incapaz de cerrar
las brechas sociales del pasado que eran dramáticas, además termino por generar
procesos decadentes en los siguientes aspectos:
4
Revista Instituciones Financieras No 5. Bogotá, 2000. Página 23.
14
Restricciones financieras, que sus efectos negativos se reflejaron en las de no
lograr la producción de la riqueza necesaria y el ahorro suficiente para generar su
propio sostenimiento. Enfrentándose a hipotecar el futuro expresándose en
mayores niveles de endeudamiento irracional de tipo externo y público.
Agotamiento institucional, se evidenció un fenómeno de estagflación ( es decir,
estancamiento o recesión con inflación) y empobrecimiento en donde los procesos
y marcos jurídicos y administrativos se volvieron más rígidos y burocráticos. Pero
lo más grave es la de no existir mecanismos ni la cultura institucional para asumir
las responsabilidades, para rendir y pedir cuentas en el manejo de los recursos
públicos.
Cambios en lo político-ideológico, el viejo esquema del Estado desarrollistabenefactor que reflejaba un alto nivel de gasto público en los cuales los grupos
más pobres y movimientos y partidos políticos no tradicionales constituyeron una
amplia gama de decisiones por imponer un estado más austero y menos
burócrata.
Este proceso con algunas coloraciones nacionales fue general en los países
latinoamericanos y en particular en Colombia y en Argentina, con ciertas
particularidades, pues en Colombia los recursos generados del narcotráfico en
cierta forma moderaron la crisis.
2.1.2 Teoría del enfoque de mercados incompletos5
El enfoque de mercados incompletos ha sido explorada por Bohn (1988-1990),
Calvo y Guidotti (1993), en donde se determina que si la deuda se determina en
términos reales el servicio de la deuda será en los mismos términos,
independientemente si disminuye o aumenta. Por otro lado si la deuda se
especifica en términos nominales, el servicio de la deuda en términos reales
dependerá de la tasa de inflación.
Desde este enfoque la orientación de los mercados incompletos guía y considera el
problema de la deuda pública óptima como mecanismo para corregir distorsiones
en la deuda privada a nivel macroeconómico. Lo cual significa que el Estado se
preocupa por el bienestar social, que toma la deuda en su totalidad (pública y
privada).
5
Documento BID “La estructura de la deuda pública en América Latina: Lecciones y perspectivas”,
anexo A Pág. 2.
15
2.1.3 Teoría del enfoque de incentivos de repudio encubierto6
La teoría del enfoque de incentivos de repudio encubierto, ha sido desarrollada por
Lucas Stokey (1983), en un contexto de mercados completos, esta expresa, que se
puede dar la deuda en términos reales o nominales y no hay la posibilidad de
repudiar abiertamente ninguno de estos tipos de deuda, además supone una tasa
de interés real exógena (lo que significa que el Estado se enfrenta a una tasa de
interés real dada). Adicionalmente la autoridad monetaria tiene la libertad de fijar
la tasa de inflación.
Bajo las anteriores premisas, el estado no puede afectar la deuda en su valor real
especificada en términos reales. Pero se evidencia que al afectar la tasa de
inflación el estado puede cambiar el valor real de la deuda nominal. Con lo cual lo
conlleva a tratar de minimizar la carga de la deuda pública es indiferente a la tasa
de inflación, se tendrá unos incentivos como la generación de la eliminación
completa del costo social del servicio de la deuda.
El enfoque teórico de incentivos, también logra a entender el rol del plazo de la
deuda. Significa que para una deuda, cuanto mayor es el plazo, más baja es la
tasa de inflación.
2.1.4 Teoría del enfoque de incentivos de repudio abierto7
El incentivo de repudio abierto es el más completo ya que abiertamente se hace la
violación de las especificaciones explicitas de la deuda. Se centra en la discusión
de las formas de encubierto (Ej.: la tasa de inflación). Los episodios de
incumplimiento contractual demuestran que el repudio abierto es posible en la
medida que se ha demostrado que los incentivos encubierto han generado
intensas crisis. Y en la práctica el enfoque de incentivo de repudio abierto han
jugado un papel muy importante en la practica.
Desde otro punto de vista, el enfoque de repudio abierto es peligroso y negativo
en cuanto a los resultados por el incumplimiento y los escasos beneficios directos
que reciben los acreedores, por parte de los deudores los aspectos negativos, son
los castigos, los costos futuros, la interferencia internacional en la parte financiera
y comercial, pérdida al acceso de mercados de capitales, entre otros.
6
Documento BID “La estructura de la deuda pública en América Latina: Lecciones y perspectivas”,
anexo A Pág. 3.
7
Documento BID “La estructura de la deuda pública en América Latina: Lecciones y perspectivas
1997”, anexo A Pág. 5.
16
El enfoque de repudio abierto también puede explicar el racionamiento de crédito,
pues se puede explicar con el llamado riesgo de refinanciación y la inexistencia de
mercados de deuda de largo plazo. En donde se argumenta que los países menos
desarrollados tienen dificultad en colocar deuda a largo plazo, pero la variante a
este criterio esta en las consideraciones de economía política (véase Beetsma,
1996 y Drazen, 1996), es así que una deuda pública que está ampliamente
distribuida entre la población puede ser costosa de repudiar. Otro factor
distorsionante en la práctica es que los instrumentos de deuda pública son muchas
veces usados con fines impositivos.
2.1.5 La teoría de los ciclos8
La teoría de los ciclos, tiene una relación con la llamada “Nueva Economía”, que
esta basada en la productividad derivada de la fortísima inversión en las nuevas
tecnologías de la información, es decir, la informática, las telecomunicaciones y la
combinación de ambas a través de Internet. Su argumento se define porque la ola
de innovación tecnológica aumenta la productividad del capital. Un mayor
rendimiento del capital incrementa la inversión y el empleo de personas con un
mejor nivel de conocimientos y productividad, permitiendo una tasa de crecimiento
sin afectar un aumento de la inflación.
Entonces se puede decir, que el aumento de la productividad compensa con creces
cualquier incremento de los salarios derivado de la saturación del oferta de
trabajo, con lo que la inflación no sube, y conlleva a que no es necesario aplicar
una política monetaria restrictiva, de modo que los precios de los activos
financieros y reales pueden seguir aumentando conforme el proceso expansivo
continúa.
Por otro lado la Teoría de los Ciclos, tiene su lado negativo, por las criticas que ha
generado, definiéndola como un aterrizaje forzoso, debido a que en una fase del
ciclo (la expansión) el fuerte aumento de la demanda de inversión y del empleo
conllevo a una recesión creando una burbuja especulativa que estaba generando
desequilibrios financieros.
Desde el punto de vista técnico, los ciclos económicos pueden tener posturas
subyacentes que llevan años enfrentadas, ya que tratan de explicar por un lado
cuales son los factores que explican las fluctuaciones del PIB alrededor de dichas
tendencias de crecimiento a muy largo plazo y por el otro las teorías recientes
intentan enfocarse en la combinación de choques, es decir, fluctuaciones
macroeconómicas inesperadas y de sus mecanismos de propagación analizando las
8
Revista ICE de España, Número 793 Agosto – Septiembre 2001.
17
covariaciones entre variables económicas relevantes que son observables. Para
determinar si la teoría de los ciclos es productiva y creciente o solamente ha sido
un cambio del ciclo y temporal, la respuesta esta en el transcurrir del tiempo.
2.1.6 Teoría de las instituciones y el cambio institucional9
Con respecto a las instituciones basados en las teorías de ultima generación,
precisando la del economista Amartya Sen que en 1998 se le otorgo el destacado
Premio Nobel de Economía, donde se basa sobre el “desarrollo humano”, que
cuenta con, que el fin de todo proceso económico es elevar el bienestar de la
población, el dicho cambio sobre la economía da la orientación a que las
instituciones (en parte las normas formales e informales) han influenciado en
buena parte en la decisión general de pobreza y bienestar. Conllevando a las
organizaciones (conjunto de instituciones) a realizar argumentos o investigaciones
de tipo social como la especialización del trabajo, definición clara de los derechos
de propiedad, la experiencia y la clara información.
Con respecto a la apertura económica (implantada como una institución) originada
a principios de los años noventa, Colombia vio la necesidad de implementar y
definir un programa de apertura económica, orientado a reducir gradualmente la
protección de la industria. De forma complementaria se realizo las reformas
necesarias para ajustar las condiciones de la economía al proceso de
modernización y concentrar y fortalecer el papel de Estado en los sectores de
seguridad, justicia y atención social.
Se reformo el sector financiero, la simplificación y la ampliación de las posibilidades
de inversión de capital extranjero, la eliminación del estatuto cambiario y
autonomía de la autoridad monetaria.
Con referencia al modelo macro financiero, dio un giro y se rescato el sector
financiero ya que al finalizar los años noventa Colombia entro a una crisis sistémica
del sector (cartera vencida, activos improductivos, deterioro de los deudores, entre
otros). Es así como el Gobierno Nacional entro a la solución del sector financiero
introduciendo la intervención en materia de ahorro, apoyo a la capitalización
mediante concesiones de crédito, con el fin de garantizar las externalidades hacia
el sector.
9
Revista Indicadores del SIISE, Enero 2002.
18
2.2 Marco Jurídico
En este aparte se relacionan las diferentes normas que tienen que ver con el tema
de la deuda publica colombiana, partiendo desde la nueva Constitución de 1991,
pasando por leyes y decretos expedidos por los diferentes órganos del estado y
finalizando con los acuerdos que se han firmado con los organismos multilaterales
(FMI).
2.2.1 Constitución Política de 1991
Como “norma de normas” o norma máxima en Colombia, la Carta Magna,
manifiesta en su artículo 364, que la deuda total del Estado (nivel central como
nivel territorial), como interna y externa, no podrá superar su capacidad de pago.
Además por ley se regulara sobre la materia de la deuda pública.
Atendiendo el artículo en mención, la capacidad de endeudamiento se define como
el flujo mínimo de ahorro operacional que permite establecer cumplidamente el
servicio de la deuda año por año, dejando un remanente para efectuar inversiones
públicas. Cuando se expresa que la ley regulara la materia, quiere decir con esto
que el órgano competente para definir montos, capacidad y aprobación de la
deuda es el Congreso de la Republica.
2.2.2 Ley 358 de 199710
Como aspecto general de la Ley 358 de 1997, es la reglamentación del articulo 364
y da la regulación y materialización de la deuda pública en Colombia.
Específicamente la ley 358 de 1997, hace referencia a los siguientes puntos:
Define la capacidad de pago de la Nación.
Existencia de capacidad de pago cuando al momento de realizar una nueva
operación crediticia, no supere el 40% del ahorro operacional.
Calcula el ahorro operacional, que se obtiene de restar de los ingresos corrientes
los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por los entres
territoriales.
10
“Por la cual se reglamenta el articulo 364 de Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones
en materia de endeudamiento”.
19
Da una definición de lo que son los intereses de la deuda.
Autoriza al Gobierno a través de Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para los
procesos de cálculo de los ingresos corrientes, además el ministerio tendrá la
autorización respectiva también en lo pertinente para la emisión de títulos de
deuda pública de los entes territoriales.
Con base en los informes de ejecución presupuestal soportadas en la contabilidad
pública se determina el cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes,
ajustadas en el IPC11 establecida por el Banco de la República.
El gobierno nacional está obligado cuando al presentar los proyectos de ley
presupuesto y de endeudamiento ante el Congreso de la Republica, las
proyecciones y estudios que garanticen la capacidad de pago.
Y en general define los parámetros, condiciones y demás para el endeudamiento a
nivel territorial.
Se puede decir que lo anterior conlleva a que las autorizaciones de endeudamiento
por el Congreso se efectúan al margen del ciclo presupuestal y sin coordinación del
mismo.
Por otro lado, el gobierno central le presenta al Congreso la proyección de la
deuda en el presupuesto como un gasto que debe programarse de primero y es
inmodificable, allí no están explicitas las necesidades de financiación del déficit,
puesto que no hay separación de las mismas respecto al balance presupuestal.
También la nación está asumiendo el rescate de deuda territorial en forma que
genera riesgo moral, es decir incentivos para que crezca sin suficiente control.
Los recursos que se obtienen por el endeudamiento convenido y forzoso dentro del
estado puede contribuir al aumento del costo de la deuda, a la vez que aísla a la
financiación del mercado.
2.2.3 Ley 80 de 1993 12
Esta ley define en su articulo 41, las operaciones de crédito público, da una cierta
libertad a las entidades públicas el manejo de la deuda pública.
11
12
Índice de Precios al Consumidor.
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
20
Además la ley da la facultad al Gobierno Central para el manejo de las operaciones
de deuda, con lo cual no podrán violar los principios de economía, transparencia y
responsabilidad.
Conlleva a que hay significativa deuda pública implícita que esta en proceso de
convertirse en explicita si que haya estimaciones adecuadas del proceso y también
por que no está controlado, como ocurre en el área pensional.
El cambio en el perfil del endeudamiento, por las restricciones que está
encontrando, ha sido inducido por la demanda a la vez que induce dificultades de
pago, generándose un círculo vicioso.
2.2.4 Decreto 2681 de 199313
El decreto hace referencia inicialmente a las entidades que pueden realizar o
celebrar operaciones a nombre de la Nación.
Las contrataciones de crédito que presenta el decreto las puede manejar la Nación
directamente con los demás gobiernos extranjeros, denominados líneas de crédito
de gobierno a gobierno, con los proveedores para la adquisición de bienes y
servicio.
Deja a juicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el otorgamiento de las
garantías necesarias para que las entidades del Estado puedan realizar contratos
de crédito.
Cuando exista un contrato con una entidad multilateral, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, serán las únicas
autorizadas para
que puedan realizar su programación, coordinación y
celebración.
El decreto también precisa que todo contrato de deuda que se realice en Colombia
para ser ejecutadas en el exterior, se regirá por las leyes extranjeras y las que se
celebre en el exterior para ser ejecutadas en el exterior se regirá por las normas
en donde se haya efectuado la suscripción.
Al celebrar contratos con organismos multilaterales, estos empréstitos se regirán
por las normas de dicho organismo.
13
Reglamenta parcialmente las operaciones generales de crédito público según la Ley 80 de 1993
21
2.3 Cartas de intención firmadas con el FMI
Además por la importancia de la deuda pública que ha tenido la Nación en los
últimos años, se puede definir dentro del marco legal, las cartas de intención que
el Gobierno Nacional ha definido con el FMI14, que se describen a continuación:
2.3.1 Carta de intención de 199915
El Gobierno Nacional de Colombia solicitó al Fondo Monetario Internacional la
celebración de un acuerdo a tres años de duración, en donde sus objetivos son:
Restablecer el crecimiento económico.
Reducir la inflación al máximo.
Lograr una balanza de pagos viable.
El monto solicitado por el Gobierno fue de DEG16 1.957 millones, que corresponde
aproximadamente a $2.700 millones de dólares. Pero las directivas del organismo
internacional subrayaron la necesidad de aplicar con rapidez medidas encaminadas
a la reducción de los desequilibrios económicos, abandonar las fallas estructurales
en la esfera fiscal y atender la problemática del sector financiero.
Además los dirigentes del fondo, aplaudieron las medidas tomadas en el año de
1998, referente al logro de la bajada en la inflación y la importancia de éxito con la
que se pueda mantener interrumpidamente.
2.3.2 Carta de intención de 200017
A finales del año 2000, el Gobierno Nacional dio avances de la economía y solicito
unos requerimiento que se recogen en cuatro puntos fundamentales a saber:
Las autoridades nacionales solicitaron al fondo, el apoyo al Plan Colombia y su
incorporación al programa macroeconómico. Cambios presupuestales necesarios
para la implementación adecuada de los acuerdos que se lleguen.
