Dictamen 114-2013

Consejo Consultivo de Aragón
DICTAMEN Nº 114 / 2013
Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la
Administración derivada de daños por accidente de trabajo sufrido por funcionaria del
Ayuntamiento de Zaragoza, al caerse en la rampa pública de acceso a la cafetería del edificio
propiedad municipal denominado “el Seminario”.
ANTECEDENTES
Primero.- Por escrito de fecha 13 de marzo de 2013 (con registro de entrada en el
Consejo Consultivo de Aragón el día 19 de marzo), el Consejero de Política Territorial e
Interior solicita Dictamen en relación a un procedimiento de responsabilidad patrimonial
derivada de daños por accidente de trabajo sufrido por “X” funcionaria del Excmo.
Ayuntamiento de Zaragoza, adscrita al Área de Urbanismo, al caerse en la rampa pública de
acceso a la cafetería del edificio propiedad municipal denominado “el Seminario”.
Segundo.- El procedimiento se inicia con un escrito de la interesada que fue registrado
en el Registro General del Ayuntamiento de Zaragoza el día 2 de marzo de 2012. En dicho
escrito, la reclamante, que cuantifica su reclamación en la cantidad de 29.982,96 euros, aduce
como fundamentos fácticos y jurídicos de su pretensión los siguientes:
i) Indica que el 4 de marzo de 2011, en el período de descanso para desayunar, entre las
11.30h y las 12 horas aproximadamente, estando el día lluvioso, al salir de la cafetería del
edificio “Seminario” para regresar a su puesto de trabajo, cuando bajaba por el único acceso
consistente en una rampa formada por tablas de madera, mojadas ese día a consecuencia de
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la lluvia, a mitad de descenso sintió que se resbalaba y que caía. Señala la reclamante que si
hubiera habido pasamanos podría haber intentado recuperar el equilibrio, pero no fue posible
pues la protecciones de vidrio que existen a ambos lados son roma en la parte superior pero
carecen de ellos.
ii) Manifiesta que el estado del pavimento de madera de la rampa fue la causa de que se
produjese la caída al no disponer de material antideslizante, haciendo constar la reclamante
que calzaba ese día botas de tacón plano y suela de goma, pudiendo atestiguar la forma en
que se produjo la caída varios testigos que se señalaba en el propio escrito inicial.
iii) Señala que a causa de la caída, tuvo que ser intervenida quirúrgicamente el 4 de
marzo de 2011 de “fx de rótula, practicándosele reducción y una osteosíntesis con KW más
cerclaje”, permaneciendo hospitalizada 9 días, siendo intervenida por segunda vez en fecha 19
de julio de 2011 para extraerle el material de osteosíntesis colocado anteriormente,
permaneciendo seis días hospitalizada y siendo dada de alta de incapacidad temporal por
contingencias profesionales el día 16 de diciembre de 2011.
iv) Reclama la interesada, por tanto, los daños y perjuicios que dice le ha producido ese
anormal funcionamiento del servicio publico, en la cuantía que se ha indicado más arriba.
La reclamante aporta junto con su reclamación:
- Informes médicos de baja y alta hospitalaria y de incapacidad temporal por
contingencias profesionales.
- Contrato de alquiler de ayudas técnicas suscrito con Disminuidos Físicos de Aragón
(alquiler de silla de ruedas).
- Facturas de un gabinete de fisioterapia.
- Informe de un facultativo máster en valoración del daño corporal que entiende que hay
secuelas en la reclamante que dan lugar a un déficit funcional permanente y parcial para la
actividad, social y de vida autónoma.
- Documentación de los órganos competentes que acreditan, a juicio de la reclamante,
que el día en que se produjo el accidente la cafetería de El Seminario no disponía de licencia
de funcionamiento.
Segundo.- Obra en el expediente, incorporado a instancias del instructor del mismo:
-
Informe de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Zaragoza en el que se
indica que la adjudicación de la explotación del aparcamiento y del Pabellón Oeste
para usos hosteleros del edificio de titularidad municipal “El Seminario” se adjudicó por
concesión administrativa a la empresa Vinci Park Servicios Aparcamientos SA y en el
pliego de adjudicación, en concreto en el punto 15, se expresó que el mantenimiento
de los elementos que integran los inmuebles sobre los que recae la concesión
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corresponde al concesionario, siendo los accesos de entrada y salida a la cafetería
elementos de aquél.
