El Desplazamiento Forzado por la Violencia en Colombia -

TABLA DE CONTENIDO.
1. CONFLICTO ARMADO Y EVOLUCIÓN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
POR LA VIOLENCIA ..................................................................................................... 2
2. LA EXPRESIÓN REGIONAL DEL CONFLICTO: ALGUNOS CASOS
REGIONALES DE VIOLACIONES MASIVAS DE DERECHOS HUMANOS Y
DESPLAZAMIENTO FORZADO.................................................................................. 7
2.1 El Occidente Colombiano y el andén pacífico.................................................. 11
2.2 Subrregión Córdoba y Antioquia: Nudo de Paramillo y su área de influencia.
.................................................................................................................................... 19
2.3 La Sierra Nevada de Santa Marta .................................................................. 21
2.4 La región del Catatumbo .................................................................................. 23
2.5 El Eje Cafetero................................................................................................... 24
3. LA POLITICA PÚBLICA DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO FORZADO
POR LA VIOLENCIA ................................................................................................... 26
3.1 Razón de ser de la política ................................................................................. 27
3.2 Evolución del Sistema Nacional de Atención ................................................... 29
3.3. Limitaciones adicionales del Sistema............................................................... 35
3.4 La vulnerabilidad de la población desplazada por la violencia y las
limitaciones de los instrumentos aplicados por la política.................................... 36
3.5 Otros factores que afectan la viabilidad y sostenibilidad de los programas . 42
4. EL PAPEL DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN LA ATENCIÓN AL
FENÓMENO DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO FORZADO.................... 45
4.1 Difusión y capacitación ...................................................................................... 46
4.2 Seguimiento y evaluación de la política estatal en materia de atención al
desplazamiento forzado............................................................................................ 50
4.3 Acompañamiento a comunidades en riesgo ..................................................... 51
5. RECOMENDACIONES ...................................................................................... 53
1. En cuanto al diseño de la política de atención a la población desplazada.......... 53
2. En cuanto a la asignación y ejecución de recursos............................................. 54
3. En cuanto al Sistema Unico de Registro de la población desplazada. ............... 55
4. En cuanto a prevención y protección:................................................................. 55
5. Frente al próximo gobierno: ............................................................................... 56
1
Informe Defensorial sobre el Desplazamiento Forzado por la
Violencia en Colombia
1. CONFLICTO ARMADO Y EVOLUCIÓN DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO POR LA VIOLENCIA
1. El desplazamiento forzado de población continúa siendo la
más evidente manifestación del irrespeto sistemático de los
actores armados al Derecho Internacional Humanitario. Es
el resultado de la combinación de las diferentes estrategias que
están siendo empleadas en el país por parte de grupos guerrilleros
y de autodefensa, y que convierten a la población civil en el blanco
de sus actuaciones. El homicidio, selectivo o colectivo, las
amenazas, los bloqueos económicos, los ataques a poblados se
presentan
como
las
principales
causas
que
generan
desplazamiento y todas tienen en común el irrespeto a las normas
que regulan los conflictos armados1.
2. El número de personas desplazadas muestra en los últimos
seis años una tendencia creciente. Según los datos registrados
en el Sistema Nacional de Información del Desplazamiento Forzado
del Gonierno nacional, 720.000 personas han sido desplazadas
forzosamente entre 1996 y el 2001. Según esta fuente, en el año
2000, 128.843 personas fueron desplazadas. En el 2001, esta
cifra ascendió a 190.454 personas, es decir que en el lapso de un
año se presentó un incremento aproximado en el desplazamiento
de un 50%.
1
El desplazamiento forzado de población, que está prohibido expresamente en el artículo 17 del
Protocolo II, es la consecuencia de la sumatoria del conjunto de prácticas prohibidas. Las declaraciones
realizadas por los desplazados evidencian algunas de ellas.
Causa del del Desplazamiento
Enero 2000 - Junio 2001
(Red de Solidaridad Social SFC)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
Amenaza
Enfrentamie
Generalizad
nto Armado
a
Causa del del Desplazamiento 43,53
15,4
Masacre
Amenaza
Específica
Toma de
Población
Ataque
Indiscrimina
do
8,92
5,2
3,3
0,84
0
2
Gráfico 1
Personas Desplazadas
(1996-2001 RSS-SFC)
200000
150000
100000
50000
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
3. Las expectativas de los procesos de diálogo con los grupos
guerrilleros en relación con el respeto de la población civil,
no se alcanzaron. Por el contrario han propiciado en forma
indirecta, dinámicas de desplazamiento en diferentes zonas del
país. En la lógica de la negociación con las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC), por ejemplo, la tragedia
humanitaria del desplazamiento no contó con la relevancia y
prioridad que demanda la realidad de miles de familias
colombianas. Incluso, los grupos guerrilleros se han visto cada vez
más involucrados en hechos generadores de desplazamiento
forzado2.
4. Los modelos de negociación han propiciado en forma
indirecta procesos de desplazamiento. Cerca del 10% del
desplazamiento registrado en los dos últimos años tuvo lugar en
los departamentos y regiones involucradas en los procesos con las
FARC y el Ejército de Liberación Nacional (ELN). En los
departamentos de Caquetá y Meta, se concentró la expulsión del
5,02% de la población desplazada3. La presión sobre familias y
comunidades en la zona de distensión, los temores por
reclutamiento forzado de menores y las acciones militares por los
2
Red de Solidaridad Social. Informe de Gestión enero de 2000-junio 2001.
Según datos obtenidos en el informe citado y en las estadísticas correspondientes al año 2001 aún no
publicadas.
3
3
grupos guerrilleros y de autodefensa y por la fuerza pública en las
zonas limítrofes al área de distensión se pueden considerar como
las principales causas de desplazamiento en esta región4.
5. Del total de la población desplazada el 5,2% salió expulsada del
Magdalena Medio5. Si bien se trata de una región afectada por
múltiples conflictos, es claro que situaciones como las registradas
en municipios como Morales, San Pablo, Santa Rosa, Simití,
Cantagallo, entre otros, presenta relación con las discusiones en
torno a la posibilidad de establecer la zona de encuentro con el
ELN6.
6. En las zonas involucradas en los procesos de diálogo y sus
áreas aledañas, se genera estigmatización y presión hacia
la población civil y hacia las autoridades locales por parte
de los actores armados. Algunas acciones de los actores
armados están encaminadas a afectar la evolución de los
procesos, presionar su ingreso a un modelo de negociación similar
y a buscar el control territorial sobre los límites del área o de la
posible área despejada. En todo caso, se evidencia que no han
sido adoptadas las medidas necesarias que eviten que se
conculquen derechos y libertades de la comunidad y que se
generen “...inconvenientes o conflictos sociales” como lo ordena el
artículo 8 de la Ley 418 de 1997.
7. Luego de la ruptura del proceso con las FARC, tanto los
municipios de la zona de distensión como sus vecinos se
vieron afectados por el desplazamiento de la población. Este
hecho tiende a confirmar el riesgo que representa el desarrollo de
procesos políticos cuando se carece de mecanismos de protección
para la población, que habita los zonas involucradas. Suspendidas
las negociaciones, se presentó migración de población hacia los
municipios aledaños y en particular hacia los capitales de los
departamentos del Caquetá, Huila y Meta.
8. El crecimiento sostenido de grupos guerrilleros y de
autodefensa es un factor determinante en el aumento del
número de personas desplazadas. Si bien la información
4
Esta es la situación de municipios como Puerto Rico en el Caquetá y la zona del Ariari en el Meta
(Castillo, Lejanías, Granada y San Martín) que han sufrido asesinato de alcaldes, toma de población y
combates entre grupos guerrilleros y fuerza pública.
5
Red de Solidaridad Social. Idem.
6
Los poblados de Vallecito y el Diamante en los que luego de registrarse el encuentro entre
representantes del Gonierno nacional y el Comando Central del ELN, las autodefensas incineraron el
primero de los caseríos y obligaron el desplazamiento de la población, confirman el riesgo que representa
para la comunidad albergar a las partes dentro de un proceso de diálogo. En el pasado ya se habían
presentado circunstancias similares, como ocurrió con la población de Miranda en el Cauca en el caso del
Jaime Bateman Cayón o, en Ovejas – Flor del Monte – dentro del proceso con la Corriente de Renovación
Socialista.
4
disponible no permite establecer en forma técnica una correlación
directa entre estos procesos, el mayor número de hombres en
armas facilita el desdoblamiento de frentes y el incremento de
escenarios de disputa por el control territorial, en donde se
concentra el proceso de expulsión de la población. Entre 1996 y el
año 2000 (último año del cual se dispone información), los actores
armados duplicaron su número de efectivos al pasar de 13.400
miembros a más de 29.0007. (Gráfico No. 2)
Gráfico No. 2
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
25000
20000
15000
10000
5000
0
1996
1997
1998
1999
MIembros de la guerrilla
Miembros de
autodefensa
Crecimiento de grupos armados ilegales
2000
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional.
9. Los escenarios de disputa territorial coinciden con las
regiones de mayor concentración de expulsión de
población. Las ocho microrregiones que, de acuerdo con la
información presentada por la Red de Solidaridad Social8,
concentran el 62% del fenómeno del desplazamiento reflejan esta
situación. Cuatro de estas regiones, Urabá, centro del Chocó, sur
del Valle y norte del Cauca tienen una clara incidencia sobre el
Pacífico colombiano (concentra el 23% del fenómeno), lo que
confirma el interés estratégico para los actores armados que
adquirió esta región que en el pasado no era escenario de
confrontación.
10. Las comunidades negras e indígenas continúan siendo
gravemente afectadas por el desplazamiento. Esta situación
concuerda con la concentración del fenómeno en el occidente de
Colombia y con las versiones acerca de los intereses de los actores
7
Ministerio de Defensa. Pagina Web. www.mindefensa.gov.co
Estas micro regiones son, en su orden, Oriente Antioqueño (12,38%), Montes de María (12%), Sierra
Nevada de Santa Marta (8,49) , Urabá –ampliado- (6,77%), Centro del Chocó (6,56%) , Sur del Valle
(5,89), Magdalena Medio (5,21%) y Norte del Cauca (4,28). Red de Solidaridad Social. Informe de
Gestión enero de 2000 – junio de 2001.
8
5
armados en la región del Pacífico. Según la información oficial del
gobierno nacional, se estima que del total de la población
desplazada en el país, el 10,78% es negra y el 7,85% indígena.
11. La tendencia al desplazamiento de pobladores urbanos
se hizo mucho más evidente durante el 2001 pese a que el
desplazamiento se sigue presentando fundamentalmente
desde las zonas rurales a los cascos urbanos. Algunas
capitales o centros urbanos de importancia, consideradas como
receptoras principalmente, son hoy también expulsoras de
población. Esta situación se debe en gran medida al incremento
de la presencia de los grupos paramilitares en las áreas urbanas y
a la confrontación de milicias de los grupos insurgentes y de
autodefensas. Este es el caso de la ciudad de Barrancabermeja,
que durante el año 2001 expulsó a 4.012 personas.
12. La dinámica del conflicto ha generado nuevos tipos de
desplazamiento en el país que requieren la atención del
Estado. Además del ya citado caso de expulsión de población
desde las ciudades hacia otras zonas del país, en forma creciente
han aparecido otras modalidades de desplazamiento, como los
casos del desplazamiento entre barrios9 o entre veredas10 que
resultan ser de más difícil detección y que, por lo general,
propician un mayor nivel de vulnerabilidad para las personas
afectadas.
13. En los eventos de desplazamiento entre veredas las
comunidades, por lo general, quedan al margen de las
posibilidades de atención. Las autoridades, al desconocer la
existencia de estos movimientos poblaciones, no despliegan las
acciones de atención. Estas comunidades quedan en situación de
desamparo por parte del Estado. En los casos que se han podido
identificar el temor a salir a cascos urbanos controlados por grupos
guerrilleros o de autodefensa o el riesgo que implica salir por vías
afectadas por retenes de los actores armados constituyen la causa
principal que los hace permanecer en zonas rurales. De igual
manera, se han identificado casos en los que el actor armado no
sólo genera razones suficientes para que las comunidades tengan
que abandonar su lugar de residencia sino que también recurre a
las amenazas de muerte o la pérdida de sus posesiones si
abandonan la región, hecho que limita la posibilidad de buscar
protección en otro lugar.
9
Se tiene evidencia de esta situación en ciudades como Barrancabermeja, Montería y Popayán.
Hay varios ejemplos de esta situación. Entre estos se puede señalar el caso de las comunidades “en
resistencia” del medio y bajo Atrato y de rurales en el Magdalena Medio que por temor, estigmatización,
desgaste por experiencias anteriores, etc., prefieren moverse de una comunidad a otra mientras persiste la
presión de los actores armados.
10
6
14. Las zonas que concentran cultivos de uso ilícito son
zonas expulsoras de población y eje central del conflicto
armado. No obstante, las personas expulsadas de estas regiones
son estigmatizadas y, en ocasiones, discriminadas por parte del
Estado para obtener la atención prevista en la Ley 387 de 1997. Es
claro que lo que se disputa en estos territorios es la financiación
del conflicto. En este orden de ideas, debe ser comprendida en
forma adecuada la relación entre las acciones del conflicto y la
disputa que se da en las áreas afectadas por cultivos ilícitos, así
como sus implicaciones en términos de expulsión de población,
independientemente de quien origine el proceso migratorio.
15. La destrucción de bienes civiles y el ataque a la
infraestructura puede convertirse, de continuar, en una de
las principales causas del desplazamiento de la población.
Los eventos registrados en los últimos meses, y en particular, a
partir de la ruptura del proceso de negociación con las FARC,
ubican una vez más a la población civil como blanco de las
acciones del conflicto. La afectación indiscriminada que genera
este tipo de ataques, opera como castigo colectivo que limita los
niveles de bienestar de la población y aísla comunidades enteras
que se ven obligadas a abandonar su lugar de residencia. De
generalizarse
esta
práctica, la
tendencia
creciente
del
desplazamiento podría llegar a ser aún mayor que la registrada.
2. LA EXPRESIÓN REGIONAL DEL CONFLICTO: ALGUNOS
CASOS REGIONALES DE VIOLACIONES MASIVAS DE
DERECHOS HUMANOS Y DESPLAZAMIENTO FORZADO
16. El número de municipios y regiones expulsoras de
población es cada vez mayor11. De acuerdo con el Sistema de
Estimación de Fuentes Contrastadas de la Red de Solidaridad
Social, en el 2001 el 64% de la población desplazada fue
expulsada de 52 municipios, mientras que en el 2000, el 75% de
la población desplazada fue expulsada de 37 municipios12.
11
Para enero de 2002, la problemática del desplazamiento forzado atañe al 94% de los departamentos.
Tan sólo Vaupés y San Andrés y Providencia no reportan información sobre el fenómeno (Codhes.
Boletín No. 40 febrero 15 de 2002).
12
Entre los municipios que concentran el porcentaje más alto de expulsión en el 2001, podemos
mencionar: Fundación (Magdalena), Buenos Aires (Cauca), Buriticá y Peque (Antioquia), Buenaventura
7
17. Los departamentos que componen el andén pacífico, la
Sierra Nevada de Santa Marta, el Sur de Bolívar y Antioquia
son las regiones que en forma más aguda soportan el
problema del desplazamiento forzado. En estas zonas del país,
fueron expulsados más de la mitad de las personas desplazadas en
el 2001. Mientras que en el 2000, de acuerdo con el sistema de
fuentes contratadas que coordina la Red de Solidaridad Social,
Antioquia y Bolívar concentraban el 50% del desplazamiento, en el
año anterior este porcentaje involucró adicionalmente a
Magdalena, Cauca y Chocó13 (Gráfico No. 3). De acuerdo con la
información que presenta la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento CODHES, Nariño, Cesar y Valle del
Cauca hacen parte también de los departamentos con mayor
expulsión de población 14.
