El directivo público: entre la política y la técnica de - siare
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XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 El directivo público: entre la política y la técnica de dirección José Mejía Lira Introducción En este trabajo buscamos mostrar las condicionantes que impone la política a los directivos públicos y las posibles formas de manejo que un sistema de servicio profesional a este nivel debería considerar para ser exitoso. No se pretende un esquema del todo acabado, más bien trazar una líneas de reflexión que favorezcan la discusión y el intercambio de ideas para conformar un sistema adecuado que premie y reconozca los esfuerzos que un directivo realiza en donde hay multiplicidad de intereses y objetivos diversos que deben satisfacerse. Partimos de establecer el significado de la Dirección Pública, para de ahí señalar un esquema de contexto de actuación para los directivos gubernamentales. Posteriormente señalamos las exigencias que suelen tener los sistemas de profesionalización o servicio civil a nivel de mando, bajo modalidades que no siempre consideran las situaciones y contextos bajo las cuales deciden los directivos gubernamentales. Para ello hacemos uso de una tipología de formas de actuación, señalando las más sugerentes y las menos convenientes. Pasamos también por señalar algunas consideraciones sobre los cánones establecidos por los estudiosos de la alta dirección y su posible aplicación en el ámbito público. Finalmente delineamos algunas formas que consideramos útiles al éxito de la gestión pública, enfocando al directivo como una persona que se esfuerza en satisfacer objetivos y metas en circunstancias de múltiples intereses. Centrarnos en el funcionario público como tomador de decisiones y responsable de le formulación, ejecución y evaluación de la política, nos permite entender que el éxito de un gobierno descansa en el capital humano; donde el grupo incidente en la decisión podría favorecer el obtener mayor beneficio social o incluso podría afectar negativamente los resultados 1.- La Dirección Pública Comúnmente se ha reconocido a la dirección como “la acción de organizar y orientar hacia resultados a quienes conforman una organización”. Para nuestro caso hemos de considerar que la dirección estaría enfocada a la obtención de resultados socialmente deseables, bajo una actuación responsable. Muchos de los esfuerzos de reforma y modernización de las administraciones públicas, se enfocaron a obtener mecanismos o líneas de acción que lograran resultados con eficiencia y calidad, bajo un escrutinio amplio de la sociedad. Cuando se habla de los directivos públicos, nadie tiene duda que se incluye a los ejecutivos de primera línea de los diferentes organismos públicos, correspondiendo a las personas que responden por la dirección. Estos directivos suelen ser o electos o nombrados. En nuestro caso, nos vamos a referir a los directivos que dependen de estas personas, y que pueden también ser nombrados, o incluso algunos de ellos podrían estar sometidos a un proceso de selección y evaluación particular. 1 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Para cuestiones prácticas hemos de considerar a todo directivo público como aquel que tiene una responsabilidad y dispone de atribuciones determinadas, exigiendo el tomar decisiones que repercuten en los resultados de la actuación gubernamental. En cualquier caso, todo este conjunto de personas constituyen el nivel directivo de las Administraciones, pero, a nuestros efectos, es sobre todo el segundo nivel (políticoadministrativo) el que genera mayores debates y dudas más persistentes sobre cómo regularlo y en el que se centrará sobre todo este trabajo. Obviamente, si por función directiva nos referimos a la actividad de quienes dirigen autónomamente la Administración, determinando fines y proponiendo medios para cumplirlos, la realidad será que tendremos que estudiar sobre todo lo que hacen los miembros del gobierno, que son la verdadera cúpula de la Administración Una de las cuestiones a considerar es que los directivos públicos no son homogéneos, y existen diversos entornos que les hacen tener orientaciones y retos muy diferentes. Por ello se suelen situar en torno a tres círculos de funciones: 1. Un círculo de dirección política, en el que la labor esencial es precisamente política y donde los directivos no necesariamente precisan de conocimientos técnicos o administrativos para desempeñar tal cargo; aunque siempre sería recomendable el disponer de tales conocimientos. Corresponden a los Secretarios de Estado, los Ministros, los Presidentes de gobiernos regionales y los alcaldes. 