Evaluación Externa a los Programas del Fondo Nacional de Fomento... Universidad Autónoma de Chapingo

Evaluación Externa a los Programas del Fondo Nacional de Fomento para las Artesanías (FONART)
Universidad Autónoma de Chapingo
INFORME FINAL
20. CONCLUSIONES
20.1 Conclusiones Eficiencia del Programa
Atendiendo a que en los tres últimos años, el presupuesto ejercido en los
diferentes programas, así como en el número de beneficiarios artesanos
han incrementado significativamente, se puede afirmar que FONART está
cumpliendo con sus objetivos planteados. Sin embargo, lo que también se
puede observar, es que a la par que se avanza en el cometido social, ello
se hace a costa de un mayor costo operativo, ya que los gastos de
operación se incrementaron en 2001 en un 11% y en 2002 en un 39%, si
bien puede encontrar justificación o estar influyendo la atención a
localidades dispersas y alejadas en relación con los Centros de Acopio,
particularmente para el año 2002, en que se ampliá más la cobertura del
programa.
En términos de ingresos y egresos, la situación es la siguiente:
FONART
INGRESOS Y EGRESOS
2000 - 2002
CONCEPTO
2000
2001
2002
INGRESOS*
$13,683,541
$12,247,279
$5,016,439
EGRESOS
26,293,499
34,068,418
49,360,343
SALDOS
($12,609,958)
($21,821,139)
($44,343,904)
SALDOS
92.15
194.5
883.97
SALDO/INRESOS 47.96
66.04
89.84
/INGRESOS %
%
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* El monto de ingresos se integra con el importe de ventas menos las compras más otros ingresos
La caída drástica en los ingresos se debe en mayor medida a una
desaceleración sistemática en las ventas, por lo que será necesario analizar
qué problemas se están presentando en la esfera de la comercialización.
Por otra parte, consecuentemente debe existir un incremento notable en los
inventarios de FONART, que también será necesario evaluar para
incorporar sus valores en los resultados financieros, de no hacerlo puede
dar lugar a interpretaciones de ineficiencia del programa
20.2 Eficacia del Programa
De acuerdo con las metas físicas y financieras programadas y de sus
resultados en los dos últimos años, salvo casos aislados y no relevantes, se
han cumplido las metas y aún fueron rebasadas en algunos programas,
especialmente en el año 2002, por lo que la eficacia del programa es
excelente en este sentido. Resta por ahora verificar, particularmente en el
programa de adquisición de artesanías, si la modificación en las metas fue
debidamente planeada, ya que ello puede estar impactando en la eficiencia
del programa, en lo que se refiere a un conjunto de previsiones o
proyecciones en la venta de artesanías en virtud de su desaceleración en el
ejercicio 2002.
20.3 Equidad del Programa
El programa acusa una concentración geográfica donde se asigna la mayor
parte de sus recursos, lo cual tiene estrecha correlación con la ubicación de
los Centros de Acopio y sus estados y localidades circunvecinos, lo que ha
configurado a FONART como un programa con tendencias de
corte
regional, al ubicarse sus puntos de contacto en los sitios estratégicos donde
confluyen los estados que cuentan con mayor, tradición, producción y
calidad en artesanías.
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Se destaca también que se hacen esfuerzos en realizar una redistribución
de los recursos hacia otras localidades, beneficiando a un mayor número de
artesanos, lo cual se reflejó en el ejercicio 2002.
La existencia de artesanos dispersos en localidades alejadas de los
Centros de Acopio y que corresponden a zonas de extrema pobreza, cuya
producción artesanal no es la que se cotiza en los mercados, entra en
contradicción con los objetivos de FONART acerca de las características y
calidad que la artesanía debe cumplir, lo cual es compatible con las
características productivas de los estados que mayoritariamente se han
apoyado por el programa.
20.4 Pertinencia del Programa
En esta parte es donde más carencias de información se tienen para
evaluar la efectividad del programa. La limitante de no contar con un padrón
de productores con los atributos que se plantean en las Reglas de
Operación, dificultan conocer la magnitud de la demanda de apoyos y por
otro lado, el potencial de la institución e incluso la construcción y aplicación
de los indicadores que prescriben las mismas Reglas.
La gama amplia de estudios que se han hecho sobre la artesanía desde
variados enfoques, nos induce a apreciar que la riqueza artesanal en
México es muy importante, tanto cultural como económicamente, sin
embargo no se tienen datos que nos aproximen a esta realidad. Se estima
(García Canclini, 2002) que en el país existen alrededor de 6 millones de
artesanos. En tal sentido, FONART no alcanza a atender ni el o.3% de este
universo. Por su parte, la Casa de Artesanías de Michoacán, por sí sola
apoya a un número similar de artesanos a la cobertura de FONART, con la
diferencia que aquella es una institución de carácter estatal.