-
Contrato de gestión de servicios públicos otorgado entre el Ayuntamiento de Zaragoza
y Vinci Park Servicios Aparcamientos SA en fecha 19 de noviembre de 2009 en el que
se prevé la obligación del concesionario de mantener vigente y actualizada una póliza
de seguro de daños
Tercero.- Por acuerdo de la Jefa de Unidad de Responsabilidad Patrimonial del
Ayuntamiento de Zaragoza de fecha 16 de julio de 2012 se confirió a la concesionaria del
aparcamiento, con arreglo al artículo 214 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, un plazo de quince días para que manifestara lo que a su derecho conviniera,
compareciendo el representante del concesionario sin que conste haber efectuado alegación
alguna.
Cuarto.- La propuesta de resolución que acompaña al expediente remitido afirma
literalmente que se “da respuesta el requerimiento formulado por “X” en el sentido de que, de
existir responsabilidad por los daños sufridos el día 2 de marzo de 2012, esta sería directamente
imputable a la empresa Vinci Park Servicios Aparcamientos SA, siendo la adjudicataria de la
gestión del servicio público de aparcamiento del nuevo centro administrativo municipal y
actividad complementaria de explotación económica hostelera de los espacios útiles del pabellón
oeste, para centro administrativo municipal en Vía Hispanidad 20 de Zaragoza”.
CONSIDERACIONES JURIDICAS
I
Tal y como se establece en el dictamen 45/2012, este Consejo Consultivo de Aragón
resulta competente para emitir dictamen con carácter preceptivo en los procedimientos de
responsabilidad administrativa tramitados por las entidades locales que superen los 6.000 euros
de cuantía, dada la modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, llevada a cabo por
la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía
Sostenible (introducción del apartado 3º en el art. 142) y teniendo en cuenta el conjunto
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normativo de nuestra propia Ley constitutiva (Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo
Consultivo de Aragón), en especial sus arts. 13.2, 14.1, 15.10 y 16.2.
En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009, resulta
competente la Comisión para la emisión del dictamen.
II
El Consejo, a la vista del expediente remitido, ha de pronunciarse acerca de si procede
o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con los daños
personales sufridos por la reclamante. Por mandato del artículo 12.2 del Reglamento aprobado
por R. D. 429/1993 se ha de concretar específicamente la existencia o inexistencia de relación
de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos, con
valoración, en su caso, de los daños habidos y las cuantías y modo de las indemnizaciones,
considerando los criterios legales de aplicación
III
En primer lugar, y en cuanto a la tramitación del procedimiento, señalar que no consta
formalmente que se haya dado un específico trámite de audiencia a la interesada, si bien esta
ha tenido una constante presencia en el expediente administrativo, aportando toda clase de
pruebas y escritos de alegaciones, por lo que no se puede decir que la falta de tal trámite cause
indefensión material a la interesada ni que por ello se tenga que apreciar vicio procedimental
causante de nulidad.
Este Consejo, a la vista del expediente remitido, en el que documentalmente constan las
actuaciones habidas en la instrucción del procedimiento, ha de pronunciarse acerca de si
procede o no estimar la reclamación de indemnización formulada por la reclamante por los
daños que estima sufridos a consecuencia de “accidente de trabajo” por la caída sufrida por la
misma en la rampa de acceso al aparcamiento del edificio municipal denominado El
Seminario, en la ciudad de Zaragoza, lugar donde presta sus servicios-.
Antes de entrar en el fondo de la cuestión, el examen de la reclamación y de la propuesta
de resolución, permiten efectuar una consideración previa, a saber, si es posible admitir como
adecuada la base sobre la que se sustenta la reclamación patrimonial efectuada, ya que quien
la suscribe obvia la naturaleza jurídica de la relación de trabajo como laboral, por lo que bien
pudiera calificarse el accidente como de trabajo y a la Administración como empresa con la que
mantiene una ajenidad. Esta cuestión ya ha fue analizada detenidamente por la Comisión
Jurídica Asesora en su Dictamen 119 /2005, del que, por su interés para la resolución del
presente caso, transcribimos una parte de sus Fundamentos Jurídicos, que a su vez citan otro
Dictamen del año 2004:
“La reclamante fundamenta su petición en lo establecido en la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo artículo 139.1, que
expresamente cita en su escrito de reclamación, establece:
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“Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas
correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en
los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal
o anormal de los servicios públicos”.
Se ha resaltado la referencia que el texto reproducido hace a los “particulares” ya que esta
condición ha de ostentarla para que quien formule la reclamación patrimonial con apoyo en esta
norma pueda ser considerado como legitimado para ejercer un derecho de esta naturaleza. Es
cierto que en la interpretación y aplicación de la Ley este término se ha ido ampliando en
cuanto a su ámbito subjetivo hasta entender no se limita a los ciudadanos o administrados, sino
que también comprende a otras Administraciones Públicas y a los funcionarios y personal
laboral al servicio de las Administraciones Públicas cuando los daños producidos no sean
consecuencia directa de la actividad que al servicio de aquéllas tengan encomendada, como en
el supuesto que se dictamina sucedió.
