Trabajo de Diploma

Universidad Central “Marta Abreu” de las Villas.
Facultad de Derecho
Trabajo de Diploma
“Presupuestos
teóricos
servidumbres
Consideraciones
de
las
administrativas.
sobre
su
regulación legal en Cuba”
Autor: Elizabeth del Carmen Quiroga Morejón
Tutor: Esp. Irina Pérez Trujillo
Santa Clara.
Junio de 2014.
Exergo
“Siendo inviolable y sagrado el derecho de propiedad, nadie podrá ser privado de él,
excepto cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exige de manera
evidente, y a la condición de una indemnización previa y justa”
Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano
26 de agosto de 1789
Artículo XVI
Dedicatoria
A Mami, Papi, Carli y Fide,
las personas más importantes en mi vida,
Sin ustedes no hubiera podido lograrlo.
Agradecimientos
A mi madre, Alina, por ser mi sostén en los momentos difíciles y ayudarme a vencer los
retos de la vida.
A mi padre, Daniel, por ser mi ejemplo y enseñarme que toda tarea que se emprende
conlleva esfuerzo y dedicación.
A mi hermano, como ejemplo que debo ser para él he tenido que exigirme mucho más de
lo que pensé que podía dar.
A mi novio, por acompañarme y apoyarme durante los años más importantes de mi
vida.
A mi familia, aunque lejos, ha estado pendiente de mi crecimiento personal y
profesional.
A mi tutora por su atención, por apoyarme y creer en mi a lo largo de estos cinco años
y durante esta tarea.
A Dairé, Yisel y Eileen, con las que compartí mis experiencias de estos cinco años, y
de los últimos meses.
A mis profesores, por transmitirme de forma incondicional sus conocimientos.
A todo el que contribuyó en mi formación y que hizo posible que hoy esté en este lugar.
Resumen
El trabajo de diploma que se presenta a continuación lleva por título “Presupuestos
teóricos de las servidumbres administrativas. Consideraciones sobre su regulación
legal
en
Cuba”.
Las
servidumbres
administrativas
son
derechos
reales
administrativos que recaen sobre los bienes inmuebles ajenos a la administración
pública, y que benefician a ésta con el objetivo de cumplir con una función social
determinada.
En Cuba son escasas las investigaciones sobre las servidumbres administrativas, y
la regulación actual de la institución resulta exigua y dispersa; a diferencia del
respaldo que poseían estas en legislaciones especiales emitidas en el período de
vigencia del Código Civil español. Esta situación trae como consecuencia la
inseguridad jurídica para la administración y los administrados. Con el fin de
profundizar en la regulación de las servidumbres administrativas en la legislación
cubana, el problema científico de la investigación es: ¿Cuáles son los principales
problemas que afectan la regulación legal de las servidumbres administrativas en el
ordenamiento jurídico cubano actual? El desarrollo del tema persigue determinar las
bases teóricas fundamentales de las servidumbres administrativas valorando su
regulación en el ordenamiento jurídico cubano.
El informe final se estructuró en dos capítulos: el primero denominado “Fundamentos
teóricos de las servidumbres administrativas como institución jurídica”; el segundo
“Valoración de la regulación legal de las servidumbres administrativas en el
ordenamiento jurídico cubano”. Los resultados alcanzados fueron: estudio teórico
sobre las servidumbres administrativas, valoración de su regulación en el
ordenamiento jurídico cubano y material bibliográfico actualizado sobre el tema.
Summary
The Major Paper that is introduced after is entitled "Theoretic budgets of the
administrative servitude. Considerations about his legal regulation in Cuba". The
administrative servitude is real administrators rights that relapse on the no estates
goods property, and that they benefit to the public administration to obeying a social
purpose.
In Cuba, the researching about the administrative servitude are limited, and the
institution's present days regulation is dispersed. The adjustment of the administrative
rights that prevailed before the validity of the Cuban Civil Code, extensive and
assisted by a detailed civil rule in that way, it does not exist anymore. This situation
results in the juridical insecurity for the administration and the person under
administrations.In order to go more deeply into the regulation of the administrative
rights in the Cuban legislation, it is proposed the following scientific problem: What
are the main problems that affect the legal regulation of the administrative servitude in
the Cuban legal system in present days? The development of the theme pursues to
determine the main theoretic basics of the administrative servitude to value its
regulation in the Cuban legal system.
The final report was structured in two chapters: the first denominated “Theoric basics
of the administrative rights as juridical institution”, the second “Assessment of the
legal regulation of the administrative rights in the Cuban legal system”. The results
reached in this paper were: a theoric study about the administrative servitude, the
regulation's evaluation of the Cuban legal system and a bibliographic material about
the theme.
