amparo en revisión 174/2016 quejosa

AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
QUEJOSA: **********
PONENTE: MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
SECRETARIO ADJUNTO: VÍCTOR MANUEL ROCHA MERCADO
En atención a lo dispuesto por el artículo 73, segundo párrafo, de la
Ley de Amparo, así como la jurisprudencia de rubro: “PROYECTOS
DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS QUE SE
ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA CONVENCIONALIDAD
DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE REALICE LA
INTERPRETACIÓN
DIRECTA
DE
UN
PRECEPTO
CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”1, a continuación se hace
público el fragmento del proyecto de sentencia del Amparo en
Revisión 174/2016, en el cual se realiza el estudio de
constitucionalidad respectivo:
[…]
41.
Primera cuestión: ¿Las facultades de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, previstas en el artículo 6º, fracciones I, II y V, de
la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita, son inconstitucionales?
42.
Tal y como ya se precisó, el primer concepto de violación está dirigido
a controvertir las facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, previstas en el artículo 6º, fracciones I, II y V, de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, bajo tres premisas esenciales.
43.
La primer premisa consiste en que sin mediar procedimiento judicial
alguno, la autoridad hacendaria tiene la facultad de recibir avisos de
1
Jurisprudencia P./J. 53/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Pleno, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, Página 61.
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
aquellas actividades vulnerables que excedan los montos previstos en
ese mismo ordenamiento; la segunda versa sobre el tratamiento de
infractores que se les da a todas aquellas personas que llevan a cabo
actividades vulnerables; y, finalmente, que la facultad de requerir
documentos y personas para verificar el cumplimiento de las
obligaciones previstas en el ordenamiento combatido implica delegar
la investigación de los delitos a la autoridad hacendaria.
44.
Son infundados los planteamientos de referencia, en virtud de las
siguientes consideraciones:
45.
La Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita fue el resultado de un proceso
legislativo que tuvo su origen en la iniciativa presentada por el
Presidente de la República el treinta y uno de agosto de dos mil diez,
ante la Cámara de Senadores, de la cual se advierte, entre otras
cuestiones, que el objetivo de dicha ley sería “combatir al crimen
organizado de una manera distinta, no con armas sino con inteligencia
y probablemente sin disparar un solo tiro”.2
46.
Se precisó que para lograr dicho objetivo se requería “un sistema de
inteligencia contable, financiero y de controles al flujo de los negocios
“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. Diagnóstico y evolución de la prevención y el combate a las operaciones con recursos de
procedencia ilícita en México.
1. Introducción
Habrá que recordar que el crimen organizado, es crimen porque es negocio. Es más, se trata del
negocio más rentable del mundo. No hay operación financiera que pueda dejar más utilidades de
las que arrojan las actividades llevadas a cabo por los narcotraficantes. Por cada peso invertido en
la siembra de cocaína o de marihuana, al final de la cadena de distribución, las utilidades resultan
exponenciales. (…)
Ese es el objetivo de esta Iniciativa: combatir al crimen organizado de una manera distinta, no con
armas sino con inteligencia y probablemente sin disparar un solo tiro. Esta vía puede ser más
eficaz que las acciones punitivas que realiza el Estado, puesto que atacando la fuente del poder de
estas organizaciones criminales, se está dando al blanco en lo que más podría debilitarlas.
Además, con la circunstancia de que en este combate no se pierden vidas humanas.
Para incautar una cuenta en un banco o en una casa de bolsa o para intervenir una empresa
lavadora de estos recursos, lo que se requiere es un sistema de inteligencia contable, financiero y
de controles al flujo de los negocios en el país y no el despliegue de fuerzas del orden en las calles
de las ciudades. Aquí radica la importancia de éste nuevo camino, que sin duda, traerá aparejados
muchos más logros de los que hasta hoy se han obtenido”.
2
2
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
en el país”. Ello, en virtud de que “la delincuencia organizada ha
comenzado a utilizar el sector no financiero de la economía —ámbito
no regulado en la materia—, para realizar operaciones con la finalidad
de blanquear sus capitales”.
47.
Una vez agotado el proceso legislativo correspondiente, fue publicada
en el Diario Oficial de la Federación de diecisiete de octubre de dos mil
doce, la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, en cuyos artículos
1º y 2º se indicó el orden e interés público que reviste ese
ordenamiento, así como su objeto de proteger el sistema financiero y
la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para
prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de
procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional, que
tenga como fines recabar elementos útiles para investigar y perseguir
los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los
relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las
organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su
financiamiento.3
48.
A su vez, el artículo 17 de la misma Ley estableció una serie de
actividades que, según se advierte de la exposición de motivos
respectiva, son consideradas en el ámbito internacional como más
propensas a ser utilizadas para el blanqueo de recursos de
procedencia ilícita4. Entre dichas actividades se encuentra la
“Artículo 1. La presente Ley es de orden e interés público y de observancia general en los
Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 2. El objeto de esta Ley es proteger el sistema financiero y la economía nacional,
estableciendo medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que
involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional, que tenga
como fines recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de operaciones con
recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de
las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento”.
4“[…]
II. Participación de México en el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y sus
recomendaciones en relación a los Sujetos Obligados no Financieros.
3
3
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
desempeñada por la quejosa, esto es, el ofrecimiento habitual o
profesional de operaciones de mutuo o de garantía o de otorgamiento
de préstamos o créditos, con o sin garantía, por parte de sujetos
distintos a las Entidades Financieras.5
México es miembro del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), desde el año 2000 y lo
preside a partir de junio del 2010. Sin embargo, a pesar de las acciones llevadas a cabo,
particularmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el reporte de evaluación mutua
emitido en octubre de 2008, el GAFI determinó incumplimientos por parte del gobierno de México a
sus 40 recomendaciones en materia de prevención de lavado de dinero y sus 9 recomendaciones
especiales para combatir el financiamiento al terrorismo, indicando entre otros puntos lo siguiente:
(…) las leyes que penalizan el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo no responden
plenamente a las normas internacionales, y no hay margen para mejorar significativamente su
aplicación. No hay medidas legales o reglamentarias de prevención del lavado de dinero y el
financiamiento al terrorismo, ni de supervisión, para cualquiera de las categorías de empresas y
profesiones no financieras designadas por el GAFI (designated nonfinancial businesses and
professions DNFBPs por sus siglas en inglés), a excepción de los servicios de confianza que por
ley sólo pueden ser prestados por las instituciones financieras autorizadas.--- La falta de medidas
en relación con las demás categorías de DNFBPs representa una laguna importante del régimen
de prevención del Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo. Además, ninguna revisión
se ha realizado a las entidades y organizaciones sin fines de lucro (NPO), así como para apoyar a
la adopción de medidas para impedir el uso ilegal de las personas morales en relación con lavado
de dinero y el financiamiento al terrorismo.
Como lo refiere el GAFI, no hay margen para la mejora significativa de la actual legislación en la
materia y los negocios y profesiones no financieros, que son una pieza fundamental en la
estrategia de prevención y combate en contra del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo,
puesto que carecen de regulación.
Dentro de los sujetos no financieros quedan comprendidos ciertos tipos de negocios y profesiones
legítimas que por sus características propias pueden servir a la delincuencia organizada como
medio de acceso de los recursos ilícitos a la economía formal, con la finalidad de ocultar su
procedencia delictiva.
Como consecuencia de lo anterior, los sujetos no financieros deben ser eficazmente vinculados a
la responsabilidad social y legal de actuar como "gatekeepers" (como se les conoce en las
legislaciones avanzadas para combatir este delito) o sujetos de prevención de la realización de
operaciones con recursos de procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo. Al respecto, la
comunidad internacional y los expertos en la materia, insisten en la gran utilidad que conlleva para
las estrategias de prevención y combate al lavado de dinero, la implementación de un régimen
jurídico aplicable a sujetos de prevención no financieros.
En este sentido, el GAFI recomienda que los Estados adopten políticas adecuadas para incorporar
a las industrias, negocios y profesiones -que por sus características propias pueden servir a la
delincuencia organizada como medio de acceso de los recursos ilícitos a la economía formal- en la
prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita, colaborando con las autoridades al
reportar operaciones sospechosas de lavado de dinero y proporcionando información útil para tal
efecto.
En vista de lo antes referido, se hace necesario que la política de prevención de lavado de dinero
mexicana se articule de manera global y evolucione a semejanza de los modelos internacionales,
tanto de América del Norte como Latinoamericanos y Europeos, que han adoptado las mejores
prácticas internacionales, a efecto de que se incluya a todos los sectores susceptibles a recibir o
realizar operaciones con fondos de procedencia ilícita”.