2. Un círculo de dirección político-administrativa, altamente implicada en la formulación de políticas o programas, y de igual forma en la implantación de las mismas. Aquí, la labor tiene componentes políticos y, a la vez, administrativos o técnicos. Se requiere tener un conjunto de habilidades y actitudes directivas, pero también, al mismo nivel, un olfato político, una sensibilidad para entender los juegos de fuerza y poder propios de toda acción social y organizativa. En algunos casos, incluso, se requieren, además, conocimientos técnicos muy precisos, como, en sería el caso de los jefes de asesoría jurídica o los responsables de direcciones sanitarias. En este círculo situaríamos a los directores generales, subsecretarios, asesores ejecutivos, directores de área o adjuntos. 3. El círculo de dirección burocrática. En este círculo se encuentran normalmente los niveles superiores del servicio civil de carrera, funcionarios que han accedido tras un proceso de desarrollo profesional a estos cargos, y en los que prima la capacidad técnica y el desarrollo suficiente de competencias directivas. Ello no obsta para exigir de ellos, también, una sensibilidad política y un conocimiento del campo de fuerzas político donde está situada su organización; pero tal vez con un carácter subsidiario frente a su competencia para dirigir equipos, diseñar proyectos o evaluar programas. Se suele considerar otro grupo orientado a la actividad y a los entes instrumentales. En nuestro caso nos referiremos, como ya hemos señalado, a los círculos dos y tres, considerando que requieren capacidades técnicas, de dirección y de manejo y sensibilidad política y social, y en los cuales no siempre existe un sistema de servicio civil o profesional. 2.- Contexto de Actuación Un directivo público podría asimilarse a un gerente privado, y en cierta medida tienen manejos similares, sin embargo los directivos públicos operan bajo situaciones muy diferentes. 2 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 De entrada deben respetar, conocer y aplicar un sistema jurídico-administrativo que suele ser ampliamente restrictivo, dado que sólo pueden llevar a cabo lo que les está permitido, frente al ámbito privado que pueden operar todo lo que no esté prohibido. La clave del sistema burocrático es el principio jerárquico y el directivo público se honra en cumplir lealmente las órdenes, incluso aquellas que pudiera considerar erróneas. En segundo lugar, trabajan bajo sistemas organizacionales que están predefinidos y en los cuales existe poco o ningún margen para realizar cambios o modificaciones significativas. De hecho suelen requerir autorizaciones de instancias exteriores o superiores que, además de exigir grandes justificaciones y explicaciones, actúan lenta y burocráticamente. De esta manera las estructuras y procesos suelen mantenerse y los cambios derivan de programas especiales o interés particular del superior, desfavoreciendo una administración dinámica y flexible que podría obtener mejores resultados. En tercer lugar, se opera en situaciones donde se presentan diversos intereses, tanto al interior de la dependencia o institución como de otras instancias gubernamentales. Finalmente, la actuación está condicionada por los diversos efectos que sus decisiones puedan tener en el mundo político o social, exigiendo una respuesta que será satisfaciente más que una respuesta con un sentido óptimo; sin embargo los evaluadores y analistas no necesariamente dan cuenta de estas situaciones. Además los directivos públicos están sometido a procesos de programación que dan mayor prioridad a la actuación a corto plazo, sobre todo aquellos vinculados a los periodos presupuestales anuales, donde el ejercicio del gasto conlleva una exigencia altamente calendarizada y con necesidad de entrega de reportes y cumplimientos de evaluaciones. Hay que añadir, además, las múltiples codependencias que existen en la actuación gubernamental, requiriendo trámites en ciertos lapsos de tiempo, cabildeos para obtener que otras instancias actúen en el sentido requerido para la política o programa cuya responsabilidad está a cargo del directivo, peticiones de apoyos diversos, entre otros menesteres. Y actuando en un universo político, está sujeto a juicios que evalúan por criterios diferentes a las intenciones buscadas. Así un programa de asistencia social que obsequia alimentos, puede ser cuestionado por grupos políticos opositores como un sistema populista que no sirve para sacar de la pobreza a la población focalizada, y antes bien estar haciendo uso de ella para generar un clientelismo. Si esta misma población no fuese atendida los grupos políticos opositores hablarían de una falta de conciencia social, o encontraría algún otro argumento de crítica o descalificación. Esto implica un buen manejo de los fines de la política o programa en cuestión y el tener una comunicación social amplia para atender las diversas críticas que pueden surgir. 