Indice
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 1
CAPITULO I: “FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA”.......................................................................................... 6
I.1 La función social de la propiedad. ................................................................................... 6
I.2 Las servidumbres civiles y las servidumbres administrativas. ......................................... 8
I.2.1 Reflejo de las servidumbres en el Derecho Civil Romano. ......................................... 9
I.2.2 Breve referencia al concepto de servidumbre civil. .................................................. 12
I.2.3 Delimitación conceptual de las servidumbres administrativas. ................................. 13
I.2.4 Diferencias entre las servidumbres civiles y las servidumbres administrativas......... 16
I.3 Naturaleza jurídica de las servidumbres administrativas. .............................................. 18
I.3.1 Las servidumbres administrativas y las limitaciones. ............................................... 19
I.3.2 Las servidumbres administrativas y las potestades ablatorias. ................................ 22
I.3.3 Las servidumbres administrativas y los derechos reales administrativos. ................ 24
I.4 Presupuestos teóricos de las servidumbres administrativas.......................................... 26
I.4.1 Titularidad de los bienes sobre los que recae la servidumbre. ................................. 26
I.4.2 Criterios sobre el derecho a ser indemnizado. ......................................................... 27
I.4.3 La predialidad activa y pasiva en las servidumbres administrativas. ........................ 30
I.4.4 Las partes de las servidumbres administrativas y sus obligaciones. ........................ 31
I.4.5 Constitución y extinción de las servidumbres administrativas. ................................. 32
I.4.6 Consideraciones finales. .......................................................................................... 35
I.5 Clasificación de las servidumbres administrativas......................................................... 35
I.5.1 Atendiendo al título por el que se constituyen. ......................................................... 35
I.5.2 Atendiendo al beneficiario de la servidumbre........................................................... 36
I.5.3 Atendiendo a su objeto. ........................................................................................... 37
I.5.4 Atendiendo a la zona en que se encuentra el bien afectado con la servidumbre. .... 38
I.5.5 Atendiendo al tiempo por el que se establecen. ....................................................... 39
I.5.6 Atendiendo a sus signos externos o no.................................................................... 39
I.5.7 Atendiendo a la forma en que se utilizan las servidumbres. ..................................... 40
CAPÍTULO II: “VALORACIÓN DE LA REGULACIÓN LEGAL DE LAS SERVIDUMBRES
ADMINISTRATIVAS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CUBANO” ................................. 41
II.1 Regulación legal de las servidumbres administrativas en las legislaciones cubanas
vigentes durante la eficacia del Código Civil español de 1889. .......................................... 41
II.1.1 Las servidumbres en el Código Civil español vigente en Cuba hasta 1987............. 41
II.1.1.1 Las servidumbres legales reguladas por el Código Civil español. ...................... 43
II.1.2 Las servidumbres por utilidad pública en materia de minas. ................................... 45
II.1.3 Las servidumbres por utilidad pública en materia de aguas. ................................... 47
Indice
II.1.4 Las servidumbres por utilidad pública en materia de puertos. ................................. 51
II.1.5 Las servidumbres por utilidad pública en materia de pesca. ................................... 52
II.1.6 Consideraciones finales .......................................................................................... 53
II.2 Regulación legal de las servidumbres en el Código Civil cubano. ................................ 54
II.2.1 Diferencias doctrinales entre las servidumbres y las relaciones de vecindad. ......... 54
II.2.2 Las servidumbres y las relaciones de vecindad en el Código Civil cubano. ............ 56
II.3 Regulación legal de las servidumbres administrativas en los diferentes sectores de la
administración pública........................................................................................................ 59
II.3.1 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia de Gestión de la
Zona Costera................................................................................................................... 59
II.3.2 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia de vialidad......... 61
II.3.3 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia eléctrica............. 65
II.3.4 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia minera. .............. 67
II.3.4.1 El concepto de servidumbre de la Ley de Minas. ............................................... 67
II.3.4.2 Autorizados para solicitar servidumbres mineras. .............................................. 68
II.3.4.3 Derechos y obligaciones de los sujetos de las servidumbres mineras. .............. 69
II.3.4.4 Clases de servidumbres mineras. Procedimiento para su constitución y
extinción.. ...................................................................................................................... 69
II.3.5 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia de ferrocarriles. . 71
II.3.6 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia de aguas. .......... 72
II.4. Consideraciones sobre la necesidad de la regulación jurídica de las servidumbres
administrativas en Cuba..................................................................................................... 73
CONCLUSIONES ................................................................................................................ 76
RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 77
BIBLIOGRAFÍA
ANEXO
Introducción
INTRODUCCIÓN
El 26 de agosto de 1789 en el contexto de la Revolución Francesa se aprobó La
Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano, uno de los hechos con mayor
trascendencia histórica para los Derechos Humanos. Junto a otros cuerpos
normativos importantes1, sentó las bases legislativas del derecho subjetivo de
propiedad al incluirla dentro de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre.
La Declaración deja atrás las anteriores doctrinas extremistas de que la propiedad
era absoluta y exclusiva, para impregnarla así de una doble función, entendida en el
ámbito individual y el ámbito social, en tanto su titular podía ejercitar plenamente
todos sus derechos, sin intervenciones ajenas, mientras sobre su propiedad no
existiera una necesidad pública.
De este modo, el interés social que pesa sobre la propiedad, ha alcanzado hoy su
esplendor máximo; la absolutividad del dominio individual, en su contenido de uso,
disfrute y disposición, se ajusta actualmente a conceptos más flexibles que admiten
la intromisión en esta de las administraciones públicas por razones de utilidad pública
o interés social. La intervención del estado en la propiedad particular engloba
manifestaciones tan concretas como la facultad de expropiación; el establecimiento
de limitaciones urbanísticas, ambientales, y la constitución de servidumbres
administrativas, entre muchas otras.
