UNA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

UNA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS DE
PROPIEDAD A LA AMPLIACIÓN DEL AEROPUERTO
DE BARAJAS
Begoña Blasco Torrejón - [email protected]
Beatriz Mera González - [email protected]
Universidad San Pablo CEU
Reservados todos los derechos.
Este documento ha sido extraído del CD Rom “Anales de Economía Aplicada. XIV Reunión ASEPELT-España. Oviedo, 22 y
23 de Junio de 2000”.
ISBN: 84-699-2357-9
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UNA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD A LA
AMPLIACIÓN DEL AEROPUERTO DE BARAJAS.
Begoña Blasco Torrejón
Beatriz Mera González
Departamento de Economía General
Facultad de CC. EE. y EE. Universidad San Pablo CEU
C/ Julián Romea, 23. Madrid 28003.
E- mail: [email protected]
E-mail: [email protected]
1.- INTRODUCCIÓN.
La Teoría Económica, a partir del Teorema de Coase, ha planteado que incluso cuando aparecen
externalidades es posible el reparto eficiente de los recursos a través del mercado siempre que se den dos
condiciones: que los derechos de propiedad sean claros y estén perfectamente definidos y que los costes de
transacción no sean muy elevados o si lo son, que exista un marco institucional que permita el pacto. En esta
comunicación vamos a intentar desarrollar una posible solución, a través de los principios de la Teoría
Económica, al conflicto planteado con la utilización del espacio necesaria para la ampliación del aeropuerto
de Barajas, entendiendo que la correcta aplicación de los principios de los derechos de propiedad puede evitar
a los agentes económicos costosas colisiones entre las expectativas de unos y otros. En suma, con
independencia de quién posea los derechos, se puede alcanzar una solución eficiente a través de la
negociación. A veces la cooperación puede permitir alcanzar un óptimo satisfactorio para todos, pero en
muchas ocasiones se produce una irreconciliable competencia y, de hecho, un conflicto de intereses que,
como en el caso práctico del que vamos a ocuparnos, la teoría económica puede ayudar a resolver.
2.- UN ANÁLISIS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD EXISTENTES.
Vamos a partir de la consideración del tipo de efectos que puede generar la ampliación del
aeropuerto de Barajas, partiendo de la idea de que de la utilización del espacio aéreo se deriva una
externalidad para los particulares que pretenden utilizar el espacio terrestre asociado. El espacio aéreo puede
ser utilizado como un bien normal o como un bien público. Realmente caben dos opciones: que exista una
propiedad privada de ese espacio que permite cualquier utilización que se haga del mismo, o bien que exista
el derecho a utilizarlo de tal forma que, de hecho, se impide el disfrute por parte de los demás. En este caso, la
utilización del espacio aéreo por parte del aeropue rto excluye del disfrute del espacio terrestre a los demás
posibles usuarios, con el consiguiente conflicto de intereses que se deriva. La utilización de los bienes
públicos debe hacerse manteniendo la calidad del bien para que sea efectivamente compartido. La falta de
control de este supuesto puede interpretarse como un bien público que se ha privatizado de hecho - y se
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excluye a los demás de su uso y disfrute -, o bien “como la utilización del mismo para una actividad
productiva que se identifica con una producción y consumo social”(Pampillón y Ruiz, 1985, p. 112).
En este caso se supone que la producción del bien (en este caso, el servicio del transporte aéreo) es
un bien social en sí mismo. Así, los beneficios y los perjuicios de la producción pasan a s er considerados
como beneficios y costes sociales. Es evidente que no toda la sociedad se beneficia de igual manera de los
beneficios o sufre igualmente los costes.
Si consideramos los aspectos distributivos que genera este fallo de mercado, observaremos que existe
un amplio colectivo de usuarios posiblemente beneficiados por la ampliación del aeropuerto y un colectivo
mucho menor de personas sobre las que repercute negativamente la ampliación de las pistas. De hecho,
inicialmente, las rutas sobrevolaban el municipio de San Sebastián de los Reyes, con un elevado número de
habitantes y mayor poder de presión, posteriormente pasaron a sobrevolar Ciudalcampo, con un poder similar
al del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes y, finalmente, pasan casi en su totalidad por una zona
denominada “La Granjilla”, zona tan residencial que el valor medio de las casas ronda los 100 millones de
pesetas y, por tanto, constituye un núcleo de vecinos muy pequeño. De todas las maneras, el hecho de que sea
tan desproporcionado el número de beneficiados frente al número de perjudicados, no significa que
necesariamente deban ceder éstos últimos a favor de aquéllos. De hecho, es posible encontrar una solución a
este tipo de conflictos no a través de la regulación discrecional llevada a cabo por el poder político, sino a
través de las negociaciones entre las partes.
Para empezar, hace falta que los derechos de propiedad estén bien definidos. Bromley (1991, p.1)
señala que el concepto de derecho de propiedad sigue siendo hoy demasiado confuso a pesar de su
importancia. El concepto de derecho de propiedad para un economista hace referencia al control sobre una
corriente de ingresos. En el caso que nos ocupa, los propietarios de la Urbanización La Granjilla pagaron en
su día lo que vendría a ser el reflejo actualizado de todos los ingresos futuros que podrían obtener. Para que
este derecho exista de hecho y pueda ser reivindicado, es necesario que el Estado, o más genéricamente, el
marco institucional genere en los demás la obligación de respetar dichos derechos. La existencia de un
derecho de propiedad debe tener como contrapartida directa la obligación del resto de respetarlo: “no se puede
tener derecho a algo a menos que los demás tengan la obligación correspondiente de respetarlo y, por tanto,
cuando alguien no tiene derecho a algo, significa que los demás disfrutan del privilegio de actuar sin tener en
cuenta los intereses de esa persona respecto a ese particular” (Ramos Gorostiza, 2000, p.37).
Tal como señala Pastor (1989, p. 136), el debate sobre los derechos de propiedad es, en cierto modo
un debate sobre la delimitación de la esfera de lo público y de lo privado. La solución a este debate depende
de que existan determinadas condiciones, que son las que determinan la bondad de la asignación pública o
privada de los recursos. Existen multitud de ejemplos de proyectos que partiendo de una rigurosa
planificación, han dado lugar a asignaciones desastrosas, por lo que el “mito de la gestión científica” está
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deslegitimado. Existe por una parte la posibilidad de que no se dé la no exclusión. Esto significa que el
productor del bien no puede impedir que disfruten del mismo consumidores que no entregan alguna
contraprestación a cambio. También cabe la posibilidad de que la vigilancia en la producción sea nula,
normalmente porque vigilar entraña costes que no se quieren asumir. Es estos casos en los que se suelen
cuestionar las posibilidades del Estado frente a la iniciativa privada, dados los menores incentivos que, en
principio, se les suponen a los funcionarios para ejercer la exclusión o la vigilancia. De hecho, uno de los
principales atractivos de la propiedad privada reside en constituir un importante incentivo a la actividad y a la
productividad. Parece incuestionable que el propietario, interpretando adecuadamente las señales del
mercado, produce aquello que la sociedad le demanda, contribuyendo con esto a la acumulación de riqueza y
a la prosperidad social y propia. Para que los derechos de propiedad estén constituidos de tal mane ra que sea
realidad lo descrito más arriba, y que ha sido tradicionalmente el argumento más utilizado para defender la
gestión de la iniciativa privada, su mayor eficiencia, hace falta que se den los siguientes requisitos: los
derechos de propiedad deben estar:
•
Perfectamente protegidos
•
Bien definidos
•
Fácilmente transmisibles
La primera condición implica que no exista incertidumbre acerca de la defensa jurídica del
propietario frente a enajenación, confiscación o deterioro derivados de las acciones de otras personas, en
suma, que se respeta la titularidad de los derechos. Para ello hace falta toda una infraestructura jurídica,
existencia de Catastros, Registros de la Propiedad,... y todo un sustrato cultural favorable al respeto de los
derechos, lo cual es relativamente habitual en el mundo desarrollado actual, pero no lo fue tanto en el pasado
(y tampoco está garantizado en muchos países subdesarrollados actualmente). Según Lepage (1986, p. 107),
el desarrollo industrial de Inglaterra en el siglo XVIII, se vio favorecido por una evolución jurídica favorable
al respeto más escrupuloso de los derechos de propiedad: ”Había sido necesario que pasaran dos siglos para
que los tres mandamientos de la “Ley de la naturaleza” de Grotius –abstenerse de ir contra la propiedad de
otro; respetar los contratos y la palabra dada, y obligación de reparar cualquier daño culpable causado a
terceros- pasasen a la práctica jurídica cotidiana”. La segunda condición implica que todo recurso escaso debe
ser apropiado para que su propietario evite el uso excesivo o exhaustivo del mismo. Esta apropiación debería
ser exclusiva o completa, lo que significa que el propietario debería soportar todos los costes y disfrutar de
todos los beneficios (Ramos Gorostiza, pág. 53.). En realidad, en el ámbito de los recursos naturales y el
medio ambiente, es muy difícil que se de la posibilidad de apropiación completa de todos los beneficios que
reporta el bien o recurso poseído. Dada la tecnología existente, es muy difícil que los costes de exclusión no
sean, además, prohibitivos. La tercera condición implica que el intercambio se producirá hacia aquellos que
hayan revelado sus preferencias por el bien, y que por tanto estarán dispuestos a pagar un mayor precio por el
mismo. El intercambio voluntario permite de esta forma que los recursos se asignen hacia la producción más
valorada socialmente.