14
Fondo Monetario Internacional.
Acuerdo Extendido de Colombia con el FMI.
16
Derechos Especiales de Giro (Tipo de Moneda que tiene el FMI para la aprobación de los
créditos).
17
Recoge avances de la economía de Colombia según carta de intención firmada en 1999.
15
22
Pretensiones de reformas tributarias y pensiónales al final de la vigencia 2000.
Presentar un proyecto de ley en la cual, se determine la responsabilidad fiscal,
cuyo objetivo es la de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el
mediano y largo plazo.
Con las cartas de intención antes mencionadas y que culminan a finales del año
2002, tienen como objetivo primordial la revisión de la meta del déficit fiscal y
adicionalmente la del crecimiento económico y las de las tareas legislativas del
país. Y que precisamente se cruzan con el cambio de gobierno central, han
entrado a una fase de transición aspirando a canjear por primera vez una deuda
externa.
El canje tiene como objetivo el mejoramiento y alargamiento del perfil de la deuda
y así mismo se busca disminuir el riesgo de refinanciación que pueda tener la
Nación en los próximos años.
Todo esto tiene unos efectos y una visión, primero por que el nuevo gobierno
puede hacer una mejor labor, en segundo lugar se desconcentra los vencimientos
y disminuye el riesgo de amortización y por ultimo reducirá la presión de las
calificadoras.
2.3.3 Carta de intención de 2002
La carta de intención del 2 de diciembre de 2002, la cual fue consultada en la
página web del Banco de la República, hace referencia a la solicitud de un acuerdo
Stand-By (ASB) (el cual fue firmado en enero del año 2003) por un periodo de
veinticuatro meses (24) desde diciembre de 2002 por un monto de 1.548 millones
de DEG, donde también se solicitó, si se aprobaba el ASB, la cancelación del
Acuerdo de Facilidades Extendidas (AFE) de Colombia que estaba programado
para vencerse el 19 de diciembre del año 2002.
El programa para 2003 y 2004 estaba diseñado para reforzar las políticas
macroeconómicas y reducir las vulnerabilidades, en un momento en el que el
sector externo se había vuelto bastante difícil y Colombia enfrentaba los retos de
promover un mayor crecimiento económico, proporcionar mejores servicios
sociales y fortalecer la seguridad doméstica. Además con la puesta en marcha de
las políticas detalladas en el Memorando de Política Económica propuesto, el
Gobierno buscaba asegurar que el programa y sus objetivos fueran alcanzados en
su totalidad y se comprometía a que si existía la necesidad, el gobierno tomaba
medidas adicionales.
23
3. CONTEXTO GENERAL DE LA DEUDA EN COLOMBIA Y ARGENTINA
3.1 Colombia
La siguiente cronología histórica del endeudamiento Colombiano, fue tomada del
documento la Deuda Externa, Inversión y Crecimiento en Colombia, 1970 – 2002,
publicado por los señores Orlando Rubio M, Jair Ojeda J y Enrique Montes U, el 3
de diciembre de 2003, en la cual exponen:
La evolución del endeudamiento externo colombiano entre 1970 y 2002 se puede
agrupar en cinco etapas en las que los flujos de deuda
aumentaron o
disminuyeron, afectando su estructura según fuentes de financiamiento,
distribución por sectores, plazos de contratación y condiciones financieras.
La primera década corresponde a la década de los setenta ( 1970-1979) cuando la
deuda externa, el producto interno y la inversión observaron, en conjunto,
importantes tasas de crecimiento. El flujo de la deuda externa estuvo sujeto a
rígidos controles cambiarios que partían de la obligación de registro ante el Banco
de la República de los contratos de endeudamientos externo realizados tanto por
el sector público como por el sector privado. Con el fin de controlar los efectos
inflacionarios de la bonanza cafetera, los controles al endeudamiento externo se
hicieron más estrictos en la segunda mitad de la década del 70, con el
establecimiento de plazos máximos de amortización y de requerimientos de
encaje. El panorama internacional afectó la dinámica de la deuda , especialmente
a través de los desequilibrios originados por la crisis petrolera, la disponibilidad de
liquidez en los mercados financieros externos y la aceleración de la inflación
mundial.
En el entorno antes descrito, el volumen de la deuda externa del país aumentó en
términos nominales de US$3,098 millones (m) en 1970 a US$5,842 m en 1979,
con un crecimiento promedio anual del 7.4%. En la primera mitad de este
decenio, la deuda presentó altas tasas de crecimiento, que se redujeron de
manera importante entre 1975 y 1978, debido a las políticas que adoptó el
gobierno para controlar el impacto causado por los ingresos de la bonanza
cafetera. Dichas medidas afectaron en mayor grado, los flujos de la deuda
adquirida por las entidades financieras del sector privado.
La deuda se distribuyó en 63% en cabeza de las entidades públicas y 37% para los
agentes del sector privado. En los primeros años de la década, el financiamiento
24
de dirigió básicamente a proyectos de inversión pública de gran escala y fue
otorgado por organismos multilaterales y bilaterales con unas condiciones
financieras muy favorables.
La segunda (1980-1987), se caracterizó por el aumento en el monto de la deuda
externa controlada por Colombia, en un entorno de crisis de pagos de los países
latinoamericanos, altos niveles de inversión pública y desequilibrios en las cuentas
externas y fiscales del país.
La deuda de los ochenta fue en general un período de ajuste de las finanzas
públicas (El déficit fiscal de deterioró de 2.3% del PBI en 1980 a 7.4% en 1983,
luego del ajuste fiscal iniciado en este mismo año, el déficit fiscal se redujo a 0.4%
en 1986) y del sector externo, con una fuente reducción del gasto público y
medidas tributarias cuyo resultado fue un ajuste en la cuenta corriente y un
aumento en el nivel de reservas internacionales . Así mismo, marcó el inicio de
un proceso de flexibilización de las restricciones de la entrada de capitales
externos.
En este periodo la deuda externa creció a una tasa de 14.9% promedio anual, con
un incremento total de US$ 11.670 m, resultado de la política de inversiones en
infraestructura física iniciada desde finales de los años 70 y reforzada en 1980 con
la implementación del Plan de Integración Nacional (PIN). Dicho plan fue
financiado principalmente con recursos provenientes del exterior.
Coincidiendo con el mayor endeudamiento externo, la economía y la inversión
privada crecieron a tasas anuales promedio de 4.0% y 2.3% respectivamente,
destacándose los años 1986 y 1987 al registrar los mayores niveles de crecimiento
de este período.
La deuda externa como proporción del PBI se elevó del 18.4% en 1980 a 41.3%
en 1987, jalonada por las obligaciones contratadas por las entidades públicas
que crecieron durante el período de análisis a una tasa de 17.1% promedio anual.
Es importante anotar que el endeudamiento externo controlado en este periodo se
afectó por la crisis mexicana de 1982, con lo que el país se tuvo que someter a las
mismas condiciones impuestas para los demás países de la región obligándose a
negociar con los carteles de bancos del exterior (en estas circunstancias el
gobierno colombiano tuvo que negociar con la banca comercial
créditos
sindicados, previo visto bueno de los organismo multilaterales. Así a partir de
1985, se negociaron paquetes de crédito tales como: Crédito Jumbo por US$1.000
m, (1985-1986) y Concorde por US$1.000, (1987-1988)). Así mismo, internamente
también se asumieron medidas orientadas a evitar el incumplimiento de las
25
obligaciones y aliviar la carga de la deuda tanto para el sector privado como para
el sector público (con la expedición resolución 33 de 1984 de la Junta Monetaria,
se respaldaron los pagos correspondientes al servicio de la deuda externa del
sector privado, a cambio del endeudamiento interno en pesos, mecanismo que
permitió reestructurar un monto cercano a US$500 m. A su vez, para el sector
público descentralizado el Gobierno Nacional creó el Fondo para el Servicio de la
Deuda Externa (FODEX) en 1986, mediante el cual se otorgaron créditos a
empresas con dificultades). Los efectos negativos se registraron especialmente en
los flujos de deuda externa privada, que se redujeron 5.9% y 8.2% en 1985 y
1986, respectivamente.
Cabe señalar que en este período de incremento el servicio dela deuda externa
frente al registro del período anterior, resultado tanto de las condiciones más
onerosas (período de gracias y plazo de contratación) contratadas con la banca
comercial frente a las otorgadas por los organismos bilaterales y multilaterales y,
por el aumento en las tasas de interés internacionales.
En el tercer período (1988-1992), los flujos de deuda externa se estancaron y la
política de financiamiento del sector público se reorientó hacia la sustitución de
deuda externa por deuda interna. Este cambio coincidió con el inicio del programa
de apertura económica en Colombia.
La evolución de la deuda externa en este período registró una variación promedio
anual de 0.2%, al pasar de US$17.935 m en 1988 a US$ 17.278 m en 1992,
disminuyendo el endeudamiento del sector privado y aumentando los flujos para
las entidades públicas, -1.5% y 0.6% promedio anual, respectivamente. La deuda
externa como proporción del PIB en dólares disminuyó de 39.3% en 1988 a
30.1% en 1992, resultado del incremento del PBI nominal medido en dólares y del
disminución del flujo de deuda que en promedio anual mostraron variaciones de
5.9% y – 0.2%, respectivamente, durante el período de análisis.
La disminución del saldo de la deuda externa estuvo influenciada por:
¾ El deterioro de los indicadores de al deuda externa y la presión de la
crisis de pagos de algunos países latinoamericanos.
¾ La reorientación de la política de financiamiento del sector público
hacia la sustitución de deuda externa por deuda interna.
¾ El inicio del proceso de liberación de la cuenta corriente y de
capitales del país.
26
En cuanto a la deuda externa del sector público, hay que señalar que las
autoridades
económicas
orientaron la política de financiamiento hacia la
consecución de recursos frescos en el mercado internacional con el fin de evitar
que el país se convirtiera en exportador neto de capitales, en un contexto
caracterizado por el deterioro de los principales indicadores de la deuda externa
del país y los efectos derivados de la crisis de pagos de algunos países de la
región. Resultado de esta estrategia , el Gobierno recibió importantes desembolsos
(durante este período se realizaron grandes desembolsos para el sector público,
correspondientes a los créditos sindicados Challenger y Hércules, los cuales
ascendieron a un total de US$3,420 m, parte de los cuales fueron utilizados en los
pagos de vencimientos) que permitieron diferir el vencimiento de compromisos
con la banca comercial), adicionalmente, al iniciar la década del noventa, el
Gobierno modificó su política de financiamiento del sector público hacia la
sustitución de deuda externa por deuda interna mediante la colocación de bonos
de deuda interna y además
buscó utilizar instrumentos alternativos de
endeudamiento como los bonos de deuda externa, reemplazo de fuentes
tradicionales como el crédito multilateral y los créditos sindicados.
La deuda externa del sector público registró un incrementó en el valor total de las
obligaciones al pasar de 78.8% en 1988 a 83.4% en 1992 en detrimento de la
participación de la deuda en cabeza de los agentes del sector privado. Según
fuentes de financiamiento, mientras la banca multilateral continúo aumentando su
contribución en el endeudamiento externo colombiano, la banca comercial y
bilateral redujeron su participación en el mismo.
Entre 1993 y 1999, en el marco de la política de internacionalización de la
economía colombiana, la deuda se incrementó de manera sustancial, coincidiendo
con el notable crecimiento del gasto privado.
A comienzos de los noventa operó un cambio en los diferentes campos de la
política económica orientado hacia la liberalización de la economía , de acuerdo
con las necesidades impuestas por el proceso de apertura de la economía
mundial (La ley 9a de 1991 y la resolución 57 de la Junta Monetaria del mismo
año, establecieron las normas que flexibilizaron el régimen cambiario vigente
hasta el momento. En cuanto a los recursos obtenidos a través de endeudamiento
externo se estableció que pueden destinarse a financiar inversiones o gastos en
el país, así como para el financiamiento de inversiones o gastos en el exterior. Su
registro en el Banco de la República se realiza expost , con la presentación de
documento del convenio respectivo y verificación por parte de los intermediarios
del mercado cambiario , quienes deben enviar la información periódicamente al
Banco. Las entidades deudoras pueden acceder a dichos intermediarios para la
adquisición de la divisas necesarias para el pago del principal en intereses).
27
Simultáneamente, con las reformas adoptadas, se definieron nuevos lineamientos
en la política de endeudamiento externo. Desde entonces, el sector público ha
buscado la diversificación de sus fuentes de financiación internas y externas, con
énfasis en la emisión de bonos en el mercado internacional de capitales y TES en
el mercado interno, la sustitución de crédito externo por interno, la mejora en el
perfil de la deuda a partir de la política de prepagar o sustituir los empréstitos
onerosos y la contratación directa de crédito.
Entre 1993 y 1998, el saldo de la deuda externa de Colombia se incrementó en
US$17.816m (94%), con crecimientos anuales promedio de 13.5%, que a su vez
afectaron el indicador de la deuda como proporción PIB que se elevó de 29.0% en
1993 al 37% en 1998. Adicionalmente, la deuda externa creció pero en una
menor proporción US$4.556 m.
La economía presentó una tasa de crecimiento anual promedio de 4.0% entre
1993 y 1998, destacándose los niveles alcanzados en el periodo 1993-1995. Las
entradas de capitales externos, especialmente las adquiridas por los agentes del
sector privado, se constituyeron la fuente de financiamiento del gasto privado y se
dirigieron a financiar proyectos de infraestructura en sectores como el de las
comunicaciones, sector eléctrico, petrolero, manufacturero y financiero.
Durante el período de análisis, la participación de las obligaciones del sector
privado en el saldo total de la deuda externa se elevó de 25.0% en 1993 al 49.0%
en 1998, en detrimento de las entidades públicas que disminuyó 24 puntos, por
plazos de contratación.
Entre 1993 y 1998, la estructura de la deuda externa por fuentes de financiación,
continúo mostrando a la banca comercial como su principal proveedor al participar
con cerca del 50% en el saldo total de la deuda a diciembre de 1998. Lo
importante del período fue el incremento registrado en los desembolsos recibidos
mediante la colocación de bonos y los adquiridos en operaciones
de
arrendamiento financiero; dichas fuentes de financiación elevaron su participación
en el valor total del saldo de la deuda externa de 3.2% y 0.5% en 1992 a 22% y
7% en 1998. Por su parte, los préstamos otorgados por la banca multilateral y
bilateral se redujeron como resultado del aumento en la contratación a través de
bonos.
1999-2002. como consecuencia de la crisis financiera internacional iniciada a
finales de 1997, los flujos de deuda externa disminuyen ostensiblemente, en
particular los del sector privado, especialmente a partir de 1999. A su vez, la
inversión privada y el crecimiento del PIB presentan una notable disminución,
mientras que la deuda externa pública se incrementó como consecuencia del un
mayor déficit fiscal.
28
Con el inicio de las crisis financieras internacionales desde finales de 1997 (Asia
1997, Rusia y Brasil 1998-1999, Argentina 2001) se frenó la entrada de capitales
a los mercados de la región, el efecto contagio de estas crisis ocasionó una fuerte
disminución de los flujos de capital hacia los países emergentes, especialmente
por parte de la banca privada, lo cual incrementó los márgenes financieros o
spread.
En el caso de la deuda externa colombiana el impacto de estas crisis se observa en
los bajos niveles de financiamiento externo registrados en los últimos cinco años.