Dentro de las modalidades mencionadas que afectan el dominio, deviene con mayor
polémica las servidumbres administrativas. Constituyendo una de las más utilizadas
actualmente, esta institución jurídica reviste gran utilidad e importancia dentro del
Derecho Administrativo, ya que otorga a las administraciones públicas derechos
sobre la propiedad ajena sin privar de esta a su titular, evita recurrir a medios más
invasivos como la expropiación forzosa y su imposición contribuye a satisfacer las
necesidades de la colectividad, estas razones y otras invitan a su profundización en
el presente trabajo.
1
Junto a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano ayudaron a sentar las bases
del derecho de propiedad la Constitución de los Estados Unidos de América y sus enmiendas
posteriores, y las Constituciones de Francia a partir de 1791.
1
Introducción
La institución de las servidumbres encuentra su nacimiento en el Derecho Civil, y
como otras instituciones civiles ha nutrido al reciente Derecho Administrativo,
adaptándose a sus propios requerimientos para responder a un interés superior. El
utilizar una categoría típicamente civilista dentro del Derecho Administrativo ha
llevado a que en el proceso de adaptación se haya interactuado con las mismas
dificultades que en el Derecho Privado, como la falta de un concepto unitario para la
institución. Además, se han suscitado nuevas polémicas en relación a sus elementos
distintivos, como la posibilidad o no de indemnizar al propietario que sufre con la
imposición de la servidumbre.
En cuanto a la naturaleza jurídica de las servidumbres administrativas, existen
interesantes posiciones de los estudiosos del tema. Algunos confunden a las
servidumbres administrativas con las limitaciones, y hasta con la misma expropiación
cuando las califican como una variante de estas2. Por otro lado parece más acertado
el criterio de aquellos que las introducen dentro de los derechos reales
administrativos3.
En Cuba, país defensor de la introducción de la función social dentro del concepto de
propiedad, no pueden quedar las servidumbres administrativas fuera del ámbito
jurídico. En el ordenamiento jurídico cubano no es sustanciosa la utilización de esta
institución, su regulación se encuentra en normas específicas, que no reglan la
categoría en todo su alcance. Tampoco existe una norma legal que establezca las
generalidades de las servidumbres, ni siquiera en el ámbito civil, -que dado el
carácter supletorio de éste sus instituciones pudieran utilizarse en el plano
administrativo-, como una sistemática ordenada y uniformadora de lo ya regulado en
normas especiales. Esta situación legislativa trae como consecuencia la inseguridad
2
CARRILO DONAIRE, J. (2003) Las servidumbres administrativas. Primera Edición. Editorial Lex
Nova. España. Pág. 105
3
ZÚÑIGA URBINA, F. (2005). Constitución y Dominio Público. Dominio Público de Minas y Aguas
Terrestres.
En:
Revista
Ius
et
Praxis.
Versión
on-line.
Disponible
en:
http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-00122005000200003&script=sci_arttext (Consultado: 28 de
enero del 2014) Pág. 26.
2
Introducción
jurídica tanto para administrados como para administradores, así como dificultades
respecto a la posibilidad administrativa de utilizar la propiedad no estatal para
contribuir a solventar necesidades sociales.
La escasa regulación legal de las servidumbres administrativas dentro del
ordenamiento jurídico cubano ha traído como consecuencia que se aplique la
institución pero sin tener un adecuado respaldo legal, lo que perjudica la seguridad
jurídica para la administración pública y los administrados. La exigüidad de
investigaciones sobre las servidumbres administrativas que existe hoy en Cuba
deviene en la ausencia de los presupuestos teóricos fundamentales y en la falta de
propuestas concretas para la implementación legal de la institución dentro de la
administración pública.
Con el título
“Presupuestos teóricos de las servidumbres administrativas.
Consideraciones sobre su regulación legal en Cuba”, es interés dotar a la institución
de los fundamentos teóricos más importantes que sirvan como base al legislador
para la futura implementación legal de las servidumbres administrativas, supuesto
que le da utilidad a este trabajo, para el cual se propone el siguiente Problema
científico: ¿Cuáles son los principales problemas que afectan la regulación legal de
las servidumbres administrativas en el ordenamiento jurídico cubano actual?
La Hipótesis que deberá ser probada a lo largo de la investigación es: Los
principales problemas que afectan a la institución de la servidumbre administrativa en
el ordenamiento jurídico cubano actual son:
1- La carencia de las bases teóricas fundamentales que deben sustentar la
regulación legal de las servidumbres administrativas.
2- La ausencia de una norma que regule, de manera uniforme, los principios básicos
por los que se debe regir la institución de las servidumbres administrativas.
El Objetivo general de la investigación es: Determinar las bases teóricas
fundamentales de las servidumbres administrativas valorando su regulación en el
ordenamiento jurídico cubano.
3
Introducción
Para complementar dicho objetivo se proponen los Objetivos específicos
siguientes:
1- Delimitar las bases teóricas fundamentales que conforman la institución de las
servidumbres administrativas como categoría jurídica.
2- Valorar la regulación de las servidumbres administrativas en la legislación cubana.
Los Métodos y técnicas de investigación utilizados para el desarrollo y conclusión
de esta investigación fueron:
 Teórico jurídico: permite articular todo un marco teórico acerca de las
servidumbres administrativas.
 Exegético analítico: este método se emplea para el análisis de la legislación
administrativa cubana en función de localizar e identificar la regulación de las
servidumbres administrativas.
 Análisis histórico: se realiza una búsqueda histórica de las servidumbres en el
Derecho Civil Romano como cuna de su nacimiento.
 Análisis de documentos: se analizan documentos de diversa índole como
material de apoyo para la investigación del tema.