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La integración de estas condiciones es que los criterios establecidos para la configuración de
derechos de propiedad eficientes exigen costes de transacción nulos e información perfecta. Si se cumplen las
condiciones anteriores, podríamos decir que la propiedad privada es claramente más eficiente que la
propiedad pública. También se podría adoptar otro tipo de criterio, como por ejemplo la equidad. En este caso
no podría afirmarse que la propiedad privada fuera superior a la pública ni siquiera en el caso hipotético de
que cumplieran todas las condiciones. En la realidad, ni son nulos los costes de transacción ni la información
es perfecta. De ahí que el reparto inicial de los bienes no sea irrelevante (lo relevante serían las diferencias en
la valoración de los bienes por parte del individuo) y que los costes de transacción impidan que el intercambio
voluntario elimine todas las ineficiencias. Por todo esto puede concluirse que “la propiedad privada sólo
puede justificarse por su carácter eficiente cuando tiene por objeto bienes no públicos” (Pastor, 1989, p. 144).
El matiz no es irrelevante porque es muy frecuente en la literatura existente sobre estos temas confundir
“derechos de propiedad” o “propiedad” con “propiedad privada individual”, olvidando que existen otras
formas de propiedad, como la “propiedad comunal” (frecuentemente asociada por error a libre acceso), la
“propiedad pública”, la “propiedad privada limitada”, etc.1 .
3.- ANÁLISIS DE LAS EXTERNALIDADES GENERADAS: PIGOU, LA TRADICIÓN
PIGOUVIANA Y COASE.
Para simplificar, consideraremos básicamente un único tipo de externalidad negativa derivada del
ruido de los aviones en las maniobras del despegue y del aterrizaje. En realidad, la principal contaminación
acústica se está produciendo en las maniobras de despegue de los aviones que enfilan la ruta sur (dirección
Canarias, Sudamérica,...) y esta contaminación está derivada de la utilización del espacio aéreo comprendido
en la nueva Ruta Oeste.
Se puede definir una externalidad como “la influencia de las acciones de una persona en el bienestar
de otra” (Mankiw, 1998, p. 192), sin embargo, como veremos más adelante, esta definición es incompleta.
Como los compradores y productores no tienen en cuenta los efectos de sus actos sobre el bienestar de los
otros, las curvas de demanda o de ofertas privadas no son iguales a las curvas de demanda o de oferta
sociales, que sí internalizan las externalidades. En esta situación, el equilibrio del mercado (que sólo atiende a
los intereses privados) no es eficiente porque la maximización del beneficio sólo ha tenido en cuenta los
1
A partir del artículo publicado en 1968 por el biólogo Ga rret Hardin (1989), “La tragedia de los Comunes”,
se generaliza la confusión entre propiedad comunal y libre acceso, y se populariza el término “recursos de
propiedad común”, lo que no hace sino ahondar el equívoco. La propiedad comunal parte del principio de
exclusión de aquellos que no sean miembros de la comunidad, además de implicar, normalmente, una
disciplina en la utilización por parte de los miembros ( tendente a garantizar la conservación del bien o
recurso ). La exigencia de esta disciplina se deriva de que tal como señaló Aristóteles en su Política, “lo que
es común a un número muy grande de personas obtiene mínimo cuidado, pues todos se preocupan
especialmente de las cosas propias, y menos de las comunes, o sólo en la medida en que atañe a cada uno”. El
libre acceso, por el contrario, implica que no hay exclusión porque no existe una propiedad definida de los
recursos.
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costes privados, pero no los sociales. El Teorema fundamental de la Economía del Bienestar sostiene que los
mercados asignan eficientemente los recursos. La actividad de los distintos agentes económicos suele influir
en le nivel de bienestar y en las oportunidades de elección de los demás. Normalmente, estas influencias están
canalizadas a través de los precios, las señales del mercado. Por ejemplo, supongamos que se produce un
aumento en la demanda de un bien a causa de una campaña de publicidad. El cambio en los gustos se
conducirá de forma tal que los consumidores maximizarán su utilidad, e igualarán los precios relativos a sus
respectivas Relaciones Marginales de Sustitución, los productores maximizarán sus beneficios e igualarán los
precios relativos de los factores a las respectivas Relaciones Marginales de Sustitución Técnica y el mercado
restablecerá su nuevo equilibrio, también eficiente en el sentido de Pareto (como lo era el equilibrio anterior),
de tal manera que los precios reflejarán convenientemente los cambios producidos y siempre y cuando sea así,
la nueva situación será tan eficiente en el sentido de Pareto como lo era la original.2
Por tanto, una externalidad no se deriva simplemente de que la actuación de un agente económico
influya en el bienestar de otro, sino en el hecho de que lo anterior se produce sin que los precios del mercado
transmitan esa influencia. El hecho de que el comportamiento de uno influya en otros no implica ineficiencia
o externalidad. Siempre que los precios transmitan estos hechos, la eficiencia está asegurada3 . El problema
reside cuando los precios no registran esta influencia: cuando sea cual sea la cantidad de factores aplicada, la
producción de un agente se reduce porque existe otro que está contaminando las aguas, o sea cual sea la
relación de los precios relativos, la utilidad de los consumidores se reduce a causa del ruido de los aviones,
etc. La gran diferencia entre las externalidades y los efectos que sí se transmiten a través del precio, es que
éstas sí pueden afectar adversamente a la eficiencia económica y aquéllos no. El caso más grave se produce
cuando la externalidad es negativa. En este caso es fácilmente demostrable que la curva de oferta privada (que
sólo recoge el coste privado) está por debajo de la curva de oferta social. En esta situación el equilibrio del
mercado no es eficiente porque socialmente sería más deseable una menor producción que debería
comercializarse a un precio menor, es decir, que lo socialmente deseable sería una reducción de la escala de
producción. Por sí mismo, el mercado nunca alcanzará las condiciones que se consideran socialmente óptimas
(menor producción a mayor precio) y por esto se habla de fallo de mercado.
LOS FALLOS DE MERCADO.
1. - Introducción.