Estos flujos disminuyeron entre 1999 y 2002, período en el cual el promedio de
ingresos anuales fue de US$179 m. Este estancamiento de los flujos de deuda
externa coincidió con la bajas tasas de crecimiento de la inversión privada y del
PBI y en particular con la contratación económica ocurrida en 1999, (-4.2%). Sin
embargo, cabe señalar que entre 2001 y 2002, se presentó una leve recuperación
del flujo neto de endeudamiento externo, US$ 792 m.
Así mismo, a pesar de que el aumento del saldo de la deuda externa en dólares
fue inferior a 2%, su indicador como proporción del PBI aumentó 9 puntos al
pasar de 37% en 1998 a 46% en 2002, consecuencia del efecto de la devaluación
del peso frente al dólar en el cálculo del PBI nominal en dólares y del bajo
crecimiento de la economía en los últimos años.
Según fuentes de financiamiento, se destaca el incremento en las contrataciones a
través de la colocación de bonos en el mercado internacional de capitales, con lo
que esta fuente aumentó su participación en el saldo de la deuda externa de 22%
en 199 a 33% en 2002. La banca comercial que disminuyó su contribución en 10
puntos, continúo siendo el principal proveedor de recursos externos al participar
con 34.4% en 2002. Otra fuente importante es la banca multilateral que
contribuyó en 2002 con el 20% del Saldo de la deuda externa. Y la colocación de
bonos son los principales proveedores de recursos de deuda externa para
entidades del sector público, en tanto que la banca comercial otorgó créditos en
mayor proporción a los agentes del sector privado.
De un agregado heterogéneo de entidades y empresas llamado Sector Público No
Financiero constituye el 79% de la deuda total. La dinámica que ha tomado la
deuda pública bruta en los últimos años, hace necesario considerar su futura
sostenibilidad.
El ritmo de crecimiento de la deuda para la primera mitad de los noventa, fue la
mitad del ritmo de crecimiento del PIB. Es decir, mientras la deuda nominal creció
en promedio 14,6%, el PIB nominal lo hizo a tasas del 29,4%. Esta relación se
invierte para la segunda mitad de los noventa y primeros años del tercer milenio,
29
toda vez que el crecimiento de la deuda ha sido dos veces el crecimiento del PIB.
Mientras la deuda creció a tasas del 30,1%, el PIB lo hizo apenas a unas del
14,1%
En cuanto a las finanzas públicas entre 1994 y 1998, la deuda total se incrementó
13 puntos del PIB, diez puntos de los cuales se explican por el crecimiento de la
deuda del Gobierno Nacional Central – GNC-. Entre 1998 y 2001, el crecimiento de
la deuda se duplicó frente al período anterior, al incrementarse 23% del PIB la
deuda total, explicada 100% por el crecimiento de la deuda del GNC.
En un análisis más específico, los datos muestran que el Gasto Nacional Central,
es el principal generador de deuda pública, se corrobora esta afirmación al
observar la evolución del balance fiscal de caja para el SPNF entre 1985 y 2001,
separando el GNC del resto del SPNF.
Se observa que el desequilibrio, al comenzar la segunda mitad de los ochenta,
estaba explicado por partes iguales entre el GNC y el resto del SPNF, mientras que
en la actualidad el desbalance es más profundo y obedece exclusivamente al GNC,
toda vez que el resto del SPNF ha registrado un superávit para toda la década de
los noventa y comienzos del milenio.
El hecho de que el déficit del GNC y la deuda esté condicionando el resultado fiscal
de todo el SPNF, es razón suficiente para diagnosticar que allí está la principal
fuente de vulnerabilidad fiscal y, por tanto, se hace necesario proceder a examinar
su sostenibilidad de manera independiente a las demás entidades y empresas del
SPNF, no sin antes presentar una revisión de la bibliografía reciente sobre estudios
de sostenibilidad de deuda en Colombia y formalizar una crítica al método
agregado utilizado por ellos.
La mayoría de los estudios recientes que han examinado la sostenibilidad de la
deuda para Colombia se han concentrado en el agregado del SPNF, llegando a las
siguientes conclusiones:
• El Confis (2002) sostiene que con superávit primarios entre 1% y 3,5% del PIB y
un crecimiento real anual de 4,5% entre los años 2003 y 2030, se lograría un
superávit primario permanente de 1% del PIB, con lo que la deuda pública neta se
estabilizaría alrededor del 44% del PIB.
• El Banco de la República (2002) señala que se requeriría un crecimiento de largo
plazo alrededor del 3%, un superávit primario de 2% del PIB para que el nivel
actual de deuda (44,7%) sea sostenible.
30
• Clavijo (2002) concluye que se requiere generar un ahorro primario equivalente
al 3% del PIB para estabilizar la relación deuda pública (cierta)/PIB alrededor del
50%, con un crecimiento real de la economía de 2%.
• El Banco Mundial (2001) argumenta que se necesita un superávit primario
permanente de 3,1% del PIB y un crecimiento real de 4,5%, para que la deuda
sea sostenible en el 40% del PIB.
• Posada y Arango (2000) concluyen que si se generaran hacia el futuro superávit
primarios que oscilen entre 0,9% y 1,5% del PIB, podría ser juzgado como
sostenible un límite de endeudamiento del 38% del PIB.
• Alonso, Olivera y Fainboim (2000), analizando la situación en 1996, concluyeron
que la política fiscal era insostenible, a partir de los resultados de la aplicación de
distintos test econométricos.
• Un estudio menos reciente de Carrasquilla y Salazar (1992) demostró la
sostenibilidad de la política fiscal, que para la época era razonable, dado que las
finanzas públicas venían de un ajuste y estaban en relativo equilibrio.
3.1.1 Discusión de los resultados
El Banco de la República sostiene que en los dos últimos años existió equilibrio
fiscal, mientras que Clavijo, tomando información del FMI afirma que durante 2002
se estaría generando un superávit primario de 2,4% del PIB. De las cifras oficiales
del Confis se derivan superávit primarios de 1,8% y 1,4% del PIB para 2000 y
2001, expectativamente, y proyecta, en el plan financiero, uno de 2,6% del PIB
para 2002, muy en línea con Clavijo y el FMI.
Ahora bien, al comparar el superávit primario oficial registrado para 2001, con el
necesario para que la deuda sea sostenible, se encuentra que el Banco de la
República estaría proponiendo un sobreajuste de 0,6% del PIB, si se tienen en
cuenta las cifras oficiales del balance primario del Confis para 2001. Pero, como el
Banco parte de equilibrio primario y no de las cifras oficiales, el ajuste necesario
sería de 2% del PIB.
Para Clavijo y el Confis, el ajuste sería de 1% del PIB, si se considera, para el
primero solamente lo que denomina como deuda cierta, y, para el segundo, el
límite superior del rango calculado (3,5%) para estabilizar la deuda. Posada y
Arango no están muy lejos de los anteriores, al concluir que el superávit fiscal en
los próximos 50 años debe estar entre 0,9% y 1,5% del PIB para hacer sostenible
31
el nivel actual de deuda. El Banco Mundial, por su parte, calcula un ajuste
requerido de 2,3% del PIB, a partir de un superávit primario de 0,8% en 2000.
En resumen, de acuerdo a los parámetros utilizados para los distintos cálculos de
sostenibilidad. La información que presenta permite hacer la siguiente lectura:
Mientras el Banco de la República y el Confis estiman los requerimientos
necesarios para hacer sostenible el nivel de deuda actual (44,7% del PIB), los
demás lo hacen para un nivel de deuda objetivo (38%, 40% y 50% del PIB).
3.2 Argentina18
El artículo que verán a continuación fue tomado del escrito publicado en la página
web de la Universidad de los Trabajadores de América Latina (UTAL) ubicada en
Caracas Venezuela por el señor Felipe Fossati el cual lo tituló como "El
endeudamiento argentino: de no tener deuda a la asfixia total”, en el cual hace
una breve historia de lo que ha sido el endeudamiento Argentino desde comienzos
del medio siglo pasado y dice así:
La desclasificación de importantes documentos de los archivos estadounidenses,
ha demostrado, como se bloqueó económicamente a la Argentina desde 1945
hasta 1955 utilizándose todos los recursos disponibles para tal propósito. Años en
que la Argentina no se adhiere al Fondo Monetario Internacional, creado en Bretón
Woods en 1944, y se aparta de cualquier organismo multilateral de crédito.
Por primera vez en la historia Argentina, la deuda externa desaparece ya que es
cancelada en su totalidad. En 1945 las obligaciones con el exterior representaban
la suma de 519.910.262 de pesos, en 1946 baja a 114.196.498, en 1950 es de
apenas 41.086.681, siendo cancelada totalmente en 1952. Hasta el golpe militar
de 1955 Argentina no tuvo deuda externa, año que empieza la nueva deuda
Argentina y no por casualidad, también año de la incorporación y adhesión al
Fondo Monetario Internacional (FMI). En cambio la deuda de Estados Unidos e
Inglaterra con la Argentina que en 1946 era de 2.000 y 3.500 millones de dólares
respectivamente, nunca fue pagada. Ambos países se negaron a pagar no sólo los
créditos sino los intereses respectivos. Esas sumas a valores de hoy exceden los
60.000 millones de dólares.
Desde la década del treinta, los pagos por las exportaciones argentinas eran
depositados en una cuenta que la Argentina tenía en el Banco de Inglaterra, los
cuales se convertían en oro para cuando el país necesitaba hacer uso de ellos,
esas libras esterlinas quedaban en Gran Bretaña. Cuando se pretendió hacer uso
18
Fuente www.utal.org
32
de las libras, Gran Bretaña decretó la inconvertibilidad de su moneda y el dinero
argentino quedo bloqueado. Ello dio lugar a la emisión de unos bonos de
congelación para evitar la emisión de moneda, que emitía el gobierno y
devengaban un interés que la Argentina debía pagar. Debido a ello Miguel
Miranda, dijo en una reunión del Consejo Económico y Social: "Sobre el dinero
bloqueado el país no cobraba un solo centavo de interés, pero para disimular su
emisión se emitían bonos de congelación y se pagaba interés. Yo he sacado como
consecuencia que los ingleses con gran habilidad, nos cobraban interés por el
dinero que nos debían".
A partir del golpe militar comenzó el proceso de la deuda, en 1958 la deuda
externa ascendía a 1.800 millones de dólares, que continuo a lo largo de los años
subsiguientes, hasta que a partir de 1976 con otro golpe militar, se implementa la
política de verdadero terrorismo económico y el inicio del modelo económico
neoliberal implementado por Martínez de Hoz, que provoca un salto espectacular
del monto adeudado. De los 7.800 millones de dólares (más de la mitad era
privada) que se debían al momento de la caída del gobierno democrático, se paso
a 45.000 millones de dólares, en diciembre de 1983. Es decir, casi un 400% de
aumento, con el único "beneficio" de un pueblo que empezaba a tener hambre y
una industria que comenzaba a ser destruida.
En junio de 1977 se hizo una reforma financiera que dejó librada al mercado las
tasas de interés; época conocida como "plata dulce" y de la "tablita" porque nada
rendía tanto como el dinero a plazo fijo en los bancos. Empezó la liquidación
empresas para incorporar su capital al circuito financiero.
El Presidente del Banco Central Domingo Cavallo en julio de 1982, dispuso que
empresas deudoras de créditos pagasen una tasa de interés máxima del 6,0%
anual, mientras que los precios mayoristas llegaron al 28% a mediados del año;
eso significó, que rápidamente las empresas beneficiadas licuaron su deuda.
Casi al final de la dictadura, el proceso termina con el mecanismo de seguros de
cambio, que permitió a las empresas convertir su deuda externa a títulos públicos:
estatización de la deuda externa privada. De ahí en más la deuda externa fue
imposible de frenar, liquidando los recursos productivos y el patrimonio del Estado.
Otro mecanismo utilizado fueron las repatriaciones de fondos depositados en el
exterior que figuraban como préstamos, de común acuerdo entre el propietario de
los fondos y el Banco extranjero. Esos préstamos ficticios y egresos injustificados
de capitales crearon deudas particulares ficticias que terminaron estatizándose.
33
El endeudamiento argentino empezó a convertirse en crónico con la elección del
modelo económico que implementó la dictadura militar de Argentina desde 1976,
que atribuye a los poseedores del capital financiero la propiedad de los beneficios
de la productividad.
Es el Estado que ha otorgado al capital privado la propiedad de los beneficios de la
productividad y ha pactado con los mercados financieros la función de decidir en
materia de redistribución de tales beneficios; rédito de la liberalización de los
movimientos de capitales, de bienes y servicios, así como la desregulación de las
actividades económicas, la flexibilización laboral y la privatización de sectores
enteros de la economía.
Esos lineamientos económicos del proceso militar, siguieron en los gobiernos
democráticos, el gobierno de Alfonsín elevó el endeudamiento a 62.000 millones
de dólares en sólo cinco años, dejando además las arcas totalmente vacías del
Banco Central. Luego, Carlos Menem, siempre en la misma línea de orientación
fondo monetarista y después de haber realizado todo tipo de privatizaciones por
las que se cobraron cerca de 40.000 millones de dólares, duplicó con creces la
deuda dejándola en 146.000 millones de dólares (123% de aumento). Es decir, al
mas puro estilo neoliberal hizo realidad lo predicado por los neoliberales de la
dictadura militar "achicar el Estado para engrandecer la Nación", lo que conduce a
quedarse sin estado ni nación.
Durante este periodo del gobierno se aplicó la convertibilidad, que indica también
el cambio violento de orientación macroeconómica. Con una moneda fuertemente
apreciada y la inflación acumulada, ocasionó la desestructuración del aparato
productivo y el empobrecimiento del país. Es decir, si una paridad induce al
desequilibrio permanente, genera deuda externa e interna.
En tal situación los empresarios desactivan sus industrias y se convierten en
importadores o se dedican a la especulación financiera como en la época de la
tablita. La hemorragia de capitales producto de la colocación en plazo fijo en
moneda local a altas tasas de interés, puede medirse haciendo un simple cálculo
por cada 100 millones de dólares colocados al 20% anual (que eran variables,
recordando que en el proceso de la dictadura superaron el 100%), producían 20
millones de dólares anuales sin esfuerzos y con la garantía de volver a convertirlos
en moneda fuerte. Esto que aconteció durante la dictadura militar y el gobierno de
Menem, permitió a los grandes capitales nacionales y trasnacionales a obtener
grandes ganancias a costa del pueblo argentino.
Lo planteado anteriormente por el señor Felipe Fossati y las políticas de ajuste
exigidas por el FMI, llevaron a la Argentina al colapso total tanto económico, social
34
y democrático a finales de 2001 y comienzos de 2002, que después de un largo
sufrimiento se ve una luz de recuperación en el año 2003, arrojando un
crecimiento del 8.7%19 con respecto al PIB, siendo la economía de mejor
crecimiento en América Latina en dicho año.
3.2.1 Rasgos generales de la evolución reciente
Luego de una caída de 11% en el año 2002, el producto interno bruto (PIB) de
Argentina creció casi 9% en 2003 y continuó incrementándose en los primeros
meses de 2004. Durante 2003, no obstante el considerable repunte en el consumo,
el coeficiente de ahorro nacional se mantuvo en torno al 20%, cifra similar a la de
2002 y superior al promedio 1993-2001. La formación bruta de capital fijo, mostró
una significativa recuperación con un crecimiento de 38,2% en el año, después de
una baja acumulada de alrededor del 56% en el período 1998-2002. En el repunte
de la actividad resaltaron los sectores productores de bienes, especialmente la
construcción y la industria manufacturera.