Gráfico No. 3
Comparativo de personas desplazadas por departamento de expulsión 2000- 2001
Bolívar
Meta
Risaralda
Boyacá
Antioquia
Sucre
Vaupés
Chocó
Guaviare
Valle del Cauca
Putumayo
Córdoba
Arauca
Cesar
Tolima
2000
2001
Caquetá
La Guajira
Magdalena
Nariño
Cundinamarca
Santander
Cauca
Norte De Santander
Huila
Vichada
Guainía
Casanare
Atlántico
Quindío
Bogotá D.C.
Caldas
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
Fuente: Red de Solidaridad Social. SFC.
18. Departamentos que no registraban información acerca de
desplazamiento forzado empezaron a verse afectados por el
fenómeno en el año anterior15. Es el caso de Quindío y
(Valle del Cauca), Barrancabermeja (Santander), San Luis (Antioquia), Juradó (Chocó), Tierralta
(Córdoba) y Tibú (Norte de Santander).
13
Red de Solidaridad Social. Reporte del Sistema de Fuentes Contrastadas.
14
Codhes. Boletín No. 40. Bogotá D.C., 15 de febrero de 2002.
15
Red de Solidaridad Social. SFC.
8
Caldas16, en la zona del eje cafetero y del departamento de
Atlántico. No obstante, su participación en el total de la población
desplazada es marginal. (Gráfico No. 4).
Gráfico No. 4
Población desplazada en el 2001 de Departamentos que no registraban el
fenómeno y su participación en el total nacional.
1.200
0,55%*
1.000
800
0,30%*
Personas Desplazadas
600
400
0,11%*
0,11%*
200
-
Caldas
Bogotá D.C.
Quindío
Atlántico
*Porcentaje del total nacional de personas desplazadas en el 2001
Fuente: Red de Solidaridad Social. SFC
19. La región de la Orinoquía presentó en el 2001 un alto
incremento porcentual en términos de expulsión de
población17. Se trata de departamentos con participación
histórica menor en el fenómeno de desplazamiento que empiezan
a verse afectados por la disputa de territorios y por la búsqueda
del control sobre zonas de frontera. (Gráfico No. 5)
20. Los departamentos de Magdalena, Santander, Cauca,
Norte de Santander y Nariño expulsaron cerca del 25% de
las personas desplazadas en el 2001. En estos departamentos
el fenómeno del desplazamiento creció en más de un 300%
durante este año18. Aunque de acuerdo con los datos del SEFC, el
16
De acuerdo con la información recibida por la Defensoría del Pueblo, el departamento Caldas ha
desplazado 7500 personas en lo que va corrido de 2002.
17
Idem.
18
Idem.
9
departamento de Nariño presenta una participación marginal en
materia de expulsión de población, los hechos registrados durante
el último año al igual que la información ofrecida por CODHES,
hace de su incremento de 300% en términos de expulsión tenga
que ser considerado en el análisis de la dinámica regional del
desplazamiento. (Gráfico No. 5).
Gráfico No. 5
Variación procental de expulsión de población por departamento 2000-2001 y su participación en el
total nacional
2.500,00
2251,00**
2.000,00
1600,00**
1.500,00
1296,94**
1062,67**
1.000,00
600,34**
478,10**
458,29**
385,96**
369,30**
338,32**
268,76**
% personas expulsadas del total nacional 2001
La Guajira
Magdalena
10,60*
Nariño
Cundinamarca
3,26*
Santander
3,35* 8,56*
Cauca
Huila
Vichada
Guainía
Casanare
-
Norte De Santander
500,00
Variación porcentual
*Porcentaje de participación en el totla nacional.
**Incremento porcentual
Fuente: Red de Solidaridad Social. SFC.
21. Los departamentos del Cesar, Putumayo, Valle del Cauca
y Chocó, reúnen el 20% de la población desplazada del
200119. Los dos primeros vieron duplicado el número de personas
desplazadas en relación con el año 2001. El Valle del Cauca
registro un incremento cercano al 50%. (Gráfico No. 6).
22. Antioquia y Bolívar son los únicos departamentos con
participación significativa en términos de expulsión de
19
Idem
10
población que registraron disminución en el numero de
personas desplazadas entre el 2000 y el 200120. No obstante,
continúan siendo los que presentan la mayor magnitud del
desplazamiento a nivel nacional. (Gráfico No. 6)
Gráfico No. 6
Variación porcentual por departamento de expulsión de población 2000-2001 y su participación del
total nacional de personas desplazadas.
160,00
140,00
120,00
100,00
80,00
60,00
20,77*
40,00
8,21*
20,00
4,40*
-
7,84*
4,33* 5,91*
-20,00
-40,00
Caquetá
Tolima
Cesar
Arauca
Córdoba
Putumayo
Valle del
Cauca
Guaviare
Chocó
Vaupés
Sucre
% personas expulsadas del total nacional 2001
Antioquia
Boyacá
Risaralda
Meta
Bolívar
Variación porcentual
*Porcentaje de participación en total nacional.
Fuente: Red de Solidaridad Social. SFC.
23. A continuación, se presentarán algunos casos que por sus
características regionales y la importancia de los hechos ocurridos
allí han venido siendo monitoreados y analizados por la Defensoría
del Pueblo.
2.1 El Occidente Colombiano y el andén pacífico
24. En los últimos tres años, la región del Pacífico parece
haber adquirido un interés estratégico para los actores
armados. Los constantes enfrentamientos entre grupos de
guerrilla y autodefensa en sus cuatro departamentos, con su
20
Idem
11
correspondiente afectación sobre la población civil, se refleja en la
concentración del 23% del desplazamiento en el año 2001.
25. El desplazamiento forzado se triplicó en la región.
Mientras el departamento del Chocó permaneció prácticamente
constante en términos de expulsión de población, Cauca y Nariño
cuadruplicaron el número de personas desplazadas.
26. La región se ve afectada por dos procesos de avance del
conflicto. De una parte, la disputa por los territorios ha venido
descendiendo desde el centro y norte del Chocó hacia el sur de la
región del Pacífico y, de otra, las acciones armadas se han ido
acercando en dirección oriente-occidente hacia la zona del litoral.
27. El secuestro indiscriminado en el Valle del Cauca en el
año 2000 y el efecto del traslado de cultivos desde el
suroccidente del país hacia el andén pacífico explican, en
parte, la escalada del conflicto en la región. Al parecer, los
casos de secuestro masivo de la Iglesia de la María y del kilómetro
18 propiciaron el incremento de las acciones de las autodefensas
en el sur del departamento. En particular, el secuestro del
kilómetro 18, podría estar relacionado con el ataque
indiscriminado de las autodefensas contra la población de la región
del Alto Naya.
28. El incremento de áreas de cultivo en la zona del Pacífico
puede ser interpretado como un efecto no deseado de las
acciones antinarcóticos en la región del Putumayo. Se
evidencia un posible efecto perverso de la concentración de
acciones del Plan Colombia en el sur del país, el cual ha originado
un crecimiento de los cultivos ilícitos en el andén pacífico21 que se
expande en todo el occidente colombiano, como lo demuestra el
incremento de las acciones del conflicto en los departamentos de
Cauca y Nariño.
29. Desde el Bajo Atrato hasta Tumaco, el andén pacífico ha
sido escenario de bloqueos económicos, asesinatos,
desapariciones y desplazamientos forzados.
Esta región,
además de su importancia ambiental y cultural, es fuente de
importantes recursos naturales como el oro y la madera, y región
de entrada y salida de insumos para el narcotráfico y de armas,
por lo cual el control de la región es significativo para la
financiación y sostenibilidad de los grupos al margen de la ley.
21
De acuerdo con información recibida por la Defensoría del Pueblo, es cada vez mayor la presión de los
grupos guerrilleros y de autodefensa a las comunidades de la zona para involucrarlas en el cultivo de la
coca.
12
30. Las acciones tanto de la guerrilla como de las
autodefensas a lo largo del 2001, han estado orientadas a
mantener o ganar el control de los principales corredores
de acceso al andén pacífico: Riosucio–Juradó (en el Bajo Atrato
y la frontera con Panamá), Quibdó–Medellín (en la zona de la
carretera), Quibdó–Mistrató (en la región del Alto San Juan y
límites con Risaralda), Quibdó–Pizarro (en la costa sur chocoana y
la región del Baudó), Cali–Buenaventura (en la vía al mar y los
ríos del municipio de Buenaventura), Santander de Quilichao–
Buenaventura (en la región del alto, medio y bajo Naya) y PastoTumaco (en la vía al mar y la costa nariñense) (Mapas 1 y 2).
31. Las acciones de los grupos armados provocaron, durante
el año 2001, desplazamientos individuales y masivos. Dentro
de las acciones se identifican los hechos registrados en Juradó
(enero y abril /01), Carmen de Atrato (abril y agosto /01), Carmen
del Darién (junio/01), Riosucio (diciembre/01), Cacarica
(junio/01), Alto Baudó (junio/01), Tadó (diciembre/01), Santander
de Quilichao (enero y febrero /01), Naya (abril y julio/01), Dagua
(marzo y noviembre/01), Bocas de Satinga (marzo y agosto /01),
Barbacoas (junio, julio y octubre /01), Tumaco (agosto y
octubre/01) e Iscuandé (noviembre /01). Las consecuencias de
estos hechos se reflejaron, entre otros, en los desplazamientos
registrados en el municipio de Buenos Aires, en el norte del Cauca
- que expulsó, según la Red de Solidaridad Social, 6.820 personasBuenaventura (5.054), Juradó (3.585) y Alto Baudó (2.478).
(Véanse mapas 1 y 2)
32. El desplazamiento en el departamento de Nariño creció
en mas de tres veces. Su territorio fue escenario de disputa
entre los grupos armados. La región fue objeto de ataques contra
los cascos urbanos de los municipios (La Cruz, San Pablo, etc,.).
Los habitantes del litoral pacífico sufrieron por los enfrentamientos
entre autodefensas y grupos guerrilleros, en especial en Tumaco
(corregimiento de Llorente) y la zona norte en municipios como El
Charco, Bocas de Satinga e Iscuandé.(Véanse mapa No 1)
33. Los éxitos de operativos militares como el Tsunami,
dejan en riesgo a la población por la imposibilidad de
asegurar en forma permanente el territorio. Luego de la
salida de las tropas de la Fuerza de Despliegue Rápido (Fudra), las
autoridades y los habitantes del municipio de Barbacoas, al igual
que en Ricaurte y Junín, sufrieron la presión de las FARC y el
castigo por supuestos apoyos al Ejército Nacional. Es necesario
evaluar en términos de sostenibilidad y de riesgo para la población
13
este tipo de acciones militares, buscando siempre privilegiar el
objetivo de protección a la población civil. (Véase mapa No 1)
34. El litoral pacífico en el departamento del Cauca va a
convertirse en el próximo escenario de disputa por el
control territorial. Las vertientes de los Ríos Timbiquí, Guapí y
Micay ya se encuentran afectadas por la presencia de cultivos de
hoja de coca. En el pasado, las FARC atacaron el casco urbano de
López de Micay y las acciones de enfrentamiento por el control de
áreas viene realizándose tanto en la frontera norte –región del
Naya –como en la del sur –ataque a Iscuandé en Nariño. El
corredor El Tambo –Munchique –Micay, Timbiquí y Guapí ya es
objeto de disputa entre autodefensas y guerrillas. Lo más grave de
esta situación es que las comunidades que habitan esta región se
encuentran aisladas.(Véase mapa No 1).
35. En el centro del departamento del Cauca, la disputa por
el control del territorio se ha expandido en sentido nortesur desde la zona limítrofe con el Valle del Cauca hacia la
región del Patía. Si bien el departamento ha contando con
presencia histórica de las FARC y del ELN, la acción de los grupos
de autodefensa presentaba, hasta el ultimo tercio de la década
anterior, una lógica de justicia privada y no el nivel de
organización ni de acción que les generó la presencia de las AUC a
partir de 199722.
36. Los departamentos de Cauca y Magdalena registraron el
mayor crecimiento de población desplazada en el año 2001.
Las autodefensas amenazaron comunidades enteras en el sector
norte de la vía panamericana. Municipios como Santander de
Quilichao, Cajibió y Timbío fueron objeto de presión constante por
parte de guerrillas y paramilitares. Esta zona del departamento
venía presentando enfrentamientos entre estos grupos desde
1999. Sin embargo, es a partir del 2001 cuando se intensifica el
conflicto en la zona aledaña a Popayán y en el sector del Patía,
especialmente en el área de Rosas, El Bordo, Mercaderes y
Bolívar, empezaron igualmente a expulsar población.
37. El sector occidental de la vía Panamericana es el de
mayor afectación en términos de disputa entre AUC y
grupos
guerrilleros.
Desde
el
mes
de
marzo,
los
enfrentamientos entre estos grupos empezaron a trasladarse de la
zona de Buenos Aires y Cajibío hacia el municipio del Tambo. En
ese mes, se presento un desplazamiento masivo de población,
como consecuencia de los enfrentamientos.
22
Defensoría del Pueblo. “Lógicas y Dinámicas del Conflicto Armado en el Norte del Cauca 1990-200”.
Sistema de Alertas Tempranas. Marzo 2001
14
38. Los hechos más graves fueron los registrados en abril del
2001, cuando se presentó la masacre de comunidades
indígenas en el sector del alto Naya. Más de seis mil personas
se desplazaron como consecuencia del asesinato de cerca de 30
indígenas23.
39. Pese al liderazgo de la Defensoría del Pueblo para
propiciar mecanismos de protección y mayor presencia
estatal en la zona del Naya24, la respuesta del Gonierno
nacional ha sido fraccionada e insuficiente. La acción de la
Vicepresidencia de la República pasó de un protagonismo inicial a
una posición sin liderazgo y expectante de las acciones de la
Defensoría y la Red de Solidaridad Social. A raíz de la masacre del
alto Naya a manos de las AUC, la Defensoría del Pueblo elaboró y
presentó al país la Resolución Defensorial No. 9, con el fin de
requerir e instar a las autoridades nacionales, departamentales y
municipales para que atiendan a las víctimas de dicha incursión
paramilitar y garanticen la seguridad y protección de las
comunidades del alto, medio y bajo Naya. Conjuntamente con la
Procuraduría General de la Nación y Organizaciones de Naciones
Unidas (ACNUR, OACNUDH), la Defensoría viene realizando
seguimiento y verificación periódicos tanto a la situación de orden
público en la región como a los compromisos adquiridos por el
Gobierno en el Plan de Acción concertado con las comunidades.
40. Buenaventura, en el Valle del Cauca, fue uno de los
municipios que más población desplazada registró en el
2001.
A
su
zona
rural
pertenecen
las
comunidades
afrocolombianas e indígenas de los ríos Cajambre y Yurumanguí.
Poblaciones como Puerto Merizalde, en el bajo Naya han sido
objeto de constante amenaza por parte de las autodefensas. En
forma adicional, el puerto se encuentra afectado por la disputa
permanente del control sobre la vía al mar (Cali- Buenaventura)
en donde se han presentado enfrentamientos, bloqueo económico
y masacres, estas últimas principalmente por parte de las AUC.
(Véase Mapa No. 1).
41. En el año de 1999, el Bloque Calima de las AUC inició una
violenta incursión a los municipios de Buga y Tulúa para disputarle
a las FARC su dominio sobre esta región de piedemonte de la
cordillera central, considerada estratégica por su posición como
corredor hacia el andén pacífico. Durante el 2000 y el 2001, la
23
Defensoría del Pueblo. Resolución Defensorial No. 9
Que incluye tanto el Alto como el Bajo Naya y que involucra las vertientes de los Ríos Yurumanguí y
Cajambre.
24
15
zona rural de estos municipios fue escenario de enfrentamientos
entre estos dos grupos armados. (Véase Mapa No. 1).
42. En el caso de la población desplazada de Buga y Tulúa,
después de dos años, estas comunidades no han
encontrado garantías de seguridad y protección para su
retorno y las opciones de reubicación. A pesar de los
esfuerzos realizados por el Gobierno nacional, no han podido ser
concretadas, entre otras razones, por la resistencia de la
administración municipal a recibir población desplazada en su
territorio, como en el caso de Yotoco.
