RD 404/2010 o “Sistema bonus-malus”

> NORMATIVA
FICHA TÉCNICA
AUTORA: GRAU PINEDA, Carmen.
TÍTULO: Novedades normativas: RD
404/2010 o “Sistema bonus-malus”.
FUENTE: Gestión Práctica de Riesgos Laborales, nº 71, pág. 24, mayo 2010.
RESUMEN: El Real Decreto 404/2010
ha venido a desarrollar las previsiones
precedentes referidas a la posibilidad
de establecer incentivos consistentes en
reducciones de las cotizaciones por contingencias profesionales en el supuesto
de empresas que se distingan por el
empleo de medios eficaces de prevención de los accidentes de trabajo y de las
enfermedades profesionales, en la línea
establecida por la normativa preexistente
y la Estrategia Española de Seguridad y
Salud en el Trabajo 2007-2012. Y ello, mediante la previsión de las condiciones que
han de concurrir en las empresas para
acceder a la reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales por
su contribución eficaz a la reducción de
la siniestralidad laboral. Han de conjugar
necesariamente dicha disminución con
el desarrollo de actuaciones, objetivas
y eficaces, en materia de prevención de
contingencias laborales y enfermedades
profesionales, en los términos y condiciones que se establecen a tal fin.
DESCRIPTORES:
• Normativa
• Siniestralidad laboral
• Reducción de las cotizaciones
• Prevención de riesgos laborales
• Sistema bonus-malus
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Novedades normativas:
RD 404/2010 o “Sistema
bonus-malus”
Fomentar la disminución de las altas tasas de siniestralidad laboral imperantes en España es el objetivo de este Real Decreto. Para ello, se apuesta
por incentivar a las empresas a poner en marcha medidas de prevención
de riesgos laborales, “recompensando” por medio de “reducciones o deducciones” de la cotización a la Seguridad Social por contingencias profesionales a aquéllas que demuestren que su índice de siniestralidad se ha
reducido en comparación con el sector en el que desarrollan su actividad.
Este artículo ofrece las claves del conocido como “Sistema bonus-malus”.
Carmen Grau Pineda, profesora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la
Universidad de las Palmas de Gran Canaria
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espués de 15 años de vigencia de
la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (Ley 31/1995, de 8 de noviembre), la doctrina especializada
es unánime en considerar que las altas tasas de
siniestralidad laboral en España no se deben a la
inadecuación de la normativa preventiva en rigor,
sino a “una generalizada inaplicación o a una
aplicación incorrecta de la misma1”. De ahí que
las principales medidas que los poderes públicos
están tomando en la lucha contra la siniestralidad laboral estén orientadas a lograr una mayor
efectividad de la normativa vigente2.
D
Es por ello por lo que, desde que con la Disposición Adicional 61ª de la Ley 42/2006, de
Presupuestos Generales del Estado para el año
2007 (LPGE 2007), se aprobara la nueva3 tarifa
de primas para la cotización a la Seguridad Social por accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales4, y tras establecerse por la Administración de la Seguridad Social los índices de
siniestralidad de los diferentes sectores5 respecto de la cotización a la Seguridad Social por
contingencias profesionales, se venía barajando
la posibilidad de que, de un momento a otro, el
Gobierno estableciera sistemas de reducción de
la cotización a la Seguridad Social por contingencias profesionales en los supuestos de empresas
que acrediten que su índice de siniestralidad es
reducido en relación con el que corresponde a
su sector de actividad.
1 Martínez Barroso, Mª de los R.: “La ineficacia de la normativa prevencionista como
causa de siniestralidad laboral”. Revista del
Iltre. Consejo General de Colegios Oficiales
de Graduados Sociales, nº 119, 2009.
2 Martín Hernández, Mª L.: “Inefectividad de
la normativa de prevención de riesgos laborales y siniestralidad laboral en España:
una relación de causa-efecto”. Revista de
Derecho Social, nº 40, 2007.
3 Desde el año 1995, las sucesivas Leyes de
Presupuestos Generales del Estado venían
estableciendo para todos los colectivos, sin
exclusión, una reducción del 10% de las
primas consignadas en la tarifa aprobada
por el Real Decreto 2930/1979. Pero, a partir de enero de 2007, vigente la nueva tarifa
de primas de accidentes y enfermedades
profesionales, contenida en la Disposición
Adicional 4ª de la Ley 42/2006, de Presupuestos Generales del Estado, se aplica la
misma sin reducción alguna.
4 La vigente en los momentos que se escriben
estas líneas se encuentra en la D.F. Octava
Ley 26/2009, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2010.