Por otro lado, en un contexto de astringencia crediticia y de que este sector
social no es sujeto de crédito de la Banca por sus propias características
económicas, el apoyo de crédito de FONART es sumamente importante,
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así mismo lo es la promoción de la artesanía mexicana a nivel internacional,
por lo que la pertinencia del programa es fundamental, de aquí que cobra
relevancia el tamaño del crédito.
Es
recomendable
buscar
acuerdos
interinstitucionales
con
otras
dependencias que apoyan a los artesanos, como el Consejo Nacional para
la Cultura y las Artes, la Secretaría de Economía del Gobierno Federal, las
Secretarias de Economía de los Estados y otras instituciones para potenciar
los apoyos crediticios a los artesanos y también los de otra índole.
Los Programas de FONART, mantienen objetivos afines para combatir la
pobreza establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y el
Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006; sin embargo el término
de pobreza extrema no necesariamente corresponde a la condición de los
artesanos (as) atendidos por el FONART.
Los beneficios a los 17,590 artesanos(as), no representan una cifra
importante para asumirla como una contribución significativa en el combate
de la pobreza, en tanto:
•
Existen aproximadamente 6 millones de artesanos(as).
•
La cifra de beneficiados(as) de los Programas incluye a
artesanos(as) que pueden tener más de un apoyo en uno solo de
ellos, o en más de un Programa.
El presupuesto a los Programas que es de $ 27´045,257.22 comparado con
la cantidad de beneficiados(as), arroja un promedio de $1,537.53 en apoyos
anuales, lo que representa $4.27 diarios, mientras que el costo de la
canasta básica es de $171.00 al día por lo que difícilmente se puede asumir
como un mecanismo de contribución significativa a la economía familiar.
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El FONART, no se puede asumir como la institución federal que tenga la
responsabilidad de dar respuesta a las necesidades económicas de los(as)
beneficiados(as), mucho menos de los artesanos(as), ello se debe a que:
•
El limitado presupuesto con que opera comparado con las
necesidades de apoyos.
•
Los núcleos familiares de artesanos(as), pueden estar obteniendo
apoyos de diferentes fuentes económicas públicas, más aún los
(as) que conjugan sus actividades con las agropecuarias.
•
No todos(as) los(as) beneficiarios(as) y beneficiados(as) pueden
asumirse como elegibles de apoyar.
•
La venta de las artesanías no puede asumirse como el soporte de
la producción de los beneficiarios(as), dada la cantidad de
recursos humanos, materiales y financieros para operar.
El FONART, es la entidad gubernamental federal cuya razón de ser se
justifica al atender la población objetivo en pobreza, función social que es
fortalecida por las instituciones homólogas estatales.
El FONART difícilmente es el escaparate de las artesanías que son
elaboradas por los(as) artesanos(as) en pobreza, dado que sus
requerimientos comúnmente están vinculados a las fuerzas del libre
mercado, lo que podría restringir la posibilidad de abarcar toda la variedad
de artesanías, más aún con los limitados recursos financieros, materiales y
humanos.
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20.5 Conclusiones de las Reglas de Operación
Reglas de operación.
El apego de las Reglas de Operación
tienen un comportamiento
heterogéneo, según el aspecto que se considere:
•
Cobertura: la focalización en términos de beneficiarios (as) se
centra en Municipios no elegibles pero a nivel muestra y localidades,
la mayoría de ellas se ubica, como elegibles según la relación de
nombres establecida en dicho documento técnico, lo cual evidencia
una contradicción entre diferentes lineamientos normativos, ya que
por un lado se orienta la inversión de los programas hacia municipios
de ata y muy alta marginalidad, así como aquellos ubicados en las
microregiones prioritarias de la SEDESOL, pero por otra, en las
Reglas de Operación, se enlistan los municipios y localidades que
conforman el universo de atención de FONART, estando muchas de
estas
localidades
(35%
aproximadamente)
fuera
de
las
microrregiones mencionadas o en municipios que no son de alta o
muy alta marginalidad.
Cobertura y focalización.
En términos de metas de beneficiarios(as), en los Programas de Compras y
Crédito, al rebasar la cantidad programada, cumplió más allá de lo
esperado en términos cuantitativos.