5“Artículo 17. Para efectos de esta Ley se entenderán Actividades Vulnerables y, por tanto, objeto
de identificación en términos del artículo siguiente, las que a continuación se enlistan:
[…]
IV. El ofrecimiento habitual o profesional de operaciones de mutuo o de garantía o de otorgamiento
de préstamos o créditos, con o sin garantía, por parte de sujetos distintos a las Entidades
Financieras.
Serán objeto de Aviso ante la Secretaría cuando el acto u operación sea por una cantidad igual o
superior al equivalente a un mil seiscientas cinco veces el salario mínimo vigente en el Distrito
Federal;
[…]
4
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
49.
La actualización de cualquiera de las actividades vulnerables da lugar
al cumplimiento de una serie de obligaciones que, en general, están
previstas en el artículo 18 del ordenamiento en cuestión y que están
directamente
vinculadas
al
ámbito
financiero
y
comercial,
precisamente, por tener como referente pagos en efectivo superiores a
las cantidades previstas en el mismo ordenamiento.6
50.
Ahora bien, el ordenamiento que nos ocupa establece que la
competencia para su aplicación, en el ámbito administrativo,
corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,7 a quien le
confiere una serie de facultades para tales efectos en el artículo 6º,
que a la letra dispone:
Los actos u operaciones que se realicen por montos inferiores a los señalados en las fracciones
anteriores no darán lugar a obligación alguna. No obstante, si una persona realiza actos u
operaciones por una suma acumulada en un periodo de seis meses que supere los montos
establecidos en cada supuesto para la formulación de Avisos, podrá ser considerada como
operación sujeta a la obligación de presentar los mismos para los efectos de esta Ley.
La Secretaría podrá determinar mediante disposiciones de carácter general, los casos y
condiciones en que las Actividades sujetas a supervisión no deban ser objeto de Aviso, siempre
que hayan sido realizadas por conducto del sistema financiero”.
6“Artículo 18. Quienes realicen las Actividades Vulnerables a que se refiere el artículo anterior
tendrán las obligaciones siguientes:
I. Identificar a los clientes y usuarios con quienes realicen las propias Actividades sujetas a
supervisión y verificar su identidad basándose en credenciales o documentación oficial, así como
recabar copia de la documentación;
II. Para los casos en que se establezca una relación de negocios, se solicitará al cliente o usuario
la información sobre su actividad u ocupación, basándose entre otros, en los avisos de inscripción
y actualización de actividades presentados para efectos del Registro Federal de Contribuyentes;
III. Solicitar al cliente o usuario que participe en Actividades Vulnerables información acerca de si
tiene conocimiento de la existencia del dueño beneficiario y, en su caso, exhiban documentación
oficial que permita identificarlo, si ésta obrare en su poder; en caso contrario, declarará que no
cuenta con ella;
IV. Custodiar, proteger, resguardar y evitar la destrucción u ocultamiento de la información y
documentación que sirva de soporte a la Actividad Vulnerable, así como la que identifique a sus
clientes o usuarios.
La información y documentación a que se refiere el párrafo anterior deberá conservarse de manera
física o electrónica, por un plazo de cinco años contado a partir de la fecha de la realización de la
Actividad Vulnerable, salvo que las leyes de la materia de las entidades federativas establezcan un
plazo diferente;
V. Brindar las facilidades necesarias para que se lleven a cabo las visitas de verificación en los
términos de esta Ley, y
VI. Presentar los Avisos en la Secretaría en los tiempos y bajo la forma prevista en esta Ley”.
7“Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:
[…]
XIII. Secretaría, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
[…]
Artículo 5. La Secretaría será la autoridad competente para aplicar, en el ámbito administrativo, la
presente Ley y su Reglamento”.
5
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
Artículo 6. La Secretaría tendrá las facultades siguientes:
I. Recibir los Avisos de quienes realicen las Actividades Vulnerables
a que se refiere la Sección Segunda del Capítulo III;
II. Requerir la información, documentación, datos e imágenes
necesarios para el ejercicio de sus facultades y proporcionar a la
Unidad la información que le requiera en términos de la presente Ley;
III. Coordinarse con otras autoridades supervisoras y de seguridad
pública, nacionales y extranjeras, así como con quienes realicen
Actividades Vulnerables, para prevenir y detectar actos u
operaciones relacionados con el objeto de esta Ley, en los términos
de las disposiciones legales aplicables;
IV. Presentar las denuncias que correspondan ante el Ministerio
Público de la Federación cuando, con motivo del ejercicio de sus
atribuciones, identifique hechos que puedan constituir delitos;
V. Requerir la comparecencia de presuntos infractores y demás
personas que puedan contribuir a la verificación del cumplimiento de
las obligaciones derivadas de la presente Ley;
VI. Conocer y resolver sobre los recursos de revisión que se
interpongan en contra de las sanciones aplicadas;
VII. Emitir Reglas de Carácter General para efectos de esta Ley, para
mejor proveer en la esfera administrativa, y
VIII. Las demás previstas en otras disposiciones de esta Ley y otros
ordenamientos jurídicos aplicables.
51.
La fracción I, reclamada por la quejosa, otorga a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público la facultad de recibir los avisos de quienes
realicen las actividades vulnerables a que se refiere la Sección
Segunda del Capítulo III del ordenamiento en cuestión, es decir,
aquellos avisos de operaciones en que los montos respectivos
excedan las cantidades previstas en la Ley de que se trata y que en el
caso concreto se refiere a préstamos o créditos iguales o superiores al
equivalente a un mil seiscientas cinco veces el salario mínimo vigente
en el Distrito Federal.
52.
Dicha facultad, a consideración de esta Primera Sala, de ninguna
manera, es inconstitucional por no prever un procedimiento judicial
previo para recibir los avisos mencionados, toda vez que además de
6
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
no ser un acto privativo al que le resulte exigible el derecho de
audiencia previa reconocido en el artículo 14 de la Constitución
Federal, resulta congruente con el resto de facultades previstas en el
ordenamiento
combatido
y
con
las
obligaciones
legalmente
determinadas a cargo de quienes llevan a cabo actividades
vulnerables.
53.
En efecto, si el artículo 5º de la Ley reclamada confiere competencia a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su aplicación en el
ámbito administrativo y, además, una de las obligaciones que impone
el artículo 18, para quienes llevan a cabo actividades vulnerables, es
la de dar aviso a dicha dependencia respecto de aquellas operaciones
que excedan los montos previstos ahí mismo; entonces, resulta lógica
la previsión de una facultad como la reclamada, de recibir los avisos
correspondientes.
54.
Sin que para lo anterior sea necesario exigir la mediación de un
procedimiento jurisdiccional, pues además de que no hay precepto
constitucional que ordene tal proceder en el despliegue de ese tipo de
facultades, la fracción reclamada resulta congruente con el objeto de
la Ley que nos ocupa, es decir, el de proteger el sistema financiero y la
economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para
prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de
procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional, que
tenga como fines recabar elementos útiles para investigar y
perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia
ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras
de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su
financiamiento.
7
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
55.
Por otra parte, esta Primera Sala considera inexacta la premisa
relativa a que el artículo reclamado le otorga a quienes llevan a cabo
actividades vulnerables la connotación de infractores.
56.
Lo anterior es así porque la vulnerabilidad atribuida a ciertas
actividades desarrolladas por sujetos del sector no financiero, como lo
es la recurrente, así como la prohibición de usar efectivo para el pago
de ciertas obligaciones, obedece a que conforme a las mejores
prácticas internacionales se reconoce cierto tipo de operaciones
comerciales como más propensas a ser utilizadas para el blanqueo de
recursos de procedencia ilícita. Sin embargo, esa situación no da por
sentado que quienes llevan a cabo operaciones en efectivo superiores
a un monto determinado sean responsables de un delito, ni mucho
menos que aquellos que están dedicados a ejercer una actividad
vulnerable sean delincuentes.
57.
Lo anterior se corrobora con el hecho de que aun cuando se considere
que una determinada operación en efectivo tiene inmersos recursos de
procedencia ilícita, dicha circunstancia deberá ser investigada por la
Unidad de Inteligencia Financiera de la Procuraduría General de la
República, previa denuncia correspondiente, en términos del artículo
7º del ordenamiento que nos ocupa8, y siempre mediando una
sentencia definitiva que derrote la presunción de inocencia de los
probables responsables.