43. La masacre en la vereda Alaska dejó en evidencia la
vulnerabilidad de la población y la acción tardía de las
autoridades gubernamentales, pese a la advertencia
realizada por la Defensoría del Pueblo. El asesinato de 30
personas, el 10 de octubre de 2001, fue la continuación de las
acciones del Bloque Calima de las AUC, que desde mediados de
1999 ha venido disputando el control del territorio con los grupos
guerrilleros que operan en la región por medio del ataque a la
población. Incluso, en septiembre y octubre del año 2000,
presionó mediante amenazas colectivas el retorno forzado de la
población que se albergaba temporalmente en los municipios de
Buga y Tulúa.
44. La Defensoría del Pueblo, en asocio con la OIM, viene
desarrollando acciones de sensibilización y capacitación a
las autoridades locales
y a la comunidad de estos
municipios receptores, con el fin de facilitar la reubicación e
integración económica y social de las comunidades
desplazadas de las zonas rurales de Buga y Tuluá.
45. En el departamento del Chocó, el conflicto armado y el
desplazamiento de población se amplió del eje fluvial del
Atrato al litoral pacífico y a las rutas de comunicación con el
centro del país. Cronológicamente, el conflicto ha venido
descendiendo desde la frontera con Panamá hacia el sur. Desde
1999, la situación del municipio de Juradó es de alto riesgo. Ha
presentado desplazamientos masivos y como generalizados, así
como el asesinato de su alcalde a manos de las FARC a comienzos
del 2001. (Véase Mapa No. 2)
46. Las autodefensas obligaron el desplazamiento masivo de
todo un pueblo. Este es el caso del municipio del Alto Baudó
(cabecera municipal Pie de Pato), que a raíz de amenazas
generalizadas en el mes de junio de 2001, registró el
desplazamiento de 2.478 personas. En este caso, los actores
armados han sometido a la población a sufrir el rigor del
16
desplazamiento para controlar el corredor existente entre Quibdo y
Pizarro (Bajo Baudó), aprovechando el cauce de la zona baja del
río Baudó. (Véase Mapa No. 2)
47. Como en el caso del Alto Baudó, en diversos municipios
del Chocó las comunidades se encuentran indefensas y sin
la protección de sus autoridades municipales. La Defensoría
no desconoce el riesgo que representa para algunos funcionarios
públicos el ejercicio de su función, pero recomienda revisar la
forma como se está administrando la gestión municipal a
distancia. En el caso de Pie de Pató, el alcalde no ha despachado
desde el municipio durante su periodo. En el desplazamiento, las
comunidades habían perdido todo referente municipal para
enfrentar su problemática.
48. La vía que une los departamentos de Antioquia y Chocó
se encuentra deshabitada, sin presencia efectiva de la
autoridad y controlada en varios segmentos por los
diferentes grupos armados. Desde Tutunendo hasta el
Corregimiento del 7 (Carmen de Atrato), solo se encuentran
algunas comunidades indígenas abandonadas por el Estado y la
sociedad y sometidas a la arbitrariedad de los actores armados25.
El Ejército de Liberación Nacional y el Ejército Revolucionario
Guevarista controlan el tránsito por la región. (Véase Mapa No. 2)
49. Las personas que se atreven a movilizarse entre Quibdó y
Ciudad Bolívar (Antioquia) se encuentran estigmatizadas y
en permanente riesgo. Una vez se supera el último municipio
del Chocó, la vía se encuentra bajo la influencia de los grupos de
autodefensa que operan entre Ciudad Bolívar y el desvío hacia
Andes. Desde estos municipios, se presenta de facto un bloqueo
económico que agudiza la vulnerabilidad de las comunidades que
aún habitan en la vía hacia Quibdó.
50. Las autoridades municipales en Carmen de Atrato han
tenido que asumir con muy poco apoyo del departamento y
del municipio la atención de los desplazados. En la zona de
frontera las AUC han atacado caseríos completos, como es el caso
del corregimiento de Argelia (Abril 2001). La incomunicación entre
Quibdo y Carmen de Atrato ha limitado la acción de las
autoridades nacionales que tienen presencia departamental,
situación que se agudiza con la inactividad de la gobernación
departamental. El mayor apoyo a las comunidades y a la autoridad
local ha provenido de la Iglesia Católica, a través de la Pastoral
Social.
25
En el mes de noviembre, varias de las comunidades afectadas por esta situación se vieron obligadas a
desplazarse.
17
51. Las comunidades que retornaron a la región del medio y
del bajo Atrato se encuentran en situación de inestabilidad,
alto riesgo, y abandonadas por el Estado. Los procesos
comunitarios de retorno en medio del conflicto armado, como el de
las Comunidades de Paz del Bajo Atrato (Chocó), han sido víctimas
de varios desplazamientos forzados. El más grave de ellos se
originó por la incursión de las AUC (junio de 2001) y por los
enfrentamientos de este grupo armado con el Frente 57 de las
FARC. En el mes de septiembre del mismo año, 5 personas fueron
asesinadas por las AUC y 1.517 personas de las cuencas de los
ríos Curbaradó y Jiguamiandó se refugiaron en la selva ante la
decisión comunitaria de no abandonar su territorio.
52. Al parecer, la estrategia de los actores armados busca
garantizar el control sobre el Atrato y sobre el corredor
existente entre Mutatá-Dabeiba y el municipio de Juradó,
utilizando los ríos Jiguamiandó y Salaquí principalmente. Los
hechos referenciados tienden a confirmar esta situación y la
vulnerabilidad de las comunidades que habitan estas cuencas.
(Véase Mapa No. 2).
53. Las autoridades estatales siguen sin entender el
significado de los procesos organizativos que se han
generado en torno al desplazamiento y retorno de la población en
la región. Los mensajes continúan siendo contradictorios y
cambiantes en el tiempo.
54. Estos procesos comunitarios cuentan con todo el respeto
y respaldo de la Defensoría del Pueblo y requieren de
efectivas manifestaciones en el mismo sentido del resto de
autoridades. La Defensoría del Pueblo continuó, durante el 2001,
haciendo
presencia
permanente
en
la
comunidad
de
Autodeterminación, Vida y Dignidad de Cacarica, en el marco del
proyecto Casa de Justicia. Durante más de dos años, la Defensoría
del Pueblo ha desarrollado una labor de presencia permanente, y
ha sido punto focal de la presencia civil del Estado colombiano en
regiones tradicionalmente abandonadas, donde hacen presencia
diferentes actores armados al margen de la ley, que generan con
ello mayores riesgos de desplazamiento. Este mecanismo de
presencia se ha convertido en un punto de referencia confiable,
que busca generar información fidedigna para el sistema de
alertas tempranas y promover los derechos de las comunidades
retornadas.
55. Además de la ausencia del Estado, las comunidades
tienen que soportar continuamente la presión de grupos de
las FARC y las AUC. Para las FARC, al parecer, estos procesos
18
organizativos afectan su capacidad de dominio sobre la población.
La pretensión de autonomía frente a los actores armados que
promulgan estas comunidades limitan las posibilidades de
instrumentalización de las mismas por parte de los actores
armados. Por su parte, las autodefensas ven en ellas una amenaza
para su proyecto de control territorial y para el establecimiento de
modelos de explotación del territorio congruentes con sus
necesidades de financiamiento.
56. Los últimos ataques han estado dirigidos sobre todo al
proceso organizativo y comunitario, en particular a los
modelos económicos. En las últimas incursiones registradas en el
caso del Cacarica, el mensaje de las AUC se ha caracterizado por
su pretensión de establecer el control económico de la región.
57. La acción humanitaria y la presencia de actores sociales
que respaldan estos procesos se encuentra gravemente
amenazada. Luego de más de cinco años de acción coordinada de
diferentes instancias, pero principalmente de la Iglesia y de
sectores no gubernamentales, que han facilitado los procesos de
retorno, en la actualidad la acción de guerrillas y autodefensas
limita las posibilidades de acción en la región.
58. En general, la disputa entre los actores armados ilegales
por el control del territorio del andén pacífico no sólo
implica la vulneración de los derechos civiles y políticos de
las comunidades negras, indígenas y campesinas, sino
también sus derechos económicos, sociales y culturales,
especialmente teniendo en cuenta que las pretensiones de
control por parte de los actores armados riñen con los
procesos de titulación colectiva de tierras de comunidades
negras y de ampliación y demarcación de resguardos
indígenas. De hecho, los procesos étnico - territoriales en
la región, iniciados a principios de la década de los noventa
con la expedición de la Ley 70/93 o Ley de Comunidades
Negras, se han visto interrumpidos y debilitados por el
conflicto armado.
2.2 Subrregión Córdoba y Antioquia: Nudo de Paramillo y
su área de influencia.
59. El conflicto en la zona de frontera entre Antioquia y
Córdoba se concentró sobre la disputa del el Nudo de
Paramillo y sus zonas de influencia. Las acciones más
relevantes del conflicto se concentraron en los municipios que
conforman su perímetro (Véase Mapa No. 3).
19
60. La pretensión de establecer el control sobre la región ha
generado combates constantes entre AUC y FARC
propiciando el desplazamiento masivo de población. Las
FARC concentraron su accionar desde febrero y marzo del 2001
sobre los municipios de Taraza, Cáceres y Puerto Libertador. En
Ituango, durante los meses de febrero y marzo, las FARC atacaron
bases de las AUC. En los enfrentamientos se habla de más 30
muertos. Las acciones ofensivas del grupo guerrillero continuaron.
En abril, por ejemplo, los combates entre FARC y AUC dejaron más
de 30 combatientes muertos en la zona rural de Monte Líbano
(Véase Mapa No. 3).
61. Las acciones se dirigieron contra población civil y en
especial contra las comunidades indígenas del Sinú. Las
FARC realizaron una serie de acciones que afectaron directamente
a la población civil. En abril, nueve personas murieron como
consecuencia de la acción de las FARC en San Pedro de Urabá. En
mayo 18 indígenas desaparecieron de las zona del Sinú. En junio,
un importante líder indígena, Kimi Pernía, fue desaparecido al
parecer por grupos de autodefensa. En junio un ataque de las
FARC causó la muerte de más de 20 personas y provocó el
desplazamiento de más de 250 indígenas hacia el casco urbano de
Tierralta (Véase Mapa No. 3).
62. La incapacidad de la acción de las autoridades quedó en
evidencia con la toma, durante más de dos días, de las
autodefensas al Municipio de Peque y el bloqueo a Dabeiba.
Las AUC contrarrestaron en parte la presión ejercida por las FARC
con un nuevo ataque a la población mediante la amenaza colectiva
para buscar el desalojo del municipio de Peque, el 6 de julio. Esta
acción fue acompañada con el bloqueo al municipio de Dabeiba26
(Véase Mapa No. 3).
63. La fuerza pública demostró gravísimos problemas de
coordinación e inconsistencia para el cumplimiento de su
misión constitucional. Los días que siguieron a la amenaza de
las AUC fueron escenario de una disputa publica entre la Policía
Nacional y la Fuerzas Militares, situación que retrasó la acción del
Estado y dejó desprotegida a la población.
26
Frente a la imposibilidad de disputar el control que las FARC ejercen sobre el cañón de la Llorona, las
AUC han establecido un bloqueo económico constante a la población de Dabeiba. En tres ocasiones
marzo, julio y diciembre las autodefensas han sometido a la comunidad a bloqueos que impiden su
abastecimiento.
20
64. Las acciones de los grupos al margen de la ley han
impedido la consolidación de procesos de retorno en la
Serranía de Abibe. Las comunidades desplazadas de Saiza y de
San José de Apartadó continúan sometidas a la presión de los
actores armados. En el último caso, en julio del 2001, las personas
que habían retornado al corregimiento de la Unión se vieron
obligadas a desplazarse temporalmente como consecuencia del
asesinato de miembros de la comunidad y de las amenazas de las
AUC.
65. La acción de las autodefensas ha impedido el proceso de
reactivación económica de la comunidad de San José de
Apartadó. Esta comunidad se encuentra sometida al bloqueo
económico ejercido por ese grupo armado, que presiona a la
comunidad al extremo de obligarla a comercializar sus productos
en la ciudad de Medellín, frente a la imposibilidad de venderlos en
el eje bananero. Los productos de las cosechas de cacao y las
cargas han sido objeto de robo por parte de las autodefensas, con
lo cual impiden cualquier proceso de estabilización económica para
esta comunidad.
2.3 La Sierra Nevada de Santa Marta
27
66. Esta región es escenario de disputa territorial entre la
guerrilla (FARC y ELN) y grupos de autodefensa como los
del Mamey o Palmor y las AUC. Las condiciones que existen en
la región la hacen atractiva para los actores armados. Entre esos
factores se encuentra la precaria presencia del Estado, la
existencia de los cultivos ilícitos y sus características geográficas
adecuadas para el refugio de los grupos armados - especialmente
de la guerrilla en las vertientes oriental y occidental de la Sierra
Nevada-.
67. Es estratégica por su cercanía a la Serranía de Perijá en
la frontera con Venezuela y el corredor que se define entre
estos dos complejos montañosos. La presencia de cultivos
ilícitos en la región y los corredores que se establecen entre ambos
sistemas montañosos generan una interdependencia que ofrece
27
Esta región comprende los departamentos de Magdalena, Cesar y Guajira. Ha sido habitada
ancestralmente por los pueblos indígenas Kogui, Arhuaco, Wiwa y Kankuamo y por campesinos colonos
que llegaron a la región desde el centro del país huyendo de la violencia política de los años cincuenta.
En la región mencionada existen los Parques Nacionales Naturales de Sierra Nevada de Santa Marta y
Tayrona. El primero se creó en 1964 y se amplió en 1977 a una extensión de 382.000 hectáreas. Pertenece
a los departamentos de Magdalena, Guajira y Cesar. El Parque se superpone a los resguardos KoguiArzario y Arhuaco en aproximadamente el 90 % de su área. Se trata de un ecosistema que cubre todos los
pisos térmicos, desde el nivel del mar hasta las mayores alturas del país. El año pasado se declaró el
Parque Sierra Nevada de Santa Marta como reserva de la biosfera.
21
alto valor estratégico a los actores armados en la región (Véase
Mapa No. 4).
68. En la actualidad es uno de los sitios que registra mayor
expulsión de población. Fundación es el municipio que expulsó
mayor cantidad de población en el año 2001, de acuerdo con la
información que suministra el Sistema de Fuentes Contrastadas.
De igual manera, el departamento del Magdalena presentó el
mayor más incremento de personas desplazadas, en el mismo
período, aumentando en más de tres veces la población expulsada
del mismo. Durante el año 2001, 19.479 personas fueron
desplazadas. Esta cifra representa el 10,6 % del total nacional. Al
municipio de Fundación llegaron 12.544 personas durante este
mismo año.
69. Desde comienzos del año 2001, las AUC iniciaron su
ofensiva militar en la Sierra Nevada, penetrando en el
territorio, desde la zona plana del Cesar, hacia las cuencas de los
ríos Guatapurí, Fundación y Aracataca. A finales del año 2001, las
AUC llegaron a la vertiente norte de la Sierra Nevada atraídas por
el alto volumen del negocio del narcotráfico y por el carácter
estratégico de esta vertiente. Esta dinámica de conquista y
reconquista armada de la región ha deteriorado el conflicto hasta
niveles alarmantes (Véase Mapa No. 4).
70. Otro factor de escalamiento del conflicto en la región es
el de secuestrados llevados hacia las zonas medias y altas
de la Sierra por la guerrilla. Los corredores de tránsito
adquirieron valor estratégico y sobre ellos se efectuaron los
procesos de control territorial. Desde el secuestro masivo de la
Ciénaga del Torno y la posterior masacre en la Ciénaga Grande,
las acciones del conflicto se vienen intensificando en la región.
(Véase Mapa No. 4).