2
Es posible que el nuevo patrón de precios relativos provoque una redistribución de la renta regresiva, y que
por tanto, desde el punto de vista de la equidad, la nueva situación no sea tan deseable como la antigua, pero
desde el punto de vista de la eficiencia, la nueva situación es tan eficiente en el sentido de Pareto como la
original.
3
Cuando los efectos de la actuación de un agente sobre el bienestar de los demás se transmiten vía precios se
habla de “externalidades pecuniarias”. Tal como señala Mishan (1971), esta denominación suele producir
confusión, por lo que en lo sucesivo utilizaremos el término externalidades para referirnos exclusivamente a
las externalidades “no pecuniarias”. Mishan (1971): “The Postwar Literature on Externalities: An
Interpretative Essay”, Journal of Economic Literature, 9, num. I, págs. 1-28. Marzo, 1971.
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Tradicionalmente, la Teoría económica ha dado prioridad al mecanismo de mercado como sistema de
asignación de recursos frente a otros posibles sistemas. El eje central del pensamiento neoclásico es el
mercado competitivo desde que Adam Smith afirmó que los participantes en un mercado, buscando su propio
lucro, se comportaban como si una mano invisible les llevase al mejor resultado posible para toda la
colectividad. Desde este punto de vista, el modelo de mercado competitivo es una representación ideal de la
economía, mostrándonos en todo momento cómo deberían conducirse los agentes económicos para que los
resultados fuesen eficientes. El éxito de las economías de mercado es enigmático a primera vista. Podría
pensarse a priori que las decisiones de miles de agentes económicos, sin más sentido que su propio beneficio
personal, podrían conducir al caos. Sin embargo, este tipo de economía, que asigna los recursos por medio de
decisiones descentralizadas de muchas empresas y hogares conforme interactuan en los mercados de bienes y
servicios, provoca asignaciones generalmente bastante eficientes.
2. - La Economía del Bienestar.
El teorema fundamental de la economía del bienestar nos dice que “siempre y cuando los productores
y consumidores actúen completamente como precio aceptantes, y exista un mercado para cada mercancía,
surgirá una asignación de recursos Pareto eficiente. Es decir, la economía operará en un punto de la frontera
de posibilidades de utilidad (...) En suma, una economía integrada por completo por precio aceptantes – una
economía competitiva – automáticamente asigna los recursos de manera eficiente, sin necesidad de una
dirección centralizada (sombra de la mano invisible de Adam Smith). En cierta forma, el teorema fundamental
simplemente presenta de manera formal una idea que los observadores de las sociedades han reconocido
desde antaño: cuando se trata de proporcionar bienes y servicios, los sistemas de libre empresa son
asombrosamente eficientes. Como señalaron Carlos Marx y Federico Engels en el siglo XIX: “ la burguesía,
durante su dominio de escasos 100 años, ha creado más colosales y masivas fuerzas productivas que todas las
generaciones precedentes” (Tucker, 1978, p. 477)”. (KATZ; ROSEN, 1997, p. 434).
Una implicación fundamental del teorema es que los precios, es decir, las señales del mercado, son
los que permiten que la eficiencia en el sentido de Pareto se logre de forma descentralizada. Los precios
proporcionan a los agentes información sobre la escasez relativa de los bienes. Los agentes deciden
libremente maximizar su bienestar y esto les conduce a igualar sus relaciones marginales de sustitución y
transformación, lo que permite que la asignación de los recursos sea eficiente en el sentido de Pareto.
Podríamos preguntarnos si la consecuencia directa del Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar es
que la participación del Estado en la economí a debe ser muy pequeña: si los mercados competitivos funcionan
de forma tan eficiente, el papel del Estado en la economía debería ser teóricamente mínimo. Sin embargo,
esto no es necesariamente cierto por varias razones. En primer lugar, porque la economía del bienestar nos
proporciona un marco normativo ideal, que no tiene por qué necesariamente corresponderse con la realidad.
De hecho existen ciertas controversias en torno a la Teoría del Bienestar que desarrollaremos a continuación.
En segundo lugar, los resultados pueden no ser eficientes cuando se produce un fallo de mercado. En tercer
lugar, los resultados pueden ser eficientes, pero socialmente inaceptables por razones de equidad.
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3. - Controversias en torno a la Economía del Bienestar.
Muchas de las actitudes y opiniones acerca del funcionamiento de los mercados están sumamente
influidas por consideraciones políticas e incluso religiosas, por factores de tipo ideológico, en suma. Para que
los consumidores y productores maximicen su bienestar es indispensable que sean libres para realizar sus
contratos e intercambios. Si el marco legal no permite estas libertades, es inútil cualquier otra consideración.
Para muchos pensadores, libertad económica y política están inevitablemente unidas. Tras la caída del muro
de Berlín, los habitantes del Este exigieron libertad de mercado y procesos políticos democráticos,
entendiendo que estaban unidos. Tal como señaló R. J. Samuelson, “no se le puede decir a la gente que piense
libremente sobre la producción de credos y solamente sobre eso” (R. J. Samuelson, 1987, p. 54)4 . También es
determinante la religión o la cultura dominante. Pío XI escribió: “la libre competencia, aunque dentro de sus
límites produce buenos resultados, no puede ser el principio rector del mundo económico. Es necesario que a
los asuntos económicos se les sujete a un verdadero y efectivo principio que los guíe” (Quadragésimo Anno n.
88). En suma, gran parte de la controversia en torno a la Economía del Bienestar procede de argumentos más
bien ideológicos que económicos. “Concretamente, y por lo que hace referencia al Estado, sus roles en el
sistema económico basado en los derechos de propiedad privados, las actuaciones que se consideran legítimas
y su propia concepción, dependen crucialmente de la visión que se mantenga en cada época sobre la
idoneidad del mercado para conseguir determinadas finalidades” (FERNÁNDEZ DE CASTRO; TUGORES,
1992, p. 325).
4. - La intervención por razones de equidad
El teorema fundamental de la economía del Bienestar permite alcanzar asignaciones eficientes sin
utilizar comparaciones interpersonales de utilidad. Sabemos que estamos en un óptimo paretiano cuando
mejorar a un individuo trae como consecuencia empeorar automáticamente a otro. No nos dice cuál de los dos
merece ser mejorado, evitando con esto la introducción de juicios de valor. Sin embargo, es cierto que existen
multitud de puntos óptimos en el sentido de Pareto– con distribuciones muy diferentes para los agentes
económicos- y que tarde o temprano la sociedad tendrá que elegir entre dichos puntos a partir de
comparaciones interpersonales de beneficio, pues el criterio de Pareto no nos ofrece ninguna guía para elegir
entre los puntos que ya son óptimos. En el modelo del dictador benevolente, se supone que los responsables
políticos que deben tomar las decisiones tiene como objetivo maximizar el bienestar social. El gobierno se
encarga de comprobar que las rentas derivadas de la asignación eficiente de los recursos se repartan de forma
“justa”. Sin embargo, la política de redistribución de la renta depende de las curvas de utilidad individuales y
de la función de bienestar social, en la que estarán reflejadas las preferencias acerca de la renta y el ocio de
los agentes. De ahí que, normalmente, la intervención provoque pérdidas de eficiencia. Es interesante señalar
que los problemas de eficiencia pueden crear oportunidades para la intervención gubernamental, pero que
nada nos garantiza que necesariamente ésta nos conduzca a una situación eficiente. A veces, incluso, el coste
marginal de la intervención puede superar al beneficio marginal que se derivaría de aquélla. “Si no fuera así,
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R. J. Samuelson,”The Ghost of Adam Smith”, Newsweek , pág. 54. 9 de febrero de 1987.
la corrección de las deficiencias del mercado, conduciría a un resultado menos deseable que la situación
inicial en ausencia de intervención” (FERNÁNDEZ DE CASTRO; TUGORES, 1992, p. 325). Además, cabe
también la posibilidad de actuaciones erróneas, que nos alejen del óptimo.