“Artículo 7. La Procuraduría contará con una Unidad Especializada en Análisis Financiero, como
órgano especializado en análisis financiero y contable relacionado con operaciones con recursos
de procedencia ilícita.
La Unidad, cuyo titular tendrá el carácter de agente del Ministerio Público de la Federación, contará
con oficiales ministeriales y personal especializados en las materias relacionadas con el objeto de
la presente Ley, y estará adscrita a la oficina del Procurador General de la República.
La Unidad podrá utilizar las técnicas y medidas de investigación previstas en el Código Federal de
Procedimientos Penales y la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada”.
8
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58.
De igual forma, requerir documentos, datos, imágenes o, en general,
información para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público lleve
a cabo el resto de sus facultades en materia de prevención y detección
de recursos de procedencia ilícita (fracción II), así como la
comparecencia de personas que puedan contribuir a la verificación del
cumplimiento de las obligaciones derivadas del ordenamiento
reclamado (fracción V), no presupone que quien sea requerido
(sujetos del sector no financiero, sus clientes o usuarios) sea infractor
de dicho ordenamiento.
59.
Incluso, la fracción V reclamada es precisa, al darle la connotación de
“presuntos infractores” a quienes son requeridos por el posible
incumplimiento de las obligaciones establecidas en el ordenamiento
que nos ocupa.
60.
Al respecto, resulta ilustrativa la tesis aislada de esta Primera Sala, 1a.
CCXLIX/2015, de rubro: “PREVENCIÓN E IDENTIFICACIÓN DE
OPERACIONES CON RECURSOS DE PROCEDENCIA ILÍCITA. LOS
ARTÍCULOS 2 Y 32 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO
VULNERAN EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA”.9
9“Los
preceptos citados limitan el uso de dinero en efectivo en aquellas actividades consideradas
como vulnerables o susceptibles de utilizarse para el blanqueo de recursos de procedencia ilícita.
Ahora bien, dicha circunstancia obedece, según se advierte del proceso legislativo del cual
surgieron, a que conforme a las mejores prácticas internacionales se reconocen cierto tipo de
operaciones comerciales como más propensas a ser utilizadas para el lavado de recursos de
procedencia ilícita. Así, los artículos 2 y 32 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita no vulneran el principio de presunción de
inocencia, pues no dan por sentado que quienes llevan a cabo operaciones en efectivo superiores
a los montos determinados por la propia ley sean responsables de un delito, ni mucho menos que
quienes están dedicados a ejercer una actividad vulnerable sean delincuentes, lo que se corrobora
con el hecho de que aun cuando se considere que una determinada operación en efectivo tiene
inmersos recursos de procedencia ilícita, esta situación deberá ser investigada por la Unidad de
Inteligencia Financiera de la Procuraduría General de la República, previa denuncia
correspondiente, en términos del artículo 7 de la ley referida y siempre mediando una sentencia
definitiva que derrote la presunción de inocencia de los probables responsables.- Amparo en
revisión 104/2015. **********. 20 de mayo de 2015. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo
de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de
García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretaria:
Carmen Vergara López”. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
décima época, libro 21, agosto de 2015, tomo I, página 476 y registro 2009786.
9
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
61.
Aunado a lo anterior, debe recordarse que las facultades reclamadas
son correlativas de las obligaciones impuestas a los sujetos del sector
no financiero para combatir y prevenir el uso de recursos de
procedencia ilícita. De ahí que esta Primera Sala no puede tener por
válido el argumento de la recurrente, en torno a que se le imponen
obligaciones desproporcionadas y que, en todo caso, su deber
únicamente debería corresponder al ámbito tributario.
62.
Lo anterior es así porque proteger el sistema financiero y la economía
nacional del blanqueo de recursos provenientes de actividades ilícitas
es una labor compleja que atañe, para su eficaz combate, no sólo a
los órganos de gobierno, sino también requiere de la colaboración de
los gobernados y, en este caso concreto, de aquellos que se dedican a
una actividad considerada por las mejores prácticas internacionales,
como susceptible de utilizarse para el lavado de dinero.
63.
Finalmente, tampoco asiste la razón a la recurrente cuando afirma que
la facultad de requerir documentos y personas para verificar el
cumplimiento de las obligaciones previstas en el ordenamiento
combatido, implica delegar la investigación de los delitos a la autoridad
hacendaria.
64.
En efecto, tal y como ya se mencionó, aun cuando la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público considere que una determinada operación
en efectivo tiene inmersos recursos de procedencia ilícita, dicha
circunstancia debe ser investigada por la Unidad de Inteligencia
Financiera de la Procuraduría General de la República, previa
denuncia
correspondiente,
en
términos
del
artículo
7º
del
ordenamiento que nos ocupa. De ahí que no exista delegación alguna
de las facultades del Ministerio Público de investigar y perseguir los
delitos, así como lo infundado del concepto de violación en estudio.
10
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
65.
Por tanto, la pregunta que nos atañe debe responderse en sentido
negativo, es decir, las facultades de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, previstas en el artículo 6º, fracciones I, II y V, de la
Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, no son inconstitucionales.
66.
Segunda cuestión; ¿Las obligaciones impuestas a quienes
desempeñan actividades vulnerables, por los artículos 17,
fracción IV, 18, 20, 21, 23 y 24 del ordenamiento reclamado, son
inconstitucionales?
67.
El segundo concepto de violación se dirige a plantear que los
preceptos reclamados transgreden la libertad de comercio, al
considerar vulnerable la actividad desempeñada por la quejosa
(otorgamiento de créditos o prestamos), pues le impone una serie de
obligaciones que llegan al extremo de exigir que en todos los actos de
crédito que lleve a cabo con sus clientes les dé el trato de delincuentes
al requerirles información sobre la procedencia de los recursos
correspondientes y su identidad.
68.
De igual forma, la quejosa apunta que las obligaciones impuestas por
los preceptos reclamados conllevan la contratación de personal para
su cumplimiento, lo que impacta en los ingresos de quienes
desempeñan actividades vulnerables y restringe su libertad de llevar a
cabo actos de comercio, en detrimento del artículo 25 de la
Constitución Federal.
69.
Tales planteamientos son infundados, en virtud de las siguientes
consideraciones:
11
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
70.
La jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
informa que la libertad de comercio que reconoce el artículo 5º de la
Ley Fundamental10 no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que su
ejercicio
se
condiciona
a
la
satisfacción
de
los
siguientes
presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se
afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la
sociedad en general.
71.
En lo referente al primer presupuesto, el derecho en cuestión cobra
vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que
esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica
que dicho derecho no podrá ser exigido si la actividad comercial a la
que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de
un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente,
el tercer presupuesto significa que la libertad de comercio será exigible
siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la
sociedad; esto es, hay un imperativo que subyace frente al derecho de
los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se
pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar
social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por
encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o
condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una
proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado.11
“Artículo 5º. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria,
comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse
por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución
gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la
sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.
[…]
En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, en los términos que establezcan
las leyes respectivas, el de las armas y los jurados, así como el desempeño de los cargos
concejiles y los de elección popular, directa o indirecta. Las funciones electorales y censales
tendrán carácter obligatorio y gratuito, pero serán retribuidas aquéllas que se realicen
profesionalmente en los términos de esta Constitución y las leyes correspondientes. Los servicios
profesionales de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con las
excepciones que ésta señale”.
11 En ese sentido, por identidad de razón, véase la jurisprudencia P./J. 28/99, de rubro: “LIBERTAD
DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
10
12
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
72.
En el caso, tenemos que los artículos 17, fracción IV,12 18,13 20,14 21,15
2316 y 2417 del ordenamiento reclamado, de ninguna manera,
QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, tomo IX, abril de 1999, página 260, registro 194152.
12“Artículo 17. Para efectos de esta Ley se entenderán Actividades Vulnerables y, por tanto, objeto
de identificación en términos del artículo siguiente, las que a continuación se enlistan:
[…]
IV. El ofrecimiento habitual o profesional de operaciones de mutuo o de garantía o de otorgamiento
de préstamos o créditos, con o sin garantía, por parte de sujetos distintos a las Entidades
Financieras.
Serán objeto de Aviso ante la Secretaría cuando el acto u operación sea por una cantidad igual o
superior al equivalente a un mil seiscientas cinco veces el salario mínimo vigente en el Distrito
Federal”.