En este sentido, el Tribunal Supremo ante un supuesto de estimación parcial de un recurso por
daños sufridos por la agresión en un centro hospitalario de un paciente a una Diplomada
Universitaria de Enfermería, sustentó en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia de
14 de diciembre de 2000, dictada en casación:
TERCERO.- En el tercer fundamento jurídico de la sentencia impugnada se da cumplida
satisfacción a los argumentos de la Administración entonces demandada respecto de quién es
el sujeto activo de la relación de responsabilidad patrimonial, y señala que el derecho a la
indemnización se reconoce «a los particulares» y que éstos deben identificarse con los usuarios
del servicio público.
El inciso primero del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado
vigente por razón de fechas determina que «los particulares tendrán derecho a ser
indemnizados (...) de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos».
En un sentido amplio y omnicomprensivo acorde con una tradición normativa muy consolidada,
que utiliza la expresión «los particulares» como sujeto pasivo y receptor de los daños –artículos
121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 133 de su Reglamento de ejecución de 26 de abril de
1957 y 106.2 de la Constitución–, comprende e incluye en el mismo, según declaró esta Sala y
Sección en sentencia de 24 de febrero de 1994, siguiendo el criterio de otra anterior, del lejano
año de 1964, de 8 de febrero, no sólo a los sujetos privados, sino también a los sujetos
públicos, cuando éstos se consideren lesionados por la actividad de otra Administración
pública; pues, en realidad, no sólo «los particulares» tendrán este derecho, sino cualquier
persona, sea física o jurídica, pública o privada, es decir, cualquier sujeto de derecho que
hubiese sufrido la lesión que reúna los requisitos que el citado precepto establece.
A su vez, la más cualificada doctrina científica ha puesto de relieve la posibilidad de hablar de
universalidad de la responsabilidad patrimonial desde la perspectiva del sujeto dañado, lo que
no impide la inclusión de otra Administración Pública al referirse la cláusula general a los
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“particulares”, expresión en la que, obviamente, ”entran también los funcionarios y el restante
personal al servicio de los propios entes públicos, que también pueden sufrir daños con ocasión
o como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El problema aquí surge de
la superposición de la cláusula general de responsabilidad con los sistemas de Clases Pasivas
y de Seguridad Social en la medida en que éstos cubren específicamente los daños personales
determinantes de enfermedad, invalidez o muerte”, habiendo señalado que “si se trata de
agentes que carecen de la condición de funcionarios de carrera es aplicable sin excepciones el
sistema vigente de Seguridad Social, en el que el Estado y los demás entes públicos asumen
las obligaciones que corresponden a todo empleador (...). No obstante, aplicación de estos
regímenes no excluye sin más la procedencia de la indemnización de los daños que excedan
los supuestos de los que aquéllos parten”.
Sin embargo, es en la doctrina del Consejo de Estado donde se han estructurado criterios sobre
esta materia: el régimen jurídico de indemnización de daños sufridos por los funcionarios y por
accidente de trabajo del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Pero
antes de verterlos en este Dictamen se estima conveniente recordar que en el Capítulo III –
“Acción protectora”- del Título II –“Régimen general de la Seguridad Social”- del Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo
4/1994, de 20 de junio, se conceptúa el accidente de trabajo estableciendo al efecto que “será
toda lesión corporal que el trabajador sufra con ocasión o por consecuencia del trabajo que
ejecute por cuenta ajena” (art. 115.1), ajenidad que, como ya se ha indicado, concurre en el
caso que se considera en este Dictamen, sin exclusión, por expresa determinación de la Ley
(art. 115.5.a), de los que sean debidos a “la imprudencia profesional que es consecuencia del
ejercicio habitual de un trabajo y se deriva de la confianza que este inspira”, en contraposición a
la exclusión de los casos en que sean debidos a dolo o imprudencia temeraria del trabajador
accidentado, para, seguidamente regular las prestaciones en el mismo Capítulo, la incapacidad
en el Capítulo IV y la invalidez en el Capítulo V, estando referida la Sección 4ª de este Capítulo
a las “Lesiones Permanentes no Invalidantes” y, dentro de ella, es el artículo 150 el que fija el
sistema de “indemnizaciones por baremo”.