5. - Los fallos de mercado
Aunque es cierto que la mano invisible normalmente lleva a los mercados a funcional eficientemente,
sin embargo, en ocasiones se produce lo que se denomina fallo de mercado, es decir, una situación por la cual
el mercado no asigna por sí mismo eficientemente los recursos. Existen diferentes tipos de fallos de mercado.
Vamos a ver a continuación algunos de ellos:
1.- El poder del mercado.
El teorema fundamental de la Economía del Bienestar empieza por suponer que los agentes
económicos son precio aceptantes, condición necesaria para la eficiencia en el sentido de Pareto. Sin
embargo, si productores o consumidores tienen poder de mercado, pueden fijar los precios, nada nos garantiza
que su actuación nos lleve a un resultado eficiente.
2.- Los costes de información y transacción no son nulos.
Siempre que dicho costes sean positivos, el intercambio no proseguirá hasta haber agotado las
posibilidades de mejora. En suma, no se alcanzará un punto situado en la Curva de Contrato. A medida que
los costes de transacción e información son más altos, el sistema de asignación es menos eficiente creando las
condiciones necesarias para su sustitución por cualquier otro mercado alternativo o por la intervención
directa.
3.- Los derechos de propiedad no están definidos sobre la totalidad de los recursos5 .
Para que funcione la eficiencia del mercado, los bienes y recursos de la economía deben ser
propiedad de alguien. Si no es así, al no tener que responder ningún agente económico de las consecuencias
de sus acciones o poder apropiarse de los beneficios, no tomará en consideración los costes o los beneficios a
la hora de determinar su actuación óptima. Esta ausencia de determinación de los derechos conduce a la
ineficiencia. Es decir, cada agente actúa según su productividad media y no según su productividad marginal,
mientras que si los recursos son de propiedad privada, el propietario adopta sus decisiones teniendo en cuenta
la productividad marginal. De esta forma internaliza la posibilidad de aumentar o no la explotación del
recurso6 . En el consumo de los bienes puede producirse, al igual que sucede en la explotación de los recursos,
efectos colaterales sobre otros consumidores, o no. Cuando el consumo de una determinada cantidad de un
bien por parte de alguien no reduce la disponibilidad del mismo para los demás consumidores se dice que no
es rival. Si cuando el bien que se provee para alguien está disponible para los demás se dice que no cabe la
exclusión.
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Una línea de pensamiento afirma que más que hablarse de “fallos de mercado” debería hablarse de “fallos
de metamercado” porque es la mala asignación de los derechos de propiedad, antes de que el mercado pueda,
lo que conduce a un resultado ineficiente.
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Obsérvese que la explotación privada de un recurso puede generar otros efectos colaterales sobre los
resultados de la explotación de otro recurso. Es decir, si q j = f ( K j , L j , q i ) siendo ∂ q j / ∂ q i ≠ 0 , con lo
que se estaría produciendo una externalidad, pecuniaria o no.
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Los bienes cuyo consumo es rival y no cabe la exclusión son los bienes privados por excelencia. Un
bien público puro es aquél en el que no cabe la exclusión ni es rival. Sin embargo existen muchos bienes que
no corresponden exactamente a ninguna de estas dos categorías porque contienen mezclas de uno y otro: por
ejemplo, una película de cine excluye a los que no pagan entrada, pero no es rival el consumo de unos y otros
espectadores, etc. En aquellos bienes en los que cabe la exclusión, la implantación de un sistema de derechos
de propiedad privados regido por leyes de mercado suele dar los mejores resultados: la existencia de derechos
de propiedad privados da lugar a que un simple incremento de la oferta de un bien sólo tenga lugar cuando los
costes que ello implica – derivados de los costes de oportunidad de las otras alternativas perdidas: las otras
producciones a las que se está renunciando – puedan ser trasladado s a consumidores que demanden dichos
bienes. Si esto no es posible, el productor carece de incentivos para producir el bien. Es decir, las señales del
mercado asegurarán que la asignación de los recursos está en función de las valoraciones sociales,
determinando cuál es la producción que la sociedad demandará. “Tales derechos de propiedad, debidamente
reforzados, posibilitan tanto la exclusión como la libre transferibilidad. Por ello, si éstos fueran universales
sólo cabrían intercambios voluntarios entre ol s distintos agentes y los adquirirían aquellos que están
dispuestos a pagar su precio. Si los precios se forman en un mercado competitivo, en función de esta
terminología, la eficiencia del mercado se deduce de la aplicación del Teorema de Coase.” (FERNÁNDEZ
DE CASTRO; TUGORES, 1992, p. 328).
Un caso bien distinto es el de los bienes públicos llamados puros (no-exclusión, consumo no rival).
Si cuando está disponible su producción se realiza a un coste marginal muy pequeño o despreciable y no hay
rivalidad en el consumo, no tiene sentido económico practicar la exclusión. Sin embargo, al no existir un
propietario, pues en este tipo de bienes no hay definición de derechos de propiedad, no se pueden transferir
los derechos. Tampoco puede hacerse una asignación eficiente en el sentido de Pareto porque no se realiza vía
precios, pero la ausencia de precios no significa que su coste sea cero. Muchas veces la ausencia de precios se
deriva de la imposibilidad de lograr una exclusión eficiente, es decir, utilizando unos recursos cuyo coste es
menor que las ventajas de la exclusión. Como cada agente sabe que una vez que el bien está disponible nadie
puede ser excluido, existen grandes ventajas de eludir cualquier pago evitando contribuir en los costes. A los
consumidores que siguen un comportamiento de este tipo se les denomina en la literatura existente “freerider”, “parásitos” o “gorrones”. En realidad, cuando se da el problema del parásito, los consumidores adoptan
estrategias tendentes a la no cooperación. Se trata de un juego similar al conocido “dilema del prisionero”: se
alcanzarían un óptimo de Pareto y se produciría la cantidad de bien socialmente deseada - todos estarían
mejor - si cooperaran, pero individualmente lo mejor es comportarse como un parásito, eludir los costes,
soportados por otros, y disfrutar del bien. Lógicamente, la extensión de esta actitud nos conduce a un
subóptimo. Conceptualmente, no existe ninguna diferencia propiamente dicha entre un bien público y una
externalidad. Las externalidades surgen por la falta de un sistema de precios, en definitiva, por la indefinición
de un sistema de derechos de propiedad. Una externalidad negativa podría considerarse un “mal” público y
una externalidad positiva un “bien” público. Sin embargo, en la terminolo gía de los economistas, se suele
tratar de forma separada a las externalidades y a los bienes públicos. Técnicamente la frontera es difusa.
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Formalmente, para que un bien sea público, es necesario que todos los sujetos consuman la misma cantidad.
Así, un bien público cumple que
q1 = q 2 = ... = q n
Qc = nQ
Donde
qi
Es la cantidad consumida por el individuo i-ésimo,
Q = cantidad ofrecida,
Qc = cantidad consumida,
Sin embargo, un bien privado cumple que
q 1 + q 2 + ... + q n = Q c ≤ Q
Se dice que hay una externalidad en el nsumo, a diferencia de la condición del bien público cuando dada
ui = ( qi , q j )
siendo ui la utilidad del sujeto i-esimo, qi el vector de las cantidades que consume y qj el vector de las
cantidades consumidas por los individuos j= 1,2,3,... s, entonces,
spn
El Estado puede resolver una externalidad exigiendo o prohibiendo determinadas conductas, pero
también puede optar por no regular las conductas, sino adoptar medidas basadas en el mercado. Existen
básicamente dos enfoques a la hora de discutir el papel del Estado como institución capaz de eliminar la
ineficiencia social en la asignación de los recursos provocada por la existencia de externalidades. Por una
parte, las teorías del interés público diseñan un conjunto de reglas para que la toma de decisiones en relación
con las externalidades esté guiada por el interés social. En la década de los años 20, Arthur Cecil Pigou (18771959) fue pionero en la Economía del Bienestar, rama de la economía diseñada para guiar las elecciones
públicas.