Para comprobar la veracidad de la hipótesis propuesta y dar cumplimiento a los
objetivos planteados, el trabajo se estructurará en dos capítulos. El primero de ellos
titulado “Fundamentos teóricos de las servidumbres administrativas como institución
jurídica”; y el segundo denominado “Valoración de la regulación legal de las
servidumbres administrativas en el ordenamiento jurídico cubano”
Los Resultados de la presente investigación son:
 Estudio teórico sobre las servidumbres administrativas tomando como base lo
más actualizado de la doctrina nacional e internacional.
 Valoración de la regulación de las servidumbres administrativas en la
legislación cubana.
4
Introducción
 Material bibliográfico actualizado que puede servir de base para posteriores
estudios sobre el tema y de apoyo en la enseñanza del Derecho
Administrativo.
5
Capítulo 1
CAPITULO
I:
“FUNDAMENTOS
TEÓRICOS
DE
LAS
SERVIDUMBRES
ADMINISTRATIVAS COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA”
I.1 La función social de la propiedad.
El vocablo propiedad viene de la palabra latina proprietas, que a la vez se deriva de
propium, que significa lo que pertenece a una persona y es propio de esta. Son
muchos los conceptos de propiedad que han sido ofrecidos por los especialistas del
tema, pero interesa citar solo uno de ellos y se toma el ofrecido por el profesor
VICENTE RAPA cuando dice que el derecho de propiedad es “(…) una relación jurídica
en la que figura como titular el propietario, y como sujetos pasivos obligados a
reconocer sus prerrogativas, el resto de los ciudadanos, a quienes mediante un
poderoso aparato de coacción y represión se mantiene imposibilitado de interferir con
el disfrute exclusivo del titular del privilegio.” 4
La propiedad es un derecho subjetivo que confiere a su titular un grupo de facultades
de uso, disfrute y disposición en relación con un bien, y que se caracteriza
fundamentalmente por ser un derecho exclusivo y absoluto, pues el propietario de la
cosa ejerce sus facultades sobre esta de forma ilimitada y preferente, proyectando un
deber de respeto para con su bien frente a terceros, los que no pueden interferir en
su campo de actuación como titular domínico.
A pesar de la nota de exclusividad y absolutismo que distingue a la propiedad,
existen bienes privados que están sometidos a ciertas restricciones impuestas por la
administración, ¿cómo se justifica esta intervención administrativa en el ejercicio del
derecho de propiedad? La propiedad está sometida a una función social o interés
público, lo que se fundamenta con la máxima de que en cualquier sociedad siempre
deberán estar los intereses colectivos por delante del interés individual. Una persona
puede ejercitar plenamente todos sus derechos mientras no exista un interés
superior que deba ser solventado y para el cual se requiera afectar parcial o
totalmente su esfera de actuación jurídica.
4
RAPA ÁLVAREZ, V. (1990) Propiedad y otros derechos sobre bienes. Editorial Ministerio de
Educación Superior. La Habana, Cuba. Pág. 21
6
Capítulo 1
También sustenta la idea de la función social, el hecho de que la administración
pública, como veladora de los intereses de todos los ciudadanos y que trabaja en
función de cumplir las necesidades de la colectividad, debe ayudarse para realizar
sus fines, no solo de los bienes que integran el dominio público, sino también de los
bienes de los particulares. Fundamentado en esta función social es que se le
reconoce al Estado la posibilidad de imponer ciertas restricciones a la propiedad, con
el objetivo de adecuar los derechos del individuo con los intereses superiores de la
sociedad de la que es parte.
Aquella visión de exclusividad, absolutismo y perpetuidad que una vez tuvo la
propiedad se ha dejado de lado por los ordenamientos jurídicos. La propiedad se ha
convertido en un derecho humano consagrado por las constituciones de todos los
países pero gravado en función de un interés superior, que se ha transformado en
parte intrínseca de esta, así lo dice FERNANDO CANCINO: “(…) la propiedad no es un
derecho limitado desde el exterior, sino configurado o delimitado desde su origen por
la función social de la propiedad”5. Según criterios de este mismo autor, hoy no se
puede hablar de propiedad sin hablar de su función social, por lo tanto esta se ha
convertido en parte de su contenido. Sin embargo, la función social no puede anular
a la propiedad pues esta existe primeramente para satisfacer intereses personales,
los que deben estar compaginados con el interés colectivo: “(…) la propiedad esta
limitada por la función social, pero no es función social”. 6
Si bien es cierto que no se debe afectar al titular domínico en la totalidad de su
derecho de propiedad esgrimiendo como escusa la función social, excepto en caso
de expropiación forzosa con su debida indemnización, tampoco es posible para éste
utilizar su derecho como disculpa para no permitir el uso de su bien por parte de la
colectividad. Esta posición estaría contraria a la teoría moderna del interés general.
5
CANCINO, F. (2005) Consideraciones en torno a las limitaciones al dominio en materia
urbanística. En: Revista de Derecho Administrativo Económico Nº 15. julio- diciembre 2005. Editorial
Lexis- Nexis. Santiago, Chile. Pág. 162.
6
Ibídem, Pág. 162
7
Capítulo 1
Hoy los propietarios tienen que ejercer su derecho con determinadas obligaciones y
deberes impuestos en su norma personal.