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Se trata de
una medida
de incentivo
económico estatal
que pretende
fomentar la
disminución de
la siniestralidad
laboral,
concediendo
un beneficio
económico a las
empresas que lo
consigan y así lo
acrediten
Se trata de una medida de incentivo económico estatal6 que afecta a los aspectos económicos de la Seguridad Social y cuyo objetivo es
el de fomentar la disminución de las altas tasas
de siniestralidad laboral que imperan actualmente en España, concediendo un beneficio económico –reducción de la cotización a la Seguridad
Social por contingencias profesionales– a aquellas empresas que demuestren que su índice de
siniestralidad se ha reducido en comparación
con el del sector en el que desarrollan su actividad. En puridad, se trata de una deducción
propiamente dicha, y no podría calificarse como
una reducción, puesto que ésta supone un descuento, una rebaja cuya pretensión es dispensar
un cierto beneficio de cotización.
En este caso, como en otros de deducción,
las reglas generales de cotización se ven alteradas por motivos diferentes. La reducción de cuotas a la Seguridad Social supone una disminución
o minoración de éstas, debido a la aplicación del
mecanismo particular, denominado “coeficiente
reductor”, previsto para dos supuestos concretos.
Por un lado, la no cobertura de alguna contingencia, y, por otro, la colaboración voluntaria en
la gestión de determinadas prestaciones. Pese a
las diferencias teóricas entre ambas posibilidades, suelen ser bastante frecuentes las confusiones en la praxis y su utilización no sólo indistinta
sino, en algunos casos, como sinónimos7, y éste
no es sino un ejemplo más de la ausencia de
rigor semántico del legislador.
Dejando precisiones lingüísticas a un lado,
con posterioridad a la citada Ley de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2007, sería la
Estrategia Española de Seguridad y Salud en el
5 El RD 475/2007 estableció una Clasificación
Nacional de Actividades Económicas actualizada, denominada CNAE-2009 (la anterior
es la CNAE-93, aprobada por RD 1560/1992,
revisada en 2003). Esta clasificación supone,
respecto de su precedente, un impulso en los
esfuerzos por modernizar la producción de
las estadísticas nacionales al adecuarse a la
realidad actual, y permite que las empresas,
las entidades financieras, los gobiernos y los
demás operadores del mercado dispongan de
datos fiables y comparables.
6 El Estado posee competencias exclusivas
en lo que se refiere a la legislación básica y
régimen económico de la Seguridad Social
(art. 149.1.17ª CE), por lo que las reducciones
de las cotizaciones a la Seguridad Social
tienen carácter estatal.
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Trabajo 2007-20128 la que, reproduciendo lo señalado en este sentido en la LPGE 2007, insistiera
en la necesidad de este tipo de medidas. Todo ello
en un contexto más general, en el que la incentivación de medidas y procesos que contribuyan
eficazmente, y de una manera contrastable, a la
reducción de la siniestralidad laboral pasa por el
establecimiento de lo que se conoce como “sistema de bonus-malus”. Éste es un sistema de
compensación-penalización en función de los resultados específicos por empresa en materia de
prevención de riesgos laborales.
Pues bien, en esta línea, es el artículo 108.3
de la LGSS el que señala la posibilidad de establecimiento de una serie de incentivos con-
7 Como en la cuota fiscal, la cuota social también contempla supuestos de deducción, reducción y bonificación, con la consiguiente
modificación de la cuota a ingresar durante
el período de liquidación. Dentro del conjunto
de estas medidas hay que considerar aquellos incidentes en la cuota empresarial a la
Seguridad Social que, bajo la articulación de
diversas fórmulas, pretenden su rebaja bajo
diversos argumentos. Y es que, con independencia de la acción protectora dispensada por
el Sistema de Seguridad Social español, ésta
no agota la capacidad del sistema. Antes, al
contrario, se extiende en una serie de medidas de apoyo a la política social y económica
que se instrumentan en favor de aquellas situaciones, colectivos o sectores que requieren
actuaciones urgentes al respecto. Destacan
con especial relieve aquéllas que consisten
en deducciones, reducciones o bonificaciones
en la cotización empresarial a la Seguridad
Social y que, en unos casos, se producen con
cargo exclusivamente a los presupuestos de
la Seguridad Social (deducciones y reducciones) y, en otros, se imputan a los presupuestos de gastos del Servicio Público de Empleo
Estatal (bonificaciones). Más información:
Grau Pineda, C. Bonificaciones en la cotización
y fomento del empleo. Tirant lo Blanch, 2009.