Por el contrario, a partir de la década de los años 50, otro gru po de economistas, entre los que se
encontraba James Buchanan (Premio Nobel de Economía 1986), desarrolló las teorías de la elección pública,
según las cuales el Estado actúa como un agente más en un mercado político en el que los propios políticos,
burócratas y votantes están en mutua interacción. Según este punto de vista, la posible imperfección del
mercado es tan plausible como la posible imperfección de las actuaciones públicas para lograr la asignación
más eficiente de los recursos. Gracias a esta segunda corriente de pensamiento, hoy sabemos que las
soluciones adoptadas para superar el problema de las externalidades no dependen tanto del interés público
como de los intereses privados, básicamente costes y beneficios privados. “También apreciamos ahora, como
resultado del trabajo de Ronald H. Coase, que los costes de las transacciones para organizar soluciones
11
alternativas determinan de forma crucial cuál de esas soluciones se adoptará, en caso de hacerlo” (PARKIN,
1995, p. 575).
4.- Mercados no competitivos.
Como ya hemos dicho, la optimalidad paretiana exige que los precios se determinen en los mercados
competitivos, en los que se cumplirán las condiciones de equilibrio de la producción (igualdad entre los
precios y los costes marginales derivada de que los Ingresos Margionales deben ser iguales a los precios).
La ventaja de esta estructura es que los precios relativos de la economía reflejan la auténtica
valoración social y los coeficientes de escasez de los bienes. Aplicando teoría de juegos, diríamos que los
agentes alcanzan un equilibrio de nash que es óptimo de Pareto porque la estructura de precios que deben
pagar los consumidores coincide con la estructura de costes que deben asumir los productores.
Cuando el mercado deja de ser competitivo, los Ingresos Marginales ya no son iguales a los precios
porque la curva de demanda no refleja la situación de agente precio aceptante, es decir,
∂ P / ∂X ≠ 0
Con lo que la estructura de costes reales no se identifica con la estructura de precios. La eficiencia
deja de estar garantizada.
5.- Presencia de Rendimientos Crecientes.
Cuando la producción de un determinado bien presenta Rendimientos Crecientes a escala, esto
significa Costes Medios decrecientes a Largo Plazo. Por tanto, la regla de igualar el precio al coste Marginal
(dado que éstos son inferiores a los Costes Medios para cualquier nivel de producción) conlleva que la
producción no es rentable si se cumple la exigencia de la regla de optimalidad paretiana.
En el límite, si para aprovechar las economías de escala, la producción aumenta, la industria
se convierte en un monopolio natural y sería aplicable todo lo referido en el apartado anterior.
3.1. PIGOU Y LA TRADICIÓN PIGOUVIANA.
Como ya hemos señalado, las externalidades pueden ser positivas o negativas. Naturalmente, para
nuestro objeto de estudio, vamos a fijarnos en el tratamiento que ofrece la Teoría Económica a las
externalidades negativas. Un examen atento a cualquier sistema de producción nos revela que las
externalidades son muy frecuentes y que existe toda una red de agentes económicos que las sufren: pueden ir
de la producción al consumo y viceversa. En general, si la externalidad provoca un aumento neto del
excedente del consumidor o del productor, la calificamos como positiva, y si reduce aquéllos, la
consideraremos negativa. Allí donde hay una externalidad, existe una divergencia entre los costes sociales y
los privados. Si es negativa es porque los costes sociales son superiores a los privados. La razón está en que
los costes sociales tie ne en cuenta, además de los costes privados, otros costes externos que la empresa no
contabiliza, y que se derivan del daño al medio ambiente, ruidos, vertidos, etc. Si suponemos que la demanda
del producto es infinitamente elástica, es decir que se trata de un mercado en competencia perfecta, el
resultado es que la empresa debería producir menos cantidad del bien (pero a igual precio) si tuviera en cuenta
12
la externalidad. De esta forma, el óptimo de Pareto se encuentra allí donde se cortan la curva de Demanda y la
curva de Costes Marginales Sociales. Mientras la empresa no se sitúe en dicho punto, estará produciendo una
excesiva cantidad del bien. Para forzar a la empresa a colocarse en dicho punto, podemos proponer un
impuesto que le haga internalizar los costes sociales en los que está incurriendo. De esta forma, no sólo se
colocará en el nivel de producción que es óptimo en el sentido de Pareto, sino que además, dado que la curva
de demanda es infinitamente elástica, será la empresa la que soportará ínte gramente la cuantía del impuesto.
Sin embargo, la solución tampoco es perfecta porque la externalidad no se reducirá totalmente: si la
producción es contaminante, reducir el nivel de producción reduce la contaminación, cierto, pero no la
elimina: obsérvese en el gráfico que sigue existiendo un Coste Marginal Externo que se deriva de la existencia
de la externalidad y que no ha desaparecido a pesar del impuesto.
Vamos a ver ahora qué posibles soluciones nos ofrece la Teoría Económica cuando se producen dos
imperfecciones en el mercado: por una parte, existe una externalidad y por otra, no se trata de un mercado en
competencia perfecta. En este caso, la imposición de impuestos pigouvianos no resuelve gran cosa.
Efectivamente, el problema es aún mayor si consideramos que el productor tiene poder de mercado. Es decir,
en lugar de tratarse de un mercado en competencia perfecta, supongamos un mercado forzado con una
externalidad. La cuestión es muy relevante para nosotros porque el aeropuerto de Barajas ofrece un servicio
para el transporte aéreo en toda la Comunidad de Madrid en régimen de monopolio (existen otros pequeños
aeródromos, de uso muy limitado que no compiten con Barajas).
Una empresa monopolista maximiza sus beneficios haciendo iguales sus Ingresos Marginales y los
Costes Marginales Privados (excluyendo la externalidad). Ello le sitúa en una producción menor a un precio
mayor al precio y producción óptimos en el sentido de Pareto (donde el precio iguala al Coste Marginal
Social).
Supongamos ahora que establecemos un impuesto que penaliza al monopolista productor de la
externalidad (en nuestro caso, el aeropuerto de Barajas pagaría un canon por el molesto ruido provocado por
sus aviones).
bi = bi ( qi )
b j = b j ( qi , q j )
Supongamos la existencia de dos empresas, i y j, cuya función de beneficios respectivamente es:
Suponemos la existencia de una externalidad de i sobre j:
∂b j / ∂bi p 0
La lógica llevaría a la empresa i a producir aquella cantidad de bien que iguale sus Ingresos
Marginales y sus Costes Marginales (sin tomar en consideración el daño causado sobre j).
13
Socialmente, la empresa i debería, sin embargo, producir allí donde se iguala el Ingreso Marginal y el
Coste Marginal Social, es decir, una cantidad inferior a la anterior. Obsérvese que en realidad, esto tampoco
resolvería totalmente el problema para la empresa j, pues sigue teniendo un daño causado por la existencia de
producción por parte de i. Suprimir el daño exigiría que la producción de la empresa i fuera nula. En presencia
de un impuesto, llamado pigouviano, la decisión del productor, siguiendo las reglas habituales de
maximización de beneficios, sería producir aquella cantidad de servicios de transporte aéreo que igualara la
nueva curva de Costes Marginales Sociales (que se deriva de su propia curva de Costes Marginales Privados,
pero desplazada hacia arriba en la cuantía del impuesto, T). El resultado es una cantidad aún más pequeña a
un precio aún mayor, es decir, aún más alejada del Óptimo de Pareto. “La razón de esto es que la externalidad
negativa causa una sobreproducción que tiende a compensar la restricción de la producción propia del
monopolio que maximiza su beneficio. Obsérvese que este es un claro ejemplo de la teoría del segundo
óptimo porque hay dos imperfecciones e, incluso después de solucionar la externalidad, persiste la
imperfección del mercado”(HARDWICK; KHAN; LANGMEAD,1992, p. 231). Vamos a ver qué efecto le
causa a ambas empresas la existencia del impuesto.