71. El
enfrentamiento
registrado
entre
grupos
de
autodefensa en el mes de febrero es una advertencia al
Estado acerca del nivel de descomposición del conflicto
armado. Con estos hechos, queda claro que los móviles
particulares y económicos de los actores armados están
determinando en algunas regiones del país la dinámica del
conflicto. De igual manera, indican el grave peligro que significa
para el país la privatización del conflicto28 y, sobre todo, lo que
esto significa en un futuro escenario de post conflicto en el que la
28
Se entiende por la privatización del conflicto la tendencia de los actores armados en algunas regiones a
interponer los intereses económicos particulares por encima de los intereses de los proyectos políticos
colectivos que dicen defender.
22
desmovilización de estos actores armados dependerá del interés
económico que los impulsa a actuar (Véase Mapa No. 4) .
72. La atención a la población desplazada en esta región
supone un reto adicional a la oportunidad y eficacia de los
programas en el sentido de procurar una atención
diferenciada para la población indígena víctima del conflicto
que responda a sus particularidades culturales. Hasta ahora, la
atención recibida por la población kankuama, kogui y Arhuaca
desplazada en Valledupar y Santa Marta ha sido la misma brindada
a la población campesina.
73. La situación de la Sierra Nevada de Santa Marta exige
por parte del Estado colombiano el compromiso inaplazable
de restablecer el orden público en la región de la Sierra
Nevada de Santa Marta y fortalecer su presencia en una región
que por más de dos décadas ha permanecido en poder de grupos
armados ilegales.
2.4 La región del Catatumbo29
74. La región del Catatumbo es el extremo oriental de un
corredor estratégico que las AUC han pretendido establecer
desde la región de Urabá. Desde finales de los noventa las
Autodefensas Unidas de Colombia han ingresado a la región desde
el sur de Bolívar, con lo cual buscan, por un lado, avanzar hacia la
consolidación del corredor paramilitar que une la región del Urabá
con la frontera con Venezuela, pasando por el sur de Bolívar, el
oriente Antioqueño, el noroccidente de Antioquia, el Nudo de
Paramillo, el eje bananero y, finalmente, la región del Bajo Atrato
Chocoano; por el otro, pretenden bloquear las acciones de las
FARC en la región Caribe30.
75. En el departamento de Norte de Santander se ha
presentado un incremento en las acciones del conflicto,
principalmente en la región del Catatumbo. Si bien las
acciones militares de los actores armados se concentraron
prioritariamente, durante el año 2001 en los municipios de Tibú, El
Tarra y Sardinata, los grupos de autodefensas provenientes del
sur del Cesar y del Magdalena Medio ampliaron su ofensiva hacia
la provincia de Ocaña (municipios de Ocaña, Convención,
29
Esta región se encuentra ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander y cuenta con
una población de 67.624 habitantes distribuidos, en 4 municipios (Bucarasica, El Tarra, Sardinata, Tibú) y
la parte norte de los municipios de Convención, El Carmen y Teorama, caracterizados estos por tener
territorios indígenas y reservas forestales.
30
Defensoría del Pueblo“Lógicas y Dinámicas del Conflicto Armado en el nororiente colombiano. El
caso de Arauca y Norte de Santander” Elaborado por la coordinación del Sistema de Alertas Tempranas,
Bogotá 2001.
23
Teorama, El Carmen) desde finales del año en mención, y con
mayor fuerza durante el primer trimestre del año 2002.
76. Las acciones de las AUC en la provincia de Ocaña, al
parecer, se encuentran relacionadas con la posibilidad de
establecer la conexión entre el Magdalena Medio, el sur del
Cesar y el resto del departamento de Norte de Santander. El
bloqueo de este corredor significa, en la lógica del conflicto, la
posibilidad del aislamiento y la dispersión de fuerzas por un lado, y
el control de una retaguardia segura para los movimientos de
expansión hacia los frentes norte y oriental, por el otro.
77. El fenómeno del desplazamiento creció en Norte de
Santander en más de 6 veces31. Durante el 2001, el
departamento de Norte de Santander expulsó a 6.193 personas
(3,35% del total nacional) por razones del conflicto interno
armado.
El municipio de Tibú, en la región del Catatumbo,
durante ese año, expulsó a 3.293 personas. En septiembre de
2001, la Personería de El Tarra reportó que en el casco urbano se
encontraban 207 personas desplazadas de la vereda La Unión, 39
de Tibú y aproximadamente 300 de Filo El Gringo (por incursión
de las AUC en el mes de marzo). Igualmente, las acciones de los
grupos armados han provocado movimientos transfronterizos
hacia Venezuela, que en la mayoría de las ocasiones no son
detectados por las autoridades civiles de los dos países.
78. En el último trimestre del 2001, el conflicto vinculado con
el control sobre el cultivo y la comercialización de la hoja de
coca se intensificó en la región y propició el desplazamiento
de población. El 4 de diciembre de 2001, la Defensoría del Pueblo
Regional Norte de Santander informó sobre el desplazamiento de
20 personas hacia La Gabarra (por incursión de presuntos
subversivos, el 3 de diciembre, al corregimiento denominado
Kilómetro 40).
El 24 de enero de 2002, la Red de Solidaridad
Social reportó al Sistema de Alertas Tempranas el desplazamiento
hacia El Tarra de 218 personas, 522 hacia Convención y 490 hacia
Ocaña, como consecuencia de las últimas incursiones de las AUC
en dicha jurisdicción.
2.5 El Eje Cafetero
79. Por su ubicación geográfica, la región del eje cafetero, y
en especial el departamento de Caldas, se ha constituido,
31
A finales de los noventa el departamento era uno de los grandes expulsores de población. Sin embargo
para el año 2000 la situación tendió a disminuirse en la región.
24
desde principios del 2001, en un corredor estratégico que
comunica al oriente del país con el Magdalena Medio y el
andén pacífico. Los hechos de violencia ocurridos, durante ese
año, en Riosucio, Supía, Salamina, Samaná y Pensilvania en
Caldas, La Palma, Caparrapí y Yacopí en Cundinamarca, y Tadó en
el Chocó señalan el interés de los actores armados por controlar el
corredor que va del centro del país hacia la costa pacífica, el
corredor hacia el Magdalena Medio y una de las rutas de acceso a
Bogotá. De esta manera, las autodefensas del Magdalena Medio
pretenden bloquear los corredores de la guerrilla y algunos de sus
principales centros de operación en las cordilleras occidental y
central.
80. La región del Eje Cafetero pasó de ser una región
principalmente receptora de población desplazada de otras
regiones del país, a ser hoy en día región expulsora de
población. La imagen de departamentos económicamente
prósperos y sin mayores problemas de orden público atrajo a
familias que huían de la violencia y buscaban seguridad para
rehacer sus vidas.
Durante el año 2001, según la Red de
Solidaridad Social, el departamento de Caldas expulsó 1.013
personas, el departamento de Risaralda 2.796, y Quindío, 1.343.
El 6 de junio del año 2001, las amenazas de las autodefensas
contra la comunidad indígena de Nuestra Señora de la Candelaria
asentadas en la vereda El Salado del municipio de Riosucio
(Caldas), generó el desplazamiento de 130 personas. Así mismo,
el 27 de noviembre en el municipio de Riosucio, el asesinato de
cuatro indígenas, al parecer cometido por miembros de
autodefensas, produjo el desplazamiento de aproximadamente
250 personas hacia el casco urbano del municipio de Supía.
81. Las comunidades indígenas también están siendo
afectadas en el departamento de Risaralda. Los municipios
afectados en mayor dimensión por el desplazamiento son
Santuario, Pueblo Rico y Mistrató. En Pueblo Rico, indígenas
Emberá Chamí se vieron obligados a desplazarse al casco urbano
debido a las presiones de las FARC y el Ejército Revolucionario
Guevarista. La región recibe la influencia de la dinámica del
conflicto del oriente del Chocó.
82. La actual crisis del sector cafetero y la consecuente
depresión económica en la región definen un nuevo
escenario para la expansión y fortalecimiento de los actores
armados ilegales. En el oriente de la región los cultivos de coca
y amapola, agenciados principalmente por las FARC, resultan hoy
para los campesinos una opción rentable frente a la incertidumbre
de una posible reactivación de la economía cafetera. La
25
inexistencia de organizaciones sociales de base ha facilitado tanto
la penetración de los grupos armados como la participación de las
comunidades en el cultivo de la coca. Esta situación es diferente a
la que se registra en el occidente de la región en donde frente a la
existencia de un importante nivel de organización de las
comunidades indígenas lo que pretenden los actores armados es
atentar contra las estructuras sociales y contra los líderes
indígenas.
83. El incremento de las acciones de las FARC –extorsión,
secuestros individuales y masivos, tomas de municipios,
entre otras, tiende a generar estrategias de autodefensa
que han facilitado la penetración en la región de las AUC
procedentes del Magdalena Medio. En el departamento de Caldas,
las AUC tienen presencia permanente en los municipios de La
Dorada, Norcasia, Victoria, Marquetalia y Manzanares. Los
municipios de Pensilvania y Samaná están bajo el dominio
territorial de las FARC; sin embargo desde finales del 2001 este
control está siendo disputado por las AUC, en particular en los
corregimientos Florencia y San Diego de este último municipio.
84. En razón de los diferentes hechos de violencia en la región, la
Defensoría del Pueblo ha participado en comisiones de verificación;
ha realizado seguimiento permanente a la atención brindada a la
población desplazada por parte de las instituciones competentes,
además de impulsar la activación y fortalecimiento de los comités
departamentales y municipales de atención a la población
desplazada.
3. LA POLITICA PÚBLICA DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO POR LA VIOLENCIA
85. El conflicto armado impone restricciones al Estado y a la
sociedad en cuanto al campo de acción y a la efectividad de
las políticas públicas. Las acciones diseñadas por el Estado
están en su mayoría pensadas para operar en circunstancias de
normalidad. Son escasos los modelos teóricos que aportan en la
formulación de políticas para circunstancias como las que atraviesa
el país. En consecuencia, el sistema jurídico y los instrumentos
diseñados generan, en forma constante, rigidez de la acción y
entran en contradicción con los objetivos de su intervención en el
plano humanitario. Igualmente, la implementación de las políticas
diseñadas se ve afectada por la ingobernabilidad política y la crisis
económica que soporta el país. Esta situación es aún más
compleja en términos de los gobiernos locales, cuyas finanzas son
26
cada vez más escasas y deben sufrir la presión directa de los
actores armados.
86. El gobierno nacional, en medio de un escenario tan
complejo, intenta implementar una política de atención a la
cual destina cada vez más recursos. Sin embargo, los fondos
destinados resultan insuficientes frente a la magnitud del
desplazamiento y las medidas adoptadas no han resultado
efectivas para prevenirlo, para atender a un porcentaje
significativo de la población desplazada y para lograr la
estabilización de las personas y comunidades afectadas.
87. Los informes presentados por el Gobierno nacional
permiten visualizar la gestión efectuada pero son
superficiales en relación con la efectividad de la política. Si
bien, es posible saber cuantas familias fueron atendidas no se
sabe el efecto de esa atención ni las condiciones en que se
encuentran hoy esas mismas personas. Se habla de procesos de
retorno y reubicación pero se desconoce la sostenibilidad de los
mismos. Es necesario avanzar hacia una forma distinta de evaluar
los resultados de la gestión que permita establecer los correctivos
necesarios y explicar por qué, frente a los ingentes esfuerzos del
Estado, la situación de los desplazados parece agravarse en forma
creciente.
88. La Corte Constitucional en la sentencia SU-1150
consideró que la Defensoría del Pueblo debería exponer
ante las autoridades los problemas que se detectan en
materia de atención a los desplazados, y proponer el diseño
de soluciones más adecuadas. Con ese ánimo, se presenta a
continuación el avance en el proceso de seguimiento y análisis a la
política de atención a desplazados con el propósito de contribuir en
el desarrollo de ésta y ampliar el campo de protección a la
población desplazada.
3.1 Razón de ser de la política
89. El desplazamiento forzado es consecuencia de la falla en
el deber de protección por parte del Estado. Así el causante
directo del desplazamiento no sea un agente del Estado, este no
puede sustraerse de su obligación de respetar, proteger y
garantizar los derechos de la población desplazada32. De ahí que
la lógica de la política se haya estructurado en prevención del
32
Principio No. 3 de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y Artículo 3 de la Ley 387
de 1997.
27
desplazamiento, mitigación de efectos -cuando las estrategias
preventivas resulten ineficaces- y restablecimiento de condiciones
para la normalización de la situación del desplazado.
90. El
desplazado
se
encuentra
en
condición
de
vulnerabilidad, lo cual exige la respuesta del Estado y de la
sociedad. El Estado debe promover, en los términos del artículo
13 de la Constitución Política, la protección de las personas que,
como los desplazados, se encuentran en condición de debilidad
manifiesta, y la sociedad en su conjunto debe obrar de
conformidad con su deber de actuar bajo el principio de solidaridad
social previsto en el artículo 95 de la Carta.
91. De la situación de desplazamiento, se derivan
obligaciones del Estado para con los desplazados que van
más allá del contenido de los programas previstos en la Ley
387 de 1997. Como lo señaló la Corte Constitucional en la
Sentencia T-327 de 2001, la persona desplazada, además del
derecho a ser atendida por el Estado, tiene el derecho a (i)
conocer la verdad acerca de quién fue el causante del
desplazamiento; (ii) a la justicia, para que el desplazamiento como
delito que es no quede en la impunidad, y (iii) a la reparación de
los daños sufridos. La Corte precisa el contenido del artículo 10 de
la citada Ley e impone a las autoridades involucradas en el
desarrollo del Plan Nacional de Atención la obligación de establecer
y ejecutar medidas efectivas para garantizar la restitución de los
derechos vulnerados y la sanción de los responsables.
92. La Ley 387 es sólo un mecanismo parcial para responder
a los derechos de la población desplazada. No obstante, el
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
debería integrar el conjunto de obligaciones que el Estado tiene
para con los desplazados y aquellas derivadas de sus compromisos
con la comunidad internacional, las cuales fueron ordenadas por
los Principios Rectores de los desplazamientos internos y que, de
conformidad con la Sentencia T-327 de 2001, hacen parte del
bloque de constitucionalidad.
93. Así, la evaluación de la política debe darse en función de
su
efectividad
en
términos
de
prevención
del
desplazamiento, atención a las personas desplazadas,
superación de las condiciones de vulnerabilidad generadas
por el desplazamiento y satisfacción de los derechos de los
desplazados. Como se afirmó, hasta ahora el referente de
análisis de la acción del Estado se ha concentrado en las acciones
desplegadas para cumplir con los mandatos establecidos en la ley
387 de 1997.
28
3.2 Evolución del Sistema Nacional de Atención
94. El Estado colombiano estableció un modelo sistémico
para la implementación de las políticas de atención a la
población desplazada, en el que concurren una multiplicidad de
instancias de los niveles nacional y territorial. El eje operativo del
sistema es la coordinación del mismo, que se encuentra en cabeza
de la Red de Solidaridad Social.
95. El esquema institucional pretende integrar desde una
óptica poblacional la acción de instancias sectoriales y
territoriales
que
concurren
de
acuerdo
con
sus
competencias en el desarrollo de una serie de procesos que
deben dar como resultado la atención integral a la
población desplazada. El carácter de sistema implica que las
instancias participantes actúan bajo una unidad de principios y
criterios y que cada una tiene completa claridad acerca de lo que
ingresa para su atención y lo que debe entregar como resultado, al
igual que sobre los procesos internos que debe desplegar para el
cumplimiento de sus obligaciones y las interacciones necesarias
que se deben dar con los demás componentes del sistema.
96. El Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
desplazada (SNAIPD) ha avanzado de un esquema de
atención de emergencias a una política pública que
compromete cada vez más actores y recursos. El modelo de
atención en su primer desarrollo (1995) se soportó en el Sistema
Nacional de Atención de Desastres33. La coordinación del Programa
de Atención a la Población Desplazada estaba a cargo de la Unidad
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior34. Cuando se
creó el SNAIPD, se asignó la coordinación del mismo a la
Consejería Presidencial de Atención a la Población Desplazada35
con lo cual se ganó en la integración de las acciones de las
diferentes instituciones pero no se avanzó respecto a los
problemas de ejecución. En ambos diseños, la política
gubernamental pretendía atender un fenómeno que para la fecha
afectaba, según los cálculos del momento, a cerca de 150.000
familias sin efectuar una asignación especial de recursos y sin
dotar al sistema de una infraestructura adecuada36.