8 Fruto del Diálogo Social y aprobada por
el Consejo de Ministros en su reunión del
día 29 de junio de 2007. Esta Estrategia
constituye el instrumento para establecer el
marco general de las políticas de prevención
de riesgos laborales a corto y, sobre todo, a
medio y largo plazo, pues abarca el periodo
2007-2012. A partir del diagnóstico sobre la
situación actual de la prevención de riesgos
laborales, la Estrategia identifica los objetivos generales que deben alcanzarse a lo
largo de este periodo. Por un lado, reducir
de manera constante y significativa la siniestralidad laboral y el acercamiento a los
valores medios de la Unión Europea, tanto en
lo referido a los accidentes de trabajo como
a las enfermedades profesionales; de otro,
mejorar de forma continua y progresiva los
niveles de seguridad y salud en el trabajo.
Más información: www.insht.es/InshtWeb/
Contenidos/Instituto/Estrategia_Seguridad_
Salud/estrategia_2007_2012.pdf.
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sistentes en reducciones de las cotizaciones por
contingencias profesionales en el supuesto de
aquellas empresas y compañías que se distingan
por el empleo de medios eficaces de prevención
de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales. También establece el aumento
de tales cotizaciones en el caso de empresas que
incumplan sus obligaciones en materia de higiene y seguridad en el trabajo9.
Si bien el Real Decreto que se comenta
en este artículo se centra en el primer aspecto apuntado, esto es el incentivador, es preciso
señalar que, respecto del segundo aspecto, el
penalizador, se encuentra representado por una
serie de medidas, como las relativas al recargo
de prestaciones económicas en caso de accidente de trabajo y enfermedad profesional (previsto
en el art. 123 de la LGSS), la pérdida de las bonificaciones sobre las cotizaciones a la Seguridad
Social y la posible actuación en tales casos de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Además, el Ministerio de Trabajo e Inmigración prevé
la realización de los estudios pertinentes, con
objeto de valorar la oportunidad de establecer
un sistema de incremento de las cotizaciones
por contingencias profesionales a las empresas
con índices excesivos de siniestralidad e incumplimiento de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales.
En realidad, este “sistema de bonus-malus”
ya estaba presente en el ordenamiento jurídico
español para el caso de empresas que, en razón
a la peligrosidad de la industria y clase de trabajo
que en ellas se desarrollaba, así como por la eficacia de los medios y medidas de prevención empleados, ofrezcan riesgo de enfermedad profesional. En tales supuestos, está previsto que puedan
establecerse determinadas primas adicionales a
9 Sobre esta posibilidad, el Ministerio de Trabajo
e Inmigración llevará a cabo los estudios pertinentes con objeto de valorar la oportunidad
de establecer un sistema de incremento de
las cotizaciones por contingencias profesionales a las empresas con índices excesivos de
siniestralidad e incumplimiento de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos
laborales. Sí que hace ya algún tiempo que se
incrementó la cuota empresarial por contingencias comunes en los contratos de corta
duración –menos de 7 días con exclusión de
los de interinidad (art. 26 Orden TIN/25/2010)–,
pero nada se ha previsto todavía al respecto de
la temática que nos ocupa.
la cotización de accidentes de trabajo, si bien el
aumento no podrá exceder de un 20% y sólo en
caso de reiterados incumplimientos. Por otro lado,
podrá reducirse la cuantía de las primas en los supuestos de empresas que se distingan por el empleo de medios eficaces de prevención, teniendo
en cuenta que la reducción no podrá exceder del
10% de la cuantía de las primas (artículos 11.2 y
3 RD 2064/1995, de 22 diciembre, modificado
por RD 328/2009, de 13 marzo)10.
En definitiva, el Real Decreto 404/2010 viene a desarrollar sistemáticamente las previsiones
referidas a la parte incentivadora ya referidas, así
como lo que ya se preveía en la misma línea
en la Estrategia Española de Seguridad y Salud
en el Trabajo 2007-201211. Todo ello se lleva a
cabo mediante el establecimiento de las condiciones y requisitos que deberían concurrir en las
empresas para tener la opción de acceder a la
reducción de las cotizaciones por contingencias
profesionales. Todo ello, como se viene afirmando, debido a su contribución eficaz y contrastable
a la reducción de la siniestralidad laboral, para lo
que han de conjugar necesariamente dicha disminución de siniestralidad con el desarrollo de
actuaciones, objetivas y eficaces, en materia de
prevención de los accidentes de trabajo y de las
enfermedades profesionales, en los términos y
condiciones que se establecen a tal fin.
10 En ambos casos, tanto la reducción como
el incremento es competencia de la Dirección General de Régimen Económico
y Jurídico de la Seguridad Social previo
informe de la Inspección de Trabajo (art.
108.2 y 3 LGSS y art. 7.9 LIT).