13“Artículo 18. Quienes realicen las Actividades Vulnerables a que se refiere el artículo anterior
tendrán las obligaciones siguientes:
I. Identificar a los clientes y usuarios con quienes realicen las propias Actividades sujetas a
supervisión y verificar su identidad basándose en credenciales o documentación oficial, así como
recabar copia de la documentación;
II. Para los casos en que se establezca una relación de negocios, se solicitará al cliente o usuario
la información sobre su actividad u ocupación, basándose entre otros, en los avisos de inscripción
y actualización de actividades presentados para efectos del Registro Federal de Contribuyentes;
III. Solicitar al cliente o usuario que participe en Actividades Vulnerables información acerca de si
tiene conocimiento de la existencia del dueño beneficiario y, en su caso, exhiban documentación
oficial que permita identificarlo, si ésta obrare en su poder; en caso contrario, declarará que no
cuenta con ella;
IV. Custodiar, proteger, resguardar y evitar la destrucción u ocultamiento de la información y
documentación que sirva de soporte a la Actividad Vulnerable, así como la que identifique a sus
clientes o usuarios.
La información y documentación a que se refiere el párrafo anterior deberá conservarse de manera
física o electrónica, por un plazo de cinco años contado a partir de la fecha de la realización de la
Actividad Vulnerable, salvo que las leyes de la materia de las entidades federativas establezcan un
plazo diferente;
V. Brindar las facilidades necesarias para que se lleven a cabo las visitas de verificación en los
términos de esta Ley, y
VI. Presentar los Avisos en la Secretaría en los tiempos y bajo la forma prevista en esta Ley”.
14“Artículo 20. Las personas morales que realicen Actividades Vulnerables deberán designar ante
la Secretaría a un representante encargado del cumplimiento de las obligaciones derivadas de esta
Ley, y mantener vigente dicha designación, cuya identidad deberá resguardarse en términos del
artículo 38 de esta Ley.
En tanto no haya un representante o la designación no esté actualizada, el cumplimiento de las
obligaciones que esta Ley señala, corresponderá a los integrantes del órgano de administración o
al administrador único de la persona moral.
Las personas físicas tendrán que cumplir, en todos los casos, personal y directamente con las
obligaciones que esta Ley establece, salvo en el supuesto previsto en la Sección Tercera del
Capítulo III de esta Ley”.
15“Artículo 21. Los clientes o usuarios de quienes realicen Actividades Vulnerables les
proporcionarán a éstos la información y documentación necesaria para el cumplimiento de las
obligaciones que esta Ley establece.
Quienes realicen las Actividades Vulnerables deberán abstenerse, sin responsabilidad alguna, de
llevar a cabo el acto u operación de que se trate, cuando sus clientes o usuarios se nieguen a
proporcionarles la referida información o documentación a que se refiere el párrafo anterior”.
16“Artículo 23. Quienes realicen Actividades Vulnerables de las previstas en esta Sección
presentarán ante la Secretaría los Avisos correspondientes, a más tardar el día 17 del mes
inmediato siguiente, según corresponda a aquel en que se hubiera llevado a cabo la operación que
le diera origen y que sea objeto de Aviso”.
17“Artículo 24. La presentación de los Avisos se llevará a cabo a través de los medios electrónicos
y en el formato oficial que establezca la Secretaría.
13
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
conllevan a que la quejosa deje de desempañar la actividad lícita a la
cual se dedica, es decir, el otorgamiento de préstamos o créditos con
garantía, sino más bien le impone una serie de obligaciones, entre las
cuales destaca el presentar avisos sobre aquellas operaciones de
crédito por una cantidad igual o superior al equivalente a un mil
seiscientas cinco veces el salario mínimo vigente en la Ciudad de
México.
73.
Al respecto, esta Primera Sala considera que las obligaciones a que
se refieren los preceptos reclamados responden a la necesidad de
proteger el interés público, lo que implica que la libertad de comercio
invocada por la quejosa será exigible siempre y cuando la actividad,
aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad a contar con un
sistema financiero y económico estable, es decir, sin injerencia de
recursos de procedencia ilícita que, desde luego, tienden a ser
utilizados para dar continuidad a la comisión de delitos.
74.
Aunado a lo anterior, los preceptos reclamados por la quejosa están
inmersos en el marco de coordinación y colaboración que las personas
del sector no financiero, como la quejosa, tienen que observar en
relación con los fines de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.18
Dichos Avisos contendrán respecto del acto u operación relacionados con la Actividad Vulnerable
que se informe, lo siguiente:
I. Datos generales de quien realice la Actividad Vulnerable;
II. Datos generales del cliente, usuarios o del Beneficiario Controlador, y la información sobre su
actividad u ocupación de conformidad con el artículo 18 fracción II de esta Ley, y
III. Descripción general de la Actividad Vulnerable sobre la cual se dé Aviso.
A los notarios y corredores públicos se les tendrán por cumplidas las obligaciones de presentar los
Avisos correspondientes mediante el sistema electrónico por el que informen o presenten las
declaraciones y Avisos a que se refieren las disposiciones fiscales federales”.
18En ese sentido, véase la tesis aislada 1a. CCXLVI/2015, de rubro y texto siguientes:
“PREVENCIÓN E IDENTIFICACIÓN DE OPERACIONES CON RECURSOS DE PROCEDENCIA
ILÍCITA. EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO CONSTITUYE A LOS
PARTICULARES EN AUTORIDADES DE HECHO. El precepto citado prevé obligaciones dirigidas
a compeler a quienes desarrollen actividades vulnerables, específicamente a recabar, entre otras
cuestiones, documentación e información que permita conocer el origen de los pagos en efectivo
superiores a determinados montos, susceptibles de provenir de actividades ilícitas. Ahora bien,
dichas obligaciones se inscriben en un marco de coordinación interinstitucional prevista en la ley
14
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
75.
En efecto, las obligaciones reclamadas por la quejosa, principalmente,
la de dar aviso a la autoridad hacendaria respecto aquellas
operaciones de crédito que, iguales o superiores a los montos arriba
precisados, forman parte de la coordinación interinstitucional prevista
en el artículo 2º de la ley combatida, es decir, aquella que tiene como
fines recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de
operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con
estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones
delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento.
76.
En este orden de ideas, esta Primera Sala no puede tener por válido el
argumento de la recurrente, en torno a que el cumplimiento de las
obligaciones impuestas en los preceptos reclamados le obliga a
contratar personal y resta eficacia a su libertad contractual. Esto es así
porque además de que los preceptos reclamados no prescriben la
contratación de personal apuntada, ya se ha dejado en claro que
proteger el sistema financiero y la economía nacional del blanqueo de
recursos provenientes de actividades ilícitas es una labor compleja
que atañe, para su eficaz combate, no sólo a los órganos de gobierno,
sino también requiere de la colaboración de los gobernados y, en este
caso concreto, de aquellos que se dedican a una actividad
considerada
por
las
mejores
prácticas
internacionales,
como
susceptible de utilizarse para el lavado de dinero.
para recabar elementos útiles en la investigación y persecución de los delitos de operaciones con
recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de
las organizaciones delictivas, así como para evitar el uso de los recursos para su financiamiento.
Así, el artículo 18 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita no constituye a los particulares en autoridades de hecho, pues el
papel que tienen en el marco de coordinación relatado no es el de una autoridad, sino el de
particulares obligados a cumplir con el propio ordenamiento al realizar operaciones vulnerables.Amparo en revisión 11/2015. **********. de C.V. 22 de abril de 2015. Cinco votos de los Ministros
Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga
Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío
Díaz. Secretaria: Carmen Vergara López”. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, décima época, libro 21, agosto de 2015, tomo I, página 473 y registro 2009781.
15
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
77.
Orienta esta determinación, por las razones que la informan, la tesis
aislada de esta Primera Sala, 1a. CCXLIV/2015 (10a.), de rubro:
“PREVENCIÓN E IDENTIFICACIÓN DE OPERACIONES CON
RECURSOS DE PROCEDENCIA ILÍCITA. EL ARTÍCULO 18 DE LA
LEY FEDERAL RELATIVA, NO TRANSGREDE EL DERECHO
FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD DE TRABAJO”.19
78.
Asimismo, debe desestimarse el argumento relativo a que los
preceptos reclamados llevan a considerar que aquellas personas que
llevan a cabo actividades vulnerables o se relacionan con las mismas
son delincuentes, pues en esta resolución ya se ha determinado lo
contrario, bajo la premisa esencial de que aun cuando se considere
que los recursos involucrados en una determinada operación son de
procedencia ilícita, ello deberá ser investigado y procesado en
términos del artículo 7º del ordenamiento combatido, por la Unidad de
Inteligencia Financiera de la Procuraduría General de la República,
previa denuncia correspondiente.