En el sector externo se registró una importante recuperación en las importaciones
de bienes -54%-, a la vez que las exportaciones mostraron un incremento de 14%,
apoyado en un favorable contexto de precios externos. El excedente comercial
volvió a ser cuantioso, y la cuenta corriente fue holgadamente superavitaria, pese
a que la debilidad de la demanda proveniente del Brasil afectó a las exportaciones
de bienes de mayor grado de elaboración. El mayor dinamismo de la economía
posibilitó un aumento significativo del empleo y una disminución de la tasa de
desocupación –de 20,4% a 14,4%- entre el primer trimestre de 2003 y el mismo
período de 2004.
La tasa de inflación acumulada en 2003 fue de 3,7%, y en los primeros meses de
2004 la inflación mensual registró tasas mayores pero no superando un dígito. El
superávit primario del sector público nacional se elevó a 2,3% del PIB en 2003,
resultado del fuerte aumento de la recaudación fiscal.
Las relaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) tuvieron momentos de
tensión, pese a los buenos resultados fiscales, inclusive por sobre las metas
establecidas. Quedó por resolver asimismo la reestructuración de la deuda pública
con acreedores privados. Este fue un importante factor de incertidumbre, pero no
llegó a perturbar la recuperación económica. A su vez, la transición política
marcada por las elecciones no afectó mayormente la evolución de la economía, ni
tampoco implicó cambios en las características de la gestión de política económica.
19
Cifra tomada del Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2003 – 2004 realizado por la
CEPAL, 2004.
35
La crisis de 2001/2002, de múltiples aspectos macroeconómicos, financieros y
fiscales, puso en cuestión al conjunto del sistema de contratos. Durante los últimos
años, y en un contexto de una economía contraída y con un tipo de cambio real
mucho más alto, la readecuación de los contratos CEPAL (mayormente
denominados en dólares) fue un tema central. El proceso motivó discusiones y
conflictos, algunos de los cuales se fueron diluyendo, mientras que otros quedaban
todavía abiertos a mediados de 2004.
Las operaciones de conversión a pesos de préstamos y depósitos bancarios
constituidos en dólares y la reprogramación de depósitos fueron motivo de
intensas controversias. Las demandas judiciales de nulidad de la "pesificación" de
depósitos -que provocaron en ciertos momentos fuertes tensiones entre los
poderes ejecutivo y judicial- culminaron en un fallo favorable a los reclamos,
aunque la decisión tuvo alcances limitados y no provocó perturbaciones financieras
de significación. Se observó un reflujo de recursos hacia los bancos, pese a las
tasas de interés declinantes, y fue posible eliminar sin sobresaltos las restricciones
a la disponibilidad de fondos. El crédito, sin embargo, se recupera muy
lentamente.
El impacto de la crisis financiera fue asumido en parte por el sector público, lo que
implicó una significativa emisión de deuda. El gobierno atendió los servicios de
esos nuevos pasivos y los pendientes con organismos multilaterales. Resta por
encarar la reestructuración de pasivos con tenedores privados, por un monto que
al momento del cese de pagos se acercaba a los 80.000 millones de dólares. En
septiembre de 2003, el gobierno delineó un primer esquema de salida, que
implicaba una considerable quita; en junio de 2004 se presentó una propuesta
formal -que incluyó el reconocimiento de intereses vencidos desde la declaración
del default- siempre sobre una hipótesis de saldos primarios positivos del sector
público del orden de 3% del PIB.
Por otra parte, se llevaron a cabo diversas renegociaciones de deudas no bancarias
de empresas, buena parte de las cuales se concretaron en acuerdos de extensión
de plazos y, en algunos casos, rebajas de intereses o de capital. Otro tema
importante fueron los contratos asociados con la provisión de servicios
privatizados. Las autoridades evitaron ajustar las tarifas y supeditaron los
aumentos de tarifas a acuerdos con las empresas proveedoras que incluyeran
revisiones del comportamiento previo a la crisis y el establecimiento de programas
de inversión. La cuestión tomó especial relevancia en 2004, ante las señales de
escasez en la provisión de gas natural que afectaron al abastecimiento interno y
las exportaciones a Chile.
36
a) La política fiscal.
La generación de apreciables superávit primarios apoyó la recuperación
económica. Al margen de la gravosa deuda en situación de incumplimiento y de la
persistencia de problemas estructurales que siguieron pesando sobre la política
fiscal, la operación de caja del sector público se efectuó sin grandes tensiones,
como no había ocurrido por largo tiempo.
En 2003 la recaudación de impuestos administrados por el gobierno nacional se
elevó 50,6% en términos nominales, a 2,3 % del PIB. El mayor aumento
proporcional se observó en los impuestos a los ingresos y el patrimonio; y también
fue muy significativa el alza en la recaudación del IVA (37%). Los ingresos de
seguridad social crecieron menos que el promedio (18%). Dentro de la estructura
impositiva, en los últimos años se agregaron como factores de importancia -y, en
principio, como instrumentos transitorios- los derechos de exportación y el
impuesto a los créditos y débitos bancarios. En conjunto, los impuestos al
comercio exterior y a las transacciones bancarias representaron cerca de 21% del
total recaudado en 2003, cifra algo mayor al 19,6% de 2002.
De igual modo, en 2003 creció el gasto del gobierno, cuyo valor real había caído
fuertemente en 2002 como reflejo de la baja del valor real de remuneraciones y
pensiones. El gasto primario se elevó a 18,2% del PIB, cifra similar a la de 2001.
La expansión estuvo concentrada en las transferencias a las provincias, por efecto
automático de la coparticipación de un mayor volumen de impuestos.
No obstante los saldos positivos de caja, la deuda pública se incrementó en 2003
en forma apreciable. Los pasivos totales del sector público nacional a fines de año
rondaron los 179.000 millones de dólares (137.000 millones a fines de 2002). Una
parte del incremento respondió a la contabilización devengada de atrasos por
intereses sobre la deuda en default. También pesaron la reevaluación de pasivos
denominados en euros, en moneda nacional indexada a los índices de precios, y el
traspaso al gobierno nacional de las deudas de los estados provinciales. Asimismo,
prosiguió la colocación de bonos a ahorristas del sistema financiero sujetos a la
reprogramación de sus depósitos, y se emitieron títulos para restituir con efecto
retroactivo las disminuciones de las remuneraciones de los empleados públicos y
jubilados que fueron revertidas por decisión judicial.
En los seis primeros meses de 2004 prosiguió el movimiento ascendente de la
recaudación de impuestos, que se elevaron 43,5 % respecto de igual período de
2003, con especial contribución del IVA y del impuesto a las ganancias. Esta
evolución permitió satisfacer con gran amplitud las pautas de superávit primario
37
establecidas en el acuerdo con el FMI, al punto que la cifra fijada para el año en su
conjunto fue superada ya en mayo.
La distribución de impuestos entre el estado nacional y las provincias es un tema
persistente de debate en el país. A mediados de 2004 estaba abierta la
negociación para definir un nuevo esquema de coparticipación. Un punto crítico de
la discusión era la determinación de los recursos que se asignarían a la Provincia
de Buenos Aires. Por otra parte, el gobierno presentó un proyecto de ley de
responsabilidad fiscal el cual, entre otras disposiciones, establece límites a los
servicios de deuda que podrían comprometer los estados provinciales.
b) Las políticas monetaria y cambiaria
Durante 2003 se mantuvo el exceso de oferta de divisas. Dentro del esquema de
flotación administrada, el tipo de cambio nominal se redujo 20% en el primer
trimestre de 2003, y luego osciló con moderada amplitud, quedando en niveles
mucho más altos a mediados de 2004.
La tendencia a la apreciación de la moneda fue contrarrestada en parte por la
intervención del Banco Central, que esterilizó parcialmente la consiguiente
expansión monetaria a través de la colocación de letras. Por su parte, el gobierno
instrumentó el rescate del cuasidinero emitido por los estados provinciales como
instrumento financiero de emergencia. La base monetaria se amplió
significativamente, sea en la definición estrecha (solo pasivos del Banco Central),
sea en una definición amplia (con cuasidinero).
La demanda de activos líquidos se mantuvo en ascenso. El público aumentó
fuertemente sus tenencias de circulante y de depósitos a la vista, a valores
históricamente altos como porcentaje del PIB. Además, subió mucho el volumen
de los depósitos en cajas de ahorro. Esta mayor predisposición a mantener activos
líquidos, denominados en moneda nacional, guarda relación con las expectativas
de bajas tasas de inflación y pequeñas depreciaciones cambiarias, así como con los
bajos niveles de las bajas tasas de interés.
A comienzos de 2003, existía un considerable volumen de depósitos cuyo
vencimiento se había reprogramado en 2002, y a lo largo del año se permitió a los
ahorristas disponer de esos fondos. Buena parte de los certificados de depósitos
(CEDRO) fueron cancelados y una porción de los recursos se colocó en depósitos a
plazo fijo. Como consecuencia, el monto de esos depósitos demandado
"voluntariamente" registró un apreciable incremento, si bien no hubo gran
variación en el conjunto de depósitos a plazo incluyendo a los CEDRO. En todo
38
caso, el coeficiente M3/PIB que en la serie histórica comprende a los depósitos en
dólares- hacia fines del año subió por arriba del 30%.
La captación de depósitos por parte de los bancos se utilizó para recomponer la
liquidez –bien por encima de los requisitos legales- y para cancelar redescuentos.
El volumen de crédito bancario siguió contrayéndose en 2003 y ha comenzado
muy lentamente a mostrar algunos signos de repunte, pese al escaso interés de la
oferta y de la débil demanda por financiamiento. En abril de 2004, el Banco Central
colocó letras (en pesos) a seis meses, a una tasa menor al 3% anual (21% un año
antes). La tasa de captación de los bancos también se redujo apreciablemente. No
obstante, persistieron agudas restricciones en el acceso al financiamiento por parte
de muchos agentes. En un mercado con estas características, y donde la situación
patrimonial de las entidades financieras es todavía incierta, queda abierta la
definición de cómo se configurará el sistema bancario a mediano plazo.
3.2.1.1 Evolución de las principales variables
a) La actividad económica
Durante 2003 se intensificó la recuperación de la actividad económica iniciada a
mediados de 2002. En el primer trimestre de 2004, el PIB creció 11,2% con
relación al mismo período de 2003, con lo que el nivel del PIB del país se
encuentra un 17,2% por encima de su nivel mínimo alcanzado en el primer
trimestre de 2002, pero todavía es un 16% inferior al máximo registrado en el
segundo trimestre de 1998.
La demanda interna, que había mostrado una retracción persistente desde el año
1999, mostró en 2003 un crecimiento significativo (10,8%). El consumo se elevó
en un 7% y se asistió a una marcada recuperación de la formación bruta de capital
fijo (38%). El coeficiente de inversión aumentó paulatinamente desde niveles muy
reducidos (10,5% del PIB en el primer trimestre de 2002), acercándose a 16,5%
del PIB en el primer trimestre de 2004. El considerable repunte de la inversión
bruta fija en 2003 se debió tanto al incremento de la construcción (35%) como a
la mayor inversión en equipo durable de producción (45%), aunque en ambos
casos los niveles de gasto quedaron muy por debajo de los rangos máximos de
1998. Pese al colapso del financiamiento, la demanda privada por inmuebles se
recuperó apreciablemente; en ello actuó probablemente una recomposición de la
cartera de los individuos con tenencias de activos externos, o que retiraron fondos
de los bancos. El repunte de los precios respecto de los costos estimuló la
edificación. La producción de bienes se elevó fuertemente, especialmente en la
39
construcción y en la industria manufacturera. Los sectores de servicios básicos
crecieron de manera significativa (8%) pero algo menos que el PIB agregado, a la
vez que la actividad del comercio, restaurantes y hoteles se incrementó 11,1%.
Los demás servicios presentaron pequeños crecimientos.
La actividad agropecuaria se expandió cerca de 7% en 2003, impulsada por un
aumento en la cosecha de granos, en particular de la soya, cuya producción casi
16%. Para 2004 se espera una disminución de la cosecha (de 8%), debido a las
adversas condiciones climáticas. La caída s observó especialmente en soya y trigo.
Por su parte, aumentó la demanda de carne vacuna, lo que se reflejó en mayores
precios de la hacienda.
La producción de petróleo crudo se redujo 2% en 2003, mientras que creció la
extracción de gas (10,4%). Sin embargo, la inversión gasífera cayó, con una
apreciable reducción de la perforación de nuevos pozos. Ante el incremento de la
demanda se planteó una insuficiencia de la capacidad de suministro, lo que derivó
en algunas interrupciones de servicio en el mercado interno y en restricciones a la
provisión de fluido a Chile. El episodio enfocó la atención sobre la redefinición
pendiente de los marcos contractuales y regulatorios para el sector energético.
En 2003, el aumento de la producción industrial fue generalizado, pero mostró
velocidades variables según los bienes. Se observaron crecimientos muy intensos
(más de 50%) en actividades textiles y metalmecánicas que, a partir de niveles
deprimidos, aprovecharon la recuperación de la demanda interna y el
encarecimiento relativo de las importaciones. Los materiales de construcción
acompañaron el fuerte repunte de la demanda. A ritmo algo menor, pero todavía
apreciable (10 a 20%), se reactivaron ramas productoras de bienes intermedios,
como sectores químicos y papeleros. En un rango inferior se ubicaron las industrias
de alimentos y bebidas, las metálicas básicas y la industria automotriz. Sin
embargo, el incremento de la producción de automotores se fue acentuando con el
tiempo; esta aceleración fue un factor importante en el crecimiento agregado del
sector industrial en los primeros meses de 2004. En abril , el índice de producción
industrial se encontraba 1% por debajo del valor promedio de 1998, el máximo
histórico anual.
b) El empleo, las remuneraciones y los precios
En 2003, la demanda de trabajo mostró un intenso repunte. La tasa de empleo con
relación a las principales áreas urbanas se elevó 2,8 puntos entre el primer y el
cuarto trimestre del año. La tasa de subocupación, en tanto, declinó levemente. El
empleo formal subió al igual que el conjunto de la ocupación; en septiembre de
40
2003, el número de contribuyentes a la seguridad social fue 7,5% mayor que un
año antes. No obstante, la informalidad laboral se mantuvo elevada.
El nivel de empleo siguió aumentando a un ritmo significativo en los primeros
meses de 2004; en mayo, la variación registrada fue cercana al 7% respecto de
igual mes de 2003. La industria manufacturera, las ramas de comercio y servicios y
la construcción fueron los principales creadores de empleo.
A lo largo de 2003, la tasa de desempleo mostró una caída de casi 6 puntos
porcentuales, aunque se mantenía todavía elevada al final del año, en 14,5%, con
alrededor de 5% de la PEA incorporada a planes de asistencia1. En el primer
trimestre de 2004 la tasa de desempleo mostró una variación casi nula con
relación al dato final de 2003, aunque resultó seis puntos más baja que la del
primer trimestre de ese año.
Los salarios registraron incrementos durante 2003, si bien con marcadas
diferencias según el sector. En el alza de las remuneraciones de los empleados
privados formales influyeron los aumentos de suma fija otorgados por disposición
oficial. En el primer trimestre del 2004, los salarios reales eran 14% más altos que
en el mismo período del año anterior (16% en la industria manufacturera). El
aumento de los salarios fue mayor para los trabajadores registrados del sector
privado que para los no registrados y para los empleados públicos.
El menor empleo y más reducidos salarios reales en 2002 se reflejaron en un
incremento de los coeficientes de pobreza e indigencia. Aunque en 2003 se
observó una declinación, en el segundo semestre, el 20,5% de la población de los
principales aglomerados era considerada indigente y el 48% de la población total
quedaba por debajo de la línea de pobreza.