11 La Estrategia prevé otras posibilidades de
incentivación económica que, por el momento, no han sido objeto de desarrollo
normativo. Es el caso de las bonificaciones
en la cotización de accidentes de trabajo
y enfermedades profesionales de las empresas que, sin tener obligación legal de
constituir un servicio de prevención propio,
decidan tener recursos preventivos propios,
ligado todo ello a criterios de calidad y resultados. También las bonificaciones para
la contratación de trabajadores designados
con formación mínima de nivel intermedio
y dedicación efectiva a tareas preventivas
(incluidos aquellos designados por la empresa para actuar como interlocutor para
relacionarse con el servicio de prevención
ajeno) o que formen parte del servicio de
prevención propio, ligado todo ello a criterios de calidad y resultados. Más información en www.insht.es/InshtWeb/Contenidos/Instituto/Estrategia_Seguridad_Salud/
estrategia_2007_2012.pdf.
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> No haber sido sancionada en el periodo de
observación por la comisión de infracciones graves o muy graves en materia de prevención de
riesgos laborales o de Seguridad Social, tipificadas
en el texto refundido de la LISOS.
> Acreditar mediante la autodeclaración sobre
actividades preventivas y sobre la existencia de
representación de los trabajadores en materia de
prevención de riesgos laborales que figura como
anexo I13, el cumplimiento por la empresa de los
requisitos básicos en materia de prevención de
riesgos laborales. La citada autodeclaración deberá
ser conformada, en su caso, por los delegados de
prevención, o acompañada de sus alegaciones a
la misma.
> Además del cumplimiento de los requisitos
preventivos básicos, la empresa deberá acreditar
el desarrollo o la realización, durante el periodo
de observación de, al menos, dos de las siguientes acciones:
© Latin Stock

Podrá reducirse la cuantía de las primas adicionales a la cotización de accidentes de trabajo en
aquellas empresas que se distingan por el empleo de medios eficaces de prevención.
Objeto y beneficiarios
El RD 404/2010 tiene por objeto establecer un
sistema de incentivos consistente en reducciones
de las cotizaciones por contingencias profesionales a las empresas que se distingan por su contribución eficaz y contrastable a la reducción de la
siniestralidad laboral y por la realización de actuaciones efectivas en la prevención de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales.
La percepción del incentivo que se regula en
este RD está en función del cumplimiento por la
empresa de las condiciones en él establecidas,
independientemente del límite máximo de gasto
existente, que no ha de ser necesariamente alcanzado. Concretamente, se dice que podrán ser
beneficiarias, según el art. 2, las empresas que coticen a la Seguridad Social por contingencias profesionales, tanto si éstas están cubiertas por una entidad gestora como por una mutua, que observen
los principios de la acción preventiva establecidos
en la LPRL y que reúnan los siguientes requisitos:
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> Haber realizado inversiones, debidamente documentadas y determinadas cuantitativamente, en
instalaciones, procesos o equipos en materia de
prevención de riesgos laborales que puedan contribuir a la eliminación o disminución de riesgos
durante el periodo de observación. Se considerará
como periodo de observación el número de ejercicios naturales consecutivos y anteriores al de la
solicitud que no hayan formado parte de una solicitud anterior, con un máximo de 4 ejercicios12.
> Haber cotizado durante el periodo de observación con un volumen total de cuotas por contingencias profesionales superior a 5.000 euros.
> No rebasar en el periodo de observación los
límites que se establezcan respecto de los índices
de siniestralidad general y siniestralidad extrema
a que se refiere el anexo II. De este cómputo se
excluirán los accidentes “in itinere”.
> Estar al corriente en el cumplimiento de sus
obligaciones de cotización a la Seguridad Social.
Incorporación a la plantilla de recursos preventivos propios (trabajadores designados o
servicio de prevención propio), aun cuando
no esté legalmente obligada a efectuarlo, o
ampliación de los recursos propios existentes.
12 Una vez alcanzado el volumen mínimo de
cotización al que aluden los arts. 2 y 3, para
las empresas que no soliciten el incentivo comenzarán a computarse un nuevo período de
observación. Pudiera darse la circunstancia
de que se produjera la denuncia del convenio
de asociación existente con una mutua y
la asociación de la empresa a otra mutua
durante el período de observación, en cuyo
caso el abono del incentivo corresponderá
a la mutua a la que la empresa estuviera
asociada en el momento de la solicitud (art.
9). La insuficiencia de recursos de la mutua
para el abono de la totalidad del incentivo
que corresponda a la empresa será causa
suficiente, sin otros requisitos, para que ésta
pueda denunciar el convenio de asociación a
su vencimiento, según el art. 9.2.