Llamaremos p i , p j , q i , q j los precios y cantidades de la empresas i y j.
Los costes de producción serán
ci ( q i ), c j (q i , q j ),
∂ c j / ∂q i f 0
por la existencia de externalidades.
El óptimo exige maximizar el beneficio de ambas empresas, es decir:
maxB = bi + b j = p i q i + p j q j − ci ( q i ) − c j ( q i , q j ) .
Las condiciones de Lagrange nos llevan a que
∂B / ∂q i = p i − ∂ ci / ∂q i − ∂c j / ∂q i = 0
∂B / ∂qj = p j − ∂c j / ∂ q j = 0
Dado que
∂c
j
/ ∂qi ≠ 0
para que la empresa j maximice su beneficio (bj), deberá cumplir que
p j = ∂c j / ∂ q j
Para que la empresa i maximice su beneficio individual (bi), es necesario que cumpla que
pi = ∂ci / ∂qi
pero para que se maximice el beneficio socialmente, incluyendo la externalidad deberá verificar que:
14
p i = ∂ci / ∂ q i + ∂c j / ∂q i
Por tanto, para obligar a la empresa a tener en cuenta la externalidad generada se le puede obligar a
que pague un impuesto t de tal manera que su función de beneficios vendría determinada por
bi = p i q i − ci (q i ) − tq i
La producción óptima viene dada por
p i = ∂ ci / ∂q i + t
Donde t necesariamente debería valer
t = ∂c j / ∂ q i
Hay que hacer notar que este tipo de impuestos, llamados pigouvianos, que tratan de corregir las
externalidades no son a veces tan fáciles de calcular, porque hay que estimar exactamente el valor de la
externalidad. Por otra parte, Pigou también se refirió a la posibilidad de alcanzar acuerdos voluntarios entre
las partes. De hecho, se considera que fueron los seguidores de Pigou, y no éste, los que se concentraron en el
desarrollo gráfico y analítico de la solución de la corrección de las externalidades por la vía de los impuestos,
lo que en realidad, sólo había sido apuntado “tímidamente” por Pigou. De esta forma, existen discrepancias
entre Pigou y la tradición pigouviana, que desarrolló de forma autónoma algunas de las ideas propuestas por
el maestro. No cabe, por tanto, como en el caso de tantos otros economistas, hablar de una plena
identificación entre las ideas de Pigou y las de sus seguidores 7 .
3.2. RONALD H. COASE
Durante mucho tiempo la solución administrativa ha sido la prevaleciente a la hora de resolver los
daños ocasionados por los efectos externos en el ejercicio de una actividad. Incluso, hoy en día, sigue siendo
la solución dominante sobre todo en problemas que afectan a la defensa del medio ambiente. Este hecho ha
llevado a que ni siquiera se planteen en muchas ocasiones soluciones alternativas a ese problema. Sólo, en los
últimos años, el desarrollo de la teoría económica de los derechos de propiedad y el análisis económico de la
responsabilidad civil extracontractual ha permitido a los economistas plantear de nuevo la posibilidad de
utilizar el derecho privado como fórmula eficiente de resolver los problemas de las externalidades (Cabrillo,
1993, p. 24). Esta alternativa se la debemos al nuevo enfoque ofrecido por Ronald Coase al estudiar el
problema del coste social. Ronald H. Coase con su famoso artículo sobre el problema del coste social
publicado en 1960 ofrecía un nuevo planteamiento al problema de las externalidades al mismo tiempo que
criticaba la forma de concebir, hasta ese momento, el problema de los efectos externos o las externalidades
7
El término tradición pigouviana fue acuñado por Coase para referirse a los seguidores de Pigou. (Coase,
1994, pág. 159)
15
(Coase, 1960). Como ya hemos estudiado las externalidades se resolvían, desde el enfoque tradicional, con
una intervención pública automática a través de los llamados impuestos pigouvianos. Esta forma de entender
el problema olvidaba los aspectos normativos y legales que permitieran el pacto entre las partes afectadas
abordando el estudio de las externalidades desde un modelo "teórico" y, por tanto, "no real" de bienestar. Y
es, precisamente, este olvido lo que identifica a los seguidores de Pigou, conocidos como la tradición
pigouviana.
El enfoque alternativo ofrecido por Coase era novedoso en dos aspectos. En primer lugar
contemplaba el problema de las externalidades como un problema recíproco, es decir, había que analizarlo
desde las dos partes implicadas - quién causaba y quién recibía el daño. Y, en segundo lugar, otorgaba al
mercado un papel principal en la resolución de estos problemas y, dejaba, así, a la intervención pública como
un remedio de último recurso. Para Pigou las externalidades tenían un carácter unidireccional. En cambio para
Coase este mismo problema era bidireccional. La cuestión consistía en evitar el perjuicio más grave para la
sociedad, sopesando el valor de lo que se conseguía y el valor de lo que se dejaba de conseguir en cada una de
las situaciones para elegir aquella en la que se evitase el mayor daño (Coase, 1960, p. 243; 1994, p. 22). Fuera
cual fuera la solución finalmente elegida para abordar el problema de las externalidades, ésta debería tener en
cuenta tanto al causante como al receptor de la misma, y no únicamente al primero, demostrando la naturaleza
recíproca del problema. La Teoría Económica, a partir del análisis realizado por Coase, ha planteado que
incluso cuando aparecen externalidades es posible el reparto eficiente de los recursos a través del mercado
siempre que se den dos condiciones: que los derechos de propiedad sean claros y estén perfectamente
definidos y que los costes de transacción no sean elevados o si lo son, que exista un marco institucional que
permita el pacto.
En suma, con independencia de quién posea los derechos, se puede alcanzar una solución eficiente a
través de la negociación. A veces la cooperación puede permitir alcanzar un óptimo satisfactorio para todos,
pero en muchas ocasiones se produce una irreconciliable competencia y, de hecho, un conflicto de intereses
que la Teoría Económica puede ayudar a resolverlo. Solamente cuando los costes de transacción son
excesivamente altos como consecuencia de un elevado número de personas involucradas en los efectos de la
externalidad, se cierra el camino de la negociación, resultando imposible alcanzar por esta vía la combinación
óptima de derechos que permitiera corregir el efecto externo. En estos casos concretos la asignación inicial de
derechos de propiedad pasaría a ser fundamental para conseguir eficiencia en el funcionamiento del sistema
económico. Únicamente en estos casos como no es posible la negociación, Coase admite que la intervención
pública puede estar justificada, sólo en forma de regulación directa, nunca vía impuestos o subsidios8. En
suma, lo que Coase pretende es analizar a fondo los problemas de las externalidades en las que no haya
8
Coase cree que la intervención estatal- vía regulación directa- puede, en el mejor de los casos, mejorar la
eficiencia del funcionamiento del sistema económico, pero nunca logrará solucionar la externalidad, en el
sentido de llegar a internalizarla por completo, véase Coase, (1994), p. 136. De la misma manera no concibe
la intervención vía impuestos o subsidios indicando todas las dificultades de su puesta en práctica, véase,
Coase, (1994), pp. 160-162.