3.- Exigencias de los sistemas de profesionalización (o servicio civil) y de las propuestas de los estudiosos de la administración Los contextos que viven los directivos públicos contrastan con la alta racionalidad que imponen los sistemas venidos de la administración privada y los del servicio profesional a nivel directivo. Existen diversas propuestas para una gestión exitosa. Las más socorridas se orientan a buscar la eficiencia y a una orientación más práctica que teórica, por ello se rechazan las estructuras rígidas, los puestos ubicados en una sola área o unidad, entre otros aspectos. Se buscan resultados concretos y palpables, y se enfatiza fuertemente los fines y los resultados. 3 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Curiosamente esto es opuesto al modelo weberiano y a la preocupación de las administraciones públicas por estabilizar procesos y producir soluciones altamente estratificados. La nueva gestión se concentra en la búsqueda del éxito en cuanto al alcance de los objetivos y tiene la atención dirigida hacia los aspectos externos de la organización. No se preocupa por los medios sino por los fines. Fomenta la participación y busca que el personal, bien capacitado, sea participe en las decisiones, buscando más la descentralización en la actuación. Y fomenta la responsabilidad y el sentido ético de actuación. Para la administración pública tradicional se busca que los empleados se ajusten a procesos pre-diseñados y amplias normas y directrices. En cuanto los servicios profesionales parten de una contratación cuidadosa, pero si consideran la posibilidad de despedir gente. La idea es contar con un equipo fuerte, bajo la tónica de que un equipo mediocre solo obtiene resultados mediocres. Estos empleados tendrán responsabilidades y estarán sometidos a una evaluación constante y a procesos de formación y capacitación, además de requerir definiciones de posibles recompensas e incentivos. La filosofía es desarrollar las capacidades de todos los empleados, en este caso de los directivos. También se pretende tener procesos innovadores y de mejora constante, en una palabra ser un directivo exitoso. En consecuencia, parecería que las administraciones públicas deben orientarse a disponer de los sistemas flexibles, uso de multi-capacidades, procesos participativos y una búsqueda constante de resultados y mejoramiento de éstos; modificando, si es necesario, las formas y procesos utilizados; incluso bajo innovaciones, que conviertan la actuación en una práctica exitosa. Siendo el centro de nuestra atención la dirección como práctica de la gestión pública y considerando que las decisiones son el centro de su actuación, analizamos como se vienen dando las mismas en el sector público. 4.- Como actúan los tomadores de decisión en el ámbito gubernamental Se reconoce a la decisión en el espacio público como derivado de un conjunto de procesos, negociaciones e intervenciones de diversos agentes. Es evidente que los problemas de políticas son complejos. Algunas de las características de la complejidad señalada son: 1. Los problemas de políticas son interdependientes 2. Las condiciones externas, que dan origen a los problemas políticos son trabajados de forma selectiva, incluso con una equivocada sensación de objetividad; esto es, el problema de políticas son elementos de situaciones problemáticas que son abstraídas a través de análisis, y bajo construcciones conceptuales. ¿Cómo deciden los responsables de una política? En realidad las modalidades decisorias son múltiples y no fáciles de aprehender, pero buscando caracterizar las principales tendencias de los servidores públicos al tratar de superar las situaciones problematizadas describimos una tipificación basada en el estudio de varias experiencias y casos de la realidad mexicana (Mejía, 1999). 