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20.6 Conclusiones Cobertura del Programa
Conclusiones 2001
En el año 2001 se cubrieron un total de 204 municipios, de los que 161
(78.92%) se ubicaron en las microrregiones prioritarias de SEDESOL y solo
43 estuvieron dentro de ellas (21.08%).
De los municipios cubiertos el 17.09% presentan un muy alto grado de
marginación, 25.13% un alto grado de marginación, 21.11% son de grado
medio, 10.55% de grado bajo y 26.13% de grado muy bajo. Es decir solo
42.22% de los municipios donde se invirtieron recursos correspondían a las
que normativamente debían seleccionarse.
En el año 2001 el programa ejerció un presupuesto total de $15’891,690.82,
que representa el 99.95% de lo programado, distribuyéndose un 57.37% en
Compras, 25.17% Asistencia Técnica, 13.88% Créditos y 3.57% Concursos,
adicionalmente a lo anterior se ejercieron recursos de FONAES por un
monto de $2,962,310.00 y $1,693,518.98 de la Subsecretaría de Desarrollo
Regional, dando un monto total ejercido para ese año de $20’547,519.8
El número total de beneficiarios ascendió a 9,825, distribuidos en Compras
el 62.13% (6,104), Créditos 14.32% (1,406), Asistencia Técnica 14.10%
(1,386) y Concursos 929 (9.45%).
Del presupuesto orientado a Compras se destinó el 17.11% a municipios
dentro de microrregiones y 82.89% para otros municipios; en cuanto a
Créditos el presupuesto se distribuyó un 55.12% para microrregiones y el
44.88% para otros municipios; en Concursos los recursos asignados fueron
9.99% para municipios en microregiones y el 90.01% para otros municipios.
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Del número de beneficiarios en Compras el 29.2% se ubico en las
microrregiones y el 70.80% en otros municipios; en cuanto a Créditos los
beneficiarios fueron un 63.3% de microrregiones y el 36.7% de otros
municipios; para Concursos el 17.2% de los beneficiarios procedió de
microrregiones y el 82.8% de otros municipios.
El presupuesto ejercido en los apoyos de Compras, Créditos y Concursos
cubrió 27 estados, pero concentrando nueve de ellos (Oaxaca, Guerrero,
Michoacán, México, Distrito Federal, Puebla, Guanajuato y San Luis Potosí
e Hidalgo) el 81.29% de lo ejercido.
El número de beneficiarios cubiertos por compras, créditos y concursos fue
de 8,439, pero en solo 3 se concentró el 42.65% de los mismos: México
(16.59%), Guerrero (15.01%) y Distrito Federal (10.05%).
El programa de compras cubrió 24 estados con un monto de 9’117,740.82
cifra que es el 99.9% de lo que se programó, concentrándose el 83.71% en
solo 9 estados: Oaxaca, Michoacán, Guerrero, México, Distrito Federal ,
Puebla, Guanajuato, San Luis Potosí y Jalisco
El número de artesanos cubiertos por el apoyo en compras fue de 6,104,
cifra que es un 57.7% superior a lo programado; concentrándose casi la
mitad de ellos (49.19%) en tan solo 3 entidades federativas: México con el
20.56%, Guerrero con el 16.83% y Distrito Federal con el 11.80%.
El programa Créditos ejerció el 100% de lo programado con un monto de
$2’206,000.00 y abarcó 13 estados; concentrándose en 2 de ellos casi la
mitad de a inversión (49.29%) Oaxaca con 36.90% y Chiapas con 12.33%;
sólo seis estados concentraron el 86.78% de la inversión (Oaxaca, Chiapas,
Guerrero, Puebla, Estado de México e Hidalgo)
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El número de beneficiarios del apoyo de Créditos fue de 1,406 cifra superior
a lo programado en 59.41%; en congruencia con la inversión, pero de forma
más acentuada, el 54.2% de los beneficiarios se concentró en 2 estados:
Oaxaca con 34.85% y Chiapas con el 19.35%.
En lo referente a Concursos el monto ejercido fue de $567,950.00 y
representó el 98.77% de lo programado; con tales recursos se cubrieron 17
estados, concentrándose el 39.67% de la inversión en 3 entidades: Distrito
Federal con el 18.76%, Guerrero con el 10.52% y Jalisco con el 10.39%.
El número de artesanos beneficiados por Concursos fue de 929 , cifra que
es un 74.32% de la meta programada, los estados donde se concentró el
43.49% de los beneficiados fueron Chihuahua con 15.61%, Michoacán
14.10% y Distrito Federal con el 13.78%.