79.
Consecuentemente, la pregunta que nos ocupa debe responderse en
sentido negativo, toda vez que las obligaciones impuestas a quienes
desempeñan actividades vulnerables, por los artículos 17, fracción IV,
“El derecho fundamental a la libertad de trabajo, reconocido en el artículo 5o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, como cualquier otro derecho humano, no es absoluto,
irrestricto e ilimitado, sino que su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes
presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros;
y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En ese sentido, el artículo 18 de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita no
transgrede el derecho fundamental indicado, al establecer determinadas obligaciones para aquellas
actividades que, en términos del diverso 17 del propio ordenamiento, se consideran "vulnerables" o
más propensas para el blanqueo de recursos provenientes de actividades ilícitas, en virtud de que
dichas obligaciones no impiden a quienes realicen ese tipo de actividades vulnerables, que
continúen ejerciéndolas en el marco de su libertad de trabajo, sino que las constriñe a que todas
aquellas operaciones comerciales que pretendan hacerse pagaderas a través de dinero en
efectivo, por montos superiores a los previstos en el propio ordenamiento, sean tratadas en los
términos del citado artículo 18 y reportadas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.- Amparo
en revisión 11/2015. **********. 22 de abril de 2015. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar
Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga Sánchez Cordero de
García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretaria:
Carmen Vergara López”. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
décima época, libro 21, agosto de 2015, tomo I, página 473 y registro 2009782.
19
16
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
18, 20, 21, 23 y 24 del ordenamiento reclamado, no son
inconstitucionales.
80.
Tercera cuestión: ¿El artículo 32 de la ley combatida resulta
inconstitucional, al limitar el uso de dinero en efectivo en
actividades vulnerables?
81.
En el tercer concepto de violación se plantea, sustancialmente, que el
artículo 32 de la Ley reclamada vulnera los artículos 14 y 16 de la
Constitución Federal, al impedir que la quejosa disponga libremente de
sus recursos monetarios, pues las operaciones que son consideradas
vulnerables se establecieron de manera arbitraria e injustificada. Dicho
planteamiento es infundado, en virtud de lo siguiente:
82.
El artículo 32 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita20 establece la
prohibición de dar cumplimiento a obligaciones y, en general, liquidar o
20“Artículo
32. Queda prohibido dar cumplimiento a obligaciones y, en general, liquidar o pagar, así
como aceptar la liquidación o el pago, de actos u operaciones mediante el uso de monedas y
billetes, en moneda nacional o divisas y Metales Preciosos, en los supuestos siguientes:
I. Constitución o transmisión de derechos reales sobre bienes inmuebles por un valor igual o
superior al equivalente a ocho mil veinticinco veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal,
al día en que se realice el pago o se cumpla la obligación;
II. Transmisiones de propiedad o constitución de derechos reales sobre vehículos, nuevos o
usados, ya sean aéreos, marítimos o terrestres por un valor igual o superior al equivalente a tres
mil doscientas diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, al día en que se realice el
pago o se cumpla la obligación;
III. Transmisiones de propiedad de relojes, joyería, Metales Preciosos y Piedras Preciosas, ya sea
por pieza o por lote, y de obras de arte, por un valor igual o superior al equivalente a tres mil
doscientas diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, al día en que se realice el
pago o se cumpla la obligación;
IV. Adquisición de boletos que permita participar en juegos con apuesta, concursos o sorteos, así
como la entrega o pago de premios por haber participado en dichos juegos con apuesta, concursos
o sorteos por un valor igual o superior al equivalente a tres mil doscientos diez veces el salario
mínimo vigente en el Distrito Federal, al día en que se realice el pago o se cumpla la obligación;
V. Prestación de servicios de blindaje para cualquier vehículo de los referidos en la fracción II de
este artículo o bien, para bienes inmuebles por un valor igual o superior al equivalente a tres mil
doscientas diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, al día en que se realice el
pago o se cumpla la obligación;
VI. Transmisión de dominio o constitución de derechos de cualquier naturaleza sobre los títulos
representativos de partes sociales o acciones de personas morales por un valor igual o superior al
equivalente a tres mil doscientas diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, al día
en que se realice el pago o se cumpla la obligación, o
VII. Constitución de derechos personales de uso o goce de cualquiera de los bienes a que se
refieren las fracciones I, II y V de este artículo, por un valor igual o superior al equivalente a tres mil
doscientas diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, mensuales al día en que se
realice el pago o se cumpla la obligación”.
17
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
pagar, así como aceptar la liquidación o el pago de actos u
operaciones mediante el uso de monedas y billetes, en moneda
nacional, divisas y metales preciosos, en las actividades ahí previstas
y por montos que son iguales o superiores a tres mil doscientas diez
veces el salario mínimo vigente en la Ciudad de México (u ocho mil
veinticinco veces en el caso de constitución o transmisión de derechos
reales sobre bienes inmuebles).
83.
La prohibición anterior no tiene el alcance absoluto atribuido por la
quejosa, en el sentido de impedirle disponer de sus recursos
monetarios y sus bienes, sino más bien restringe el uso de dinero en
efectivo para un cierto tipo de operaciones comerciales y financieras
cuyos montos excedan los límites señalados. Ello, desde luego, en
aras de cumplir con el objeto para el cual fue creado el ordenamiento
reclamado, es decir, proteger el sistema financiero y la economía
nacional, a partir de medidas y procedimientos para prevenir y detectar
actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita.
84.
Ahora bien, tampoco asiste la razón a la quejosa cuando afirma que
las actividades vulnerables fueron establecidas por el legislador de
manera arbitraria, pues como ya se definió en esta resolución y se
sigue del proceso legislativo correspondiente, la vulnerabilidad
atribuida a ciertas actividades desarrolladas por sujetos del sector no
financiero, así como la prohibición de usar efectivo para el pago de
ciertas obligaciones obedeció a que conforme a las mejores prácticas
internacionales, se reconoce cierto tipo de operaciones comerciales
como más propensas a ser utilizadas para el blanqueo de recursos de
procedencia ilícita.
85.
En efecto, en la exposición de motivos que dio origen a la Ley
reclamada se explicó que México es miembro del Grupo de Acción
18
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
Financiera Internacional (GAFI), desde el año dos mil, y que dicho
organismo especializado ha considerado que dentro de los sujetos no
financieros quedan comprendidos ciertos tipos de negocios y
profesiones legítimas que por sus características propias pueden servir
a la delincuencia organizada como medio de acceso de los recursos
ilícitos a la economía formal, con la finalidad de ocultar su procedencia
delictiva.
86.
Como consecuencia de lo anterior, se estableció que los sujetos no
financieros debían ser eficazmente vinculados a la responsabilidad
social y legal de actuar como "gatekeepers" (como se les conoce en
las legislaciones avanzadas para combatir este delito) o sujetos de
prevención de la realización de operaciones con recursos de
procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo. Al respecto, la
comunidad internacional y los expertos en la materia, insisten en la
gran utilidad que conlleva para las estrategias de prevención y
combate al lavado de dinero, la implementación de un régimen jurídico
aplicable a sujetos de prevención no financieros.
87.
En ese sentido, en la iniciativa presentada por el Presidente de la
República
se
dijo
que
resultaba
imperioso
observar
las
recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional
relativas a que los Estados adopten políticas adecuadas para
incorporar a las industrias, negocios y profesiones —que por sus
características propias pueden servir a la delincuencia organizada
como medio de acceso de los recursos ilícitos a la economía formal—
en la prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita,
colaborando con las autoridades al reportar operaciones sospechosas
de lavado de dinero y proporcionando información útil para tal efecto.
19
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
88.
Por tanto, es claro que la connotación de las actividades vulnerables y
las obligaciones que deben cumplimentar quienes las desempeñan no
fueron fijadas de manera arbitraria por el Legislador Federal, como
erróneamente asume la recurrente, sino que estuvieron basadas en
prácticas internacionales en las que se identifica cierto tipo de
operaciones llevadas a cabo por sujetos del sector no financiero, como
más propensas para el blanqueo de recursos de procedencia ilícita.
89.
En el mismo orden de ideas, esta Primera Sala ha sido consistente en
referir que en determinadas materias, tales como comercio y seguridad
pública (que es donde se inscribe la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita), el
legislador cuenta con un amplio margen de libertad configurativa para
determinar qué medidas adoptar en esas materias para alcanzar los
fines que el propio órgano democrático considera susceptibles de ser
regulados. De ahí lo infundado del concepto de violación en estudio.