Esta incidencia de la actuación administrativa en la propiedad ajena es parte de lo
que algunos estudiosos han llamado el régimen administrativo de la propiedad, el
cual, al decir de GARRIDO FALLA, “comprende el conjunto de instituciones a través de
las cuales se manifiesta la subordinación en que el derecho de propiedad privada se
encuentra respecto del interés público; en el bien entendido, claro está de que las
aludidas instituciones no son de naturaleza jurídica homogénea, pudiendo ofrecerse
la siguiente sistematización: 1) limitaciones policiales de la propiedad privada; 2)
prestaciones obligatorias in natura de los particulares a la Administración (en cuyo
apartado se incluye la expropiación forzosa, así como las requisas, ocupaciones
temporales y cualesquiera otras especies de transferencias coactivas de bienes de
los particulares a la Administración), y 3) servidumbres administrativas” 7, esta última
categoría afecta directamente la exclusividad del derecho de propiedad.
I.2 Las servidumbres civiles y las servidumbres administrativas.
El Derecho Administrativo es una ciencia relativamente joven; y en su formación ha
tenido que recurrir a las instituciones del Derecho Civil y adaptarlas a sus propias
necesidades; por ello muchas de sus categorías tienen semejanzas con las utilizadas
en las relaciones entre los particulares.
Las categorías administrativas que han tenido su origen en el Derecho Civil, se han
ido adaptando al Derecho Administrativo, dejando atrás los principios de autonomía e
igualdad que informan al Derecho Privado; e impregnándose de las prerrogativas de
la administración sobre los administrados y de la posición privilegiada del interés
público sobre el interés individual.
7
GARRIDO FALLA, F. (1976) El derecho a indemnización por limitaciones o vinculaciones
impuestas a la propiedad privada. En: Revista de Administración Pública. No. 81. septiembrediciembre de 1976. España. Pág. 7
8
Capítulo 1
Las servidumbres administrativas, son el resultado de la vinculación aún existente
entre ambas ramas jurídicas. Estas nacieron de las servidumbres civiles originadas
en Roma y tan útiles actualmente para el Derecho Privado, pero se adaptan a los
requerimientos del Derecho Administrativo.
De lo hasta aquí expuesto se evidencia la necesidad de caracterizar brevemente las
servidumbres civiles y establecer una clara diferenciación con sus homólogas
administrativas.
I.2.1 Reflejo de las servidumbres en el Derecho Civil Romano.
En el Derecho Romano la propiedad se presenta como una categoría absoluta, que
respondía a interese individuales, y aunque nunca se llegó a definir, sí se estudiaron
sus principales características, a decir de FERNÁNDEZ BULTÉ: “limitación externa,
ilimitación interna, poder absorbente, inmunidad y perpetuidad.”8 Esa ilimitación
interna de la que habla el autor suponía que dentro de la propiedad inmueble el titular
tenía un derecho infinito. Sin embargo existían algunas instituciones como el
usufructo de carácter temporario, y las servidumbres prediales voluntarias, que
podían limitarla pero solo en escasas oportunidades y eran consideradas situaciones
anormales, aunque después fueron alcanzando mayor fuerza.
El desarrollo de la sociedad romana fue introduciendo una mentalidad más
colectivista, las necesidades de tipo agrícola, sanitario, entre otras fueron
condicionando que al propietario se le limitara en el ejercicio de sus facultades, para
que las ejerciera en su beneficio y en el de la colectividad de la cual era parte y a la
cual se debía. En este sentido se aplicaron restricciones, aún hoy tan utilizadas,
como la expropiación forzosa y las servidumbres.
Las servidumbres en Roma, limitaban el derecho de propiedad de determinada
persona y ponían alguna facultad inherente al propietario en manos de persona
ajena, formándose así lo que ellos denominaron iura in re aliena o derechos reales
8
COLECTIVO DE AUTORES. (2004) Manual de Derecho Romano. Editorial Félix Varela. La Habana,
Cuba. Pág. 121
9
Capítulo 1
en cosa ajena. Sobre la relación de estos con la servidumbre expresó PEÑA GUZMÁN:
“Los iura in re aliena tuvieron su más antigua manifestación en el derecho de
servidumbre que fue consagrado por el jus civile”; siguiendo esta misma línea el
autor ofrece un concepto de servidumbre: “Aplicada a los derechos reales la
servidumbre es el poder que ejerce una persona sobre la cosa de otro, sea a su
favor, sea a favor de un inmueble individual e invariablemente determinado”.9
Los iura in re aliena nacieron en Roma como una necesidad impuesta por el
incremento de la actividad agrícola, su principal fuente de economía. Estos eran
clasificados por ellos en dos grupos: los creados por el Derecho Civil, las
servidumbres; y los creados por el Derecho pretoriano, la superficie, la enfiteusis, la
hipoteca y la prenda. En lo adelante se abordarán los derechos reales en cosa ajena
regulados por el Derecho Civil.
En la servidumbre romana era conditio sine cuanon la existencia un predio sirviente,
que iba a ofrecer un beneficio a otro fundo, o bien podía ser a otra persona; así las
primeras eran denominadas por ellos servidumbres prediales y las segundas
personales. A pesar de esta clasificación la verdadera y completa servidumbre para
ellos, era la que se establecía entre fundos, sobre estas ofrece PETIT un concepto:
“La servidumbre predial es un derecho establecido sobre un inmueble en beneficio
de otro inmueble.”10 Las servidumbres prediales suponían: “(…) un derecho real en
cosa ajena en cuya virtud el dueño de un predio (llamado dominante), en su carácter
de tal, obtiene para su fundo una ventaja a expensas de otro (llamado sirviente), bien
en forma de aprovechamiento directo, bien impidiendo al dueño del predio sirviente
que realice algo, que podría hacer en este, de no existir la servidumbre.”