El apoyo de Asistencia Técnica ejerció una cantidad de $4’000,000.00 con
120 asesorias de uso de esmaltes y colores sin plomo, cubriendo 8 estados
y 57 comunidades y un número de 1386 capacitados cifra que supera la
meta anual programada (1245 capacitados) en un 11.32%
Los montos promedio por beneficiario en el apoyo de Compras fue de
$1,493.73; sin embargo en microregiones fue de $875.78, mientras que en
otros municipios fue de $1748.32; cabe señalar que se encontraron 18
municipios con montos promedio por beneficiario superiores a $10,000.00.
Los montos promedio por beneficiario para el apoyo de créditos fue de
$1,569.00; de $1,366.00 en microregiones y de $1,919.00 en otros
municipios siendo los montos mayores $4,500.00 por beneficiario
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Los montos promedio por beneficiario en el apoyo de concursos fueron de
$611.36; en microregiones de $354.60 y de $664.76 en otros municipios
siendo los montos mayores de hasta $4,583.00
Conclusiones 2002
El Programa cubrió un total de 282 municipios, 111 localizados en
microregiones (39.37%) y 171 en otros municipios (60.63%), mejorando la
focalización de la inversión por municipio respecto al año anterior de
manera notable, pero todavía insuficiente
De los municipios cubiertos el 12.09% tiene un grado de marginación muy
alto, 28.82% alto, 21.35% medio, 20.99% muy bajo y 16.75% bajo. Esto es,
el 40.91% de la inversión se destino realmente a municipios prioritarios
según su grado de marginación y empeorando ligeramente respecto al año
anterior en esta clasificación.
En el año 2002 se ejerció un presupuesto total de $27’045,257.22, de los
que se destinó a Compras el 57.92% ($15’663,857.22), a créditos el
19.85% ($5’368,000.00), concursos el 7.44% ($2’013,400.00) y para
Asistencia Técnica el 14.79% ($4’000,000). El presupuesto ejercido fue
superior al programado en un 13.60%.
El número de artesanos cubiertos por los apoyos del FONART alcanzó un
total de 17,590, lo cual significa un incremento del 77.61% respecto al año
pasado; de ese total los de Compras representaron el 66.71%, Créditos el
13.60%, Asistencia Técnica 10.30% y Concursos el 9.38%
Del presupuesto orientado a Compras el 32.9% se orientó a municipios
ubicados en microrregiones y el 67.1% a otros municipios; en Créditos se
orientó el 57.5% a microrregiones y el 42.5% a otros municipios; por lo que
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toca a concursos el 9.5% fue para microrregiones y el 90.5% otros
municipios. Por ende se superó notablemaente respecto al año anterior la
focalización en el programa de compras, manteniéndose prácticamente
igual en los otros dos, siendo particularmente mala en los concursos.
Los beneficiarios de Compras pertenecieron en un 43% a microrregiones y
el 57% a otros municipios; los de Créditos fueron en un 60.3% de
microrregiones y un 39.1% de otros municipios; en cuanto a Concursos el
20.6% fue de microrregiones y el 79.4% de otros municipios. Al igual que en
el caso de la inversión, se mejoró notablemente respecto al año anterior en
el programa de compras, aunque todavía de manera insuficiente. En el
programa de Créditos se tuvo un ligero retroceso, mientras que en el de
concursos se observo una ligera mejoría, siendo no obstante este último
programa el peor focalizado.
El presupuesto ejercido en los apoyos de Compras, Créditos y Concursos
cubrió un total de 30 estados, concentrándose en nueve de ellos
(Michoacán,
Guerrero,
México,
Oaxaca,
Puebla,
Distrito
Federal,
Guanajuato, Chihuahua y Jalisco) el 77.80% del total del presupuesto,
observándose por ende una muy ligera disminución de la concentración de
la inversión por estado, pero del todo todavía insuficiente.
El número de beneficiarios por éstos tres programas alcanzó 15,778 cifra
superior a lo programado en 89.70%, pero en 3 de ellos se concentraron el
34.79% de los municipios: Guerrero con 12.25%, México con 11.99% y
Chihuahua con 10.55% . De igual forma e observa una mejora en la
distribución de los beneficiarios por estado, disminuyendo la concentración
respecto al año anterior, pero siendo aún todavía muy alta
El apoyo de compras cubrió 29 estados, pero concentrándose el 81.17%
del presupuesto en nueve (México, Guerrero, Michoacán, Distrito Federal,
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Guanajuato, Chihuahua, Oaxaca, Jalisco y Puebla). Esto significa que la
cobertura del programa se amplio en 5 estados más, pero se mantuvo la
concentración inequitativa en practicamente la misma proporción que el año
anterior
El número de beneficiarios alcanzado por el programa de Compras fue de
11,735, cifra superior en un 131.61% a lo programado; los estados con los
mayores porcentajes fueron México con 13.31%, Guerrero con 13.17% y
Chihuahua 12.96%, lo cual supone una concentración del 39.44% en dichas
entidades y evidencia una importante mejora hacia una distribución
equitativa por estado respecto al año anterior, pero aún ineficiente.