13 En el que se plantean preguntas varias
sobre aspectos tales como la integración de
la prevención, estructura organizativa, responsabilidades y funciones; procedimientos
para la gestión integrada de la prevención;
evaluación de riesgos y planificación de la
actividad preventiva; formación e información en materia preventiva; vigilancia de la
salud; acciones preventivas complementarias; acciones preventivas complementarias
de las pequeñas empresas; e información
sobre la existencia de representación de los
trabajadores en materia de prevención de
riesgos laborales.
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
Realización de auditorías externas del sistema
preventivo de la empresa cuando ésta no esté
legalmente obligada a ello.

Existencia de planes de movilidad vial en la
empresa como medida para prevenir los accidentes de trabajo en misión y los accidentes
“in itinere”.

Acreditación de la disminución, durante el período de observación, del porcentaje de trabajadores de la empresa o centro de trabajo expuestos a riesgos de enfermedad profesional.

Certificado de calidad de la organización y
funcionamiento del sistema de prevención
de riesgos laborales de la empresa, expedido
por una entidad u organismo debidamente
acreditado por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), justificativo de que la organización y su funcionamiento se ajustan a las
normas internacionalmente aceptadas.
La concurrencia de estos requisitos deberá
ser convenientemente acreditada. Para ello, será
necesaria la certificación acompañada a la solicitud y suscrita por el empresario, si el titular de
la empresa es persona física, o por el administrador, presidente del consejo de administración
u órgano de gobierno equivalente, si es persona
jurídica, en su caso, con la conformidad de los
delegados de prevención o acompañada de sus
alegaciones a la misma.
No obstante, dadas las especiales circunstancias que en las pequeñas empresas concurren, aquellas que en el periodo de observación
máximo de cuatro ejercicios no hayan superado un volumen de cotización por contingencias
profesionales de 5.000 euros podrán acceder
al incentivo que se regula en este Real Decreto.
Deberá acreditarse, además del cumplimiento
de los requisitos establecidos en los párrafos a),
c), d), e) y f) del artículo 2.1, que se reúnen las
siguientes condiciones:

Haber alcanzado un volumen total de cotización por contingencias profesionales de 250
euros en el citado periodo de observación de
cuatro ejercicios.

Además del cumplimiento de los requisitos
básicos referidos a la autodeclaración antedichos, la empresa deberá acreditar el desarrollo
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Las pequeñas
empresas que
en el período
de observación
máximo de cuatro
ejercicios no
hayan superado
un volumen de
cotización por
contingencias
profesionales
de 5.000 euros
podrán acceder
al incentivo que
regula este RD
o realización de alguna de las siguientes acciones: asunción por el empresario de la actividad preventiva o designación de trabajadores
de la empresa que asuman dicha actividad;
obtención, por el empresario o los trabajadores designados que vayan a asumir las tareas
preventivas, de formación real y efectiva en
materia de prevención de riesgos laborales.
Aplicación y cuantía del incentivo
Para la aplicación del incentivo será necesario el
cumplimiento de los índices establecidos en el
anexo II, que prevé dos tipos de índices:
> Índices de siniestralidad general, que habrán de cumplir las empresas y que recogen la
incidencia de la siniestralidad laboral. Se excluyen
los accidentes “in itinere”, la permanencia en la
situación de activo del trabajador, el número de
trabajadores y bases de cotización, así como la
relación con la actividad desarrollada reflejada en
el tipo de cotización por código de la Clasificación
Nacional de Actividades Económicas (CNAE) contemplado en la tarifa de primas para la cotización
a la Seguridad Social por accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales vigente en el período de observación.
Importe total de la prestación
por incapacidad temporal derivada de contingencias profesionales durante el período de
Ii = observación
*100 < αi
Cuotas totales por contingencias profesionales durante el
período de observación
IIi=
Nº total de partes de AT y EP
con baja laboral durante el período de observación
Cuotas totales por contingencias profesionales durante el
período de observación
*10.000 < βi
> Índice de siniestralidad extrema, previsto
para aquellos supuestos en los que durante el periodo de observación se hubiera producido el fallecimiento de algún trabajador o el reconocimiento
de alguna pensión de incapacidad permanente
en el grado de total, absoluta o gran invalidez por
contingencias profesionales. Quedan excluidos los
que tengan su causa en los accidentes “in itinere”,
Se calculará el índice de siniestralidad extrema,
que mide el número de siniestros con repercu-
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El incentivo de las pequeñas empresas en ningún caso podrá ser superior al importe de lo cotizado por contingencias profesionales y tendrá como
límite máximo 250 euros para el primer período de observación, que se elevará a 500 euros en el segundo período y siguientes.
siones extremas (accidentes o enfermedades que
ocasionen incapacidad permanente en alguno de
los grados señalados o el fallecimiento de la persona trabajadora), ponderando entre el número
total de trabajadores de la empresa, su permanencia en el trabajo y la actividad económica de la
empresa. Si este índice superase el límite establecido al efecto, el incentivo no podrá aplicarse, con
independencia del valor que tomen los índices de
siniestralidad general.