4 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Como responder a la complejidad y dinámica de cambio corresponde al gran reto de la administración pública, siendo ésta última una multiplicidad de funciones y no necesariamente un todo coherente, y donde conviven tecnocracias, políticas, burócratas, sindicatos, entre otros grupos que interactúan con la sociedad de diferentes formas. En este contexto, debemos aceptar que la vinculación decisión – acciones y efectos producidos se genera de múltiples maneras, algunos hasta sin una clara intencionalidad. Así los procesos políticos se burocratizan y se politizan los procesos burocráticos condicionándose unos a otros. De entrada, la pregunta es ¿cómo deciden los que tienen a cargo las políticas y cómo permean estas decisiones el cuerpo administrativo? Basándome en otro ensayo (Mejía, 2001), podríamos decir que existen varias orientaciones a saber: a) Las más ineficaces b) Las más recurrentes c) Las más sugerentes En el primer caso tenemos: 1 No hacer, en la cual el funcionario decide no atender el problema asunto en cuestión. Esto puede deberse a una dificultad de reconocer claramente el problema o a sus causas; también la inacción deriva de la incapacidad para generar una solución adecuada; pero también puede deberse a los conflictos entre grupos que llevan a la autoridad a no tocar el problema por temor de generar conflictos o de enfrentar grupos fuertes o poderosos. 2 Ignorante, el funcionario actúa sin conocimiento de causa y sin saber si su actuación corrige el problema. Pueden reconocer como nebuloso el problema o como difícil la actuación, pero asumen que deben actuar con gran riesgo de fracasar. A veces las presiones de tiempo obligan a seguir esta vía, confiando en la intuición o en la experiencia de situaciones parecidas. 3 Autoritario, en ella privan las ideas preconcebidas del o los funcionarios, y los criterios o ideas de los directivos públicos se imponen a la sociedad. No importa el análisis, no importa la técnica, su decisión se impone. Estas tres formas generan muchos fracasos y grandes fallos en los gobiernos y aunque también están condicionados por problemas administrativos, influencias, filtros, etcétera. Otro grupo de modalidades de actuación corresponde a: 4 Actuación basada en referentes. 5 Respuestas basadas en experiencias. 6 Orientación por expertos. El uso de referentes, en él se busca disponer de metodología, modelos, etcétera, para solucionar los problemas. Aquí encontramos a la planeación, las propuestas para el desarrollo urbano, la investigación de operaciones, los métodos de análisis de políticas públicas, las propuestas teóricas, etc. Los referentes pueden ser generales o específicos al problema en cuestión. Algunos de los referentes son inducidos por otras autoridades o bien existen preferencias del tomador de decisiones a utilizar alguno de ellos. En esta orientación se dispone de una probabilidad de éxito mayor, pero el gran reto será el integrar la decisión con la instrumentación, y haber considerado las condicionantes sociales y políticas. 5 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 El analista y tomador de decisiones puede haber hecho las mejores consideraciones, además de incorporar los mejores referentes para orientar su decisión, y en ese momento inicia el reto de echar andar la maquinaria administrativa de forma tal que garantice primero que las grandes premisas se aterricen en las acciones y los pasos previstos (aceptación y entendimiento por parte del cuerpo administrativo) y segundo que haya seguimiento y la información sobre la actuación para garantizar el avance hacia los propósitos públicos. Uno de los problemas en esta vía, son las decisiones que se requieren en los procesos de instrumentación, que no suelen estar previstas en el esquema y exigen solución de problemas que se presentan. Entre estos problemas suelen estar los boicots, resistencias, intereses que se busca proteger, tal vez por cuestiones políticas. El uso de experiencias. Los conocimientos de métodos aplicados o experiencias pueden ser una herramienta muy útil para responder a los problemas sociales, observando precisamente como han venido haciéndolo otros. Naturalmente se recuperan con mayor fuerza las experiencias exitosas, pero también enriquece el conocimiento de los fracasos. El aplicar soluciones “probadas” parecería una adecuada forma de respuesta, pero debe tenerse cuidado en la aplicación automática de tales experiencias, pues las prácticas exitosas pasadas no tienen garantía de seguir siéndolo, además de los cambios en circunstancia, intensidad y vinculación a otros problemas. El gran reto es adaptarlas y entender las diferencias de contextos. Este tipo de orientación deriva en un enfoque de estudio de la administración pública conocido como “las mejores prácticas “, y aunque se orientan más a los procesos su fuerza radica en mostrar que gracias a dichos procesos se están obteniendo buenos resultados. De hecho el estudio de casos se basa en ciertos momentos en la idea de que el análisis de experiencias previas de éxito permite a quienes enfrentarán problemas similares el encontrar mejores soluciones1. Y se presenta también situaciones que requieren de una buena capacidad del directivo para ser atendidas o se puede tener un fracaso en la actuación. Los expertos. Los referentes o las experiencias pueden ser conocidos por personas capaces y