Pues bien, retomando la referencia a la doctrina del Consejo de Estado, que reiteradamente
venía señalando con anterioridad a su Dictamen 996/1994, de 21 de septiembre, que la
aplicación del artículo 40 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26
de julio de 1957, siguiendo la línea marcada por la Ley de Expropiación forzosa en su artículo
121.1 que ha trascendido al artículo 139.1 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sólo es procedente
cuando el particular perjudicado no está ligado por una relación jurídica previa con la
Administración a la que atribuye el daño padecido con motivo de tal relación ya que es en el
seno de ésta donde ha de depurarse la reclamación (Vid. Dictámenes 260/1991, 11 de abril,
1.016/1991, de 26 de julio, 1.373/1991, de 16 de enero de 1992, y 1669/1991, de 23 de enero
de 1992). En el mismo sentido se ha pronunciado en el citado Dictamen 996/1994, pero ya con
referencia no sólo a los artículos 106.2 de la Constitución y 40 de la Ley del Régimen Jurídico
de 1957, sino, también, aunque no era aplicable al supuesto dictaminado, al artículo 139 y
siguientes de la LPAC, y en sus Consideraciones sustentó:
Sabido es que el régimen estatutario de los funcionarios públicos es muy distinto del laboral
general, y que sus diferencias tienen su origen en disposiciones constitucionales y legales. Una
de sus divergencias esa el sistema de pensiones extraordinarias. La figura que más se
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aproxima a la lesión corporal en acto de servicio es el accidente de trabajo. Según el artículo
115.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (aprobado por el Real
Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio).
Y después de reproducir el concepto legal de accidente de trabajo, se dice en el
Dictamen:
Aunque las prestaciones por accidente de trabajo en el régimen de la Seguridad Social tienen
algunas ventajas sobre las derivadas de otras contingencias (véanse, por ejemplo, los artículos
123, 124.4, 130.b, 138.1, 150 y 177 de la Ley General de la Seguridad Social), nunca alcanzan
a duplicar el haber regulador que correspondería a éstas.- La Ley ha querido otorgar un
régimen más favorable a los funcionarios públicos que sufran lesiones en acto de servicio, en
relación a los trabajadores que sean víctimas de un accidente de trabajo. Esta opción es
perfectamente constitucional y ha de ser respetada.
Al considerar una reclamación por la lesión sufrida en la relación de servicio de un miembro de
las Fuerzas Armadas, el mismo Organo consultivo tuvo ocasión de indicar reiterar el criterio
anteriormente señalado, con adición de matices que se estima que proporcionan una
aproximación a la cuestión que está siendo objeto de consideración, en los siguientes términos:
En repetidas ocasiones ha señalado este Alto Cuerpo Consultivo que los daños y perjuicios
generados en relaciones específicas deben indemnizarse en el seno de las mismas, siempre
que ello sea posible. En el asunto consultado tal indemnización resulta viable, con arreglo al
artículo 101 del Reglamento General de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (aprobado
por Real Decreto 2330/1978, de 29 de septiembre). Ha de acudirse, pues, a esta vía, y no al
procedimiento general de responsabilidad patrimonial. Por lo demás, la compensación que le
corresponda con arreglo al precepto citado será igual a la que se satisfaría a cualquier
trabajador que sufriese un accidente de trabajo, si provocara una secuela semejante (artículo
150 de la Ley General de la Seguridad Social, texto Refundido aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junio) -Dictamen 1.535/1995, de 19 de octubre-.
Sin embargo, la aproximación es mayor en el Dictamen 2569/94, de 19 de enero de 1995, en el
que el Consejo de Estado sustenta una posición análoga a la propugnada en esta
Consideración Jurídica, si bien tan sólo se reproduce parte del texto de sus Consideraciones:
El interesado funda su petición en ciertos perjuicios que afirma que a su salud ha reportado las
prestación de sus servicios laborales a la Administración. Resulta incontrovertible, pues, que el
título en que se basa la solicitud de resarcimiento es un contrato, en particular laboral.
Esta circunstancia determina de por sí la inaplicabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen
Jurídico de la Administración del Estado. Como se decía en el Dictamen de este Consejo de 25
de noviembre de 1976 (número 40.544), este precepto regula “la responsabilidad de la
Administración de carácter extracontractual, es decir, cuando no se deriva de ningún título
específico” (en igual sentido Dictamen de 10 de febrero de 1983, número 44.783).
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En rigor, el reclamante nunca ha aducido la resarcitoria general mencionada, sino que,
consciente de la naturaleza contractual de su pretensión, ha argumentado fundándose en el
Código Civil. Fue la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa la que calificó la
reclamación como formulada al amparo del artículo 40 de la Ley de 26 de julio de 1957. Con
ello incurrió en un patente error, que no fue advertido hasta el informe de la Asesoría Jurídica
General del mismo Ministerio (...).