11
La relación entre el predio dominante y el sirviente tenía su sustento en la vecindad
que los asociaba a ambos, y en la utilidad que podía reportar el segundo al primero.
El titular de la servidumbre iba a ser el dueño del predio dominante, e iba a mantener
9
Citado por: ABOUHAMAD HOBAICA, C. (1995) Anotaciones y comentarios sobre Derecho Romano.
Tomo I. Ediciones de la Biblioteca. Caracas, Venezuela. Pág. 573.
10
Ibídem. Pág. 584
11
COLECTIVO DE AUTORES., Op., cit., Pág. 121
10
Capítulo 1
esta condición hasta tanto siguiera ostentando su propiedad o que se extinguiera el
derecho real por desaparecer la condición que le dio origen. Colateralmente el titular
del predio sirviente tendría que soportar la intromisión en su propiedad hasta tanto
exista la servidumbre, y solo toleraría a lo que esta le obligaba y no más allá de su
contenido.
La servidumbre predial tenía la condición de perpetua, pues una vez impuesta no
podía cesar por voluntad de los propietarios de los fundos relacionados u otra forma
que no fuera la extinción de la causa que les daba origen.
Los romanos también elaboraron una clasificación bastante simple de las
servidumbres prediales denominándolas como rústicas o urbanas, siendo las
primeras las relacionadas con los fundos y la agricultura, y las segundas con las
construcciones.
En cuanto a las servidumbres personales, eran incluso más dañinas a los efectos del
derecho de propiedad, pues impedían al propietario obtener beneficios de la cosa
sometida a esta. Definidas por PETIT como: “derechos separados de la propiedad de
una cosa mobiliaria o inmobiliaria, en beneficio de una persona determinada” 12, en
ellas el titular no tenía que ser propietario de un fundo para poder ostentar el derecho
real y a diferencia de las servidumbres prediales eran temporales en tanto solo
duraban hasta el fallecimiento del beneficiado. Dentro de este tipo de servidumbre se
encontraban el usufructo, uso, habitación y opera servorus (trabajo de los esclavos).
Las servidumbres civiles que hoy conocemos y se aplican en todo el mundo jurídico,
tuvieron su nacimiento en el Derecho Romano; sin embargo la institución de las
servidumbres administrativas no era ni siquiera concebida en aquella época. Su
existencia es mucho más reciente y compleja.
12
Citado por: ABOUHAMAD HOBAICA, C. (1995) Anotaciones y comentarios sobre Derecho Romano.
Tomo I. Ediciones de la Biblioteca. Caracas, Venezuela. Pág. 575
11
Capítulo 1
I.2.2 Breve referencia al concepto de servidumbre civil.
La palabra servidumbre viene de servus, que a la vez tiene su equivalente latino en
servitus, lo que indica una relación de sumisión o una restricción a la libertad. Son
definidas por MARIO ODERIGO como: (…) “derechos reales que restringiendo los
poderes del propietario, importan un beneficio a favor de tercero”13. Otro concepto
nos ofrece RIZO OYANGUREN cuando dice que son: “una carga impuesta a un predio
en beneficio de otro predio perteneciente a distintos dueños. Es una restricción del
derecho de propiedad que no priva al dueño de su cosa, pero sí de parte de su uso o
goce”.14
La servidumbre constituye un derecho de tercera persona sobre la propiedad ajena
que encuentra su naturaleza jurídica dentro de los derechos reales en cosa ajena,
así las caracteriza PEÑA GUZMÁN al decir “Las servidumbres constituyen un derecho
real que se ejerce sobre una cosa corporal perteneciente a otro, en cuya virtud el
propietario de esta queda obligado a permitir la realización de ciertos actos o
impedido de llevar a cabo otros ya en favor de una persona determinada, ya en
beneficio de un fundo”15. Hay que tener en cuenta que con la servidumbre se
configura un derecho real y no una obligación, por tanto es el bien el que está
sometido y no el propietario de este.
En las servidumbres de Derecho Civil, existe un predio sirviente y un predio
dominante, excepto en las servidumbres personales. La relación entre predio
dominante y predio sirviente, se basa fundamentalmente en una situación de
vecindad que existe entre ellos, y en el interés privado que pueda existir para el
titular del fundo dominante de obtener un beneficio con la servidumbre. Debe existir
una relación bilateral donde el perjuicio de uno produzca un beneficio al otro, pues si
solo existiera la restricción al fundo sirviente, sería injustificada la servidumbre por
contrariar al interés privado.
13
14
Ibídem. Pág. 573
RIZO OYANGUREN, R. (1991) Manual Elemental de Derecho Administrativo. Ed. Editorial
Universitaria. Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua. León, Nicaragua. Pág.359.