bien preparadas a las cuales conocemos como expertos. Éstos pueden ser ubicados en la estructura organizacional como responsables el grupo de tareas en las cuales tienen sus amplios conocimientos, o bien por el staff que dará asesoría a quienes deben tomar las decisiones. En el primer caso, estaríamos considerando la orientación a la profesionalización, y se refuerza la importancia de contar con personal competente que resuelva problemas y aproveche oportunidades. Aquí el primer requisito es garantizar que quienes están siendo considerados como expertos lo sean realmente. Por ello, la búsqueda por una profesionalización del servicio público y la exigencia de ubicar a las mejores personas en los puestos de todo nivel, pero sobre todo en aquellas que han de guiar las distintas políticas públicas de la administración. Contar con los mejores hombres en los puestos especializados de la administración pública corresponde a una buena práctica. Este experto puede ser también un asesor, aunque reconocemos que no todo asesor es un experto. Además existe la tentación de la injerencia del experto en asuntos más allá de su competencia, situación en la cual debemos estar atentos. 1 En este sentido Overman y Boyd (1993) consideran que las mejores prácticas y la teoría posburocrática pueden ser un nuevo paradigma positivo, práctico e innovador para la administración pública, aunque hemos de reconocer que corresponde a un método no acumulativo y que no permite enfrentar todo tipo de situaciones. 6 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Estas tres últimas modalidades tienen mayores posibilidades de “funcionar” pero todavía deben lograr una buena conexión decisión – acción – resultado, y no deben despreciar la necesidad de concertaciones o negociaciones para lograr los resultados. Existen otras tres formas de respuesta: 7 Delegada o Descentralizadas. Permitir la acción y la decisión por quienes viven más de cerca el problema. 8 Participativa o Interactiva. Interna o Externa. 9 Innovadora o Solución Cuasi – Única. La orientación a la decisión delegada, derivada o descentralizada se orienta a dejar a otros agentes la toma de decisión. La delegación no tiene que ver con la distribución de tareas, más bien se busca encomendar objetivos que se han de alcanzar permitiendo autonomía en los métodos y procedimientos a manejar. A los responsables de estas tareas se les permite elegir, asumir riesgos, proporcionarse medios, etcétera. En esta perspectiva se hace necesario disponer de personas capaces con interés de participar a favor de los objetivos sociales. Y se encuentra en las líneas de actuación sugeridas por la administración moderna. Reforzamos la idea de disponer de gente altamente capacitada y con una orientación clara a favorecer a la sociedad satisfaciendo los objetivos de la política o programas sociales, políticos y económicos. La opción participativa o interactiva reconoce la importancia de consultar, o interactuar con varios actores que pueden condicionar las opciones planteadas o la decisión final. En estos casos la participación o interacción puede ser consultiva, decisoria o evaluativa. La participación en o para la decisión puede ser de tipo interno, en la cual el responsable de los asuntos invitan a tomar parte en el proceso de decisión a su cuerpo directivo, a los grupos operativos, o a cualquier otro agente de la Secretaría, Ministerio, Dirección o Unidad Administrativa encargada de la política en cuestión. Pero también se trabaja con sistemas en los cuales se decide mediante la participación ciudadana. En este caso deben buscarse los mecanismos adecuados para dar cauce a la participación social y obviamente haciéndolos con el uso de las perspectivas concurrentes mencionadas, esto es mostrando conocimientos, análisis y perspectivas cuando se dialoga con los grupos sociales. Hablando de la participación interna existen distintas modalidades de instrumentarla. En algunos casos se hacen reuniones de discusión, en otras se trabaja bajo sistemas grupales de gestión, trabajo en equipo, redes, entre otros. El análisis de actuación de las administraciones públicas demuestra que suelen ser más eficaces estos sistemas. Además, esta perspectiva reconoce que la decisión, como la evaluación, conlleva procesos de negociación, de aparición de conflictos que requieren un manejo adecuado; de intercambio de información al interior y entre los grupos de actores. Deben reconocerse entonces, la pluralidad de intereses para asegurar una buena adecuación entre una acción pública y su contexto socio-político, que emprende actores públicos y sociales. Debemos reconocer que en la dinámica propia para generar respuesta existen "juegos de poder". Incluso un grupo o un líder puede controlar procesos o recursos condicionando enormemente la decisión final. La mayoría de la gente conoce el juego del poder: la autoridad formal, las maniobras legales, las operaciones por "debajo de la mesa", el manejo del dinero, los favores entre grupos, políticos y líderes. 