En Créditos se cubrió el 100% de lo programado, abarcándose a 26
estados pero concentrando 3 de ellos prácticamente la mitad de los
recursos (49.24%): Oaxaca con el 17.82%,
Guerrero con el 17.61% y
Michoacán con el 13.81%. Este año se duplicó la cobertura en el numero de
estados atendidos por este programa, pero desgraciadamente mantuvo una
muy alta concentración en su distribución por estado.
Los beneficiarios del apoyo Crédito alcanzaron los 2,393 artesanos cifra
superior a lo programado en 19%, cubriéndose a 26 estados y siendo los de
mayor porcentaje Oaxaca con 26.15%, Guerrero con 17.13% y Puebla con
13.07%, lo que representó una muy alta concentración (56.35%) en solo 3
entidades, empeorando ligeramente en este aspecto respecto al año
anterior.
El monto ejercido en Concursos fue superior al programado en un 250.16%,
beneficiando a 17 estados, siendo los de mayor porcentaje Chiapas con
22.14%, Michoacán con 21.56% y México con 21.23%. Esto implica que el
incremento de la inversión acentúo de manera alarmante la concentración
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de la misma por estado respecto al año anterior, para 3 estados se
destinaron 2 de cada 3 pesos (64.83%) invertidos.
El número de beneficiarios en Concursos fue de 1,650, lo que representa
un 32% más de lo programado inicialmente; los estados que concentraron
los mayores porcentajes de beneficiarios fueron Michoacán con 16.97%,
Distrito Federal con 13.27% y México con 13.03%, lo cual representa el
43.27% del total, lo cual revela no sólo que no hubo mejoría respecto al año
anterior en este rubro, sino que la concentración de la inversión no sólo es
por estado sino por artesano individual.
En Asistencia Técnica en el 2002 se ejerció un monto de $4’000,000.00
cifra que corresponde a lo programado para ese año, se realizaron 125
asesorias técnicas y se cubrió un total de 74 comunidades de 18 estados, el
número de artesanos beneficiados ascendió a 1812. En este programa se
ejerció el mismo monto que el año anterior, pero se cubrieron 10 estados
más y se benefició un 30.74% más de artesanos.
Los montos promedio por beneficiario en el apoyo de Compras fueron de
$1,334.80; de $1,021.11 en microrregiones y de $1,571.35 en otros
municipios, sin embargo se encontraron 9 municipios con un monto superior
promedio de $10,000.00
El monto promedio por beneficiario en el apoyo de Crédito es de #2,243.21
; en microregiones de $2,117.38 y de $2,441.18 en otros municipios; sin
embargo se encontraron 3 municipios con un monto superior a $5,000.00.
El monto promedio por beneficiario en el apoyo de Concursos es de
$1,220.24; de $560.29 en microregiones y de $1,391.53 en otros
municipios, el monto promedio máximo encontrado fue de $5,000.00.
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Conclusiones de la Comparación de Cobertura del Programa Fomento a
las Artesanías en el Año 2001 y 2002
El presupuesto total ejercido en el año 2001 considerando los apoyos de
FONAES y de la Subsecretaría de Desarrollo Regional la diferencia de
presupuesto del 2002 es superior a la del 2001 en un 31.63%.
El presupuesto ejercido en Compras, Créditos y Concursos en el año 2002
fue superior al del 2001 en un 93.79%; dicho incremento represento
incrementos diferenciados por programas en Compras fe de 71.80%, en
Créditos de 143.34% y en Concursos de 254.50%
El número total de beneficiarios en el año 2001 fue de 9,825 y en el 2002
de 17,590, lo cual supuso un incremento del 79.03%
El incremento en el número de beneficiarios del 2002, respecto al 2001
diferenciado según programas de 92.25% en Compras, 70.20% en Créditos
y de 77.61% en Concursos.
En Asistencia Técnica se pasó de 120 asesorías a 125 es decir se
incremento en un 4.16%, pero el número de beneficiarios pasó de 1,386 en
2001 a 1,812, lo que significó un 30.74% de incremento.
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