90.
Por tanto, la pregunta que nos ocupa debe responderse en sentido
negativo, pues el artículo 32 de la ley combatida no resulta
inconstitucional, al limitar el uso de dinero en efectivo en las
denominadas actividades vulnerables.
91.
Cuarta cuestión: ¿Los artículos 34, 35, 37 y 39 del ordenamiento
reclamado vulneran el derecho a la seguridad jurídica, al regular
la práctica de visitas de verificación a las personas que
desempeñan actividades vulnerables?
92.
El cuarto concepto de violación está dirigido a sustentar que los
preceptos reclamados vulneran el artículo 16 de la Constitución
Federal y el derecho a la seguridad jurídica, al facultar a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público para realizar visitas de verificación, sin
marcar los derroteros y procedimientos legales para llevarlas a cabo,
20
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
permitiendo que se cometan abusos y arbitrariedades, e inclusive se
reste eficacia al derecho de audiencia.
93.
Al respecto, la quejosa puntualiza que no obsta a lo anterior que la Ley
reclamada remita a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
para lo concerniente a las visitas de verificación, pues ello sólo se
refiere a cuando ya se dio inicio al procedimiento de visita, de ahí que
no haya forma en la cual el particular se oponga al inicio de dicha
facultad de comprobación o recurra la determinación respectiva.
Asimismo, se apunta que es inconstitucional que el fisco federal pueda
solicitar el auxilio de la fuerza pública, en tanto ello vulnera la
seguridad jurídica y audiencia de los gobernados, al poder ser
presionados para llevar a cabo la práctica de las visitas de verificación.
94.
Los planteamientos de referencia son infundados y para demostrarlo
conviene precisar que el derecho a la seguridad jurídica reconocido en
el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos ha sido entendido por esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en el sentido de que las normas jurídicas deben ser ciertas y
claras, de manera que las personas sepan a qué atenerse en caso de
su inobservancia, los elementos mínimos para hacer valer sus
derechos, y las facultades y obligaciones que le corresponden a la
autoridad, para evitar que cometan arbitrariedades o conductas
injustificadas.
95.
Lo anterior no implica que el legislador esté obligado a establecer en
un solo precepto legal todos los supuestos y consecuencias de la
norma, dado que tales elementos pueden, válidamente, consignarse
en diversos artículos del propio ordenamiento legal, e inclusive en
21
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
distintos cuerpos normativos, en tanto no existe ninguna disposición
constitucional que establezca lo contrario.21
96.
Ahora bien, los artículos 34,22 35,23 3724 y 3925 reclamados establecen
la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de practicar
visitas de verificación a quienes realicen actividades vulnerables a fin
de comprobar el cumplimiento de las obligaciones previstas en la ley
combatida y que el desarrollo de las visitas de verificación, así como la
imposición de las sanciones administrativas previstas en esa
normativa, se sujetarán a lo dispuesto por la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo. Asimismo, se prevé la posibilidad de
que la mencionada dependencia solicite el auxilio de la fuerza pública
para el ejercicio de sus facultades, cuando las circunstancias así lo
ameriten.
21
Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia 2a./J. 144/2006 emitida por la Segunda Sala, que
esta Primera Sala comparte, de rubro y texto siguientes: “GARANTÍA DE SEGURIDAD
JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la
ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las
relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los
elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la
autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su
simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para
ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos
de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de
manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así
como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad”. Consultable en la novena
época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, octubre de 2006, página
351, registro 174094.
22“Artículo 34. La Secretaría podrá comprobar, de oficio y en cualquier tiempo, el cumplimiento de
las obligaciones previstas en esta Ley, mediante la práctica de visitas de verificación a quienes
realicen las Actividades Vulnerables previstas en la Sección Segunda del Capítulo III de esta Ley, a
las Entidades a que se refiere el artículo 26 de esta Ley o, en su caso, al órgano concentrador
previsto en el penúltimo párrafo del artículo 27 de la misma.
Las personas visitadas deberán proporcionar exclusivamente la información y documentación
soporte con que cuenten que esté directamente relacionada con Actividades Vulnerables”.
23“Artículo 35. El desarrollo de las visitas de verificación, así como la imposición de las sanciones
administrativas previstas en esta Ley, se sujetarán a lo dispuesto por la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo”.
24“Artículo 37. La Secretaría, para el ejercicio de las facultades que le confiere la presente Ley, en
su caso, podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública cuando las circunstancias así lo requieran.
Los mandos de la fuerza pública deberán proporcionar el auxilio solicitado”.
25“Artículo 39. La información que derive de los Avisos que se presenten ante las autoridades
competentes, será utilizada exclusivamente para la prevención, identificación, investigación y
sanción de operaciones con recursos de procedencia ilícita y demás delitos relacionados con
éstas”.
22
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
97.
Al respecto, esta Primera Sala considera que no asiste razón a la
quejosa cuando afirma que la facultad de llevar a cabo visitas de
verificación no está delimitada en cuanto a su desarrollo, pues basta
leer el artículo 35 reclamado para corroborar una remisión en cuanto a
ese aspecto a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en cuyo
“CAPÍTULO
DÉCIMO
PRIMERO.
DE
LAS
VISITAS
DE
VERIFICACIÓN” regula cuál es el procedimiento a seguir por las
autoridades administrativas al desplegar dicha facultad.
98.
En efecto, en los artículos 62 a 68 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo26 se precisa con claridad que en el desarrollo de las
visitas de verificación, ya sean ordinarias (aquellas efectuadas en días
“Artículo 62. Las autoridades administrativas, para comprobar el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias podrán llevar a cabo visitas de verificación, mismas que
podrán ser ordinarias y extraordinarias; las primeras se efectuarán en días y horas hábiles, y las
segundas en cualquier tiempo.
Artículo 63. Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de orden escrita con
firma autógrafa expedida por la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona
que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las disposiciones legales
que lo fundamenten.
Artículo 64. Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de establecimientos objeto
de verificación estarán obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los
verificadores para el desarrollo de su labor.
Artículo 65. Al iniciar la visita, el verificador deberá exhibir credencial vigente con fotografía,
expedida por la autoridad competente que lo acredite para desempeñar dicha función, así como la
orden expresa a la que se refiere el artículo 63 de la presente Ley, de la que deberá dejar copia al
propietario, responsable, encargado u ocupante del establecimiento.
Artículo 66. De toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos
testigos propuestos por la persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la
practique si aquélla se hubiere negado a proponerlos.
De toda acta se dejará copia a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiere
negado a firmar, lo que no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate,
siempre y cuando el verificador haga constar tal circunstancia en la propia acta”.
Artículo 67. En las actas se hará constar:
I. Nombre, denominación o razón social del visitado;
II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la diligencia;
III. Calle, número, población o colonia, teléfono u otra forma de comunicación disponible, municipio
o delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se
practique la visita;
IV. Número y fecha del oficio de comisión que la motivó;
V. Nombre y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia;
VI. Nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos;
VII. Datos relativos a la actuación;
VIII. Declaración del visitado, si quisiera hacerla; y
IX. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia incluyendo los de quien la hubiere
llevado a cabo. Si se negaren a firmar el visitado o su representante legal, ello no afectará la
validez del acta, debiendo el verificador asentar la razón relativa.
Artículo 68. Los visitados a quienes se haya levantado acta de verificación podrán formular
observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en relación a los hechos contenidos en
ella, o bien, por escrito, hacer uso de tal derecho dentro del término de cinco días siguientes a la
fecha en que se hubiere levantado”.
26
23
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
y horas hábiles) o extraordinarias (las efectuadas en cualquier tiempo),
se deberá observar, en términos generales, lo siguiente:
 Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de
orden escrita con firma autógrafa expedida por la autoridad
competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de
verificarse, el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las
disposiciones legales que lo fundamenten.
 Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de
establecimientos objeto de verificación estarán obligados a permitir el
acceso y dar facilidades e informes a los verificadores para el
desarrollo de su labor.
 Al iniciar la visita, el verificador deberá exhibir credencial vigente con
fotografía, expedida por la autoridad competente que lo acredite para
desempeñar dicha función, así como la orden expresa que lo habilita,
de la que deberá dejar copia al propietario, responsable, encargado u
ocupante del establecimiento.
 De toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada, en
presencia de dos testigos propuestos por la persona con quien se
hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquélla se
hubiere negado a proponerlos.