7 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Si hemos de manejar como eje de actuación la participación debemos entender claramente su significado. Consideramos a la participación social como el encuentro entre instituciones representativas, partidos políticos, cuerpos administrativos movimientos, grupos y organizaciones sociales. Todos ellos con una convergencia de actuación en un punto o zona determinada, cuyo fin puede ser de diversa índole (político, social, económico, religioso). Para obtener la participación social en vinculación con el gobierno se requieren de la existencia de mecanismos que le favorezcan, pero ésta no es automática, exige varios prerrequisitos, entre ellos visualizar al gobierno como democrático, legítimo, honesto y con capacidad de dirección. Es menester que un gobierno sea reconocido como representativo y defensor de las libertades y valores de la sociedad occidental. Además, debe reconocerse como honesto, demostrando un uso eficiente de los recursos y sobre todo transparencia en su manejo. El gran reto es como lograr la intervención sin afectar intereses, como orientar esfuerzos aceptando limitaciones y como responder a demandas explosivas sin violentar relaciones. Precisamente, la participación ciudadana corresponde a una alternativa para la construcción de consensos y como un medio para contener la discrecionalidad de la burocracia. Esto conlleva habilidades para concertar y lograr acuerdos, aun en situaciones de intereses encontrados, y sobre todo un buen sistema de participación que recupere la decisión por concesos. Por último puede buscarse la generación de una respuesta nueva, pero con estudios, análisis y el mayor conocimiento de causas. Las formas de respuesta burocráticas han demostrado ser enormemente limitadas para el tipo de problemas actuales, donde la complejidad y la dinámica social exigen encontrar nuevos derroteros, siendo la innovación una necesidad. No obstante, la administración pública está muy orientada a la estructuración de respuestas en el nivel operativo, y no otorgan mucho margen de maniobra a los mandos medios. Naturalmente, estas formas no son formas puras y en la realidad se entre mezclan unas a otras. Así, por ejemplo, pensando en trabajar bajo prácticas exitosas, podemos analizar el comportamiento de expertos o funcionarios exitosos. La importancia de establecer esta tipología es determinar cuál es la tendencia principal del responsable de los programas o de la política pública. Como se observa existen modalidades que generan ineficiencias de entrada, de ahí que algunos fracasos de orientaciones o programas públicos puedan explicarse por esta situación. Ciertamente existen tipos de mando y/o liderazgo que logran recuperar varias de las modalidades en su aspecto positivo, permitiendo que se tenga más probabilidad de éxito. Queda claro que debemos desterrar las modalidades ineficientes y hacer uso de las que hemos denominado más exitosas, como son el fomento a la participación y el trabajo en equipo, el manejo de estructuras flexibles, la posibilidad de modificar procesos y formas de trabajo, entre otros aspectos. 5. Hacia a donde Disponer de Directivos Públicos exitosos es entonces todo un reto. La mayor de las veces se suele enlistar una serie de características que debe tener el mismo, dibujando verdaderos superhombres. Ciertamente podría ser útil disponer de un modelo ideal, a la manera weberiana, pero consideramos que debe trabajarse mecanismos que permitan responder a la problemática del contexto señalado y a las exigencias de atención a las situaciones socialmente problematizadas. 8 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Postulamos como premisa que el directivo público es o debe ser un administrativo y un político, además de requerir, en algunos casos, ciertas capacidades técnicas. Diversos autores han tipificado las capacidades de los directivos públicos, así Mintzberg (1973) considera que los directivos desarrollan una serie de roles, que son: – Roles interpersonales (enlace, representación y liderazgo) – Roles informativos (monitor, difusor y portavoz, control) – Roles de decisión (resolución de conflictos, de innovación, negociación, o asignador de recursos). Longo (2005) distingue entre variables de institucionalización y factores de incidencia. Dentro de las variables de institucionalización distingue dos categorías de variables: las referidas al espacio