15
Citado por: ABOUHAMAD HOBAICA, C. (1995) Op., cit., Pág. 574
12
Capítulo 1
La servidumbre civil se extingue una vez haya desaparecido la causa que le dio
origen, así cuando el titular del predio dominante no encuentre un beneficio en el
derecho real en cosa ajena que ostenta, habrá cesado la razón para la imposición de
la servidumbre. También pudiera extinguirse por reunirse en una misma persona el
titular del predio dominante y del predio sirviente, pues un propietario no puede tener
a su favor una servidumbre sobre su propia cosa, ya que todas las ventajas que
puede obtener por el derecho real en cosa ajena, ya las está recibiendo por el
derecho de propiedad. En cuanto a la servidumbre personal su extinción sería
también por cesar la causa que le dio origen o por el fallecimiento de su titular.
Configuran las principales características de las servidumbres civiles los siguientes
apuntes:
 Constituyen derechos reales.
 Se constituyen sobre cosa corporal perteneciente a persona distinta al titular
de la servidumbre.
 Consisten en una relación persona – cosa (servidumbre personal), o en una
relación entre dos cosas (servidumbre predial o real).
 Es inalienable, pues cualquier cambio en sus elementos (fundo dominante o
fundo sirviente) provoca su destrucción, lo que significa que la servidumbre no
puede cederse a otro fundo. Esta cesión no puede ser ni siquiera parcial por lo
tanto es indivisible.
 Para que se configure debe existir una restricción al derecho de uso y goce del
propietario, procurando así un beneficio a una persona diferente o a un fundo
ajeno a su propiedad.
I.2.3 Delimitación conceptual de las servidumbres administrativas.
Si hay algo de lo que no carece la institución de la servidumbre administrativa es de
definiciones. A lo largo de los años, los estudiosos administrativistas han dado los
más variados conceptos, incluyéndoles uno u otro elemento diferente. Esta
13
Capítulo 1
diversidad conceptual permite agrupar los elementos más relevantes de las
servidumbres administrativas y emitir una definición concluyente que sea lo más
abarcadora e ilustrativa posible. A razón de esto es que se ofrece esta variedad de
conceptos que si bien tienen elementos diferentes, a medida que avanzan ofrecen
nuevas nociones en torno a la categoría estudiada.
Dice BIELSA que "La servidumbre pública puede definirse como un derecho público
real, constituido por una entidad pública (Estado, Provincia, Comuna) sobre un
inmueble privado, con el objeto de que éste sirva al uso público, como una extensión
o dependencia del dominio público".16
Buscando un concepto de la doctrina patria es que se quiere citar a GARCINI GUERRA
cuando da la siguiente definición de estas: “Sobre las cosas inmuebles pueden
recaer cargas que tienen por origen, no una necesidad de otra cosa privada que con
ella colinda, sino la vecindad de cosas públicas y su causa es, por consiguiente, un
interés general. Esas cargas reciben el nombre de servidumbres administrativas
(…)”17
Por otro lado dice DROMI que: “La servidumbre administrativa es un derecho real
público, que integra la dominialidad pública, constituido a favor de una entidad
pública sobre inmueble ajeno, con el objeto de que éste sirva al uso público” 18.
COMADIRA, agrega algún elemento nuevo a la definición, y dice que las servidumbres
administrativas son: “(…) el derecho real administrativo, establecido por el Estado,
entendido lato sensu, sobre un bien ajeno determinado, por razones de interés
16
BIELSA, R. (1923) Restricciones y servidumbres administrativas. Editorial J. Lajouane & C.ia.
Buenos Aires, Argentina. Pág.108
17
GARCINI GUERRA, H. (1986) Derecho Administrativo. Segunda Edición. Editorial Pueblo y
Educación. Cuidad de la Habana. Pág. 184
18
DROMI, R. (1998) Tratado de Derecho Administrativo. Ed. Ciudad Argentina. Buenos Aires,
Argentina. Pág. 595.
14
Capítulo 1
público, y en cuya virtud ese bien quedará afectado al uso público, en la forma que
resulte del hecho o del acto constitutivo de la servidumbre”19
CARRILLO DONAIRE esboza una definición más amplia de la categoría al decir que son:
“Aquellos gravámenes reales tendencialmente perpetuos que recaen sobre un fundo
privado por una causa de utilidad pública o interés social legalmente tipificada, ya
sea en beneficio y protección de un bien de dominio público o ya para la satisfacción
de una necesidad colectiva, y que se caracteriza porque el régimen de protección de
la concreta y limitada utilidad en que consiste el gravamen se rige por los principios y
procedimientos del Derecho Administrativo y, más concretamente, de la policía
demanial”20
POZO GOWLAND, nos ofrece dos nuevos conceptos de servidumbres administrativas y
para ello lo hace citando a MARIENHOFF y a DÍEZ. El primero de ellos define a las
servidumbres administrativas como: “El derecho real administrativo constituido por el
Estado sobre un bien del dominio privado o del dominio público, con el objeto de que
tal bien sea usado por el público en la forma que resulte del acto o hecho constitutivo
del gravamen”21. El segundo nos ofrece un concepto más reducido al plantear que la
servidumbre administrativa “es una obligación real establecida sobre un bien ajeno
por razón de utilidad pública”.22
Ya planteada esta variedad de conceptos, y después de analizar los elementos
novedosos e identificativos de las servidumbres administrativas, puede concluirse
que: Las servidumbres administrativas son derechos reales administrativos que
19
COMADIRA, J. Y ESCOLA, H. (s-a) Curso de Derecho Administrativo. Editado: En prensa. Pág. 789.
20
CARRILO DONAIRE, J. (2003) Op., cit., Pág. 114
21
Citado por: POZO GOWLAND, H. (s-a) Servidumbre administrativa de electroducto. En: Revista de
Derecho
Administrativo.