En 2003 el índice de precios al consumidor registró un alza de 3,7%. Los
movimientos de precios relativos fueron bastante pequeños; manteniéndose así
una configuración similar a la que se definió luego de la devaluación. Por grupos
de bienes y servicios, la variación de los precios de los alimentos fue algo más
rápida que la del IPC general, tal como la de los precios de los servicios privados,
rezagados durante 2002. Por su parte, el alza de los servicios públicos fue inferior
al aumento del índice global. En los primeros seis meses de 2004 el ritmo
inflacionario se incrementó, acumulando un 3,3% en el período. El avance
sostenido en los niveles de demanda y la perspectiva de ajustes en los precios de
los servicios públicos sugieren que el efecto podría prolongarse, aunque sin que la
inflación salga de un rango moderado.
41
c) El sector externo
En 2003, el superávit en cuenta corriente se redujo con relación al resultado de
2002, pero su monto siguió siendo elevado, equivalente a 6% del PIB, aun
tomando en consideración que el cómputo incluye el débito en la balanza de
renta de los intereses impagos de la deuda externa, una vez que éstos se registran
con carácter devengado. El saldo de la balanza de bienes alcanzó a 16.292
millones de dólares – cinco por ciento menor al logrado en 2002. El aumento en
las exportaciones de servicios, debido al alza de los ingresos de viajes, permitió
reducir levemente el déficit de la balanza de servicios; sin embargo, su nivel es
inferior al del período 1996-2001. La balanza de renta registró un elevado saldo
negativo -7.425 millones de dólares-, superior al de 2002 pero menor al del
período 1998-2001, como resultado de los elevados intereses contabilizados sobre
la deuda externa y del alza del pago de utilidades y dividendos.
Un fenómeno destacado fue la fuerte atenuación del egreso de capitales. El déficit
de la cuenta capital y financiera se redujo a 2.639 millones de dólares, frente a
12.145 millones en 2002. Esta evolución reflejó principalmente la menor salida de
fondos del sector privado no financiero –de 13.190 a 4.285 millones de dólaresderivada del cambio en las perspectivas económicas, percibidas como más
positivas. En otro orden, la entrada de inversión extranjera directa fue muy
reducida. Al igual que 2002, se registraron atrasos en el servicio de la deuda del
sector privado por montos considerables, aunque inferiores a los de ese año. A su
vez, las entidades financieras cancelaron pasivos externos por cerca de 3.000
millones de dólares y el gobierno nacional volvió a acumular grandes atrasos por
concepto de amortizaciones impagas. Se recompuso el volumen de desembolsos
de organismos internacionales, pero el saldo neto de préstamos y amortizaciones y
la transferencia neta de fondos de esas instituciones volvieron a ser negativos. Las
reservas se situaron en 14.119 millones de dólares al término de 2003, lo que
representa un aumento de 3.600 millones de dólares con relación al monto final de
2002.
En 2003, el incremento en las exportaciones se originó tanto en aumentos en los
precios (9,6%) como en volúmenes (4,4%). Aunque el alza de los valores
exportados de productos primarios y manufacturas de origen agropecuario estuvo
particularmente influida por los productos de soya, el aumento en los valores
exportados de los distintos componentes de estos dos grupos fue generalizado
(exceptuando los productos lácteos, los productos de la molinería y el azúcar y
derivados). En particular, se registraron aumentos en las exportaciones de
cereales, carnes, té, mate y productos de la pesca. En tanto, las ventas externas
de combustibles y energía crecieron 13%. Por su parte, las exportaciones de
manufacturas de origen industrial permanecieron estancadas, con una caída en los
42
flujos hacia el Mercosur (y, en menor medida, ALADI), compensada por mayores
exportaciones hacia otros destinos. Las bajas se apreciaron principalmente en los
automotores, los metales comunes y la maquinaria eléctrica; en cambio, hubo
mayores exportaciones de químicos.
Durante el año prosiguió la fuerte caída en la importancia relativa del Mercosur
como destino de las exportaciones argentinas, representando menos de un quinto
del total cuando años atrás llegaba a más de un tercio. En contraste, la
participación de los países asiáticos volvió a incrementarse, alcanzando 17% del
total, impulsada principalmente por las compras de productos de soya por parte de
China.
Las importaciones de bienes aún se sitúan en niveles bastante inferiores a los
alcanzados durante el régimen de convertibilidad, pese a que aumentaron 54% en
2003. El aumento fue especialmente marcado en los bienes de capital, cuyas
importaciones se duplicaron, pero quedaron un 40% por debajo del registro de
2001. También resultó considerable el incremento en bienes intermedios (43%) y
de consumo (54%).
Las exportaciones de bienes aumentaron 11% (7% de alza en los precios y 4% de
aumento en los volúmenes exportados) en el primer trimestre de 2004, y en
relación con igual período de 2003, a la vez que las importaciones lo hicieron en
85%. Este crecimiento corresponde en casi su totalidad a un aumento de los
volúmenes importados, y los rubros con mayor incremento son los bienes de
capital y los bienes intermedios. De hecho, 63% del total del aumento en el valor
de las importaciones en el período corresponde a estos dos rubros.
43
4. COMPORTAMIENTO DE LA DEUDA COLOMBIANA Y ARGENTINA
4.1 Caso Colombiano
LA
DEUDA
PUBLICA
DEL
(Millones de pesos corrientes)(Porcentaje con respecto al PIB)
AÑO
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
INTERNA
7.236.636
11.314.245
15.549.462
22.269.577
35.853.107
44.953.469
55.522.681
63.869.227
COLOMBIA
7,19%
9,27%
11,06%
14,68%
20,49%
23,93%
27,29%
28,23%
EXTERNA
7.252.611
10.405.739
15.650.813
22.640.095
32.031.444
41.822.764
51.707.798
57.417.988
GNC
PORCENT.
7,21%
8,53%
11,14%
14,92%
18,31%
22,27%
25,41%
25,37%
COLOMBIANA
TOTAL DEUDA
14.489.247
21.719.984
31.200.275
44.909.672
67.884.551
86.776.233
107.230.479
121.287.215
COLOMBIA
14,4%
17,8%
22,2%
29,6%
38,8%
46,2%
52,7%
53,6%
Fuente: Contraloria General de la República, Informes anuales del Contralor General
En gráficas
DEUDA PUBLICA TOTAL DEL GNC COLOMBIANO
MILLONES DE PESOS CORRIENTES
140.000.000
121.287.215
120.000.000
107.230.479
100.000.000
86.776.233
80.000.000
TOTAL DEUDA
67.884.551
60.000.000
44.909.672
40.000.000
31.200.275
21.719.984
14.489.247
20.000.000
0
1996
1997
1998
1999
2000
AÑOS
Fuente: Elaboración del Autor
44
2001
2002
2003
PORCENTAJE DE LA DEUDA PUBLICA TOTAL DEL GNC CON RESPECTO AL PIB
60,0%
52,7% 53,6%
50,0%
PORCENTAJE
46,2%
40,0%
38,8%
30,0%
COLOMBIA
29,6%
22,2%
20,0%
14,4%
17,8%
10,0%
0,0%
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
AÑOS
Fuente: Elaboración del Autor
MILLONES DE PESOS CORRIENTES
COMPARACION DEUDA INTERNA Y EXTERNA DEL GNC COLOMBIANO
70.000.000
60.000.000
50.000.000
40.000.000
INTERNA
30.000.000
EXTERNA
20.000.000
10.000.000
0
1996
1997
1998
1999
2000
AÑOS
Fuente: Elaboración del Autor
45
2001
2002
2003
SALDOS DE LA DEUDA INTERNA COLOMBIANA DEL GNC (Billones de Pesos)
2001
36,5
6,7
0,1
1,6
44,9
Títulos
Bonos
Capitalización y otros
Asunción de Deuda
Total año
Pción. %
81,3%
14,9%
0,2%
3,6%
100%
2002
46,5
7,5
0,1
1,6
55,7
Pción. %
83,5%
13,5%
0,2%
2,9%
100%
2003
54,2
8,1
1,1
1,3
64,7
Pción. %
83,8%
12,5%
1,7%
2,0%
100%
Fuente: Contraloría General de la República, Documento "Situación de la Deuda Pública, informe 2003"
En gráficas
SALDOS DE LA DEUDA INTERNA DEL GNC COLOMBIANO AÑO
2003
2%2%
13%
83%
Títulos
Bonos
Capitalización y otros
Asunción de Deuda
Fuente: Elaboración del Autor
SALDOS DEUDA INTERNA DEL GNC
COLOMBIANO AÑO 2002
SALDOS DEUDA INTERNA GNC
COLOMBIANO AÑO 2001
15%
0%4%
13%
3%
0%
81%
84%
Títulos
Bonos
Títulos
Bonos
Capitalización y otros
Asunción de Deuda
Capitalización y otros
Asunción de Deuda
SALDOS DE LA DEUDA EXTERNA COLOMBIANA DEL GNC (Millones de Dólares)
Tipo de Prestamista
Banca Comercial
Banca Multilateral
Tenedores de Bonos
Otros Acreedores
Total año
1995
2.101
2.122
1.201
931
6.355
Pción. %
33%
33%
19%
15%
100%
2002
1.041
5.628
11.138
243
18.050
Pción. % 2003
6%
990
31%
8.161
62%
11.307
1%
210
100%
20.668
Pción. %
5%
39%
55%
1%
100%
Fuente: Contraloria General de la República, Documento "Situacion de la Deuda Pública, informe 2003"
46
En gráficas
SALDOS DE LA DEUDA EXTERNA DEL GNC COLOMBIANO AÑO
2002
SALDOS DE LA DEUDA EXTERNA DEL GNC
COLOMBIANO AÑO 1995
1%
15%
6%
33%
19%
31%
62%
33%
Banca Comercial
Banca Multilateral
Tenedores de Bonos
Otros Acreedores
Banca Comercial
Banca Multilateral
Tenedores de Bonos
Otros Acreedores
SALDOS DEUDA EXTERNA DEL GNC COLOMBIANO AÑO 2003
1%
5%
39%
55%
Banca Comercial
Banca Multilateral
Tenedores de Bonos
Otros Acreedores
Fuente: Elaboración del Autor
GASTOS DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
(MILLONES DE PESOS CORRIENTES)
Concepto / año
FUNCIONAMIENTO
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
11.789.445 13.912.412 17.507.617 22.376.437 24.624.058 27.903.542 31.051.650 33.240.860 39.137.889
SERVICIO DE LA DEUDA
7.409.176 11.289.569 13.809.487 16.507.857 21.399.110 22.959.745 27.336.194 26.884.081
Deuda Externa
1.581.173
2.108.363
2.576.114
4.407.883
5.118.685
7.930.947
9.592.132 13.345.908
9.403.763
Amortizaciones
907.551
1.204.805
1.253.925
2.567.098
2.592.327
4.466.019
5.711.515
7.909.337
4.469.423
Intereses
673.622
903.558
1.322.189
1.840.785
2.526.358
3.464.928
3.880.617
5.436.571
4.934.340
Deuda Interna
3.663.032
5.300.813
8.713.455
9.401.604 11.389.172 13.468.163 13.367.613 13.990.286
17480318
Amortizaciones
2.232.271
3.180.917
5.448.851
5.732.236
6.383.295
8.411.105
8.119.196
7.146.031
9.691.048
Intereses
1.430.761
2.119.896
3.264.604
3.669.368
5.005.877
5.057.058
5.248.417
6.844.255
7.789.270
INVERSIÓN
4.813.251
5.508.331
5.073.793
5.579.884
5.282.462
8.682.711
7.691.338
6.270.873
7.963.976
TOTAL
21.846.901 26.829.919 33.870.979 41.765.808 46.414.377 57.985.363 61.702.733 66.847.927 73.985.946
Fuente: Dirección General de Presupuesto Público - División de Consolidación Presupuestal
47
Gastos del Gobierno Nacional Central 1996 - 2003
Variación porcentual
Concepto/año
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
FUNCIONAMIENTO
54,0
51,9
51,7
53,6
53,1
48,1
50,3
49,7
52,9
SERVICIO DE LA DEUDA
24,0
27,6
33,3
33,1
35,6
36,9
37,2
40,9
36,3
Deuda Externa
7,2
7,9
7,6
10,6
11,0
13,7
15,5
20,0
12,7
Amortizaciones
4,2
4,5
3,7
6,1
5,6
7,7
9,3
11,8
6,0
Intereses
3,1
3,4
3,9
4,4
5,4
6,0
6,3
8,1
6,7
Deuda Interna
16,8
19,8
25,7
22,5
24,5
23,2
21,7
20,9
23,6
Amortizaciones
10,2
11,9
16,1
13,7
13,8
14,5
13,2
10,7
13,1
6,5
7,9
9,6
8,8
10,8
8,7
8,5
10,2
10,5
INVERSIÓN
22,0
20,5
15,0
13,4
11,4
15,0
12,5
9,4
10,8
TOTAL
100
100
100
100
100
100
100
100
100,0
Intereses
Fuente: Dirección General de Presupuesto Público - División de Consolidación Presupuestal
Deficit Fiscal del GNC (% PIB)
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7
-8
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fuente: CONFIS
48
2002
2003
2004
4.2 El caso Argentino
PORCENTAJE DE LA DEUDA PUBLICA ARGENTINA CON RESPECTO AL PIB
AÑO
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fuente:
INTERNA
EXTERNA
27,2%
25,6%
27,8%
29,9%
29,8%
32,8%
87,3%
80,0%
8,9%
9,8%
13,1%
15,2%
20,9%
50,0%
59,8%
TOTAL
27,2%
34,5%
37,6%
43,0%
45,0%
53,7%
137,3%
139,8%
Datos tomada del Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2003 – 2004 realizado por la CEPAL, 2004.
En gráficas
PORCENTAJE DE LA DEUDA PUBLICA ARGENTINA CON RESPECTO AL PIB
160,0%
140,0%
137,3%
139,8%
PORCENTAJE
120,0%
100,0%
Serie1
80,0%
60,0%
40,0%
27,2%
20,0%
34,5%
37,6%
1998
1999
43,0%
45,0%
2000
2001
53,7%
0,0%
1996
1997
AÑO
Fuente: Elaboración del Autor
49
2002
2003
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA DE ARGENTINA (Millones de Dólares)
Tipo de Prestamista
Títulos Públicos
Organismos Internac.
Deuda Bilateral
Banca Comercial
Deuda de Corto Plazo
Otros Acreedores
Total año
1996
68.841
16.367
10.162
1.452
0
283
97.105
Pción. %
70,9%
16,9%
10,5%
1,5%
0,0%
0,3%
100%
2000
93.079
21.764
4.561
2.461
5.108
1.045
128.018
Pción. %
72,7%
17,0%
3,6%
1,9%
4,0%
0,8%
100%
2001
97.315
32.362
4.477
2.015
6.746
1.537
144.452
Pción. %
67,4%
22,4%
3,1%
1,4%
4,7%
1,1%
100%
Fuente: La Deuda externa Argentina, diagnóstico y lineamientos propositivos para su reestructuración. Autores
Investigadores, Matias Kulfas y Martín Schorr - Fundación OSDE/CIEPP, Argentina.
En gráficos
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA ARGENTINA AÑO 2001
3%1% 5%
1%
22%
68%
Títulos Públicos
Organismos Internac.
Deuda Bilateral
Banca Comercial
Deuda de Corto Plazo
Otros Acreedores
Fuente: Elaboración del Autor
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA ARGENTINA AÑO 2001
3%1% 5%
1%
22%
68%
Títulos Públicos
Organismos Internac.