 De toda acta se dejará copia a la persona con quien se entendió la
diligencia, aunque se hubiere negado a firmar, lo que no afectará la
validez de la diligencia ni del documento de que se trate, siempre y
cuando el verificador haga constar tal circunstancia en la propia acta.
 En las actas se debe hacer constar: I. Nombre, denominación o razón
social del visitado; II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya
la diligencia; III. Calle, número, población o colonia, teléfono u otra
forma de comunicación disponible, municipio o delegación, código
postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en
que se practique la visita; IV. Número y fecha del oficio de comisión
que la motivó; V. Nombre y cargo de la persona con quien se entendió
la diligencia; VI. Nombre y domicilio de las personas que fungieron
como testigos; VII. Datos relativos a la actuación; VIII. Declaración del
visitado, si quisiera hacerla; y IX. Nombre y firma de quienes
intervinieron en la diligencia incluyendo los de quien la hubiere llevado
a cabo. Si se negaren a firmar el visitado o su representante legal, ello
no afectará la validez del acta, debiendo el verificador asentar la razón
relativa.
24
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
 Los visitados a quienes se haya levantado acta de verificación podrán
formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en
relación a los hechos contenidos en ella, o bien, por escrito, hacer uso
de tal derecho dentro del término de cinco días siguientes a la fecha
en que se hubiere levantado.
99.
El procedimiento arriba descrito —aunado a que el artículo 34 del
ordenamiento combatido, expresamente, refiere que las personas
visitadas deberán proporcionar solo la información y documentación
soporte con que cuenten, que esté directamente relacionada con
actividades vulnerables— llevan a esta Primera Sala a considerar que
los preceptos reclamados no vulneran el derecho a la seguridad
jurídica.
100. Lo anterior es así porque tales preceptos sí delimitan la facultad de
que se trata, de ahí que las personas pueden saber a qué atenerse en
caso de su despliegue, así como los elementos mínimos para hacer
valer sus derechos (que incluye la posibilidad de que el visitado
formule observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas en
relación a los hechos contenidos en ella, o bien, por escrito, hacer uso
de tal derecho dentro del plazo de cinco días siguientes a la fecha en
que se hubiere levantado) y las facultades y obligaciones que le
corresponden a la autoridad, con lo cual se inhibe la comisión de
arbitrariedades o conductas injustificadas.
101. Asimismo, la remisión de la ley reclamada a la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo resulta perfectamente compatible con el
derecho a la seguridad jurídica, pues además de que se trata de
normas de la misma jerarquía, ambas regulan facultades de las
autoridades administrativas, naturaleza que desde luego comporta la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
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102. Por lo demás, la posibilidad de que dicha dependencia federal solicité
el auxilio de la fuerza pública para llevar a cabo el despliegue de sus
facultades legalmente otorgadas, no pugna con el derecho a la
seguridad jurídica, pues se encuentra regida por el principio de
legalidad que debe revestir todo acto de autoridad, en su vertiente de
fundamentación y motivación. De ahí que el eventual uso de la fuerza
pública se podría ver escrutado a la luz de los fundamentos y motivos
que justifiquen las circunstancias que requirieron el auxilio de la fuerza
pública, en términos del artículo 16 de la Constitución Federal.
103. Sin que a lo anterior obste el argumento de la quejosa relativo a que la
posibilidad de usar la fuerza pública resta eficacia a su derecho a la
seguridad jurídica, en tanto le impide oponerse al despliegue de la
visita de verificación. Tal planteamiento es infundado, toda vez que el
derecho a la seguridad jurídica no tiene el alcance de habilitar a los
particulares, en este caso, que llevan a cabo actividades vulnerables,
para que desacaten u obstaculicen el legal ejercicio de las facultades
que tiene la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la materia.
104. Consecuentemente, la pregunta que nos ocupa debe responderse en
sentido negativo; esto es, los artículos 34, 35, 37 y 39 del
ordenamiento reclamado no vulneran el derecho a la seguridad
jurídica, al regular la práctica de visitas de verificación a las personas
que desempeñan actividades vulnerables.
105. Quinta cuestión: ¿Las multas previstas en los artículos 53 y 54 de
la normativa reclamada son inconstitucionales?
106. En el quinto concepto de violación se aduce que los artículos 53 y
54 de la normativa reclamada vulneran los derechos de seguridad
jurídica, legalidad y audiencia, al establecer multas que son excesivas
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y no dar oportunidad de que el infractor controvierta su legalidad.
Tales argumentos son infundados, en virtud de las siguientes
consideraciones.
107. En materia de multas, este Tribunal Constitucional ha sido consistente
en referir que no son inconstitucionales aquellas que prevén un monto
mínimo y uno máximo para su imposición, al permitir que la autoridad
individualice la sanción atendiendo a las condiciones específicas del
infractor y la conducta infractora.27
108. En este orden de ideas, tenemos que el artículo 53 reclamado28
establece una serie de conductas infractoras que ameritan la
Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia P./J. 102/99, de rubro y texto: “MULTAS. LAS
LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y
UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte ha establecido, en la tesis
de jurisprudencia P./J. 10/95, que las leyes que prevén multas fijas resultan inconstitucionales por
cuanto al aplicarse a todos por igual de manera invariable e inflexible, propician excesos
autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares; sin embargo, no pueden
considerarse fijas las multas establecidas por el legislador en porcentajes determinados entre un
mínimo y un máximo, porque con base en ese parámetro, la autoridad se encuentra facultada para
individualizar las sanciones de conformidad con la gravedad de la infracción, la capacidad
económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad
o la gravedad del hecho infractor”. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo X, noviembre de 1999, pág.31, registro 192858. Así como la
jurisprudencia P./J. 17/2000, de rubro y texto: “MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS
LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA
MÁXIMA. El establecimiento de multas fijas es contrario a los artículos 22 y 31, fracción IV, de la
Constitución, por cuanto que al aplicarse a todos los infractores por igual, de manera invariable e
inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares. En virtud
de ello, los requisitos considerados por este Máximo Tribunal para estimar que una multa es
acorde al texto constitucional, se cumplen mediante el establecimiento, en la norma sancionadora,
de cantidades mínimas y máximas, lo que permite a la autoridad facultada para imponerla,
determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta
su capacidad económica y la gravedad de la violación”. Consultable en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, novena época, tomo XI, marzo de 2000, pág.59, registro 192195.
28“Artículo 53. Se aplicará la multa correspondiente a quienes:
I. Se abstengan de cumplir con los requerimientos que les formule la Secretaría en términos de
esta Ley;
II. Incumplan con cualquiera de las obligaciones establecidas en el artículo 18 de esta Ley;
III. Incumplan con la obligación de presentar en tiempo los Avisos a que se refiere el artículo 17 de
esta Ley.
La sanción prevista en esta fracción será aplicable cuando la presentación del Aviso se realice a
más tardar dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que debió haber sido presentado. En
caso de que la extemporaneidad u omisión exceda este plazo, se aplicará la sanción prevista para
el caso de omisión en el artículo 55 de esta Ley, o
IV. Incumplan con la obligación de presentar los Avisos sin reunir los requisitos a que se refiere el
artículo 24 de esta Ley;
V. Incumplan con las obligaciones que impone el artículo 33 de esta Ley;
VI. Omitan presentar los Avisos a que se refiere el artículo 17 de esta Ley, y
VII. Participen en cualquiera de los actos u operaciones prohibidos por el artículo 32 de esta Ley”.
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imposición de una multa (entre ellas abstenerse de cumplir con los
requerimientos formulados por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y omitir la presentación de los avisos previstos en el artículo 17
del ordenamiento reclamado).
109. Mientras que el artículo 54, también combatido,29 establece los montos
que corresponderán a cada una de las infracciones de referencia.
Dichos montos están previstos en términos de cantidades mínimas y
máximas para su imposición, según la infracción cometida, esto es, se
prevé multa equivalente a doscientos y hasta dos mil días de salario
mínimo general vigente en la Ciudad de México, para las conductas
previstas en las fracciones I, II, III y IV del artículo 53 arriba
mencionado; multa equivalente a dos mil y hasta diez mil días de dicho
salario mínimo, en el caso de la fracción V del mismo precepto legal; y,
finalmente, multa equivalente a diez mil y hasta sesenta y cinco mil
días de salario mínimo general vigente en la Ciudad de México, o del
diez al cien por ciento del valor del acto u operación, cuando sean
cuantificables en dinero, la que resulte mayor en el caso de las
fracciones VI y VII del artículo 53 del mismo ordenamiento.