Nº total de reconocimientos de
incapacidad permanente y de
fallecimientos en el período de
IIIi= observación × 1.000.000
Cuotas totales por contingencias profesionales durante el
período de observación
< ∂i
En lo que respecta a la cuantía del incentivo,
podrá alcanzar hasta el 5 % del importe de las
cuotas por contingencias profesionales de cada
empresa correspondientes al periodo de observación previsto en el art. 6, o bien hasta el 10 %
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si los periodos de observación son consecutivos
y en el inmediatamente anterior se ha percibido
el incentivo, con el límite, en ambos casos, del
importe de las inversiones efectuadas a las que
se ha hecho referencia anteriormente. En el caso
de las pequeñas empresas beneficiarias a las que
alude el art. 3, el incentivo, que en ningún caso
podrá superar el importe de lo cotizado por contingencias profesionales, tendrá como límite máximo 250 euros para el primer periodo de observación, que se elevará a 500 euros en el segundo
periodo y siguientes, siempre que en el inmediatamente anterior se haya percibido el incentivo.
Debe tenerse en cuenta que será la Orden
por la que se desarrollan las normas de cotización
a la Seguridad Social, contenidas en las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado,
la que fijará anualmente los valores límite de los
índices de siniestralidad general y de siniestralidad extrema a tener en cuenta para el cálculo
del incentivo aplicable. Lo mismo sucederá para
el volumen de cotización por contingencias pro-
fesionales a alcanzar durante el periodo de observación, en su caso.
Financiación del sistema
de incentivos
Según el art. 5 del RD comentado, el sistema
de incentivos será financiado con cargo al Fondo
de Prevención y Rehabilitación constituido con
el 80% del exceso de excedentes de la gestión
de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social. A
ello se refiere el art. 73 de la LGSS, que señala
que este exceso de excedente será depositado
en el Banco de España, en una cuenta especial
titulada a nombre de la Tesorería General de la
Seguridad Social, a disposición del Ministerio de
Trabajo e Inmigración.
El citado precepto dispone que el 80% del
exceso de excedentes de la gestión de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades
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profesionales de la Seguridad Social, una vez cubiertas las reservas reglamentarias, se adscribirá a
los fines generales de prevención y rehabilitación,
entre los que se encuentra el fomento de las actuaciones extraordinarias de las empresas en la
prevención de los accidentes de trabajo y de las
enfermedades profesionales. Un porcentaje de
las dotaciones efectuadas por cada una de las
mutuas en el Fondo de Prevención y Rehabilitación, constituido con el referido 80% del exceso
de excedentes, podrá dedicarse, según el mismo precepto, a incentivar la adopción de aquellas medidas y procesos que se considere que
podrán contribuir eficazmente y de una manera
contrastable a la reducción de la siniestralidad laboral en las empresas, mediante un sistema de
incentivos en los términos y condiciones que se
establezcan reglamentariamente.
El volumen máximo de los recursos del Fondo de Prevención y Rehabilitación a disposición
de las mutuas en cada ejercicio económico para
esta finalidad será el 3% del saldo de dicho Fondo existente a 31 de diciembre del ejercicio anterior. Este porcentaje será de aplicación a cada
una de las mutuas en proporción a su contribución a la formación de dicho saldo. No obstante, cuando los recursos disponibles con cargo a
la parte del 3% del Fondo que le corresponda
fueran insuficientes para atender las solicitudes
aceptadas, adicionalmente la mutua podrá acordar el destino, a tal fin, de recursos procedentes
de las reservas voluntarias, o bien de la parte
de las reservas obligatorias correspondientes a la
gestión de las contingencias profesionales, en la
cuantía que exceda del límite mínimo reglamentariamente previsto.
Por último, se prevé que los incentivos destinados a las empresas cuyas contingencias profesionales estén protegidas por las entidades gestoras
se financiarán con cargo al Fondo de Prevención y
Rehabilitación, sin minorar el porcentaje correspondiente a las mutuas.