Deuda Bilateral
Banca Comercial
Deuda de Corto Plazo
Otros Acreedores
Fuente: Elaboración del Autor
50
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA ARGENTINA 1996
0%
0%
1%
10%
17%
72%
Títulos Públicos
Organismos Internac.
Deuda Bilateral
Banca Comercial
Deuda de Corto Plazo
Otros Acreedores
Fuente: Elaboración del Autor
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA ARGENTINA AÑO 2001
3%1% 5%
1%
22%
68%
Títulos Públicos
Organismos Internac.
Deuda Bilateral
Banca Comercial
Deuda de Corto Plazo
Otros Acreedores
Fuente: Elaboración del Autor
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA DE ARGENTINA AÑO 2000
4% 2%
4% 1%
17%
72%
Títulos Públicos
Organismos Internac.
Deuda Bilateral
Banca Comercial
Deuda de Corto Plazo
Otros Acreedores
Fuente: Elaboración del Autor
51
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA ARGENTINA AÑO 2001
3%1% 5%
1%
22%
68%
Títulos Públicos
Organismos Internac.
Deuda Bilateral
Banca Comercial
Deuda de Corto Plazo
Otros Acreedores
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA A 22 DE SEPTIEMBRE DE 2003
Millones de US$
DEUDA A REESTRUCTURAR
Deuda elegible
87.050
Organismos Oficiales
5.217
Banca Comercial
1.724
Otros Acreedores
311
Total
94.302
DEUDA NO DEFAULT
Organismos Internacionales
30.792
BODENs*
22.580
Prestamos Garantizados Nac.*
15.588
Bono Garantizado Provincial*
10.200
Bonos (excepciones)*
606
Otros*
4.727
Total
84.493
TOTAL
178.795
% del Total
48,7%
2,9%
1,0%
0,2%
52,7%
17,2%
12,6%
8,7%
5,7%
0,3%
2,6%
47,3%
100,0%
(*) Emisiones resultantes del colapso de la convertibilidad (diciembre de 2001) y obligaciones previas a
dicha fecha.
Fuente: Publicación de www.cambiocultural.com.ar
52
En gráficos
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA A 22 DE SEPTIEMBRE DE 2003 "DEUDA A
REESTRUCTURAR"
0%
6% 2%
92%
Deuda elegible
Organismos Oficiales
Banca Comercial
Otros Acreedores
Fuente: Elaboración del Autor
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA ARGENTINA A 22/09/03 " DEUDA NO
DEFAULT"
6%
1%
12%
36%
18%
27%
Organismos Internacionales
BODENs*
Prestamos Garantizados Nac.*
Bono Garantizado Provincial*
Bonos (excepciones)*
Otros*
Fuente: Elaboración del Autor
53
4.3 Comparación de los datos de ambos países
PORCENTAJE CON
RESPECTO AL PIB ANUAL
DE CADA PAIS
COMPARACION DEUDA PUBLICA COLOMBIANA CON
RESPECTO A LA DE ARGENTINA
160,0%
140,0%
120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
AÑOS
COLOMBIA
ARGENTINA
Fuente: Elaboración del Autor
100,00%
80,00%
60,00%
40,00%
20,00%
0,00%
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
PORCENTAJE CON
RESPECTO AL PIB
ANUAL DE CADA
PAIS
COMPARACION DEUDA EXTERNA
COLOMBIANA CON LA DE
ARGENTINA
AÑOS
COLOMBIA
Fuente: Elaboración del Autor
54
ARGENTINA
COMPARACION DEUDA INTERNA PUBLICA DE COLOMBIA Y ARGENTINA
PORCENTAJE CON RESPECTO AL PIB
ANUAL DE CADA PAIS
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
1996
1997
1998
1999
2000
2001
AÑOS
COLOMBIA
Fuente: Elaboración del Autor
55
ARGENTINA
2002
2003
5. VARIABLES QUE INCIDIERON EN LA CESACIÓN DE PAGOS DE
ARGENTINA, ORIGENES, CAUSAS, INCIDENCIAS PARA COLOMBIA Y
SOLUCIONES.
El fuerte endeudamiento se arrastra desde los gobiernos militares de los años 70,
que encararon grandes obras de infraestructura.
La "bola de nieve" creció en 1980, cuando, estando al frente del Banco Central, el
más tarde titular de la cartera de Economía Domingo Cavallo estatizó la deuda de
grupos privados.
A finales de los ochenta se produjo un periodo de hiperinflación sin precedentes
llegando a más del 200%. Ante esta grave crisis económica que se vivía, el
gobierno de Menem agilizo su posesión como presidente e impuso un duro
programa de austeridad a comienzos de la década del 90, ya que tenia una deuda
cercana a US$25.000 millones, en abril del 91 determinó un Plan de Convertibilidad
que consistió en la dolarización semioficial20, lo cual impidió que se siguieran
emitiendo pesos sin respaldo, ya que la caja de conversión daba la facultad al
gobierno de emitir un peso por cada dólar de reserva, disminuyendo así la inflación
por la baja en las tasas de interés, eliminación del riesgo de cambio de peso a
dólar y de esta manera estimular el crecimiento.
Posteriormente, entre los años 91 al 95 gracias a la gestión de Cavallo, Ministro de
Economía, se logró la reactivación de la economía a través de su plan de
convertibilidad, al crecimiento de Argentina debido a la atracción de capitales,
muchas privatizaciones e inversiones nuevas de compañías europeas y
norteamericanas, sin duda, al control de la hiperinflación que hasta el momento
había sido una consecuencia del último Gobierno autoritario de Reinaldo Bignone.
El problema se inicia durante la presidencia de Menem entre el 94 y el 98 cuando
Argentina continúa tomando dinero prestado, el servicio de la deuda pasa de un
25.4% a un 58.2% y el gobierno sigue gastando más de lo que percibe, lo que
generó un déficit fiscal que se incrementó con un endeudamiento mucho mayor a
Grandes tasas de interés, apoyado por la burocracia con un excesivo gasto en las
20
Consiste en la paridad 1 a1 de la moneda frente al dólar (dentro del país local), sin que se deje
circular la moneda nacional. Esta medida perjudica el mercado de las exportaciones en razón a que
se ven disminuidas sus utilidades; por el contrario, se benefician en mayor cuantía en la adquisición
de créditos extranjeros ya que las tasas de interés corresponden a las del país que lo está
otorgando.
56
provincias para el pago de nómina de su presupuesto asignado. En 1998 Argentina
se ve enfrentada a problemas de índole internacional como la crisis asiática, un
comportamiento del dólar bastante fuerte, en razón de que Argentina no logró
mantener o reducir su déficit fiscal cuando tuvo oportunidad o sea en la
reactivación económica que vivió entre los años 92 al 95, por lo que entró en un
periodo de recesión económica, con altos índices de desempleo, falta de
competitividad de las empresas nacionales y un alto costo de vida.
En el año 2000 Argentina escala el nivel más alto de desempleo en los últimos 3
años del 15.4% durante el primer año de Gobierno del Presidente De la Rua, así
mismo se desatan escándalos por presuntos sobornos en el Senado y se
suspenden los créditos extranjeros. Sin embargo en diciembre logra la ayuda del
FMI con un paquete de rescate financiero de 40.000 millones de dólares.
En el 2001 el Gobierno se propone recortar el gasto público por 1.962 millones de
dólares para combatir su alto déficit fiscal, esto acelera la dimisión de 3 ministros.
También se anuncia la emisión de bonos a 2 años por un total de 760 millones de
dólares, en respuesta, el FMI recorta las previsiones de crecimiento de 2% a 1 y
1.5%. A mediados del año, el Senado aprueba una disminución del 13% en
salarios y pensiones públicas que superan los 500 dólares.
En agosto del 2001, el Director Gerente del Fondo Monetario Internacional (FMI)
propone que se incremente en 8000 dólares la línea de crédito que sostiene con
Argentina, tras la mediación del Grupo de los Siete. Hacia octubre dos de las
grandes calificadoras de riesgo financiero advierten que podría calificar al país en
riesgo de suspensión de pagos si los tenedores de bonos pierden dinero en el
canje de deuda voluntario planteado por el Gobierno a finales de octubre.
El Gobierno inicia en noviembre la reestructuración de su deuda pública justo
cuando el riesgo-país alcanza los 3.000 puntos, el Ministro de economía decide
prorrogar una semana para que los tenedores de bonos se presenten al canje de
deuda pero más tarde extiende el plazo hasta diciembre 7 con el fin de involucrar
también a los minoristas.
El 5 de diciembre el FMI decide no conceder el desembolso por 1.260 millones de
dólares debido a que el Gobierno argentino no logró cumplir las metas fiscales
propuestas. El Ministro Cavallo trata de negociar la concesión del préstamo.
Se desata una ola de descontento general en el pueblo que lleva a De la Rúa a
concertar la Unidad Nacional que al no conseguir lo obliga a presentar su renuncia
como presidente de la Nación dejando el país sumido en un crisis política,
económica y social de gigantes proporciones. En consecuencia, en menos de 15
57
días Argentina es gobernada por 5 presidentes en medio de la crisis, hasta que
siguiendo los mandatos de la Constitución la Asamblea Legislativa elige al
penorista Eduardo Duhalde.
Muchos analistas han venido estudiando el caso de la crisis de Argentina,
buscando identificar las causas que la propiciaron para así poder evitar que lo
mismo pueda pasar en nuestra querida Colombia.
En su mayoría han coincidido en algunos aspectos. Veamos algunos de ellos:
Un crecimiento inusitado del déficit fiscal.
El denominado "balance primario", es decir, la diferencia entre los ingresos propios
y los gastos corrientes sin incluir intereses, es negativo. Esto significa, ni más ni
menos, que la Nación se está endeudando no solo para pagar salarios, sino
también para servir la deuda.
Soluciones:
Generalmente solo se habla de reducir el gasto de funcionamiento Estatal
mediante la eliminación de entes burocratizados, ineficientes o innecesarios, o
reducir la nómina de los que queden.
Igualmente, en virtud de reducir el gasto, se recurre al recorte de recursos
destinados a gastos de inversión.
El problema de estos aspectos es la inflexibilidad del gasto, especialmente el de
funcionamiento en que para tener efectos significativos se tendría que, por
ejemplo, tomar medidas como en Argentina, de reducir los salarios de los
trabajadores, incluidos aportes y prestaciones, con graves efectos en contra de la
estabilidad institucional y económica del país porque baja la demanda agregada y
vuelve crónica la recesión.
Incremento de la deuda pública para financiar gastos
Para el año entrante, el servicio de la deuda interna y externa suman el 34.5% del
Presupuesto de la Nación, es decir, algo así como $32 billones de pesos destinados
esencialmente a pagar el mismo servicio de la deuda y los faltantes del resto de
gastos del presupuesto. Esto es una verdadera tronera fiscal.
58
Soluciones:
Se descartan, al no ser mencionadas ni por analistas económicos ni por candidatos
a la Presidencia, acciones en el manejo de la deuda pública nacional e
internacional: Reestructuraciones e, incluso los extremos a que ha tenido que
llegar Argentina, aplazamiento unilateral, con las graves consecuencias que ellos
traen.
Sin embargo, este tema es "papa caliente" y de difícil tratamiento, especialmente
cuando en ello están involucradas la imagen del país ante el mundo y ante los
organismos multinacionales de crédito tales como el FMI, el BID, etc.
Normalmente nos quedamos en solo los aspectos mencionados en el análisis
aunque se han mencionado otros argumentos, yo diría, menos importantes.
Imprudencia de los dirigentes
El Doctor Alberto Carrasquilla manifestaba que lo que llevó a Argentina a la
situación actual fue una imprudencia de su ministro "cuando Cavallo anunció que,
en lugar de dolarizar, estaba en plan de armar creativas jugarretas cambiarias, les
reforzó (a los inversionistas) la sensación de desamparo a quienes creían en la
viabilidad de hacer negocios, y disparó expectativas de devaluación - inéditas diez
años - que terminaron filtrándose a las tasas de interés."
Seguramente se fundamenta en la psicología de los mercados en que ciertas
noticias traen reacciones desproporcionadas pero, por su falta de contenido es una
razón traída de los cabellos en la medida en que, dadas las condiciones objetivas,
las fórmulas hasta ese momento aplicadas habían demostrado no ser las
adecuadas, es decir, el pronunciamiento del señor Cavallo se hizo como efecto de
la crisis y no lo contrario.
Pero, ¿qué es lo que se está buscando?
Todos los anteriores pronunciamientos no responden a una pregunta fundamental:
¿cuál es la causa del déficit fiscal o de los altos niveles de endeudamiento?.
Esto no se puede responder simplemente con el cuento de que es que los egresos
superan a los ingresos o acreditar exclusivamente la causa a que el nivel de
egresos es demasiado alto. Se debe mirar el otro lado de la fórmula: los ingresos.
59
Mirar con perspectiva y en contexto
Hay que hacerlo especialmente en economía. El corto plazo es un muy mal
consejero. Los procesos económicos son de mediano o largo plazo y,
generalmente, los efectos de las determinaciones que se tomen hoy solo se
reflejan al cabo de varios años.
Por otro lado, se ha encontrado que quienes tratan de explicar las situaciones,
generalmente han participado en el diseño e implantación de las mismas y, por
este motivo, sus apreciaciones se ven afectadas por el apego a una teorías que
ellos consideraban válidas y que, a pesar de sus malos resultados, ellos no están
dispuestos a aceptar su error.
La importancia de la reevaluación en la apertura económica
Argentina, como Colombia y la mayoría de los países subdesarrollados, en
seguimiento del Consenso de Washington, abrieron sus fronteras rebajando
substancialmente sus aranceles para ponerse a competir en condiciones desiguales
(tecnología contra lo artesano).
Y además, esto vino acompañado en todos estos países por un proceso de
reevaluación de las monedas nacionales. En Colombia se llamó, en su fórmula más
significativa, por la denominada "banda cambiaria". En Argentina se optó por la
fórmula de la paridad entre el peso argentino y el dólar americano.
Con procesos internos de inflación y manteniendo un tipo de cambio casi fijo en
Colombia y anclado en Argentina, después de varios años de acumulación de estos
factores, los costos de producción al interior de estas economías se incrementaron
a niveles tales que agravaron las diferencias de intercambio y causaron
fundamentalmente:
Sustrajeron la producción nacional de la competencia nacional e internacional,
permitiendo ser reemplazada ésta por importaciones "baratas" e, hizo atractivo
endeudarse en dólares igualmente baratos. Esto acabó con el sistema productivo
de riqueza nacional con varias consecuencias que se multiplicaban entre sí en un
proceso dinámico hacia la crisis definitiva: Cierre de fábricas y empresas, acabó
con la producción agrícola nacional, desempleo, contracción del mercado interno,
reducción de los ingresos fiscales a las tasas existentes en que, año tras año, se
hicieron ajustes tributarios, que, a su vez, acentuaron el proceso recesivo, allá y
aquí, mayor déficit fiscal y mayor endeudamiento.
60
En este marco conceptual, la deuda externa cuando ya se ha exprimido
internamente la economía y ésta, por motivos económicos, sociales o políticos,
proyectada hacia el futuro no puede dar más, se recurre a la fácil solución de la
deuda externa o interna.