institucional y las referidas a la profesionalización. Los factores de incidencia se refieren a qué aspectos catalizan la institucionalización. De entrada debe reconocerse la necesidad de disponer de procesos de selección y/o invitación a la dirección pública, mediante procesos serios y adecuados que permitan incorporar a los mejores elementos. Y hablamos de invitación considerando que a nivel del segundo círculo puede haber una simple designación que en su momento puede requerir un cierto perfil y/o experiencia. Y dado que no solo se requiere un manejo administrativo puro, es menester considerar las capacidades de manejo de situaciones complejas, la integración de esfuerzos y la negociación o concertación. Necesariamente este Directivo Público deberá trabajar por resultados, y para ello deben dársele las facilidades de actuación en relación a los recursos que requiere para el éxito. En consecuencia deberá tener posibilidades de incidir en el personal y los recursos materiales, y a los aspectos organizativos. Las administraciones deberán permitir posibles ajustes y adecuaciones que los directivos postulen como adecuadas a su actuación. En consecuencia se le otorgaría un mayor poder del que hasta hoy disponen. La exigencia será obtener los resultados bajo la filosofía de integra y maneja tus recurso como consideres conveniente. Esto implica modificar las revisiones de control y auditorías que muchas veces nos exigen haber cumplido el procedimiento y no necesariamente observan los resultados. Ello no significa descuidar el uso de los recursos, y su dilapidación, pues la transparencia y eficiencia en ello es fundamental. Por otra parte deberá trabajarse bajo una responsabilidad clara. Los directivos deberán responder por sus actos y ello serán los que muestren los éxitos y los fracasos, tanto a sus superiores como a los grupos sociales que deben atender. El fallar puede ser válido, mostrando las circunstancias que produjeron las mismas, o bien, la lógica de actuación que acompañó el sentido dado a la actuación. Para ello deberá analizarse la conveniencia de ligar los resultados a recompensas. Una pregunta aquí es ¿Cuánto vale el aprendizaje en el campo de la actuación social? Para Longo (2005) profesionalizar la figura del directivo público es la resultante de una serie de actuaciones estratégicas, entre ellas la existencia de un núcleo de conocimientos específico de aspectos administrativos que podría denominarse “management público”, y correspondería a un conocimientos del arte administrativo, pero orientado al sector público. Habría en consecuencia una formación en habilidades y herramientas administrativas, y en formas de trabajo en equipo para solucionar problemas de corte social, buscando que quienes dirigen tengas las competencias necesarias. Dentro de estas competencias deberá considerarse la capacidad de diálogo y negociación para hacer valer los intereses de las mayorías y saber manejar a los grupos opositores. 9 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Ser competente implica estar mayormente capacitado para atender problemas de cierto tipo, y en ello reconocer que el mundo de la gestión pública es un mundo cambiante y complejo, que demanda respuestas nuevas y que no siempre se tiene la solución a la mano. Naturalmente deberán manejarse los aspectos éticos indispensables para un trabajo social con la transparencia y sentido de beneficio amplio para la ciudadanía. Esta parte implica un esfuerzo en toda la sociedad, pues deben reforzarse constantemente los valores de un servidor público honesto, con búsqueda de beneficio a la colectividad, responsable y con un manejo eficiente de los recursos, entre otros aspectos. En todo esto deberá haber una lucha por realizar un cambio cultural, pues como dice Longo debemos hacer un cambio frente a los que “orientan la conducta al cumplimiento de normas más que a la producción de resultados, a los que penalizan el riesgo y la innovación, a los que tienden a llenar los procedimientos de controles de regularidad sin medir casi nunca sus costes, y en general a todos aquellos que se fundamentan en una visión formalista de la Administración Pública, más que en una preocupación por la eficacia y eficiencia de su funcionamiento” (Longo, 2005; Pág. 17). El cambio en las modalidades de actuación debe ir aparejado con las exigencias de perfil y capacidades de quienes dirigirán en el futuro los destinos de las administraciones públicas. Habrá un mayor éxito, bajo esquemas descentralizados, con responsabilidad efectiva, y trabajando con flexibilidad y adecuaciones de acuerdo a las circunstancias y exigencias de los grupos de trabajo. En ese sentido, el sistema de profesionalización y/o de servicio