33
Departamento Nacional de Plantación. Documento CONPES 2804 de 1995
Idem.
35
Departamento Nacional de Planeación. Documento CONPES 2924 de 1997.
36
Por ejemplo, en el documento CONPES 2804 se estableció que “las entidades comprometidas con la
ejecución de este programa asumirán con prioridad, a partir de 1996, con cargo a sus presupuestos , la
atención de la demanda que la ejecución de este programa implica. (subrayado nuestro)
34
29
97. Con la asignación de la labor de coordinación en la Red
de Solidaridad Social37, el SNAIPD ha ganado capacidad de
ejecución y presencia en el ámbito nacional. Sin embargo, el
tránsito de Consejero Presidencial a Gerente de Establecimiento
Público del orden nacional, le restó al coordinador del Sistema
capacidad de convocatoria. Este hecho se ve reflejado en los
múltiples llamados que tiene que efectuar la Red de Solidaridad
Social a otras instancias del Estado, como la Defensoría del
Pueblo, para alcanzar el compromiso de las demás instituciones
que participan en la implementación de la política.
98. Uno de los más importantes avances de la política es la
mayor participación de las instancias locales en la atención
del fenómeno. La Red de Solidaridad Social ha efectuado un gran
esfuerzo en materia de conformación y funcionamiento de los
Comités Municipales y Departamentales de Atención a la Población
Desplazada. En varios de ellos, se alcanzó a promover la
formulación de Planes de Acción y Planes de Contingencia.
99. Pese a los avances registrados, aún no se consolida una
visión sistémica, lo que le resta efectividad a la política. Los
procesos, como se encuentran planteados, no alcanzan los
resultados por la ausencia de conexión entre unas instancias y
otras. Un ejemplo sencillo, pero paradigmático, es el del Ministerio
de Transporte, en el caso de la comunidad del Cacarica (Bajo
Atrato). El compromiso de destaponar nueve kilómetros de los ríos
Perancho y Peranchito no se ha cumplido después de tres años de
adquirido el compromiso, pese a que la Red de Solidaridad Social
asumió
los
costos
financieros
del
proyecto.
Sin
el
destaponamiento, se limitan las condiciones de seguridad, se
afecta seriamente el proyecto de vivienda y se dificulta la
comercialización de los productos en la etapa de estabilización
económica. Esta situación señala los efectos de la actuación
atomizada y heterogénea (en cuanto a compromisos) de las
entidades38.
100. La ausencia de la visión de sistema congestiona la
actuación de la instancia coordinadora, genera dispersión
de recursos y afecta en forma directa a la población
desplazada. Este es más que un problema de gestión pública,
porque la ineficiencia del sistema limita los resultados de los
programas diseñados, frente a lo cual siempre se ha señalado la
necesidad de generar algún esquema que de fuerza vinculante a la
entidad coordinadora del sistema.
37
Decreto 489 del 11 de marzo de 1999.
Para no llenar de ejemplos el tema, basta con señalar los efectos de la ausencia de crédito para los
proyectos productivos o de vivienda.
38
30
101. El decreto 2569 de 2000 y la Directiva Presidencial 06 del
28 de noviembre de 2001 buscan superar los obstáculos del
esquema de coordinación de acciones. El Decreto 2569, en su
artículo primero, precisó el contenido del papel del coordinador del
Sistema y la directiva citada estableció las órdenes de carácter
humanitario39 que aclaran el papel de las demás instituciones
que tienen competencias dentro del sistema y se definen
procedimientos a efecto de encontrar respuesta oportuna a las
necesidades de la población desplazada.
102. La visión establecida en el Documento CONPES 305740 es
causante también del exceso en la función de la
coordinación dentro del sistema. El esquema previsto por el
CONPES ubicó a la Red más que en un papel coordinador como eje
central de la implementación. En el proceso de asumir la
competencia, la Red se arrogó un protagonismo que resultó
funcional a las instituciones nacionales y locales, que preferían
mantenerse al margen de las acciones del sistema.
103. Mientras este esquema continúe imperando la Red de
Solidaridad Social corre el riesgo de volverse inoperante, y
continuará
afrontando
dificultades
en
materia
de
competencias legales. La coordinación del SNAIPD no puede
asumir la carga de todas las responsabilidades del Estado, en la
medida que asuma competencias en temas como proyectos
productivos, vivienda, empleo, etc… Su capacidad operativa se
verá rebasada por la demanda inducida y generará paralelismo
39
Las órdenes de carácter humanitario fueron propuestas por la Defensoría del Pueblo al Consejo
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Se inspiran en el Art. 13 de la
Constitución Política y buscan que se reconozca que, frente a circunstancias que ponen en riesgo la vida y
la integridad de las personas como consecuencia del conflicto, el Estado no puede actuar con indiferencia
o bajo los mismos procedimientos de una situación cualquiera. En otras palabras, que el sentido de la
acción humanitaria debe tener la relevancia que le corresponde.
40
Esta visión se ve reflejada en el organigrama planteada en donde el sistema funciona a partir de la
acción de la Red de Solidaridad Social, como se aprecia a continuación
Entidades
Territoriales
Consejo Nacional
Orientaciones Generales
Sector
Privado
UTC
Red de
Solidaridad
Social
Coordinación
Comités de
Desplazados
Asesora
Entidades
Ejecutoras
Agencias
Internacionales
Fondo Nacional
De
Atención
Entidades
Públicas
31
institucional entre las instancias competentes, tanto en el nivel
nacional como en el local. En consecuencia, generará una dinámica
no deseada en los objetivos de la política de desplazados.
104. La solución a la inoperancia –en cuanto a compromisos
en materia de atención al desplazamiento forzado– debe
apuntar a fortalecer los mecanismos de control del sistema.
La acción de los órganos de control del Estado, el control social e
incluso las exigencias de las comunidades se han concentrado en
la Red de Solidaridad Social, soslayando las obligaciones de las
demás instancias que participan en la implementación de la
política. De igual manera, la operación del módulo de seguimiento
del Sistema de Información debe arrojar insumos importantes
para el monitoreo de la acción institucional.
105. La revisión del nivel de ejecución presupuestal de las
entidades que ejecutan recursos para la atención a la
población desplazada demuestra la diferencia en el
compromiso institucional frente al tema. Del total de recursos
asignados por el Documento Conpes 3115 de 2001, el nivel de
compromiso presupuestal para el 30 de noviembre de 2001 fue del
54%. La Red de Solidaridad Social había comprometido el 100%
de los recursos asignados mientras que el resto de instituciones
del sistema habían comprometido tan solo el 34% de los recursos
asignados (Gráfico No. 7)41. Esta es una de las razones por las
cuales la Red explica la necesidad de asumir mayor compromiso
dentro de la ejecución de las políticas; frente a ello cual, en
concepto de la Defensoría, resulta más adecuado fortalecer el
ejercicio de control sobre los otros ejecutores de la política.
Gráfico No. 7
Seguimiento a la ejecución presupuestal del
Conpes 3115
100%
80%
60%
40%
20%
0%
compromisos a 30 de
noviembre
Otras Entidades
Red de
Solidaridad Social
Total
Comprometido.
38%
100%
54%
41
Información entregada por el Departamento Nacional de Planeación en visita efectuada por la
Defensoría del Pueblo.
32
106. El financiamiento de la política de atención a desplazados
continúa siendo uno de los principales limitantes de
objetivos de la política de atención a desplazados. El
gobierno nacional ha diseñado programas sin contar de antemano
con los recursos para implementar las políticas diseñadas. Como
se señaló, el documento Conpes 2804 asignó la función y señaló a
las
instituciones
que
deberían
efectuar
los
ajustes
correspondientes. Por su parte, el documento Conpes 2924 no
abordó el tema presupuestal y recomendó a las instituciones
formular proyectos e inscribirlos en el Banco de Proyectos de
Inversión para lograr financiamiento a partir de 1998. En 1997,
con la expedición de la Ley 387, se creó el Fondo de Atención
Integral de Desplazados, cuyos recursos inicialmente se
concentraron en la atención y la formulación de pequeños
proyectos productivos.
107. El Documento Conpes 3057 de 1999 basó el
financiamiento de las políticas en forma primordial en los
360 millones de dólares que esperaba obtener a través del
Plan Colombia.
Esta cifra es incluso superior a la suma de lo
ejecutado entre 1995 y el año 2000 y lo presupuestado para los
años 2001 y 2002. La consecuencia obvia es que ha existido una
serie de propuestas desfinanciadas y se han generado
expectativas para la población desplazada. (Gráfico No. 8). El
diagnóstico posteriormente recogido en el Documento Conpes
3115 de 2001 señala el resultado de esa práctica: “varias de las
entidades del sistema tienen proyectos generales que no cuentan
con recursos específicos para la atención del desplazamiento,
dificultando la determinación del monto de la inversión y su
impacto”42.
108. A la asignación presupuestal, se suma la disponibilidad
efectiva de recursos. El control del Programa Anual de Caja
(PAC)43, por el Ministerio de Hacienda, se ha convertido en
un obstáculo más para la implementación de políticas en
materia de atención al desplazamiento. En los diferentes
diagnósticos presentados en los documentos de política se
señalaron las dificultades presentadas en la ejecución de
programas y proyectos por las restricciones impuestas por el
Ministerio de Hacienda. En la jornada de trabajo organizada por la
42
Departamento Nacional de Planeación. Documento CONPES 3115. Distribución presupuestal sectorial
para el cumplimiento del Conpes 3057, Plan de Acción para la Prevención y Atención del
Desplazamiento Forzado.
43
Toda entidad del orden nacional debe presentar ante el Ministerio de Hacienda una programación de los
flujos mensuales de pagos que pretende efectuar. Esto con el fin de efectuar la programación general de
desembolsos que debe efectuar la Nación dentro del correspondiente año fiscal. El desembolso efectivo
que realiza Hacienda esta en función de su disponibilidad de recursos y de las restricciones que imponga
la política macroeconómica del Gobierno nacional.
33
Defensoría del Pueblo acerca del Plan Nacional de Acción44, los
representantes de las diferentes instituciones manifestaron que el
principal problema que han afrontado ha sido que, una vez
asignados los recursos, el Ministerio de Hacienda no les otorgaba
recursos “PAC” para poder emprender las acciones. Esto fue
confirmado por la recomendación efectuada por el Departamento
Nacional de Planeación y la Red, en el citado documento Conpes
3115 de 2001, al Consejo de Política Económica y Social, en el
sentido de solicitar al Ministerio de Hacienda garantizar los
recursos para el mantenimiento de la propuesta.
Gráfico No. 8
Recursos destinados y previstas para la ejecución de
políticas para la población desplazada. (1995-2002)
$ 800.000
$ 700.000
$ 600.000
$ 500.000
$ 400.000
$ 300.000
$ 200.000
$ 100.000
$1995-2000
2001
2002
Total
Conpes 3057
109. A la ausencia de recursos, bien sea porque nunca fueron
presupuestados o porque no se apropiaron en el Programa
Anual de Caja (PAC), se suma la condición suspensiva
consignada en el Decreto 2569 de 2000. Este decreto
condicionó las obligaciones de las instituciones públicas a la
disponibilidad presupuestal45. Contrario a lo que se esperaría de la
forma como el Estado debe enfrentar una emergencia de carácter
humanitario46, obligando a las entidades a efectuar los esfuerzos
necesarios para conjurarla, el gobierno nacional optó por supeditar
44
Encuentro Nacional. Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia. Convocado por la Defensoría del Pueblo y la Red de Solidaridad Social y, que contó con el
apoyo de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).
45
La fórmula de acuerdo a la disponibilidad presupuestal se repite en los artículos 21, 25 y 27 del Decreto
2569 de 2000.
46
Esta práctica desconoce el sentido de la Sentencia SU-1150 de 2000, en la que la Corte Constitucional
considera que ”...el gasto en el cuidado a los desplazados debe ser considerado inclusive como más
perentorio que el gasto público social al cual el artículo 350 de la Carta Política le asignó prioridad
sobre los demás...”
34
su obligación a la decisión coyuntural y autónoma del Ministerio de
Hacienda. Lo más grave de esta medida es que hace ineficaz la
Acción de Cumplimiento, que es el instrumento de exigibilidad
previsto en el artículo 33 de la Ley 387 de 1997 (que desarrolla el
artículo 87 de la Constitución). Como se discutió en el caso de los
programas de reinserción, también en la propuesta de la Ley 487
de 1998, debe evaluarse la posibilidad de establecer un régimen
presupuestal especial, o por lo menos algunas medidas
excepcionales para poder atender las necesidades derivadas de la
emergencia humanitaria que implica el desplazamiento forzado por
la violencia.
110. Estas restricciones son las que aumentan la brecha entre
las políticas diseñadas, su nivel de implementación y las
necesidades de la población desplazada. De continuar la
tendencia creciente del desplazamiento, el país verá agudizada la
crisis humanitaria y el rezago de población desatendida va a
generar el colapso definitivo del Sistema de Atención Integral a la
Población Desplazada. La Red Solidaridad Social sólo ha logrado
atender en programas de restablecimiento al 10%47 de los hogares
afectados por el desplazamiento –según el Sistema de Fuentes
Contrastadas-, eso sin contar el acumulado de hogares sin
atención en los últimos cinco años. Si a estos porcentajes se
añade el incremento en cerca del 50% del fenómeno entre el año
2000 y el 2001, se puede vislumbrar el nivel de la brecha
existente entre las necesidades de la población desplazada y la
respuesta estatal para los próximos años.
111. En este orden de ideas, la situación es más compleja que
la simple afirmación de que el desplazamiento forzado de
población supera la capacidad de respuesta del Estado.
Antes de continuar acuñando esta afirmación, es necesario
fortalecer los programas ya diseñados y establecer los
correctivos necesarios que dejen en evidencia que el
esfuerzo del Estado en su conjunto –y no de unas pocas
instituciones– en efecto ha sido rebasado por la realidad
derivada del desplazamiento.
3.3. Limitaciones adicionales del Sistema
112. La concepción de política que ha imperado se encuentra
entre las políticas de emergencia coyunturales y específicas
y la política social que tradicionalmente ofrece el Estado. Es
47
Cálculos efectuados a partir del informe de gestión enero 2000 – junio 2001
35
decir, aún no se ha logrado construir una política humanitaria que
atienda en forma efectiva las necesidades emanadas del conflicto
armado. La permanencia del conflicto en el tiempo requiere
políticas que sean coherentes con esa realidad. En un conflicto
con la naturaleza y la duración del colombiano, es necesario
abordar de una forma estructural el problema de los efectos
derivados del mismo, y por lo tanto, se deben estructurar políticas
de largo plazo que hagan visibles incluso los problemas que, como
consecuencia de la intervención tanto del Estado como de la ayuda
humanitaria por fuera de éste, puedan generarse en los escenarios
de postconflicto.
113. La forma en que hasta ahora se ha asumido la atención
humanitaria peca por intentar darle un manejo coyuntural y
marginal a los efectos del conflicto sobre la población. Estos
son problemas persistentes en el mediano plazo. Sin embargo, se
han realizado esfuerzos por tratar de conciliar la política de
desarrollo y su despliegue sectorial con políticas entendidas como
de emergencia. Esta situación se ha demostrado en la forma como
se ha intentado ajustar los presupuestos de las entidades a los
requerimientos del Sistema de Atención a Desplazados.
114. De igual manera, el Sistema falla al apelar en forma
continua a las formulas teóricas para el manejo de políticas
públicas sociales desde una visión sectorial como
instrumento para el diseño de políticas de atención
humanitaria. Este hecho, si bien no es criticable, genera una
tensión permanente entre el objetivo de administrar una política
pública y atender la emergencia humanitaria que se vive en el
país. La preocupación en este sentido ha impedido adecuar la
oferta universal de los programas sociales a las necesidades
particulares de la población desplazada, lo cual está vinculado con
el desconocimiento acerca de la naturaleza de la política de
atención a esta población y el grado de vulnerabilidad en que se
encuentran quienes migran por la violencia dentro del territorio
nacional.