16
posibilidad de negociar antes de acudir a la intervención pública. De hecho, pueden existir situaciones en las
que, conocidos los costes de la actuación estatal, lo mejor sería no hacer nada y dejar las cosas tal y como
están (Ramos Gorostiza, 2000, p. 94). Esta es la postura seguida por algunos otros pensadores 9 . Al igual que
el planteamiento de Coase suponía una crítica al enfoque tradicional desarrollado por Pigou y llevado al límite
por sus seguidores, este nuevo enfoque al problema de las externalidades tiene sus propios detractores.
Durante muchos años el análisis de Coase no fue entendido y hasta que no se le reconoció con el
premio Nobel en 1991realmente no se le empezó a tomar en consideración. La crítica más común a su
planteamiento ha sido la de la falta de operatividad para resolver caso reales de externalidades, sobre todo en
el caso de grandes catástrofes medioambientales, en las que los efectos son difusos y, por lo cual, difícil de
localizar y evaluar. En suma, en estos casos concretos las posibilidades de las soluciones basadas en la
negociación a partir de los derechos de propiedad existentes se ven completamente desbordadas, pues nos
encontramos con varios inconvenientes. En primer lugar, resulta muy complicado identificar a los afectados y
a los causantes de los daños, complicándose el problema si, además, son varios los agentes causantes del
daño. En segundo lugar, generalmente, los derechos de propiedad no suelen estar bien definidos en este tipo
de problemas y, por último, los costes de transacción, normalmente, son muy elevados (Ramos Gorostiza,
2000, p. 98). Todo ello dificulta claramente la negociación, recurriéndose a la intervención pública llegando a
la misma solución que dio Pigou, por lo cual la diferencia entre ambos enfoques es básicamente de carácter
conceptual: Coase hace un enfoque institucional y Pigou no. Otra crítica a la solución dada por Coase viene
del lado de la economía ecológica. Según Aguilera el planteamiento de Coase es un intento de incorporar el
medio ambiente a la economía, extendiendo únicamente el marco conceptual de la economía convencional y
no la economía en el medio ambiente (Aguilera, 1991, p. 171). Es decir, no se utilizan nuevas herramientas
para estudiar nuevos problemas y situaciones sino que se usan los mismos instrumentos que en el análisis
neoclásico tradicional. Muchos autores no están de acuerdo en la no importancia de la asignación inicial de
derechos cuando no hay costes de transacción pues consideran que desde el momento que un bien pasa a ser
propiedad de alguien la valoración y el cuidado que se tenga de éste será distinto a si no se tiene la propiedad.
De lo que se deduce que la asignación inicial de los derechos de propiedad es determinante para el resultado
final 10. Como bien señala Posner, en el análisis de los problemas económicos la teoría estricta de los fallos del
mercado ofrece una visión bastante parcial y, a menudo, mal orientada. Lo que suele suceder en estos casos
es que ciertamente falla el mercado pero al mismo tiempo fallan también las normas de derecho privado que
son prerrequisitos para el funcionamiento del mercado (Posner, 1992, p. 367). Y, precisamente, el desarrollo
del análisis económico de los derechos de propiedad, en los últimos años, ha ofrecido a los economistas la
9
Entre ellos resalta la postura de Hayek. Éste considera, al igual que Coase, que el principal proble ma
económico de la sociedad es el problema de la eficiencia entendida como dar el mejor uso posible a los
recursos disponibles. Pero a diferencia de Coase- en el que esto equivale a maximizar el valor de la
producción total resultante- este problema se traduce en el problema de la difusión del conocimiento. Por esta
razón, el mejor uso de los recursos nunca puede ser impuesto exógenamente, sino que sólo puede lograrse a
través de un proceso endógeno de mercado, véase Hayek, (1976), p. 79.
10
Entre otros, Mishan, (1971), pp. 18-24.
17
utilización el derecho privado como alternativa eficiente para resolver los problemas de los efectos externos
provocados por el desarrollo de las actividades económicas.
4. - ANÁLISIS ECONÓMICO DE LAS NORMAS EXISTENTES.
Uno de los temas menos estudiados en el análisis económico es el de las ideas económicas
subyacentes tras las normas jurídicas y resoluciones de los tribunales de justicia. Este olvido es explicable, en
buena medida, por la separación que tradicionalmente ha existido entre los estudios del Derecho y los de la
Economía. Mientras los primeros rara vez han sabido interpretar la lógica económica- entendida como
búsqueda de la eficiencia en la asignación de recursos- que reflejan muchas leyes y sentencias, los segundos
han tenido, por lo general, un desconocimiento excesivo del Derecho y de sus efectos sobre la vida
económica. Y precisamente esta mutua ignorancia ha sido perjudicial en muchos casos, teniendo como
resultado análisis incompletos y, por lo cual, soluciones poco eficientes para la sociedad. Si estudiamos lo que
pasó en el momento de la industrialización en el mundo occidental observamos como la tendencia natural fue
la de favorecer con las leyes y con las sentencias de los tribunales los cambios necesarios para ese proceso.
De esta manera, a lo largo del siglo XIX, las normas fueron cambiando como fruto de las nuevas demandas y
necesidades de la sociedad a favor del desarrollo industrial. Aún así, se produjeron muchos conflictos entre
los industriales y los ayuntamientos con respecto a las competencias de éstos en la regulación del
establecimiento y funcionamiento de fábricas e industrias. La construcción del aeropuerto de Barajas,
primero, y la ampliación del mismo, en estos años, viene en la línea de las nuevas demandas y cambios, como
resultado del desarrollo social y económico ocurrido en la economía española a lo largo del siglo XX.
Como ya hemos indicado anteriormente en el análisis de los problemas económicos como los
planteados por el derecho de daños, la teoría estricta de los fallos del mercado ofrece una visión incompleta y
a menudo mal enfocada. Lo que sucede en estos casos es que además de fallar el mercado, al mismo tiempo,
fallan también las normas de derecho privado que son fundamentales para el funcionamiento del mercado. El
problema se encuentra en elegir entre dos formas de control, ambas emanadas del poder público: el derecho
privado y la regulación administrativa. Durante mucho tiempo la solución administrativa ha sido la que ha
prevalecido a la hora de resolver daños provocados por los efectos externos, sobre todo en casos de defensa y
protección del medio amb iente. Tanto ha sido así que ni siquiera se concebía la posibilidad de soluciones
alternativas. Sólo, en los últimos años, el desarrollo de la teoría económica de los derechos de propiedad y el
análisis económico de la responsabilidad civil extracontractua l ha permitido a los economistas plantear de
nuevo la posibilidad de utilizar el derecho privado como formula eficiente de resolver los problemas de
externalidades ocasionados por el propio desarrollo (Cabrillo, 1994, p. 24).
Tras el estudio realizado de la Teoría Económica (del Bienestar), vamos a pasar a analizar cuál es el
marco en el que se desenvuelven las externalidades, provocadas por la actividad desarrollada en el aeropuerto
de Barajas, que supuestamente aumentaran, como consecuencia de su ampliación. Fundamentalmente éstas se
18
refieren a los daños ocasionados al medio ambiente por el ruido y por la contaminación atmosférica y de los
ríos cercanos al aeropuerto. En nuestro caso nos vamos a centrar en la normativa relativa a los daños
producidos en el medio ambiente como consecuencia de la ampliación del aeropuerto de Barajas. Esta
normativa hay que dividirla en: normativa comunitaria, estatal y correspondiente a la Comunidad de Madrid,
que es donde se desarrolla la actividad que se está estudiando. En cuanto a la normativa referida al medio
ambiente en general es uno de los ámbitos del derecho con una normativa más amplia y dispersa de cuantas
materias componen el derecho, con más de 6.000 normas y disposiciones.