Presentación y tramitación
de las solicitudes
En cuanto a la presentación de las solicitudes,
desde el día 1 de abril hasta el 15 de mayo de
cada año, las empresas incluidas en el ámbito de
aplicación de este Real Decreto que deseen optar
al incentivo deberán presentar su solicitud en la
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mutua o entidad gestora que asuma la protección
de sus contingencias profesionales. Agotado dicho plazo, la mutua o entidad gestora, una vez
examinadas todas las peticiones presentadas y
verificada la concurrencia de los requisitos exigidos, remitirá a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, antes del día 30 de
junio, el correspondiente informe-propuesta no
vinculante en orden a la concesión o denegación
del incentivo solicitado. Se llevará a cabo por medio de un fichero informático cuyo diseño y contenidos se especificarán en las disposiciones de
aplicación y desarrollo.
En los supuestos de informes-propuesta que
sean desfavorables, la entidad gestora o mutua,
previamente a su remisión a la Dirección General
de Ordenación de la Seguridad Social, conferirá
trámite de audiencia a la empresa, así como a los
delegados de prevención cuando no conste su
conformidad. Las alegaciones que éstos presenten
acompañarán a dicho informe-propuesta, junto
con la valoración realizada por la entidad gestora o
mutua sobre las mismas.
Una vez recibidos los informes-propuesta
de las entidades gestoras o de las mutuas, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad
Social efectuará las comprobaciones que sean
necesarias en relación con el cumplimiento de los
requisitos exigidos y los indicadores de siniestralidad comentados en el epígrafe 3. Igualmente, se
procederá a verificar que el volumen de los recursos disponibles va a permitir afrontar el importe
de las solicitudes a aprobar, así como que, en
el caso de las mutuas, dicho importe no excede
la proporción que les corresponde del saldo del
Fondo de Prevención y Rehabilitación más las reservas a las que se refiere el art. 5.3 ya apuntadas.
Si, llegado el caso, se constatara una situación de
insuficiencia del volumen máximo de recursos
disponibles o de la cuantía que corresponde a la
mutua, la Dirección General de Ordenación de
la Seguridad Social llevará a cabo una reducción
proporcional de las cuantías.
Cumplimentados los trámites anteriores y
una vez se ha realizado la comprobación de la
concurrencia de los requisitos establecidos, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad
Social dictará la resolución estimatoria. A continuación, le dará traslado a la entidad gestora o
mutua que ya formuló la propuesta para su notificación a la empresa, así como a la Tesorería
General de la Seguridad Social. A continuación ha
de ser ésta, con cargo al Fondo de Prevención
y Rehabilitación y mediante las operaciones que
sean necesarias, la que proceda al abono de los
incentivos correspondientes a las empresas protegidas por las entidades gestoras y transfiera a
cada una de las mutuas, para su posterior abono,
el importe total de los incentivos destinados a
sus empresas beneficiarias.
En el supuesto de que la Dirección General
de Ordenación de la Seguridad Social no considerara debidamente acreditada la concurrencia de
las condiciones necesarias para acceder al incentivo, lo comunicará a la entidad gestora o mutua
que formuló el informe-propuesta para su notificación a la empresa solicitante, al objeto de que
ésta pueda formular alegaciones en el trámite de
audiencia correspondiente. Dichas alegaciones,
junto con el informe sobre las mismas de la entidad gestora o mutua, serán remitidos a la citada
Dirección General, que resolverá lo que proceda
y dará traslado de la resolución a la mutua o entidad gestora que formuló la propuesta, para su
notificación a la empresa solicitante.
Inspección y control
Una vez recibida la información pertinente y, sin
perjuicio de dictar la resolución que proceda, la
Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social pondrá a disposición de la Dirección
General de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, para su comprobación y efectos procedentes, la información relativa a las empresas
solicitantes. Este control se entiende sin perjuicio
del control interno que corresponde ejercer a la
Intervención General de la Seguridad Social, de
conformidad con lo establecido en el art. 143 de
la Ley 47/2003, General Presupuestaria.
La falta de veracidad de los datos consignados en la certificación de la empresa conllevará
la devolución del incentivo percibido y la exclusión del acceso al mismo por un periodo igual
al último periodo de observación, así como la
exigencia de las responsabilidades administrativas o de otra índole a las que hubiere lugar. Para su verificación, la entidad gestora o la mutua
deberá mantener a disposición de los órganos
de fiscalización y control competentes toda la
documentación, datos e información relativos a
las empresas beneficiarias.
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Por último, hay que apuntar que, si bien es
cierto, como se pone de manifiesto en el informe de siniestralidad del Ministerio de Trabajo e
Inmigración, que el índice de incidencia de los
accidentes de trabajo totales14 ha bajado de
forma considerable (-22,5%) y se destaca el
importante descenso en los índices de incidencia de los accidentes de trabajo leves (-22,4%),
graves (-23,7%) y mortales (-19.2%)15. Por otra
parte, no es menos cierto que tales cifras aparecen en un momento de ralentización económica
en el que la actividad económica es menor y, por
tanto, tales cantidades, con gran seguridad, no
estén haciendo referencia a las mismas realidades cuantitativas.