De la combinación de estos factores
La combinación de los dos factores: recesión nacida de una in equitativa relación
de cambio con el dólar y la necesidad de recurrir al crédito como casi única
fórmula de financiación, precipitaron a Argentina, como caso muy ilustrativo, a una
aparente sin salida:
Si devalúa (entendida como buscar el equilibrio real entre una moneda y otra ya
que se parte de una moneda altamente sobre valorada), el servicio de la deuda se
incrementa de tal forma que no hay cómo pagarla.
Si no devalúa, se sigue fuera de toda posibilidad de ser competitivos tanto al
interior de la economía como en los mercados internacionales (situación actual con
las consecuencias descritas) ni tampoco se puede pagar la deuda externa porque
no se producen ingresos en divisas por exportación.
¿Se está a tiempo?
Los indicadores de la Economía Colombiana comparados con los de Argentina, en
muchos casos son peores. Esto, más allá de pensar que es que los argentinos son
más inestables que los colombianos, quiere decir que se esta en peligro de que
aquí se produzcan situaciones de alteración como allá si no se actúa con prontitud.
Soluciones:
Para ello es necesario:
Mantener una relación equilibrada entre el peso colombiano y el dólar (se han
notado brotes de reevaluación)
Crear condiciones para que el agro y la industria nacional se fortalezcan, tales
como controles aduaneros especialmente para aquellos productos que aquí se
pueden producir ( más evitar prácticas desleales de productores extranjeros tales
como dumping, ingresos de productos subsidiados, otros)
Reestructurar la deuda externa e interna a mayores plazos y a menores tasas (no
como Cavallo que incrementó los intereses)
61
Un urgente plan de choque para crear empleo inmediato mediante la creación de
un fondo especial para este fin, financiado con recursos de una única emisión
primaria (crear demanda agregada).
Reducir substancialmente los márgenes de intermediación financiera y propiciar el
crédito para el apoyo de actividades de producción de riqueza y para consumo.
Problemas complejos exigen soluciones complejas. No es solo disminuir el gasto,
más cuando ésta política genera recesión, es decir, reduce los ingresos que, a su
vez, implica nuevas tributaciones, más recesión, en un círculo vicioso y sin fin.
En conclusión América Latina depende en gran medida de los flujos de capital
extranjeros (inversión extranjera), para obtener su propio financiamiento interno,
pero estos han sido disminuidos en la actualidad, mientras que la deuda externa
sigue subiendo
Esto preocupa al FMI, que está estudiando planes de financiamiento. El director
general de FMI, Horst Kohler, dijo que "no es el momento para quedarse con los
brazos cruzados, más si se tiene en cuenta la incertidumbre de la economía
mundial, los desequilibrios en las cuentas corrientes y el fracaso de las
negociaciones comerciales de la OMC en Cancún".
Según la perspectiva de varios expertos, lo recomendable para América Latina es
aprovechar las uniones entre las potencias como los EE.UU., la Unión Europea y
Japón, y seguirle los pasos para aprovechar los intereses generados.
62
6. ANALISIS E INTERPRETACION.
Como se nota en la gráfica del comportamiento del déficit fiscal, el constante
déficit que el Gobierno Nacional Central ha venido teniendo desde los inicios de la
década del 90, ha sido una de las principales causas del endeudamiento pues ha
presentado cada vez más un ritmo de crecimiento, desde 1996 de 14 billones de
pesos de deuda que tenía el Gobierno Nacional Central en ese año pasó a 2003
con un endeudamiento de 121 billones, es decir incrementó en un 837% como ya
se había mencionado y en porcentaje con respecto al PIB que fue de 14.4% a
53.6% en el mismo periodo, muestra que el incremento fue de un 372%.
Esto que ha significado?, que el Gobierno tenga que dejar de invertir por pagar el
servicio de la Deuda, si bien es cierto este se ha incrementado sustancialmente
casi en un 521%, siempre ha sido la segunda participación más alta después del
gastos de funcionamiento en el gasto total, pero si miramos la variación que ha
tenido la inversión ha disminuido a lo largo del periodo en un 57%.
Las cifras sin duda son bastante preocupantes, pues si miramos la gráfica de la
comparación con Argentina, cuando ellos se declararon en cesación de pagos
tenían una deuda del 53.7% y Colombia llegó en el 2003 a 53.6%, sin tener en
cuenta las entidades descentralizadas y los Entes Territoriales que todo sumaría
70.7%, hemos seguido la misma línea que el FMI ha trazado para estos países
emergentes y en algunos casos tenemos algunos indicadores como por ejemplo el
de la pobreza 51% por encima de Argentina que tiene el 48%, ambos países por
encima de la porcentaje Latinoamericano que es del 44%, así mismo con la Deuda
Pública, estamos por encima del 50% del PIB de Latinoamérica, junto con Brasil
siendo el promedio total de endeudamiento de Latinoamérica el 59%.
En el contexto internacional, el gobierno nacional consideró apropiado suscribir en
1999 un convenio extendido con el FMI por los tres siguientes años, hasta 2002 y
de ahí en adelante varios acuerdos que de una u otra forma nos han servido como
respaldo institucional y financiero ante la comunidad financiera internacional, de
las políticas macroeconómica y fiscal con que se ha comprometió el gobierno.
A lo largo de los años analizados, se observa diferentes normas constitucionales
y/o legales que han confluido para convertir el presupuesto en un sistema
inflexible.
Desde mi punto de vista y reflexión personal, para consolidar el ajuste fiscal se
requiere recuperar la capacidad del gobierno nacional para controlar el gasto
63
público, en términos de monto y composición, y para determinar la orientación de
los recursos.
El gobierno ha hecho un ajuste importante pero aún faltan cosas por hacer: hay
que darle prioridad a la reforma pensional, hay que aprobar un cambio en la
estructura tributaria sin afectar la clase menos favorecida y se necesita la ley de
responsabilidad fiscal. Con este propósito, se ha puesto dicha reforma a
consideración del Congreso de la República, en varias ocasiones.
6.1 Alternativas de solución.
Si se tiene un superávit primario de 2.9% anual con un crecimiento superior a
3.5% en el largo plazo, se puede estabilizar la deuda en un 44.6% y volverse
sostenible, datos que se extraen del promedio realizado de las diferentes
proyecciones que hace el Confis, el Banco de la República, el Banco Mundial y
algunos Economistas.
En la medida que las expectativas de crecimiento económico reflejen una
gobernabilidad eficiente, el gobierno nacional tendrá restricciones o libertades para
financiar los déficit o decidir sobre su superávit (si lo genera).
Como las operaciones gubernamentales a través de las operaciones efectivas de
caja es un claro panorama del Plan Financiero, se tendrá este plan como definición
en la política fiscal para tomar decisiones, o que por el contrario se convierta en
una simple herramienta de cuantificación.
El objetivo claro en el panorama fiscal, a largo plazo es el rediseñar una
Constitución Política menos atada al gasto, que como es obvio tener una claridad
institucional en el mandato de coordinación con la política económica general de
las entidades que las ejercen, orientando en forma armónica a regular la actividad
económica del país en una misma finalidad (el crecimiento).
En el mediano plazo la solución es presentar un proyecto de ley orgánica en la cual
se plantee la eliminación del rezago presupuestal y la figura de las vigencias
futuras, dar un ajuste para la flexibilización del presupuesto.
Lo mas inmediato a realizar sería el cumplimiento de los acuerdos con el FMI, en la
parte legislativa mas específicamente en los temas en materia pensional,
responsabilidad fiscal y la privatización de la banca pública.
Los datos vistos en el trabajo muestran que desde el periodo de estudio 1996 a
2003, el servicio de la deuda del GNC viene año tras año incrementando
64
sustancialmente y ocupa gran parte de los ingresos del presupuesto de la Nación
lo cual ha afectado el gasto social y la inversión cuya participación es muy poca y
el país va a seguir sumido en la pobreza y sin la infraestructura necesaria para
poder competir con los diferentes cambios económicos que garanticen una mejor
competitividad y crecimiento en la producción nacional, pues bien, una de las
recomendaciones de este trabajo es el de disminuir el servicio de la deuda
mediante una reestructuración, que consiste en llegar a unos acuerdos con los
acreedores que permitan el aplazamiento de la deuda tanto interna como externa
en periodos mas largos a 10 años, ya que en el momento como se observa en las
gráfica siguiente la deuda tanto externa como interna tiene plazos de vencimientos
muy cortos concentrándose entre el 2005 al 2012.
* Datos a diciembre de 2004
Externa en pesos
20
25
20
23
20
21
20
19
20
17
20
15
20
13
20
11
20
09
20
07
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
20
05
Billones de pesos
Perfil de vencimientos de la deuda del GNC *
Interna
Fuente: Contraloría General de la República
Como se puede ver, el 73% de la deuda externa tiene como periodo de
vencimiento entre el 2005 y 2012, es decir 37 billones de los 51 billones que
actualmente tiene el gobierno con los acreedores externos y el 80% de la deuda
interna también vence en el mismo lapso de tiempo.
En el cuadro siguiente se plantea una reestructuración en la cual se hace más
equilibrado el pago del servicio de la deuda, por ejemplo se puede ver que la
deuda externa del GNC tiene unos vencimientos de pagos de capital desde el 2005
a 2025 de 54,8 billones de los cuales el 85% vence antes de 10 años es decir en el
2015, por lo cual se planteó una reducción del 50% en el monto del capital que
esta para vencer en el periodo 2005 a 2015, llevando el otro 50% junto con el
15% que vencía entre el 2016 al 2025.
La propuesta planteada de reestructuración permite que el pago del servicio de la
deuda externa del GNC se reduzca en 19,1 billones de pesos entre el 2005 y el
65
2012, periodo en el cual comparado con las cifras sin reestructurar es donde se
concentra más el pago del servicio de ésta, como se mencionó anteriormente y
representaría un alivio en las finanzas publicas de la Nación.
Con la deuda interna del GNC, se plantea la misma formula ya que el 86% de ésta,
vence entre el 2005 y el 2025, permitiendo un mejor equilibrio en el pago del
servicio de la deuda entre el 2005 y el 2025. La propuesta permite una reducción
entre el 2005 y el 2008 de 14 billones de pesos, que también como la anterior en
este periodo se concentra gran parte de los pagos.
Comparando el servicio total de la deuda del GNC con el total del servicio de la
deuda reestructurada propuesta por el autor, primero que todo se ve más
equilibrado el pago de ésta entre los años 2005 al 2025 y además entre el 2005 y
el 2010 permite una reducción por pago de 31.6 billones de pesos, en el gráfico
siguiente se puede ver el comportamiento.
PERFIL DE VENCIMIENTO DE LA DEUDA DEL
GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
Billones de Pesos
35
TOTAL SERV.
DEUDA ACTUAL
DEL GNC
30
25
20
15
TOTAL SERVICIO
DE LA DEUDA
REESTRUCTURAD
A DEL GNC
10
5
20
05
20
07
20
09
20
11
20
13
20
15
20
17
20
19
20
21
20
23
20
25
0
Año
Esta propuesta se hizo con el fin de identificar y recomendar una forma de reducir
el alto pago por servicio de deuda, que permita un alivio en las finanzas públicas
de la nación y obtener así mayores recursos para inversión tratando al máximo de
aprovecharlos para que pueda generar valor agregado a la economía y responder
al reto de la globalización.
En el momento, una de las principales inversiones además de la social que
requiere el país con Urgencia es el de la infraestructura portuaria que responda al
incremento de la demanda en servicios de transporte de carga por vía marítima
66
que generarán el Tratado de Libre comercio y el Acuerdo de Libre Comercio de las
Américas, el cual se oriente a apuntar el crecimiento económico y a generar
recursos para la nación.
Pues la nueva visión de los puertos Colombianos debe encaminarse a un sistema
portuario moderno que articule las cadenas globales de abastecimiento con
estándares de servicios y precios iguales o más bajos que los de otras economías
con las que Colombia compite y que aproveche las oportunidades de generar
mayor valor agregado.
67
68
CONCLUSIONES
Si bien el objeto inicial en cuanto al contexto de la deuda colombiana, fue el de
demostrar que la sostenibilidad de la deuda es un problema mucho más grave de
lo que trabajos similares han concluido, su desarrollo desbordó este propósito y no
sólo se estableció que el ajuste requerido para garantizar la sostenibilidad de la
deuda contractual del gobierno Nacional Central es teniendo un 2.9% de superávit
primario, con una tasa de crecimiento anual de 3.5% para estabilizar la deuda en
un 44.6% del PIB.
La recuperación económica y la reducción en los tipos de interés son condiciones
esenciales para garantizar la estabilidad y pago de la deuda. El papel central
otorgado a los tipos de interés imprime crucial importancia al riesgo que enfrenta
el endeudamiento ante una elevación en su costo; riesgo que actualmente ha sido
amortiguado por la recesión.
Se requieren métodos más dinámicos que recojan cambios predecibles en las
finanzas de las administraciones públicas de Gobierno, que recoja la volatilidad de
las distintas variables macro. Así se evitaría ocultar la verdadera situación fiscal y
su posible vulnerabilidad.
Las finanzas públicas han dependido sustancialmente y por mucho tiempo de las
utilidades e impuestos del petróleo y del crédito directo. El riesgo está en que
estas fuentes de recursos son inciertas hacia el futuro, lo cual afecta no solamente
las finanzas públicas sino la situación cambiaria.
Las contingencias pensiónales son un hecho irreversible, toda vez que a la fecha la
contabilidad del Ministerio de Hacienda ya tiene registrado en sus cuentas de
orden acreedoras (responsabilidades contingentes) la suma de $31.3 billones. Es
decir, la Nación se está preparando para la contingencia que comienza en 2005. En
sentido contrario (como cuentas de orden deudoras), la contabilidad del ISS tiene
registrada esta misma suma.
El desfase temporal que existe entre las necesidades de recursos para el pago de
pensionados y el perfil de vencimiento de las inversiones del ISS (TES), son
manifestación de la carencia de una adecuada programación financiera pública.
Igual sucede con las reservas pensiónales de Telecom.
69
Las demandas contra la Nación son monumentales. A finales de 2001, la Nación
estaba demandada por $23.4 billones (12,2% del PIB), muchas de las cuales se
explican por la falta de responsabilidad de los administradores públicos. Los
procesos en contra de la Nación normalmente no llaman en garantía a los
funcionarios responsables, para que respondan con su propio pecunio. A pesar de
que la ley lo establece, tampoco son normales las acciones de repetición contra los
funcionarios responsables de hechos por los cuales es demandada la Nación. Es
urgente cauterizar las venas rotas de este verdadero desangre financiero.
Ante la reducción la calificación de la deuda colombiana a grado especulativo,
debido fundamentalmente a la situación fiscal y de orden público del país, es
importante ir buscando soluciones al problema de la deuda, para lo cual el G7 está
examinando una propuesta de Anne Krueger48, en la cual se plantea una
negociación entre países deudores con insostenibilidad de su deuda y sus
acreedores para reestructurarla. El mensaje es anticipar soluciones concertadas a
la crisis para evitarla y de esa manera impedir la pérdida de los activos para los
acreedores, a través de un ajuste anticipado para los países deudores.
Colombia debería comenzar a trabajar esta vía, con acercamientos a sus
acreedores, obviamente demostrando primero que hay voluntad de ajuste. De esa
manera, el objetivo de la reestructuración de la deuda soberana debería no
solamente mejorar sustancialmente el perfil de la deuda a largo plazo, sino buscar
la reducción de sus costo, en el marco propuesto por Krueger.
En términos generales, el panorama de las finanzas públicas es bastante
desalentador, razón por la cual los resultados de este trabajo deben llamar la
atención y advertir a los hacedores de política y expertos que de no tomarse las
medidas necesarias con carácter urgente, el país estará abocado, más pronto que
tarde, al riesgo default, por el ya desbordado nivel de deuda del GNC y las
contingencias e imprevistos que van a requerir excesivos recursos para
subsanarlos, sin precedentes en la historia del país.