civil también deberá ser flexible. No deben descuidarse las consideraciones al entorno que se vive. Pensar en un manejo abierto de recursos siempre será más dificultoso ante situaciones adversas de la economía. Sin embargo, las situaciones críticas pueden exigir el cambio para buscar mayores resultados con menores recursos. No olvidemos el fomento y desarrollo de la participación, tanto interna como externa. En ese sentido se tendrá una mayor capacidad de diálogo y manejo de los conflictos en la media que se haya desarrollado e institucionalizado la participación. Pero recordemos que ello requiere actuaciones honestas y bajo el cumplimiento de la ley y los principios éticos que reconoce la sociedad. El directivo público será un mediador entre la política y la técnica. El manejo gerencial del directivo comprende varias actividades, que no tratamos aquí, pero que refieren nichos importantes, abarcando aspectos de manejo e integración del personal, manejo, disposición y aprovechamientos de los recursos materiales, así como el saber hacer uso de los recursos financieros, incluyendo el “inventar” algunos nuevos recursos. Finalmente será necesario disponer de un adecuado sistema de evaluación, que incorpore el juicio de la ciudadanía y se trabaje con indicadores claros y pertinentes. La profesionalización del directivo público debe llevar a la incentivación y al aprendizaje. La evaluación deberá entenderse como un apoyo al directivo, buscando un desarrollo constante, que implica el aprendizaje y la reflexión, misma que debiera hacerse con el equipo de trabajo y haciendo uso de ella con otras instancias pero en el sentido de análisis y aprendizaje constante. 10 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Los análisis y discusiones de las formas y modalidades de actuación, así como de las circunstancias tenidas y los resultados alcanzados pueden corresponder a un sistema de aprendizaje del conjunto de los directivos públicos. Igualmente, deberá buscarse el reconocimiento, pero siendo cuidadosos de no convertir el sistema en una búsqueda de justificaciones y descalificaciones a priori, que al final no contribuyan al mejoramiento de la gestión pública. En cuanto al cese, este debe existir, sea porque le sistema de profesionalización lo establece claramente a un periodo de tiempo o bien por el cumplimiento de algún proyecto o etapa de algún desarrollo; o sea porque el desempeño no ha sido el adecuado. En ambos casos, debe haber mucha claridad y transparencia. Profesionalizar el cese significa medir al salir o salir por haber sido medido. En todos los casos debemos considerar que trabajamos con personas y habrá que apoyarlos en los pasos posteriores. Busquemos entonces una verdadera profesionalización que será juzgada por sus resultados, por sus mejoras y desempeño, y por favorecer una actuación en el marco de los más altos valores éticos de la sociedad. Bibliografía Aberbach, Joel D., Robert D. Putnam, and Bert A. Rockman (1981), Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. 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Instituto Universitario Ortega y GassetUniversidad Rey Juan Carlos 11 XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Reseña biográfica José Mejía Lira Originario de la ciudad de San Luis Potosí (México) Director Regional del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Ave. Del Retablo 150, Colonia FOVISSSTE, Querétaro, Qro. C.P. 76150 Doctorado en Administración, por el CESA, Francia Maestría en Administración Pública, CIDE, México Contador Público y Auditor, UASLP, México. Diversos Puestos Directivos en los ámbitos de gobierno Federal, Estatal y Municipal de México, destacando Director General de Administración de la Secretaría de Educación del Gobierno del Estado de San Luis Potosí, Tesorero del Municipio de San Luis Potosí, Contralor General del Gobierno del Estado de San Luis Potosí, Director General de Modernización Administrativa también en el Gobierno de San Luis Potosí, Director General Adjunto de Recursos Humanos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en el Gobierno Federal Mexicano. Director General de Recursos Humanos de la misma Secretaría. Dentro de la academia ha publicado diversos libros como: “Servicios Públicos Municipales”, “Problemática y Desarrollo Municipal”, “El Control de la Implementación Pública”, y el más reciente “La Evaluación de la Gestión y las Políticas Públicas”, entre otros. Ha participado en la mayor parte de los congresos del CLAD y en otros seminarios y congresos nacionales e internacionales. Actualmente, es Director Regional del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología del Gobierno Federal de México E- Mail: [email protected] 12