En cualquier caso, medidas como las planteadas en este RD no pueden sino ser valoradas
positivamente tanto en cuanto a la finalidad perseguida como a su perfecto encuadramiento en
estrategias de ámbito tanto nacional como supranacional. No sólo pretenden sensibilizar a la
clase empresarial española sobre la exigencia de
reconducir nuestras altas tasas de siniestralidad
laboral hacia horizontes más acordes con el nivel de desarrollo normativo de España, sino que
también aapuestan por recompensar a los que
consiguen determinados objetivos perfectamente cuantificados en este RD.
Téngase en cuenta que este RD se mueve
en el plano de las exenciones tributarias –recuérdese que la obligación legal de cotizar es considerada mayoritariamente16 como una obligación
tributaria–, esto es, de estímulos o incentivos
14 Este número equivale al número de accidentes de trabajo por cada 100.000 trabajadores con las contingencias profesionales cubiertas.
15 Más información: www.insht.es/Observatorio/Contenidos/InformesPropios/Siniestralidad/Ficheros/Informe%20completo%20
de%20siniestralidad%20dic%202009.pdf.
16 Borrajo Dacruz, E.: “La obligación jurídica
de cotización”, en Estudios Jurídicos de Previsión Social, Ed. Aguilar, 1962; Vicente-Arche
Domingo, F.: “En torno a la naturaleza jurídica de las cuotas a la Seguridad Social”, en
RDFHP, nº 44; Almansa Pastor, M.: Derecho
de la Seguridad Social, Tecnos, 1977; De la
Villa, I.E. y Desdentado, A.: Manual de Seguridad Social, Aranzadi, 1977; Mateo Rodríguez, L.: La tributación parafiscal, Col. Univ.
De León, 1978; Albiñana García-Quintana,
C.: Sistema Tributario Español y comparado,
ICE, 1983; Alonso Olea, M.: Instituciones de
Seguridad Social, Civitas, 1983.
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La falta de
veracidad de los
datos consignados
en la certificación
de la empresa
conllevará la
devolución
del incentivo
percibido y la
exclusión del
acceso al mismo
por un período
igual al último
período de
observación
fiscales a través de los cuales el legislador puede matizar las consecuencias para ciertos casos
concretos de la realización del hecho imponible,
ocasionando que la obligación de cotizar a la Seguridad Social sea menor (o incluso inexistente)
que la resultante de no haber aplicado ningún
tipo de exención. Desde esta perspectiva, la
exención aparece como “un elemento idóneo,
y hasta a veces indispensable, para discriminar
entre los innumerables supuestos concretos de
integrarse en el hecho imponible del tributo,
ampliamente definido17”.
Finalmente, destacar que el recurso a la técnica de las exenciones puede ser un instrumento
adecuado cuando se utilice por motivos de política
económica que impliquen una exigencia de justicia inspirada en el principio de solidaridad. En este
sentido, como ocurre en el ámbito de las políticas
de fomento de empleo, no cabe duda de que uno
de los objetivos principales en la agenda política
española es la reducción de la siniestralidad laboral en España18. Cuestión distinta es que tan loable objetivo se consiga, sólo, a través de este tipo
de incentivos dada la complejidad que caracteriza
el fenómeno multicausal de la siniestralidad laboral en España (déficit de cultura preventiva entre la
clase empresarial española, excesiva temporalidad
y precariedad laboral, falta de aplicación práctica
de la normativa de PRL, dificultades de control por
parte de la ITSS, etc.).
En suma, y para concluir, en palabras de Oña
Navarro, Fiscal de Sala Coordinador de Siniestralidad laboral, “estamos en tiempos de cambio y
[…] esa actitud de considerar el accidente laboral como una especie de precio que hay que
pagar por el progreso, ya no es admisible. Ante
la siniestralidad laboral, no cabe esa actitud fatalista, resignada. Se impone una actitud decidida y enérgica19”. Y este RD no es sino un botón
de muestra en ese cambio de tendencia.
17 VVAA: Curso de Derecho financiero y tributario. Tecnos, 13ª edic., 2002.
18 Grau Pineda, C. Bonificaciones en la cotización y fomento del empleo. Editorial Tirant lo
Blanch, 2009.
19 Entrevista a J. M. Oña Navarro, Fiscal de Sala
Coordinador de Siniestralidad Laboral.: “El
estado de opinión está formado, el siguiente
paso es elaborar el anteproyecto de Ley Integral de Siniestralidad Laboral”. Revista Gestión
Práctica de Riesgos Laborales, nº 56, 2009.
Gestión Práctica de
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