De no tomar el sendero de crecimiento el país y no culminar los programas de
ajuste fiscal propuestos, constituirá un serio problema para las finanzas publicas en
los próximos gobiernos.
Realizando una abstracción general del delicado problema de las finanzas publicas
cabe señalar que no es tranquilizante el futuro panorama de la economía y que si
no se implementan programas para el apoyo al sector privado el país se vera
obligado a un desarrollo desenfrenado de endeudamiento.
70
Se puede decir también que con la firma del Acuerdo con el FMI en 1999, el país
ha tenido que enfrentarse en la de adoptar las practicas necesarias a nivel
internacional en la medición del déficit fiscal por intermedio de la metodología de
las operaciones efectivas de caja involucrando un ajuste de los pagos futuros
obligatorios.
La volatilidad de los resultados de los ejercicios fiscales de los últimos ocho años,
no es más que una respuesta lógica a una coyuntura macroeconómica, que esta
pasando por una tendencia cíclica negativa, que puede generar un desequilibrio
fiscal comparado con el de Argentina y como consecuencia una recesión a nivel
latinoamericano.
En consecuencia, para garantizar la sostenibilidad de la deuda es preciso bajar las
tasas de interés, que el crecimiento económico sea superior al 3.5% anual y
perseverar en el ajuste fiscal.
71
RECOMENDACIONES
9 Se debe aprovechar la devaluación del dólar para realizar prepagos de
deuda pública, de manera que se impida el crecimiento excesivo como el
que se vio en Argentina al final del siglo pasado y que llevo al colapso
económico y propició el “corralito”.
9 Hacer una reestructuración de la deuda pública del GNC como la que se
propone en este trabajo que permita bajar el costo del servicio de la deuda
durante los próximos siete años, ampliando el plazo de vencimiento ya que
en este periodo está más concentrado el vencimiento de ésta y que permita
así un alivio en las finanzas públicas de la nación, con el fin de obtener
mayores recursos para inversión tratando al máximo de aprovecharlos para
que pueda generar valor agregado a la economía y responder al reto de la
globalización, sobre todo ahora que se acerca el TLC y el ALCA.
9 La deuda debe destinarse en una proporción creciente, a generar más
crecimiento económico y una dinámica en cascada donde la demanda global
interna se amplié y genere mayores ingresos para el Estado, de manera que
se fortalezcan las finanzas públicas y se pueda “blindar” el país, ante el
aumento de la deuda pública.
9 El carácter estructural del desequilibrio de las finanzas publicas del gobierno
central en Colombia y en consecuencia la necesidad del financiamiento
recurrente de los déficit vigencia tras vigencia, plantea la urgencia de
examinar la factibilidad y el por qué del problema de solvencia, la
sostenibilidad de la deuda y que el responsable de dicha deuda que es el
gobierno central genere por otra vía los recursos o ingresos suficientes y
responda por la deuda.
9 La propuesta de algunos congresistas de aumentar los impuestos directos
como el de la Renta, después de un periodo de disminución de este tipo de
impuestos para impulsar inversión privada y empleo, debe tenerse en
cuenta, pues el cúmulo de impuestos indirectos y del aumento de tarifas
sobre las clases medias, no es sostenible ni a mediano ni a largo plazo y
genera efectos perversos sobre la posibilidad de desarrollo no sólo
económico sino sobre todo social y ambiental, en por ejemplo el capital
humano y social del país, hacia el futuro.
9 Desde mi punto de vista y reflexión personal, para consolidar el ajuste fiscal
se requiere recuperar la capacidad del gobierno nacional para controlar el
72
gasto público, en términos de monto y composición, y para determinar la
orientación de los recursos.
9 El gobierno ha hecho un ajuste importante pero aún faltan cosas por hacer:
hay que terminar la reforma pensional antes de diciembre, hay que aprobar
un cambio en la estructura tributaria y se necesita la ley de responsabilidad
fiscal. Con este propósito, actualmente están a consideración del Congreso
de la República.
9 Se debe aprovechar el creciente aumento de las Reservas Internacionales,
no sólo generadas por la gran afluencia de remesas de colombianos que
viven en el exterior sino de giros por actividades ilícitas que como el
narcotráfico no han disminuido sino en términos de extensiones de los
cultivos, pero no de los precios producto de las políticas y los programas
para combatir ese flagelo dentro del país.
9 Se requiere con urgencia el apoyo al sector privado, dado que las políticas
económicas del presente gobierno ha favorecido en alto grado a este sector,
o de lo contrario el país se vera obligado a un desarrollo desenfrenado de
endeudamiento.
9 Al igual que en Argentina, si se hace una abstracción general del delicado
problema de las finanzas publicas cabe señalar que no es tranquilizante el
futuro panorama de la economía y que si no se implementan programas
para aprobar la reforma tributaria y la reforma pensional y en general
continuar con el ajuste fiscal.
9 Es preciso bajar las tasas de interés, que el crecimiento económico sea
superior al 3.5% anual y perseverar en el ajuste fiscal para garantizar la
sostenibilidad de la deuda. Se puede decir también que con la firma del
Acuerdo con el FMI en 2002 el país ha tenido que adoptar las practicas
necesarias a nivel internacional en la medición del déficit fiscal por
intermedio de la metodología de las operaciones efectivas de caja
involucrando un ajuste de los pagos futuros obligatorios.
73
Glosario de Términos.
La deuda Externa: es el conjunto de obligaciones, fruto de la contratación de
créditos externos, que los agentes económicos de un país deben saldar con
acreedores externos en un plazo determinado, la deuda externa puede ser pública
y privada:
La deuda externa pública: es un mecanismo muy efectivo por medio del cual se
obtienen recursos de acreedores externos para distintos propósitos. Por ejemplo:
un país puede asumir una deuda externa para obtener recursos para llevar a cabo
obras sociales (escuelas, hospitales, capacitaciones), obras de infraestructura
(carreteras, puentes, acueductos, telecomunicaciones) o para otro tipo de
necesidades o propósitos (Déficit Fiscal).
Déficit : Se dice que existe un déficit cuando una cantidad es menor a otra con la
cual se compara. Para este caso en particular, el término es usado para asuntos de
dinero. Por lo tanto, se tiene un déficit cuando la cantidad de dinero usada en
todos los gastos en una empresa, en el gobierno de un país, o en el presupuesto
de una persona (egresos) es mayor a la del dinero que recibe (ingresos); es decir,
gasta más de lo que tiene y por lo tanto se presenta un déficit.
En la teoría económica, este término es muy usado para asuntos fiscales y de
presupuesto y para asuntos comerciales. En este caso vamos a hacer referencia a
la cuestión fiscal.
Fiscal: viene de la palabra fisco, que significa tesoro del Estado. Al unir la palabra
déficit con la palabra fiscal, tenemos entonces el déficit fiscal; es decir, se habla de
dineros públicos, de dineros del Estado.
Déficit Fiscal: se presenta cuando el Estado gasta más dinero del que recibe. El
dinero que recibe el Estado lo obtiene, por ejemplo, de los impuestos que cobra a
los ciudadanos, de las ganancias que recibe por vender petróleo y otros recursos
naturales, de préstamos que pide en el exterior o en el país, etc. Sin embargo, el
Estado también tiene una gran cantidad de gastos: funcionamiento (los sueldos
que le paga a sus funcionarios), inversión social e infraestructura, pagos de la
deuda, seguridad nacional etc.
El déficit fiscal es, entonces, el exceso de gasto del Estado, el cual debe ser
pagado de alguna manera. Existen varios métodos utilizados por los gobiernos
74
para poder pagar el déficit fiscal: disminución del gasto, un aumento en los dineros
que los ciudadanos deben pagar al estado ( impuestos) un aumento en la cantidad
y monto de los préstamos que solicita en el exterior o a nivel nacional, o con
emisiones de dinero.
Para poder tener buenos resultados, todas estas herramientas se deben utilizar
con mucho cuidado, pues la disminución del gasto puede afectar las políticas
sociales y de inversión del gobierno; los impuestos pueden hacer que los
ciudadanos dejen de consumir y de invertir por pagar estos impuestos, lo cual
haría que la economía de los países no creciera; los prestamos aumentan la deuda
del Estado (éste, al competir con entidades privadas por el dinero, hace que
aumenten las tasas de interés que, a su vez, pueden llevar a una disminución de la
inversión en el país); y, por último, las emisiones de dinero pueden terminar
generando un aumento de la inflación.
La deuda externa privada: es el conjunto de obligaciones que el sector privado de
un país debe saldar con acreedores externos.
El servicio de la deuda externa: consiste de los recursos destinados a atender el
pago de amortización, intereses, comisiones de corto y largo plazos, a los
acreedores externos del país.
La amortización: es la disminución gradual del monto o valor total de un crédito
mediante pagos parciales o reembolsos.
El interés: es la remuneración que recibe el acreedor o dueño del capital de
crédito, en un período de tiempo, por ponerlo a disposición del deudor.
El servicio de la deuda externa: se mide utilizando el total de los rubros
amortizaciones e intereses, en millones de dólares y como porcentaje del PIB.
Las amortizaciones totales: son el resultante de la suma de las amortizaciones
efectivas más las amortizaciones refinanciadas y condonadas. Las amortizaciones
efectivas consisten en la cancelación en efectivo, durante un período determinado,
de las cuotas de capital de los créditos, incluyendo los vencimientos de ese período
y/o de anteriores (pago de atrasos). Las amortizaciones refinanciadas y
condonadas corresponden al monto de capital reorganizado durante un período
determinado, incluyendo vencimientos del período corriente y de períodos
anteriores (atrasos de capital).
Los intereses totales: son el resultante de la suma de los intereses efectivos más
los intereses refinanciados y condonados. Los intereses efectivos consisten en la
75
cancelación en efectivo de intereses, durante un período determinado, incluyendo
los vencimientos de ese período y/o de anteriores (pago de atrasos), así como el
pago de intereses de mora, comisiones y otros gastos. Los intereses refinanciados
y condonados corresponden al monto de intereses convertidos en pasivo de capital
durante un período determinado, incluyendo vencimientos del período corriente y
de períodos anteriores (atrasos).
Quienes prestan dinero a los países, empresas o cualquier otro deudor, pueden ser
organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Interamericano de
Reconstrucción y Fomento (BIRF), bancos privados, gobiernos de otros países,
inversionistas internacionales o proveedores que por no perder los bienes y
servicios adelantados al gobierno aceptan como forma de pago Títulos o Bonos
Públicos, etc.
De la misma forma como la deuda externa es una manera efectiva para obtener
recursos, ésta, sí no es manejada adecuadamente, puede convertirse en un gran
problema, para el deudor. Prueba de ello es que si un país adquiere una gran
deuda en moneda extranjera, o si la moneda local pierde valor frente a aquella con
la que se hizo el préstamo (se devalúa), los intereses y las amortizaciones que
tendrá que pagar por esa gran deuda tendrán un costo tan alto que puede afectar
la estabilidad económica del Estado y del país en general. En estos casos, los
países buscan una renegociación de la deuda o volver a negociar con el acreedor
las condiciones en las cuales se pagará un crédito ya existente. También existe lo
que se denomina la reestructuración de la deuda. En este caso, un Estado, o
cualquier otro deudor, buscará cambiar un tipo de deuda que ya tiene por otro con
nuevas condiciones que se acomoden de mejor manera a sus propósitos o
expectativas futuras.
Default21: término utilizado para los deudores de una obligación financiera o
crediticia. Falta de pago. Incapacidad para responder ante un compromiso
financiero o calificación crediticia.
Calificación de Riesgo22: es la opinión independiente, objetiva y técnicamente
fundamentada acerca de la solvencia y seguridad de un determinado instrumento
financiero emitido por alguna empresa u otra entidad. En los casos de los
instrumentos representativos de deuda, la calificación de riesgo está referida a la
probabilidad que la empresa emisora pueda cancelarlos oportunamente en las
mismas condiciones pactadas (plazos, tasa de interés, resguardos, etc. ).
21
22
Diccionario financiero del lenguaje inglés, La Herencia Americana. 4ª edición, año 2000.
Tomado de la Bolsa de Valores de Bolivia.
76
La utilidad en la calificación de riesgo está en servir de insumo a los procesos de
decisión. En el caso del inversionista, brinda un indicador simple y objetivo de
evaluación del riesgo crediticio y complementa a bajo costo el propio análisis,
permitiendo así determinar el premio por riesgo a exigir una inversión. Por otro
lado, el emisor se beneficia con la posibilidad de una estructura financiera más
flexible, al tener mayores fuentes de recursos al estar diseminadas las opiniones
de riesgo sobre sus emisiones.
La calificación de Riesgo no debe ser entendida como un aval o una garantía del
título de crédito. Tampoco es una auditoria a la empresa, ya que la calificadora se
vale de la información proporcionada por el emisor.
Igualmente no es una recomendación de compra, retención o venta de un título de
crédito, ya que las mismas se producen sin tomar en consideración los muy
diversos y particulares objetivos de inversión de cada inversionista o los precios
que en determinado momento rijan en el mercado.
Deuda Bruta(DB): valor nominal de todas aquellas deudas del Sector Público No
Financiero (SPNF) que están en manos de agentes privados y/o públicos dentro y
fuera del país. Así, la DB es la suma de las deudas del Gobierno Nacional Central
(GNC), de los municipios y departamentos, de las entidades descentralizadas de
todos los niveles, de las empresas públicas de todos los niveles y de los
establecimientos públicos de todos los niveles. En otras palabras, la DB pública es
la suma horizontal de todas las deudas de las entidades no financieras que
componen el sector público.
Deuda Neta (DN): Es la DB descontando todas aquellas deudas en manos del
mismo sector público. Así, la DN es la DB menos la suma de las deudas que tiene
el GNC con el SPNF, que tienen algunas entidades con el GNC (por ejemplo: el
metro de Medellín, algunas electrificadotas y entidades territoriales), los pagarés y
los acuerdos de pago al interior del sector público, los créditos presupuéstales, etc.
Es decir, la DN es la DB menos las deudas recíprocas al interior del SPNF.
Deuda Neta de Activos Financieros (DNAF): Es la DN descontando todos aquellos
activos financieros (cuentas corrientes, CDT’S, bonos, fondos públicos, portafolios
en el exterior) que posee el SPNF. Esta definición se aproxima a un concepto de
patrimonio financiero neto, ya que utiliza una parte del lado activo de los balances
de las entidades públicas.
Spreads, los márgenes financieros de la deuda, que muestran su favorabilidad en
el mercado financiero internacional y de ahí lo que cobran los comisionistas para
recomendar compra de Títulos o Bonos de deuda de determinado país.
77
BIBLIOGRAFIA
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Dirección de Estudios Económicos. Bogotá, 2002.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (DIB), Determinantes del Ahorro
Interno en América Latina, Anexo A, 1997.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (DIB), La estructura de la deuda
pública en América Latina: lecciones y perspectivas, 1997.
Congreso de la República. LEY 80 DE 1993 Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública. Bogotá, 1993.
Comisión Económica para América Latina. Estudio económico de América Latina y
el Caribe 2003-2004. Santiago de Chile. 2004.
Contraloría General de la República. “La situación de la Deuda Pública; Informe
2003” . Bogotá.
Departamento Administrativo de Estadística –DANE- Índices de Precios al
Consumidor. Bogotá, 2000.
Diccionario financiero del lenguaje inglés, La Herencia Americana. 4ª edición, año
2000.
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