3.4 La vulnerabilidad de la población desplazada por la
violencia y las limitaciones de los instrumentos aplicados
por la política
115. La población civil es la principal víctima de los efectos de
los conflictos armados de carácter interno. Como
consecuencia de esto, padece dos tipos de efectos. El
primero de ellos, un efecto agresión, consiste en el daño que
sufren los habitantes como consecuencia del ataque directo o
indirecto del que son objeto por parte de las fuerzas enfrentadas.
36
El segundo es un efecto de deterioro estatal, que genera una
pérdida de bienestar general como consecuencia de las
limitaciones que sufren las instituciones del Estado para la
prestación de los servicios y el cumplimiento de sus funciones. Por
lo general, quien es víctima sufre en forma directa el doble efecto,
en particular porque el deterioro estatal también afecta la
capacidad institucional para atender las emergencias y mitigar las
consecuencias del desplazamiento.
116. Ese doble efecto del conflicto, en el caso de comunidades
desplazadas, se agudiza por una serie de factores que se
suman y aumentan su nivel de vulnerabilidad. En la mayoría
de los casos, las personas desplazadas provienen de comunidades
campesinas, indígenas o negras; es decir, requieren del apoyo
especial del Estado. En los lugares de recepción, su situación se
agrava por la ausencia de redes, por la estigmatización y el
rechazo de las comunidades receptoras y por la demora en la
atención del Estado. La acción de la política de atención a la
población desplazada debe reconocer la magnitud de la pérdida de
bienestar generada por estos múltiples factores y buscar la
superación de vulnerabilidad sobreviniente que ha generado el
desplazamiento. Se reconoce que existen numerosos problemas
para alcanzar este objetivo y que el diseño de una política que sea
eficiente tiene reducidas posibilidades de identificar el contenido
de las necesidades individuales.
117. En este tipo de intervenciones, siempre se generan
incentivos perversos que incrementan el nivel de demandas
hacia el Estado, pero en la respuesta de estas debe primar
la necesidad humanitaria sobre la eficiencia del servicio48.
En consecuencia, no se puede perder de vista que el objetivo de la
política está relacionado con el establecimiento de mecanismos de
discriminación positiva para equilibrar circunstancias adversas y
reestablecer unas condiciones de equidad entre la población.
118. El diseño de las políticas parece estar orientado en buena
medida a minimizar el efecto de dos problemas que se
enfrentan en su implementación. Por una parte, el riesgo de
filtración de personas no involucradas en la política dentro de los
programas de asistencia y, por otra, el riesgo asistencialista,
generarían mayor consumo de los bienes ofrecidos por parte de los
beneficiarios, que por lo general está relacionado con su
dependencia de la atención humanitaria.
48
Cuando se habla de eficiencia en el servicio, se hace referencia a la capacidad de disminuir el costo percapita de atención integral. Cuando se plantea el tema de necesidad humanitaria, se hace referencia a los
requerimientos mínimos que demanda una persona en circunstancias de desplazamiento para satisfacer en
forma digna su subsistencia.
37
119. Es claro que la presencia de ambos riesgos genera un
daño para la sociedad que puede ser medido por los costos
en cobertura y en la calidad del servicio. Si se presentan
filtraciones de personas que carecen de la condición de
desplazados en los programas de atención, esto necesariamente
significará que otras personas que sí reúnen estas condiciones
tendrán que dejar de ser atendidas. Es evidente que el Estado
debe encontrar mecanismos para suplir esa deficiencia. Dada la
restricción presupuestaria a las autoridades encargadas de la
administración del sistema, sólo queda la opción de disminuir la
calidad del servicio para atender esta diferencia o establecer
mecanismos para controlar el ingreso de personas que se
encuentran por fuera del grupo objetivo de atención.
120. El establecimiento de barreras de entrada a través de
filtros es un mecanismo adecuado en algunas políticas
sociales, pero riesgoso para el logro de los objetivos de una
política humanitaria. Por eso el proceso de toma de declaración
y la valoración de ésta no pueden ser asumidos como un ejercicio
de investigación para identificar posibles filtraciones en el sistema.
En el mismo sentido, y reconociendo la vulnerabilidad del
desplazado y el principio de la buena fe, la Corte Constitucional, en
la Sentencia T–327 de 2001, señaló que la declaración de persona
desplazada se encuentra cobijada por este principio y que la carga
de la prueba la tiene que asumir el Estado.
121. Si la administración pública se concentra en la revisión
exhaustiva de las declaraciones, el sistema de atención
estaría asumiendo un costo más alto que el beneficio
generado por la exclusión de quienes carecen de la
condición de desplazados. El problema de este mecanismo es
su costo de administración. Este puede significar congestión del
sistema de atención, por lo dispendioso de la actividad. En forma
adicional, como se encuentra operando en la actualidad, el
mecanismo implica sujetar la oferta de servicios a la percepción
subjetiva del funcionario encargado de la revisión. Además, es
probable que con él esté premiando a quien tiene mayor capacidad
argumentativa y no necesariamente, estableciendo un filtro
eficiente para quienes pretenden defraudar la administración.
122. Para evitar estos problemas, lo más conveniente es
establecer procedimientos aleatorios de control posterior
que permitan identificar filtraciones al sistema. El
mecanismo de filtro previo individual solamente puede ser visto
38
como eficaz cuando se trata de situaciones en que las personas se
encuentran por fuera de la descripción normativa establecida en el
artículo primero de la Ley 387 de 1997.
123. El control del riesgo de dependencia al asistencialismo
mediante la fijación de límites en el tiempo o en el monto
de recursos asignado es un mecanismo que entra en
contradicción con los objetivos de la política humanitaria. El
artículo 15 de la Ley 387, al establecer un plazo máximo para la
prestación de la ayuda humanitaria busca promover soluciones
propias a la situación de emergencia. De igual forma, busca
atender a un mayor número de personas con la misma cantidad de
recursos. Sin embargo, estas argumentaciones no se compadecen
de la situación de emergencia y vulnerabilidad de numerosos
desplazados, más aún, cuando se carece de condiciones de
absorción económica en la gran mayoría de los municipios del
país. Si bien se puede afirmar que las afirmaciones son válidas, es
evidente que tratándose de una emergencia de carácter
humanitario, este tipo de fórmulas, propias de esquemas de
políticas sociales de corte asistencial, pueden entrar en
contradicción con la obligación del Estado de brindar protección y
atención a estas personas en situación de vulnerabilidad
manifiesta.
124. La obligación estatal no se agota con el cumplimiento de
la asistencia de tres meses prevista en la ley. Esta ayuda
tiene que ser complementada con la generación de condiciones
que permitan objetivamente superar la situación de riesgo
derivada de la emergencia producida por el desplazamiento. Debe
entenderse que la situación del desplazamiento genera en este
campo por lo menos dos tipos de obligaciones para el Estado: por
una parte, la atención de la población; por otra, la generación de
condiciones para que las personas desplazadas puedan asumir
nuevamente por su cuenta su sustento. Mientras no se generen
esas condiciones, la intervención del Estado opera solamente como
paliativo frente a las necesidades de la población desplazada. Por
supuesto, no se trata de asegurar en forma indefinida el sustento
de estas personas pero sí de atender principios mínimos de
humanidad que deben estar por encima del esquema establecido
para administrar los recursos asignados al Sistema de Atención a
la Población Desplazada. Si una familia desplazada carece de
posibilidades de atender sus necesidades alimentarias, la
restricción establecida en la norma entra en contravía con el
sentido del Principio Rector No. 18, que señala la obligación de
proporcionar o garantizar el acceso a alimentos esenciales.
39
125. La dependencia de la ayuda humanitaria se debe
contrarrestar con el diseño y ejecución de programas en
materia psicosocial y productiva, y no con la limitación de la
ayuda en el tiempo. En ese sentido, el apoyo y financiación de
proyectos de seguridad alimentaria de ciclo corto o esquemas de
empleo de emergencia son mucho más efectivos y coherentes con
el fin de la ayuda humanitaria. Así mismo, los aspectos ligados a la
autoestima, el valor del trabajo y la productividad de quien ha sido
víctima tienen inigualable importancia en los programas de
atención.
126. Los supuestos que están detrás de algunos de los
instrumentos de la política no resistirían una comprobación
empírica de la situación que atraviesa la población
desplazada. Implícitamente, la Ley 387 plantea que tres meses
es tiempo suficiente para que las personas (familias) encuentren
solución a su problema o que, como lo plantea el Decreto 2569,
después de un año se entienda que las personas han encontrado la
forma de asumir por su cuenta su manutención y que, por esa
razón, ya no requieren apoyo del Estado. Es necesario establecer
criterios más amplios de acción que la determinación de plazos. El
diseño de la política debe reconocer el entorno económico y las
posibilidades reales que este ofrece al tiempo y no desviarse del
imperativo humanitario que determina la razón de ser de la
política de atención.
127. Los plazos fijados para acceder a los programas
institucionales restringen el campo de protección a las
personas desplazadas, desconocen el contenido teleológico
de la Ley 387 de 1987 y el alcance de las obligaciones del
Estado.
El
gobierno
nacional
ha
entregado
mensajes
contradictorios a la población que va atender. No se han definido
con claridad ni los plazos ni las razones para establecerlos. Por
ejemplo, en el Decreto 2569 de 2000 se presentan normas
incompatibles: por una parte, se establece en el artículo 11 que
las personas desplazadas cuentan con un año para presentar su
declaración, so pena de quedar por fuera del sistema de registro y
en consecuencia sin el amparo de los programas de atención y
restablecimiento. Por otro lado, el artículo 18 determina que las
personas pueden ser inscritas en el registro incluso después de un
año de ocurrido el desplazamiento, y que en dicho caso sólo se
tendrá derecho a acceder a los programas de retorno y
reasentamiento.
40
128. Una interpretación sistemática y teleológica de la norma
permite concluir que las personas desplazadas pueden
solicitar su inscripción en el registro aún cuando ha pasado
el primer año después de ocurrido el desplazamiento. Sin
embargo, la Red de Solidaridad Social ha optado por interpretar en
forma restrictiva y unilateral la norma, sin duda tratando de
atender un mayor número de situaciones de emergencia, pero
desconociendo el papel del Estado y los derechos de las personas
desplazadas.
129. Después de siete años de ejecución de políticas para la
atención a los desplazados, sigue sin resolverse el plazo
máximo con el que cuentan para acceder a los programas
de atención del Estado. Antes de la vigencia del Decreto 2569
de 2000, se planteaban dos tipos de opciones –carentes de
sustento práctico y teórico– según las cuales los programas del
gobierno nacional estaban dirigidos a (i) las personas desplazadas
luego de 1995, por ser este el año en el que el Gobierno nacional
adoptó la política de desplazados mediante el documento CONPES
2804, y (ii) que este derecho sólo se tiene desde 1997, una vez
expedida la Ley 387.
130. En la definición de las condiciones y plazo49 para la
atención, se deberían establecer métodos objetivos de
verificación del grado de necesidad de las personas
desplazadas. La solución del CONPES 2804, sin estar sustentada
en el contenido de la política, resultaba más clara e incluso más
garantista que las fórmulas planteadas por los funcionarios
públicos y, por supuesto, por la contradictoria solución del decreto
2569 de 2000. En el citado documento, se señaló que los
programas de atención humanitaria cobijaban a las personas
desplazadas con doce meses de antelación a la aprobación del
documento y los programas de restablecimiento a aquellas que se
desplazaron dentro de los últimos seis años. Es decir, en materia
de reestablecimiento, el gobierno nacional anunció en 1995 que
reconocería por esta vía los derechos de las personas desplazadas
desde el 13 de septiembre de 1989. Con el fin de aclarar el
contenido de la protección ofrecida por el gobierno, es necesario
superar las contradicciones que persisten en los programas
gubernamentales y las normas que los sustentan teniendo siempre
49
Al referirse al plazo establecido para solicitar ayuda de emergencia en los programas de atención a
víctimas de la violencia contemplados en la Ley 418 de 1997, la Corte Constitucional, en Sentencia C047 de 2001, considero que es facultad del Gobierno nacional establecer condiciones y plazos para poder
efectuar la administración adecuada de los programas. Se debe aclarar para el caso citado que estos plazos
no pueden desconocer las circunstancias de fuerza mayor que impidan a la víctima acudir en los términos
fijados ante las autoridades competentes.
41
en cuenta el fin de los programas de amparo dirigidos a las
personas desplazadas.
131. Lo que debe inspirar este tipo de definiciones por parte
del gobierno nacional es la efectividad del derecho y no la
eficiencia administrativa de un programa. La maximización de
la segunda opción puede dejar sin efecto, en la práctica, el
derecho de la persona desplazada. Al hablar de efectividad del
derecho, se plantea la necesidad de estructurar programas que
respondan al fin de la intervención del Estado, esto es, subsanar
su falla en el deber de protección y atender a las personas en
circunstancias de debilidad manifiesta. Estos postulados no
contradicen los principios de economía administrativa ni de
eficiencia en el manejo de los recursos, pero sí establecen los
parámetros de formulación y ejecución de las políticas.
3.5 Otros factores que afectan la viabilidad y sostenibilidad
de los programas
132. La opción de retorno es la alternativa que privilegia la
política estatal. Sin embargo, la acción desplegada por las
instituciones no garantiza las condiciones de seguridad
para la población retornada. La ausencia de políticas de
prevención, que deben incluir estrategias para evitar el
desplazamiento de población retornada, genera inestabilidad a las
soluciones de corto plazo alcanzadas. El riesgo de una comunidad
retornada es un factor constante que le resta sostenibilidad a los
procesos y que genera un desgaste constante a la comunidad, a
los acompañantes y a las entidades involucradas.
133. La voluntad de retornar por parte de las comunidades se
encuentra, por lo general, afectada por la deficiente
información que poseen para la toma de decisiones y por
las escasas alternativas existentes. No existen parámetros
para establecer los niveles reales de riesgo y vulnerabilidad en el
momento de optar por la alternativa del retorno. En las zonas de
conflicto, en los casos de desplazamientos masivos, las acciones
armadas tienden a disminuir en los momentos en que sale
población. En igual sentido, la presencia de los actores armados se
reduce en el área afectada. Entre otras, estas circunstancias,
dejan en entredicho la opción del retorno voluntario. Una vez las
comunidades se restablecen en su lugar de origen, las acciones del
conflicto tienden a reactivarse. De igual manera, la voluntariedad
del retorno se limita cuando no se ofrece una alternativa distinta a
éste; la comunidad carece, en consecuencia, de la posibilidad de
42
escoger entre una opción y otra, razón por la cual se está
corriendo el riesgo de forzar una decisión frente a la urgencia de
satisfacer las necesidades de subsistencia inmediata.
134. En algunos casos, los programas de ayuda y las
actividades de reactivación económica han sido saboteadas
por las actores armados. Este es el caso de la Comunidad de
San José de Apartadó y de las Comunidades de Paz del Bajo
Atrato, en donde los intentos por lograr la normalización de la
actividad productiva se han visto frustrados por las acciones de los
grupos guerrilleros y de autodefensa, los cuales realizan bloqueos
económicos a las comunidades y controlan los procesos de
comercialización de los bienes que producen.
135. Los retornos de la población carecen del adecuado
acompañamiento por parte de las autoridades. Una vez que
es superada la etapa de emergencia y que la presión hacia las
autoridades disminuye, las comunidades se ven obligadas a asumir
por su cuenta las condiciones para la estabilización del proceso.
Este limitado acompañamiento aumenta los niveles de
vulnerabilidad y riesgo para las comunidades retornadas.
136. El problema de la formulación de las políticas en este
campo es que no involucra la variable conflicto-seguridad
como necesaria en la evaluación social y económica de los
proyectos que son implementados. Para hacerlos sostenibles,
deberían incluirse los costos derivados por la inseguridad (pérdidas
de remesas, cosechas, seguros, acompañamientos) en el precio
final de los productos. El problema es que, si esta situación se
considerara, los precios mismos los harían salir del mercado. La
imposibilidad de generar modelos de seguridad obliga a la creación
de un modelo de precios subsidiados o de canales de
comercialización establecidos por las autoridades públicas que
aseguren la compra de los bienes.