De lo expuesto hasta el momento se derivan dos consecuencias principales. En primer lugar,
las normas aplicables al fondo de la reclamación deducida no son las reguladoras de la
responsabilidad extracontractual de la Administración, sino las propias del derecho contractual.
Así ha sido apreciado por este Consejo en otros casos en que se consultaban reclamaciones
de índole civil (dictamen de 13 de julio de 1978, número 41.725), o de trabajadores al servicio
de la Administración por incidencias del propio contrato (como ejemplo reciente puede citarse el
Dictamen de 20 de octubre de 1994, número 1.402/94).
En segundo lugar, desde el punto de vista procedimental, resulta preciso observar las
disposiciones del ordenamiento jurídico en cuanto a la tramitación de reclamaciones del
personal laboral civil al servicio de la Administración Militar. Dado que estas disposiciones no se
han seguido en absoluto, procede darles cumplimiento.”
III
Pues bien, aplicando lo expuesto al presente caso, podemos extraer, al igual que
hacíamos en el Dictamen citado, una consecuencia fundamental: las normas aplicables al fondo
de la reclamación deducida no son las reguladoras de la responsabilidad extracontractual de la
Administración, sino las propias del derecho estatutario de los funcionarios públicos. Por tanto,
es otra la normativa aplicable y distintas las actuaciones que han debido seguirse –las
específicas del personal funcionario que sufre un accidente en acto de servicio- aunque hayan
coincidido tanto la reclamante como el Ayuntamiento solicitante del Dictamen en estimar
procedente el apoyo de la reclamación en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, independientemente de cuanto se refiere a
los requisitos exigidos para que la reclamación por responsabilidad patrimonial de la
Administración pueda ser estimada con base en esta Ley.
No obstante, el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado, por aplicación del citado
principio, han estimado procedente la indemnización por culpa extracontractual de la
Administración cuando exista el nexo causal que la Ley exige y las indemnizaciones por
aplicación de la normativa de la seguridad sean insuficientes. Así el Tribunal Supremo, en
Sentencia de 23 de octubre de 2002, precisamente por considerar “manifiestamente
insuficientes” las prestaciones e indemnizaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social
por un accidente de trabajo, en un supuesto de incapacidad total permanente, de una persona,
con relación de naturaleza laboral con el Ministerio de Defensa, por un accidente sufrido en un
Hospital militar, fijando la indemnización por daños morales.
Pues bien, en el presente caso, y con independencia de que desconocemos el importe de
las prestaciones e indemnizaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social (recordemos
que el Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, acordó la integración en el Régimen General de la
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Seguridad Social el Régimen Especial de la Seguridad Social de los funcionarios de la
Administración Local) que habrán podido ser abonadas a la reclamante –que bien pudieran ser
suficientes para haber reparado el daño causado-, lo cierto es que de los hechos probados en
el expediente se deduce que la causa por la que se produjo el accidente de trabajo fue el
resbalón que sufrió la reclamante al caminar por una rampa de madera que daba acceso a la
cafetería del edificio titularidad municipal “El Seminario, cafetería que, junto con el parking y los
elementos accesorios de ambos, como las entradas y salidas, forman parte del objeto de la
concesión de gestión de servicio público que fue adjudicada por el Ayuntamiento a la empresa
Vinci Park Servicios Aparcamientos SA y en cuyo pliego de condiciones técnicas, en concreto
en el punto 15, se expresó que el mantenimiento de los elementos que integran los inmuebles
sobre los que recae la concesión corresponde al concesionario, siendo los accesos de entrada
y salida a la cafetería elementos de aquél.
Por tanto, los daños y perjuicios que sufrió la reclamante no pueden ser imputados a la
Administración municipal sino que, de concurrir los requisitos legal y jurisprudencialmente
exigidos para ello, es el concesionario el que debe responder por ellos, tal y como por otra parte
señala el artículo 198 de la Ley de Contratos del Sector Público vigente en el momento de
producirse la reclamación, en cuyos párrafos primero y tecero se señala : “1. Será obligación
del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como
consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato. .......
3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del
hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál
de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta
facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.”
Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:
En parcial disconformidad con la propuesta de resolución, procede desestimar la solicitud
de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños por
accidente de trabajo sufrido en el acceso a la cafetería del edificio municipal denominado El
Seminario, formulada por “X”, por las razones expuestas en el cuerpo de este Dictamen.
En Zaragoza, a veintisiete de junio de dos mil trece.
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