110. Lo anterior pone de manifiesto que las multas combatidas por la
quejosa no son inconstitucionales, pues al prever montos mínimos y
máximos para su imposición, impiden la arbitrariedad de la autoridad
sancionadora y la excesividad misma de la sanción en los términos
proscritos por el artículo 22 de la Constitución Federal.
“Artículo 54. Las multas aplicables para los supuestos del artículo anterior de esta Ley serán las
siguientes:
I. Se aplicará multa equivalente a doscientos y hasta dos mil días de salario mínimo general
vigente en el Distrito Federal en el caso de las fracciones I, II, III y IV del artículo 53 de esta Ley;
II. Se aplicará multa equivalente a dos mil y hasta diez mil días de salario mínimo general vigente
en el Distrito Federal en el caso de la fracción V del artículo 53 de esta Ley, y
III. Se aplicará multa equivalente a diez mil y hasta sesenta y cinco mil días de salario mínimo
general vigente en el Distrito Federal, o del diez al cien por ciento del valor del acto u operación,
cuando sean cuantificables en dinero, la que resulte mayor en el caso de las fracciones VI y VII del
artículo 53 de esta Ley”.
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111. Más aún, la lectura del diverso artículo 60 de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, expresamente, establece las directrices que la
autoridad sancionadora debe observar al momento de individualizar
las sanciones administrativas, incluyendo la multa, en los siguientes
términos:
Artículo 60. La Secretaría, en la imposición de sanciones de
carácter administrativo a que se refiere el presente Capítulo, tomará
en cuenta, en su caso, lo siguiente:
I. La reincidencia, las causas que la originaron y, en su caso, las
acciones correctivas aplicadas por el presunto infractor. Se
considerará reincidente al que haya incurrido en una infracción que
hubiere sido sancionada y, además de aquella, cometa la misma
infracción, dentro de los dos años inmediatos siguientes a la fecha
en que haya quedado firme la resolución correspondiente;
II. La cuantía del acto u operación, procurando la proporcionalidad
del monto de la sanción con aquellos, y
III. La intención de realizar la conducta.
112. Por tanto, no asiste la razón a la quejosa cuando afirma que las multas
reclamadas son inconstitucionales porque no permiten a la autoridad
sancionadora individualizar los montos respectivos en los términos del
artículo 22 de la Ley Fundamental, pues como ya se demostró, las
multas combatidas prevén montos mínimos y máximos para su
imposición y, además, el ordenamiento reclamado, expresamente,
refiere las condiciones a las cuales debe atender la autoridad
administrativa para fijar e individualizar la sanción aplicable.
113. Por otra parte, las multas a que se refieren los artículos 53 y 54 de la
Ley combatida tampoco vulneran el derecho de audiencia previa,
reconocido en el artículo 14 de la Constitución Federal, en virtud de
que sí existe un procedimiento a través del cual se debe escuchar a
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los gobernados de manera previa a la imposición de tales sanciones
administrativas.
114. En efecto, el artículo 4º de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita30
establece que en lo no previsto por dicho ordenamiento y demás
disposiciones que de ella se deriven, serán aplicables supletoriamente
el Código de Comercio, el Código Civil Federal, la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental y la Ley Federal de
Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares.
115. A su vez, el artículo 1º de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo establece que las disposiciones de dicha ley son de
orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y
resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, así
como a organismos descentralizados de la administración pública
federal paraestatal, respecto de sus actos de autoridad, a los servicios
que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los
particulares sólo puedan celebrar con el mismo.
116. En el Título Cuarto se regula lo relativo a las infracciones y sanciones
administrativas y en términos del artículo 70,31 las sanciones
30“
Artículo 4. En lo no previsto por la presente Ley, se aplicarán, conforme a su naturaleza y de
forma supletoria, las disposiciones contenidas en:
I. El Código de Comercio;
II. El Código Civil Federal;
III. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo;
IV. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y
V. La Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares”.
31“Artículo 70. Las sanciones administrativas deberán estar previstas en las leyes respectivas y
podrán consistir en:
I. Amonestación con apercibimiento;
II. Multa;
III. Multa adicional por cada día que persista la infracción;
IV. Arresto hasta por 36 horas;
V. Clausura temporal o permanente, parcial o total; y
VI. Las demás que señalen las leyes o reglamentos”.
30
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administrativas deberán estar previstas en las leyes respectivas y
podrán consistir en amonestación con apercibimiento; multa; multa
adicional por cada día que persista la infracción; arresto hasta por
treinta y seis horas; clausura temporal o permanente, parcial o total; y
las demás que señalen las leyes o reglamentos.
117. Por su parte, el artículo 72 del mismo ordenamiento,32 precisa que
para imponer una sanción, la autoridad administrativa deberá notificar
previamente al infractor del inicio del procedimiento, para que dentro
de los quince días siguientes, exponga lo que a su derecho convenga
y, en su caso, aporte las pruebas con que cuente; el artículo 74,33
establece que una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas
ofrecidas y admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes,
a dictar por escrito la resolución que proceda, la cual será notificada
en forma personal o por correo certificado.
118. La referida resolución es impugnable vía recurso de revisión a que se
refiere el artículo 83,34 siendo que conforme al numeral 87,35 la
32“Artículo
72. Para imponer una sanción, la autoridad administrativa deberá notificar previamente
al infractor del inicio del procedimiento, para que este dentro de los quince días siguientes exponga
lo que a su derecho convenga y, en su caso aporte las pruebas con que cuente.
33“Artículo 74. Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se
procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar por escrito la resolución que proceda, la cual
será notificada en forma personal o por correo certificado”.
34“Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades
administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un
expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía
jurisdiccional
que
corresponda.
En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios
que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los
particulares sólo pueden celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la
aplicación de esta Ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá
interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a
una instancia o resuelvan un expediente”.
35“Artículo 87. La interposición del recurso suspenderá la ejecución del acto impugnado, siempre y
cuando:
I. Lo solicite expresamente el recurrente;
II. Sea procedente el recurso;
III. No se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público;
IV. No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso
de no obtener resolución favorable; y
V. Tratándose de multas, el recurrente garantice el crédito fiscal en cualesquiera de las
formas prevista en el Código Fiscal de la Federación.
31
AMPARO EN REVISIÓN 174/2016
interposición del recurso suspenderá la ejecución del acto impugnado,
siempre y cuando se reúnan los requisitos que en dicho artículo se
establecen; suspensión que de proceder, deberá acordar la autoridad
dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto
se entenderá otorgada la suspensión.
119. Del análisis de los artículos mencionados, se concluye que las normas
reclamadas no vulneran el derecho de audiencia previa, pues si bien la
normativa combatida no prevé, expresamente, el procedimiento para
imponer las sanciones administrativas ahí previstas, ello queda
subsanado, en virtud de la supletoriedad que tiene la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo en relación con la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, máxime que en los artículos 72 y 74 del
ordenamiento supletorio se prevé con claridad el procedimiento que,
de manera previa, deben llevar a cabo las dependencias de la
Administración Pública Federal para determinar la imposición de
sanciones administrativas, incluidas las multas.
120. Por tanto, es claro que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en
tanto dependencia federal, debe observar el procedimiento arriba
relatado, a efecto de escuchar y dar oportunidad de defensa al
gobernado que pretenda sancionar por el incumplimiento de las
disposiciones de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.
121. Por lo demás, también, resulta infundado el planteamiento de la
quejosa relativo a que las multas respectivas son inconstitucionales
La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro
de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la
suspensión”.
32
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porque no pueden ser impugnadas una vez que han sido
determinadas.
122. Lo infundado de tal planteamiento estriba en que, de conformidad con
el artículo 61 del ordenamiento combatido, todas las sanciones
administrativas
impuestas conforme a esa normativa,
pueden
impugnarse ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
mediante el recurso de revisión previsto en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, o directamente ante el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa a través del procedimiento
contencioso administrativo.36
123. Por tanto, las multas reclamadas sí son susceptibles de analizarse en
cuanto a su legalidad en sede administrativa o jurisdiccional, según
estime conveniente el sujeto infractor. De ahí que la pregunta que nos
ocupa deba responderse en sentido negativo, toda vez que los
artículos 53 y 54 de la normativa reclamada no son inconstitucionales,
en los términos arriba precisados.
[…]
En términos de lo previsto en los artículos 3º, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental; en esta versión pública se suprime la información
considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
36“Artículo
61. Las sanciones administrativas impuestas conforme a la presente Ley podrán
impugnarse ante la propia Secretaría, mediante el recurso de revisión previsto en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo o directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a través del procedimiento contencioso administrativo”.
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