La orientación de la protección del medio ambiente en el marco comunitario ya es uno de los
objetivos fundamentales de la regulación europea puesto que aparece en el art. 2, Tít. XVI del Tratado
Constitutivo de la Unión. La misma se basa en la conservación, protección y mejora de la calidad del medio
ambiente, protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos y el
fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales.
Al mismo tiempo, se sustenta en los principios de cautela y acción preventiva, de corrección de los atentados
al medio ambiente y del principio de "quien contamina paga", teniendo siempre en cuenta los datos científicos
y técnicos, las condiciones ambientales de las regiones de la comunidad en cuestión, las ventajas y cargas que
puedan resultar de la acción o por el contrario de la falta de acción, y, por último, el desarrollo económico de
la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones.
También existe un programa comunitario con el fin de conseguir un desarrollo sostenible en la
Comunidad bajo una política proteccionista en materia de medio ambiente. Las más recientes tendencias en
cuanto a la responsabilidad civil por daños en el medio ambiente se determinan por el Libro Verde sobre la
reparación del daño ecológico (Bruselas, 1993). En cuanto a la regulación estatal y de la Comunidad de
Madrid debemos referirnos a la Ley 10/1991, de 4 de Abril, para la protección del medio ambiente. En ella se
establecen las medidas actuales de protección medioambiental articuladas siguiendo dos líneas
fundamentales: la Evaluación del Impacto Ambiental, introducida en aplicación de la normativa comunitaria
en nuestro Derecho interno por el Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, y Decreto 2.414/1961,
de 30 de noviembre, sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.
En línea con estas normas se ha adoptado por parte del Estado Español una actitud preventiva para la
cual la Administración, como responsable de velar por la calidad ambiental, debe conocer de antemano los
impactos negativos que puedan producirse como consecuencia de la ejecución de proyectos o del desarrollo
de actividades susceptibles de poder afectar al medio ambiente. De hecho, en nuestro caso concreto la
ampliación ha supuesto la elaboración de una evaluación del impacto acústico, aprobándose una resolución de
4 de noviembre de 1998 de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental por la que se aprueba un
Plan de Aislamiento Acústico contra el ruido producido por las aeronaves de las viviendas situadas dentro de
las zonas limitadas. En consonancia con estas ideas se encuentra el art. 45º de la Constitución española que
establece la protección del medio ambiente como competencia del Estado Español. Y más concretamente el
19
art. 149, 20ª que asigna como competencia exclusiva del Estado el de los aeropuertos de interés general, y el
art. 149, 23ª que designa como competencia exclusiva del Estado la legislación básica sobre protección del
medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección.
En suma, el Estado tiene la obligación de velar por la protección del medio ambiente y por lo tanto la
Administración que se erige como moderadora, deja al margen, en un principio, la negociación. Es importante
distinguir entre los daños conocidos de antemano con posibilidad de evaluarlos y los daños que pudieran
producirse a posteriori, más difícil de evaluar, con el agravante de que éstos han aparecido o bien porque las
medidas preventivas no se han cumplido o bien éstas han sido insuficientes. En este tipo de daños si entraría
la negociación entre los causantes del efecto externo y los afectados, es decir, podría actuar el derecho
privado. Al igual ocurriría si se sobrepasaran los límites permitidos por la legislación. Considerando que el
principal daño provocado por la ampliación va a ser el del ruido provocado por el tráfico aéreo hay que decir
que en España no existe todavía una legislación integrada de protección contra la contaminación por ruido y
vibraciones. El marco legal vigente se articula en torno a reglamentos, leyes y normas con un enfoque muy
sectorial o escasamente desarrollado en materia acústica, cuando no anticuado (Preámbulo del Decreto
78/1999, por el que se regula el régimen de protección contra la contaminación acústica de la Comunidad de
Madrid). Es más el art. 2.2 del Decreto 78/1999 excluye de la protección de la Comunidad de Madrid de
contaminación acústica a la producida por la infraestructura aeroportuaria. Por lo tanto, la regulación en esta
materia se limitará a la estatal y ésta será: el Decreto 2.414/1961 de 30 de noviembre, por el que se aprueba el
reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas y el Real Decreto legislativo
1.302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental.
Está entendido que corresponde a los poderes públicos velar por la protección del medio ambiente.
Para ello se parten de una normas preventivas encargas de fijar los márgenes entre lo lícito y lo ilícito y, en su
defecto, como medida final, normas represivas en las que se describen las infracciones y se establecen los
controles y los medios positivos para una futura reparación y conservación del medio ambiente. La tendencia
actual es la de potenciar la regulación preventiva y es absolutamente aplicable a nuestro caso de estudio. Para
ello se establecen evaluaciones de impacto ambiental, por el carácter preventivo, siguiendo la Directiva de la
CEE 85/377 de 27 de junio de 1985 y la Ley española de 28 de junio de 1986. Las características más
importantes del Derecho Administrativo con relación a la protección del medio ambiente son:
a) La definición de la conducta constitutiva de la infracción administrativa.
b) El complejo reparto competencial. En nuestro caso no se plantea este problema pues compete
exclusivamente al Estado, por el art. 149. 20 de la Constitución, la regulación medioambiental de los
aeropuertos y, por tanto, no es competencia de la Comunidad de Madrid.
c) los principios del derecho sancionador.
d) Los tipos de sanciones que se pueden imponer.
Por lo cual queda reconocida la posibilidad de sancionar a aquellos que incumplan las normas o
sobrepasen los límites establecidos en la legislación reguladora de esta actividad. Recogiendo toda la
información normativa está claro que plantear la negociación en general es absolutamente utópico, sobre todo
20
teniendo en cuenta que una de las partes interesadas es el Estado. Éste aún siendo responsable de velar por la
protección del medio ambiente y conociendo los daños y costes que implican la ampliación es partidario de su
ejecución por la rentabilidad del proyecto ya en marcha.
No hay que desechar, por el contrario, una relativa negociación entre algunos afectados a través del
Expediente de Evaluación Ambiental (Decreto 1302/86 y Directiva Europea de 1985). En él se establece el
trámite de información pública en el que los afectados pueden alegar los daños que se les pueden producir con
objeto de que la Administración imponga las medidas correctoras que eviten el daño. De todas las maneras en
el enfoque de Coase a la solución de las externalidades en casos en los que era difícil la negociación por los
altos costes de transacción, como es nuestro caso, cabría la posibilidad, como último recurso, de la
intervención pública. Por tanto no estamos tan alejados en este caso de las últimas tendencias en cuanto a
solución de externalidades.
5. - CONCLUSIONES.
A modo de síntesis podríamos decir que tras el estudio del cas o de la ampliación del aeropuerto de
Barajas puede concluirse que:
1.
Estamos en presencia de un fallo de mercado, pues existen, como mínimo, externalidades
derivadas del ruido de los aviones. Este ruido puede tener, además de daños económicos,
repercusiones en la salud y en el rendimiento laboral (horas de sueño que no se duermen, estrés,
etc.,...).
2.
La Teoría económica propone dos grandes vías de solución: impuestos pigouvianos sobre la
empresa productora de la externalidad o negociación.
3.
Para aplicar impuestos pigouvianos hace falta calcular exactamente el valor de la externalidad.
El inconveniente es que el número de afectados es elevado y los daños son diversos. No existe
entonces un único cálculo de externalidad, aparte de que el daño por el ruido es difícilmente
cuantificable.
4.
Otro inconveniente es que los impuestos pigouvianos tienden a reducir la actividad de la
empresa molesta. Nos parece más improbable que, a pesar del conflicto de intereses planteado
con los vecinos, sea posible aplicarlos.
5.
Para que pueda darse la negociación es necesario que estén bien y claramente definidos los
derechos de cada una de las partes y se incumplieran los acuerdos y límites establecidos por la
normativa vigente. Por supuesto todo ello partiendo de costes de transacción insignificantes.
21
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