137. En los casos de reubicación, además de las restricciones
propias del conflicto, las comunidades desplazadas se han
visto afectadas por el rechazo y estigmatización de las
autoridades locales. Este hecho, si bien no es generalizado, se
ha presentado en forma reiterada en el tiempo. La Sentencia T227 de 1997 abordó esta problemática para el caso de las
comunidades desplazadas de la Hacienda Bellacruz, en Cesar, las
cuales iban a ser reubicadas en Cundinamarca cuando la
Gobernadora pretendió impedir la reubicación de la población en
un municipio del departamento. Esta situación se ha presentado
también en los municipios de Yotoco (Valle) y Pandi
(Cundinamarca), lo que ha generado serios inconvenientes a los
procesos de reubicación de las comunidades de Buga y Tulúa y, de
43
la comunidad involucrada en el proceso de la toma de la sede de la
Cruz Roja Internacional. Tanto en Yotoco como en Pandi, la
negativa y la presión de las autoridades, además de frenar
temporalmente la solución para la situación de estas poblaciones,
ha generado un riesgo adicional por la estigmatización local, lo
que en el mediano plazo puede implicar la imposibilidad de su
estabilización social.
138. Por su parte, los procesos de reubicación urbana de corte
individual, se están viendo afectados por la capacidad de
absorción económica de los lugares de recepción. Con
excepción de las grandes ciudades, en donde el fenómeno tiende a
invisibilizarse, en los medianos y pequeños municipios, las
personas que llegan desplazadas no logran, aún contando con la
ayuda del Estado, incorporarse a las dinámicas económicas del
lugar. Las condiciones del lugar de recepción se convierten en un
obstáculo para el logro de soluciones.
139. Por otra parte, los modelos existentes en materia de
formulación de políticas sociales y de emergencia entran en
contradicción con la opción del retorno que privilegia la
política estatal. La exigencia de cofinanciamiento de algunos
programas desconoce la precaria situación económica que
enfrentan las personas desplazadas. De igual manera, tanto los
procesos de formación y capacitación en actividades productivas
propias de ámbitos urbanos y la búsqueda de condiciones de
arraigo en el lugar de recepción entran en contradicción con la
idea de un retorno al lugar de origen en el mediano y largo plazo.
140. Finalmente, la incongruencia entre el sistema de
atención y otros sistemas que concurren en la solución de
la problemática de la población desplazada, genera
obstáculos permanentes al encuentro de soluciones. El
mercado de crédito es uno de esos casos en los que queda en
evidencia la incoherencia de la acción del Estado. En la Ley 387 y
en los diferentes desarrollos de la política, se prevé la necesidad
de volver sujeto de crédito al desplazado y el establecimiento de
mecanismos de acceso a líneas de crédito especial. Sin embargo, y
pese a la existencia de recursos asignados, este mercado se
encuentra restringido para la población desplazada. En el caso de
FINAGRO, por ejemplo, no han se han establecido las líneas de
redescuento que faciliten el acceso de los desplazados a la banca
de primer piso. Estas contracciones permanentes son las que
generan la ampliación continua de la distancia entre la formulación
de políticas y el logro de soluciones para la población desplazada.
44
4. EL PAPEL DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN LA
ATENCIÓN AL FENÓMENO DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO
FORZADO
141. El conflicto impone la necesidad de ajustar los esquemas
de gestión institucional. La situación de conflicto armado en el
país y de vulneración de los derechos fundamentales de los
ciudadanos ha obligado a que la Defensoría del Pueblo, dentro del
marco de sus competencias, fortalezca su gestión para que sea
más dinámica y proactiva frente a la atención al desplazamiento
interno forzado.
142. La
entidad
ha
hecho
especial
énfasis
en
el
fortalecimiento de su capacidad institucional para potenciar
la protección de los derechos humanos de la población
desplazada por la violencia y prevenir o mitigar los hechos
generadores de éste fenómeno. Para el cumplimiento de este
objetivo, ha estructurado un programa defensorial compuesto por
diferentes estrategias, entre las que sobresalen:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
Seguimiento y evaluación de la política estatal en la
materia,
Cualificación en la prestación del servicio de la
Defensoría y del Ministerio Público en la toma de
declaraciones de la población desplazada,
Difusión de los derechos de la población desplazada a
las víctimas de este flagelo y capacitación de
funcionarios públicos y comunidades receptoras,
Acompañamiento a comunidades en riesgo y,
Articulación de la acción del Programa con el Sistema
de Alerta Temprana que coordina la Defensoría.
143. Para la ejecución de este programa, la Defensoría del
Pueblo conformó una oficina especial de coordinación.
Desde finales del año 2000, la entidad cuenta con una
dependencia dedicada exclusivamente al tema del desplazamiento
forzado por la violencia. Esta Oficina se ha convertido en el
referente inmediato para la proyección de políticas y directrices
encaminadas a potenciar la gestión defensorial frente a la
problemática tanto en el ámbito regional como en el nacional.
144. La Coordinación de Atención al Desplazamiento garantiza
la interlocución de la institución con las entidades que
hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada. Los distintos niveles de coordinación
entre la Defensoría del Pueblo y las demás entidades que integran
el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
45
pasan necesariamente por la interlocución de esta Oficina, lo cual
ha permitido mantener una unidad lógica y coherente de la
posición institucional, superando dificultades que en este ámbito
se presentaban en el pasado.
145. Una de las mayores dificultades que afronta el Estado
para cumplir eficazmente sus cometidos para con la
población desplazada es la acentuada debilidad de los
esquemas de coordinación institucional. Esta realidad fue
advertida por la Corte Constitucional, que en consecuencia
consideró que la Defensoría del Pueblo debe propiciar mecanismos
de diálogo permanente con la Red de Solidaridad Social,
organismo coordinador del Sistema, y con las demás entidades
comprometidas en la materia, a efecto de promover el diseño de
soluciones más oportunas y adecuadas.
146. La Defensoría promueve espacios de integración con las
diferentes instancias que actúan dentro del SNAIPD. Esta
labor se ha venido fortaleciendo desde el año pasado y se ve
reflejada en acciones conjuntas como el plan de capacitación a
funcionarios del Ministerio Público, la realización del Seminario
Interinstitucional sobre el Plan Nacional de Atención a la Población
Desplazada, entre otras.
147. La Defensoría del Pueblo ha desempeñado un importante
papel en el acompañamiento y protección de comunidades
con altos niveles de riesgo y vulnerabilidad. Así mismo, la
entidad viene impulsando la articulación de acciones con las
demás instituciones del Sistema, tanto en el ámbito local como
nacional, a fin de garantizar la intervención integral del Estado en
las zonas de mayor riesgo de violaciones masivas de derechos
humanos.
Siguiendo las estrategias señaladas, a continuación se presentará
un balance general de las actividades y las metas alcanzadas para
cada una de las líneas previstas.
4.1 Difusión y capacitación
148. Una de las grandes dificultades con que se encuentran
las
personas
movilizadas
arbitrariamente
es
el
desconocimiento de sus más elementales derechos y, en
particular, de los derechos que les asiste por su condición
de desplazados. En consecuencia, una forma de proteger tales
derechos es difundirlos junto con los mecanismos judiciales para
su exigencia. Tarea que igualmente debe enfocarse hacia los
46
funcionarios públicos, de acuerdo con las directrices señaladas por
la Corte Constitucional50.
149. En el marco de esta estrategia, se elaboró un CD-ROM
que contiene toda la normatividad existente sobre el tema
del desplazamiento y el desarrollo jurisprudencial sobre el
tema. Se realizó una primera edición de 1.000 ejemplares y se
tiene proyectada una edición adicional de 3.000 unidades a efecto
de llegar a la gran mayoría de las personerías municipales y
alcaldías, a todas las gobernaciones, a las oficinas regionales y
seccionales de la Defensoría y a la Procuraduría General de la
Nación.
150. La Defensoría diseña y distribuye material de consulta e
información. Con el fin de llegar a la población desplazada con un
lenguaje a su alcance para que conozca sus derechos en materia
de políticas sectoriales, se elaboraron plegables sobre los temas de
educación y de mujer en el contexto del desplazamiento. De la
misma manera, estos plegables están dirigidos a los servidores
públicos
encargados
de
brindar
la
atención
integral
correspondiente.
151. Así mismo, se han realizado jornadas de capacitación a
funcionarios de la Defensoría y a las autoridades
comprometidas con el Sistema Nacional. Entre el 24 y 26 de
octubre, se llevó a cabo un evento, en Bogotá, relacionado con el
nuevo Plan Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia, con la participación de delegados de
todas y cada una de las entidades públicas que conforman el
Sistema. En dicha oportunidad, se contó con la presencia de
funcionarios de las Defensorías Delegadas y la totalidad de las
oficinas regionales y seccionales de la institución, al igual que con
la participación de funcionarios de la Red de Solidaridad Social,
tanto del ámbito nacional como de sus Unidades Departamentales.
152. Se cumplió con el primer ciclo de un programa
interinstitucional de formación a funcionarios del Ministerio
Público. Teniendo en cuenta que el inicio de la ruta de atención a
la población desplazada corresponde a la recepción de la
declaración de los hechos que motivaron el desplazamiento por
parte del Ministerio Público, se concertó con la Procuraduría
General de la Nación, la Red de Solidaridad Social y ACNUR un
plan de formación a los funcionarios del Ministerio Público. Este
plan de formación contempla tres ciclos temáticos: 1) Declaración
y Registro; 2) Marco jurídico y, 3) Prevención y Protección. El
50
Corte Constitucional Sentencia T-327 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
47
primer ciclo se desarrolló durante el año 2001. El segundo y el
tercer ciclo se desarrollarán a lo largo del 2002.
153. El énfasis del primer ciclo fue el registro de la población
desplazada. El tema de registro fue el primero en ser abordado
por dos razones sustanciales: primero, por ser el de mayor
urgencia en virtud a las dificultades que representa para la
población y, segundo, porque a finales de marzo se promulgó la
Sentencia T-327 de la Corte Constitucional en la cual se fijaron
unas pautas y directrices que deben ser tenidas en cuenta por
quienes recepcionan declaraciones y por los funcionarios de la Red
de Solidaridad Social, que deben llevar a cabo la correspondiente
valoración con el objeto de determinar la eventual inscripción en el
Sistema Único de Registro.
Este primer ciclo se llevó a cabo en los departamentos de mayor
recepción de población desplazada, como se indica en el siguiente
cuadro:
Programa de Capacitación de Funcionarios del Ministerio Público
Primer Ciclo
Región focal
PUTUMAYO
URABÁ
NORTE DE SANTANDER
ANTIOQUIA
BOLÍVAR
META
VALLE
CHOCÓ
CUNDINAMARCA
MAGDALENA MEDIO
Departamentos invitados
Caquetá y Nariño
Urabá
Antioqueño
Chocoano
Arauca
y
Urabá
Sucre,
Córdoba,
Magdalena,
Atlántico y Guajira.
Guaviare,
Casanare,
Vaupés,
Guainía y Vichada
Cauca, Risaralda, Caldas y Quindío
Tolima. Se invitó además a Bogotá
Santander y Cesar
El contenido de los talleres fue el siguiente:
1. Visión sistémica de la política de atención integral al
desplazado.
2. Estructura y funcionamiento del Sistema Nacional.
48
3. Marco internacional de derechos: Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario,
Derecho de los Refugiados y Principios Rectores.
4. Papel del Ministerio Público dentro del Sistema.
5. Declaración de Desplazado.
6. Sistema Único de Registro.
7. Sentencia de la Corte Constitucional T-327 de 2000
8. Circular 017 del Procurador General de la Nación.
154. En cuanto a los resultados de este primer ciclo, se debe
mencionar que, en buena medida, los participantes
cambiaron sus consideraciones y su visión en torno a la
atención a la población desplazada y los principios que
deben orientar la acción del Ministerio Público, como que el
personero es parte del Sistema; que la persona desplazada no es
un problema sino una víctima de la violencia; que debe ser tratada
con dignidad; que la declaración es una labor de la mayor
importancia para que un desplazado pueda acceder a la oferta
estatal y que el personero tiene una responsabilidad determinante
toda vez que es la primera instancia a la que acude una persona
desplazada, entre otras conclusiones.
155. Se efectuó un trabajo inicial con algunas comunidades
desplazadas. En cuanto a la capacitación de población
desplazada, se realizaron jornadas de promulgación y difusión de
derechos con asociaciones de personas desplazadas del área
metropolitana de Bucaramanga y de altos de Cazucá, en Soacha.
En estos espacios, se avanzó en la formulación de planes de acción
con la Defensoría del Pueblo para el año 2002. Igualmente, en la
ciudad de Quibdó se propició un encuentro con las principales
asociaciones de desplazados para conocer sus expectativas frente
a la acción defensorial en materia de atención al desplazamiento.
156. Se viene desarrollando una Campaña de Sensibilización,
Información y Pedagogía sobre Atención al Desplazamiento
Forzado, con el apoyo de la Organización Internacional para
las Migraciones, OIM, en los departamentos de Cauca, Valle del
Cauca, Nariño y Santander. Este proyecto incluye una serie de
acciones tendientes a i) la identificación de problemáticas y
potencialidades para la atención e integración de la población
desplazada en las zonas elegidas; ii) la generación de dinámicas
de mutuo reconocimiento y encuentro entre los diversos actores
locales involucrados en la problemática del desplazamiento; iii) la
movilización de grupos y organizaciones en las comunidades
receptoras frente al ejercicio de la solidaridad y la búsqueda de
49
alternativas de comunicación e integración frente al fenómeno del
desplazamiento; el fortalecimiento de la capacidad de integración
cultural y de ejercicio de la ciudadanía entre la población
desplazada; iv) el apoyo a las capacidades de gestión y
formulación de políticas institucionales frente a la problemática del
desplazamiento forzado a partir de la generación de alianzas
estratégicas.
4.2 Seguimiento y evaluación de la política estatal en
materia de atención al desplazamiento forzado
157. Se han adelantado investigaciones regionales con el fin de
identificar las principales dificultades para el acceso a la oferta
institucional en salud, educación y tierras en Quibdó, Soacha,
Ibagué y el suroccidente colombiano (Cauca, Valle y Nariño).
158. Investigación en el municipio de Quibdo.
Esta
investigación se centró en los asentamientos de El Coliseo, que
alberga 35 familias; Villa España, con 190 familias, y La Cascorva,
con 37 familias. Se obtuvo información acerca de la demanda de
población desplazada en las líneas de educación, salud, vivienda
urbana y rural. Estos temas serán objeto de una Resolución
Defensorial que será presentada por la Defensoría del Pueblo en el
mes de mayo de 2002.
159. Investigación en el municipio de Soacha. Este municipio se
ha convertido en uno de los mayores receptores de población
desplazada en el país. La mayoría se ubica en Altos de Cazucá y
en la Ciudadela Sucre, sectores priorizados por esta investigación.
La intención de acercarse a la problemática de la realización de los
derechos de la población desplazada no se adelantó bajo los
esquemas tradicionales de investigación debido, principalmente, a
que esta es una población con grandes temores y prevenciones
por las difíciles condiciones de orden público que imperan en la
zona, por lo cual se adoptó la estrategia de llevar a cabo una serie
de talleres de capacitación en derechos humanos, marco
normativo y jurisprudencial sobre el desplazamiento, para facilitar
así el acercamiento a los múltiples barrios que conforman estos
dos sectores.
160. El esquema de trabajo en Soacha combinó la
investigación en acciones de divulgación. Se realizaron 25
talleres para cubrir los 45 barrios que conforman los sectores
mencionados. A estos talleres fueron invitados representantes de
mujeres cabezas de familia, líderes comunales, jóvenes
pandilleros, población desplazada, comités de participación en
50
salud, cuerpo docente, profesionales de la salud, la ONG
internacional Médicos Sin Fronteras y ONG locales que trabajan
por los desplazados.
161. Investigación del Desplazamiento Forzado en el
suroccidente colombiano. Esta investigación, realizada por el
Centro de Investigaciones y Documentación Socioeconómica de la
Universidad del Valle, CIDSE, aborda la problemática del
desplazamiento forzado en la región desde la perspectiva de los
derechos económicos, sociales y culturales, a partir del análisis del
contexto socioeconómico del suroccidente colombiano y de tres
estudios de caso. La Universidad ya culminó la primera fase de la
investigación, y en el primer semestre del presente año llevará a
cabo la segunda y última.
162. Durante el primer semestre del año 2001, se realizó una
actividad de análisis sobre el tema de declaración de
personas desplazadas y registro en el Sistema Único que
adelanta la Red de Solidaridad Social. En ella participaron
funcionarios de la Defensoría del Pueblo y delegados de varias
ONG. La fase final contó con la presencia de delegados de la Red
de Solidaridad Social. Paralelo a ello, a partir de una muestra
interna se analizó la calidad del servicio prestado por la Defensoría
tanto en aspectos formales como de contenido, con lo cual se han
definido parámetros para mejorar la actuación institucional.
4.3 Acompañamiento a comunidades en riesgo
163. Uno de los factores de vulnerabilidad de las
comunidades, en relación con las acciones de los grupos
armados, es la precaria presencia de las instituciones y la
debilidad de las autoridades locales frente a las
contingencias del conflicto. Como estrategia de protección y
prevención, se vienen impulsando comisiones de acompañamiento
junto con organismos internacionales y humanitarios en las zonas
más vulnerables.
164. Es necesario impulsar una mayor presencia de las
instituciones del orden nacional en áreas gravemente
afectadas por las actividades de los grupos guerrilleros y de
autodefensa. En este sentido, se viene promoviendo entre las
entidades del SNAIPD con competencias en materia de prevención
del desplazamiento y protección a las víctimas, la construcción de
mecanismos que superen esta falencia y la formulación de una
política pública coherente e integral que permita superar las
51
intervenciones institucionales
asistencialistas.
desarticuladas,
coyunturales
y
165. Las comunidades reclaman la presencia permanente del
Estado como base fundamental de una estrategia de protección
integral. La institución del Estado que tiene un mandato de
promoción y monitoreo de los Derechos Humanos, de control e
impulso a otros organismos del Estado y de resolución pacífica de
conflictos, es la Defensoría del Pueblo, que además es depositaria
de la confianza de la población y de un cierto respeto por parte de
los actores armados.
166. La Defensoría del Pueblo ya tiene una experiencia de
presencia permanente por más de dos años en
comunidades desplazadas retornadas, en la cuenca del
Cacarica,
jurisdicción
del
municipio
de
Riosucio,
departamento
del
Chocó.
Estas
comunidades
fueron
desplazadas en 1997. Posteriormente, en el marco de un proceso
de concertación con las entidades responsables de la atención al
desplazamiento, se acordó como mecanismo de protección la
puesta en marcha de un proyecto que se denominó Casa de
Justicia. Este esquema procura la presencia civil permanente del
Estado a través de instituciones como la Defensoría del Pueblo.
167. Esta presencia le ha aportado a la comunidad una
experiencia positiva en materia de protección y garantía de
sus derechos fundamentales, y le ha dejado un valor agregado
a la institución en cuanto a las diversas formas de aproximar el
Estado a las comunidades más vulnerables.
168. Finalmente, el Sistema de Alerta Temprana se constituye
en una herramienta que posibilita anticiparse a los hechos
que generan el desplazamiento. Es un instrumento del Sistema
de Prevención de Violaciones Masivas de los Derechos Humanos
cuyo objetivo principal es contribuir a un cambio en las tendencias
presentes en materia de masacres y desplazamiento forzado,
mediante el establecimiento de un mecanismo confiable, creíble y
eficaz de mejoramiento de las respuestas estatales y sociales a las
amenazas que sufren las comunidades más expuestas a las peores
consecuencias del conflicto interno. El Sistema funciona alrededor
de tres ejes: i) obtener información de diferentes fuentes:
entidades estatales, instancias sociales, observación de campo,
que permita el registro, clasificación evaluación e interpretación de
esa información; ii) difundir la información mediante su envío a las
entidades y niveles gubernamentales que deben responder a las
alertas; iii) realizar el seguimiento y evaluar el procedimiento de
respuesta, con el fin de perfeccionar continuamente el Sistema.
52
5. RECOMENDACIONES
1. En cuanto al diseño de la política de atención a la población
desplazada
1.1
A la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de
Planeación y la Red de Solidaridad Social, revisar y adecuar
dentro de un plazo definido las diferentes líneas de política
sectorial con los objetivos de la política de atención a la
población desplazada y en desarrollo del imperativo
humanitario. La incompatibilidad entre las políticas constituye
es un obstáculo para alcanzar la estabilización de las personas
y comunidades desplazadas.
1.2
A la Red de Solidaridad Social y al Ministerio de Agricultura,
deben revisar el diseño de programas de reactivación
económica y establecer mecanismos para garantizar la
comercialización de los productos, especialmente, en zonas
afectadas por el bloqueos económicos que impiden la
estabilización de las comunidades.
1.3
Al Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada por
la Violencia, preparar, dentro de un plazo definido, una
propuesta de ajuste a los límites para la atención establecidos
en el art. 15 de la Ley 387 de 1997, de tal manera que se
establezcan condiciones objetivas y obligaciones específicas a
las autoridades que permitan hacer seguimiento a sus
obligaciones dentro de los términos que se establezcan para la
atención humanitaria.
1.4
Al Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada por
la Violencia, revisar la congruencia entre los supuestos
establecidos en la Ley 387 de 1997, los documentos de política
y las necesidad actuales de la comunidad desplazada derivadas
de la dinámica del conflicto como el desplazamiento intraurbano
o interveredal para, si es del caso, recomendar los ajustes
necesarios.
1.5
Al Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada por
la Violencia, diseñar mecanismos de seguimiento y control a la
actuación de las instituciones que conforman el Sistema de
Atención y presentar en un plazo determinado las propuestas
de ajuste correspondientes.
53
1.6
Al Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada,
establecer mecanismos de participación y consulta con
comunidades desplazadas y con sectores no gubernamentales.
1.7
Al Presidente de la República, asumir el líderazgo en la
convocatoria del Consejo Nacional de Atención a la Población
Desplazada para garantizar su actividad permanente.
1.8
A las autoridades municipales y departamentales convocar
periódicamente los comités de atención a desplazamiento y
presentar anualmente planes de acción de contingencia
actualizados.
2. En cuanto a la asignación y ejecución de recursos
2.1
La programación presupuestal debe ajustarse a las demandas
existentes y a la dimensión del fenómeno del desplazamiento
con el fin de superar la doble brecha existente entre el diseño
de políticas y los requerimientos efectivos y, entre la
implementación de las políticas y las necesidades de la
población desplazada.
2.2
Al gobierno nacional y, en particular, al Ministerio de Hacienda
y al Departamento Nacional de Planeación, a partir de
reconocer las particularidades de la emergencia humanitaria
que implica el desplazamiento, deben explorar mecanismos
para hacer más ágil y flexible la ejecución de los recursos
asignadas a las instituciones comprometidas con el Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
2.3
A las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada, estructurar planes de acción
con el suficiente respaldo presupuestal para evitar generar
expectativas en la población desplazada que no van a ser
satisfechas, y ajustar esta programación dentro de los tres
primeros meses del siguiente gobierno.
2.4
A la Contraloría General de la República, efectuar seguimiento
especial a la ejecución de los presupuestos asignados para la
atención de la población desplazada por la violencia.
2.5
A las autoridades municipales, incluir dentro de sus
presupuestos rubros específicos para la atención población
desplazada y eventuales flujos migratorios.
54
3. En cuanto al Sistema Unico de Registro de la población
desplazada
3.1
A la Red de Solidaridad Social y al Consejo Nacional de Atención
a la Población Desplazada, liderar la puesta en marcha del
módulo de seguimiento previsto en el sistema.
3.2
A la Red de Solidaridad Social, agilizar los tiempos de
valoración de las declaraciones de la población desplazada
ajustando sus mecanismos internos a lo previstos en la
sentencia T-327 de 2001. Se sugiere establecer modelos de
control posterior y aleatorio para verificar posibles filtraciones al
sistema.
3.3
A la Red de Solidaridad Social, dar una interpretación
teleológica y sistémica al Decreto 2569 de 2000 en cuanto a los
programas que pueden acceder quienes presentan su
declaración después de un año de ocurridos los hechos que
generaron su desplazamiento.
4. En cuanto a prevención y protección
4.1
Al Ministerio del Interior y al Ministerio de Defensa, establecer
mecanismos de seguimiento frente a los avisos emanadas del
Sistema de Alerta Temprana y presentar reportes periódicos
sobre las respuestas realizadas y sobre el monitoreo realizado a
las zonas que presentan mayores riesgos de desplazamiento.
4.2
Al Ministerio de Defensa, evaluar en términos de protección de
la población los posibles riesgos que se presenta para ella en el
desarrollo de operativos militares de gran escala como los que
efectúa la Fuerza de Despliegue Rápido y presentar el análisis
sobre el impacto de los mismos para la población en el informe
anual de Derechos Humanos.
4.3
Al Presidente de la República y Alto Comisionado para la Paz,
evaluar en futuros procesos de diálogo y negociación los
eventuales riesgos que representa para la población que habita
las áreas involucradas en los procesos y diseñar planes de
contingencia efectivos para garantizar los derechos y libertades
de los habitantes de la zona.
55
4.4
Recomendaciones específicas en materia de prevención y
protección:
4.4.1
Al Ministerio de Defensa y las gobernaciones de Antioquia y
Chocó, recuperar el control de la vía que comunica a Quibdo
con Medellín.
4.4.2
A los Ministerios de Defensa e Interior, a las gobernaciones
de Nariño, Cauca, Valle y Chocó, evaluar las condiciones de
seguridad y protección de las comunidades que habitan el
litoral pacífico.
4.4.3
A las gobernaciones de Caldas, Quindío y Risaralda,
establecer planes de contingencia para la prevención y
atención
del
desplazamiento
en
sus
respectivos
departamentos.
4.4.4
A la Vicepresidencia de la República, efectuar seguimiento a
los compromisos adquiridos con las comunidades en los
diferentes procesos que viene liderando y, en particular, en
el caso de las comunidades del Alto y Bajo Naya.
5. Frente al próximo gobierno
5.1
Evitar obstáculos en la prestación de la atención durante el
proceso de tránsito gubernamental. La experiencia del paso
Samper - Pastrana fue crítica en términos de asignación de
responsabilidades lo que representó una parálisis por mas de
seis meses en la ejecución de las políticas.
5.2
Si el desplazamiento no ocupa un lugar prioritario en la agenda
del nuevo gobierno, la brecha entre el deber ser planteado por
la normatividad y la realización efectiva de los derechos de la
población desplazada se profundizará, aumentarán las
tensiones sociales y
se producirá una mayor pérdida de
legitimidad del Estado.
5.3
Con el fin de superar las incertidumbres que plantea la actual
coyuntura es necesario reconocer los aciertos de la actual
política pública en materia de atención al desplazamiento e
identificar los retos que se imponen al Estado, para garantizar
la protección y realización de los derechos de las víctimas del
conflicto armado.
56
5.4
En cuanto a los principales aciertos:
5.4.1
El desarrollo normativo (decreto reglamentario de la Ley
387/97 y decretos sectoriales) y la jurisprudencia de la corte
han permitido una mayor claridad de la responsabilidad
Estatal. El desarrollo de la ley y el análisis de su pertinencia
y eficacia a la luz de los preceptos de la Constitución
Nacional y de los instrumentos internacionales, así como las
interpretaciones de la Corte Constitucional a través de su
jurisprudencia, han orientado su aplicación y precisado la
responsabilidad de las entidades que hacen parte del
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada.
5.4.2
El desarrollo de las políticas públicas en la materia ha
permitido la formulación de programas y proyectos en las
diferentes fases de la atención. El Gobierno Nacional cuenta
actualmente con una oferta específica para la población
desplazada y con recursos destinados especialmente para tal
fin. Así mismo, las entidades del SNAIPD han incorporando
el tema en sus agendas institucionales y procuran dar
prioridad en sus programas ordinarios a la población
desplazada.
5.4.3
Existen procedimientos y mecanismos definidos para el
acceso de la población desplazada a la atención del Estado.
Las políticas públicas se presentan hoy de manera clara y
sistematizadas en instrumentos tan importantes con la Guía
de Atención Integral a la Población Desplazada, documento
que recoge de manera ordenada y clara la oferta estatal
para cada uno de los componentes de la atención y los
procedimientos y mecanismos para que población acceda a
ella.
5.4.4
La consolidación del sistema nacional de información de
población desplazada le ha permitido al gobierno nacional y
en particular a la entidad
coordinadora contar con
información más cualificada para la toma de decisiones. El
Sistema de Estimación por Fuentes Contrastadas - SEFC - y
el sistema de registro se han constituido en instrumentos
claves para el diseño e implementación de las políticas
públicas. Esta información no sólo permite la estimación
oficial del fenómeno del desplazamiento en el país, sino que
ha permitido avanzar en la caracterización de la población
desplazada y en el seguimiento a la atención brindada por
las diferentes entidades que conforman el SNAIPD.
57
5.4.5
5.5
Los principios de complementariedad, subsidariedad,
descentralización y concurrencia, base de la organización del
Estado Colombiano orientan hoy, en buena medida, las
acciones coordinadas de las entidades del sistema tanto en
el ámbito nacional como en territorial. Las administraciones
departamentales, municipales y distritales empiezan a
asumir de manera más comprometida su necesario liderazgo
en la conformación y funcionamiento de los comités de
atención a la población desplazada y su responsabilidad en la
atención.
En cuanto a los principales retos por asumir:
5.5.1
El estado debe traducir el imperativo humanitario de la
atención a la población desplazada en medidas de excepción.
Estas medidas deben flexibilizar la oferta estatal para
superar la tensión existente entre la atención al
desplazamiento y las políticas sectoriales; deben así mismo
garantizar la apropiación suficiente de recursos y la adopción
de mecanismos que permitan ampliar la cobertura de la
atención y faciliten el acceso de la población a los programas
y proyectos definidos.
5.5.2
La atención a la población desplazada debe cualificarse
también a partir de un enfoque de género, edad y etnia. La
atención diferenciada a los diferentes grupos poblacionales
que conforman la población desplazada debe constituirse en
principio de las políticas públicas. El reconocimiento de las
diferencias y de los requerimientos particulares de cada
grupo debe permitir el diseño de estrategias y programas
orientados a la realización de sus derechos y a la satisfacción
de sus necesidades particulares.
5.5.3
Las políticas públicas deben superar el marcado
asistencialismo y avanzar hacia la formulación de propuestas
integrales y sostenibles de restablecimiento. En el marco de
una crisis económica generalizada caracterizada por altas de
tasas desempleo, por un déficit fiscal que afecta
principalmente a las entidades territoriales y por la
disminución de la capacidad productiva del país, el reto que
se impone es la concertación de propuestas y estrategias de
reinserción económica y social sostenibles para la población
desplazada.
Los
proyectos
productivos
deben
ser
considerados como una oportunidad para la reconversión
productiva de familias, comunidades y regiones y como
estrategia de reconstrucción del país en el postconflicto.
Esto es posible sólo en la medida en que las alternativas se
puedan insertar en cadenas productivas promisorias y dejen
58
de orientarse hacia el sector informal, y en lo posible
superan la producción primaria de bienes logrando la
agregación de valor en sus procesos5.5.4
Finalmente, el Estado debe promover y garantizar, de
manera decidida, la participación de la población desplazada
en la toma de decisiones sobre las políticas, programas y
proyectos para su atención. La generación y fortalecimiento
de capacidades en la población desplazada en los procesos
de reinserción social y económica es prioritaria en la medida
en la que le permite esta población establecer relaciones
más equitativas con el estado, las comunidades receptoras y
con los diferentes agentes económicos.
59