No.
11.
Disponible
en:
http://www.pozogowlandabogados.com.ar/servidumbre_administrativa.htm
(Consultado: 23 de octubre del 2011)
22
Ibídem.
15
Capítulo 1
recaen sobre los bienes inmuebles ajenos a la administración pública, y que
benefician a ésta con el objetivo de cumplir con una función social determinada.
Al imponerse una servidumbre administrativa hay un desmembramiento parcial del
derecho de propiedad, que impone al propietario un sacrificio en el ejercicio de
alguna de las facultades que tiene sobre su bien. Esta parte afectada de la propiedad
pasa a la administración para la cual nace un derecho en relación con ese bien, y
que lo va a asumir como titular, pero siempre actuando como representante y
veladora de los intereses colectivos. Este derecho a la vez es integrante del
patrimonio público lo que le ofrece a las servidumbres administrativas la protección
de la que goza el demanio. Otra de las ventajas de esta inclusión es el hecho de que
no siempre es necesario expropiar con el fin de la afectación del bien al uso público,
lo que evita a la administración todo el engorroso mecanismo expropiatorio, además
de los costes económicos de dicha institución y mayores afectaciones a los
particulares.
I.2.4
Diferencias
entre
las
servidumbres
civiles
y
las
servidumbres
administrativas.
Fue de esta institución nacida en la cuna del Derecho Civil, que tomó el Derecho
Administrativo los elementos compatibles con sus requerimientos y al añadirle otros
nuevos, surgieron las servidumbres administrativas, razón por la cual guarda varios
puntos en común con su antecesora, pero también tiene notables diferencias.
Las semejanzas entre ambas instituciones se circunscriben a que recaen sobre
bienes inmuebles sobre los que nace un derecho real en cosa ajena, despojando a
este de su carácter exclusivo. Son esencialmente reales, aunque surjan obligaciones
y restricciones para el propietario del bien, pues esto es consecuencia de la situación
del bien en sí y no de su propietario.
No obstante estas semejanzas, ambas instituciones tienen grandes disparidades, la
primera de ellas es la relativa al fin por el cual son impuestas; y es que las
servidumbres civiles se configuran por existir un interés individual, es decir que la
relación fundo dominante- fundo sirviente que se da en este caso es entre bienes
16
Capítulo 1
personales que se encuentran al mismo nivel jerárquico, solo que uno de ellos
necesita servirse del otro. Este interés individual es lo que hace que de su regulación
se encargue el Derecho Civil.
Por otro lado las servidumbres que interesan al Derecho Administrativo se imponen
con el fin de que coadyuvan a satisfacer una necesidad pública o interés social. Aquí
la parte activa de la servidumbre, va a tener una superioridad jerárquica ante la otra
parte y su fundo sirviente; dicho rol dominante lo desempeña la administración
pública como representante de los intereses colectivos.
Lo anteriormente esgrimido trae aparejado otra diferencia, ya que en las
servidumbres civiles por responder a un interés privado, cualquier persona o cosa
que lo necesite puede beneficiarse con ellas, es decir tanto la parte afectada como la
parte beneficiada, son indeterminadas hasta tanto no surja la causa de la
servidumbre. Por otro lado en las servidumbres administrativas el titular (parte activa)
siempre va a ser uno solo y está invariablemente determinado, incluso desde antes
del
establecimiento
de
la
servidumbre,
la
administración,
que
actúa
en
representación de los intereses de la colectividad. El tema de las partes en las
servidumbres administrativas será ampliado más adelante.
Otra diferencia entre las instituciones se encuentra en relación al beneficio de qué se
grava al inmueble. Las servidumbres civiles bien se pueden establecer en beneficio
de un bien, que son las denominadas servidumbres reales o prediales, o pueden
establecerse a favor de una persona, servidumbres personales.
Sobre este tema, no existe uniformidad doctrinal acerca de si pueden las
servidumbres administrativas ser personales, reales o ambas. OTTO MAYER23 sobre
esto opina que no pueden circunscribirse en ninguno de los dos tipos, a favor de esta
tesis esgrime que las servidumbres administrativas nunca están ligadas puramente a
un bien, más bien estarían ligadas a un interés dominante y al desaparecer este
interés entonces la servidumbre no tiene razón de ser.
23
MAYER, O, (1951). Derecho administrativo alemán, Tomo III, Parte Especial. El derecho público
de las cosas. Editorial Depalma, Buenos Aires. Pág. 271.
17
Capítulo 1
Tampoco es viable decir, para este autor, que las servidumbres administrativas
tienen naturaleza personal, en tanto “La persona a la cual se debería la servidumbre
sería el Estado. Pero el Estado no está autorizado, como el acreedor de una
servidumbre de derecho civil, a utilizarla, dentro de los límites de su derecho, con
miras a un fin material cualquiera; solo puede hacerlo en interés de una empresa
pública determinada y en la medida en que esta última tenga necesidad de la
servidumbre. Por lo tanto, él no es el único al cual esta servidumbre puede
pertenecer; en su lugar, podrá figurar cualquier sujeto capaz de dirigir una empresa
pública de ese género que le corresponda de manera legítima: los cuerpos de
administración propia, así como los concesionarios, tienen derechos a las
servidumbres que correspondan a su parte de administración pública” 24 Siguiendo la
línea de pensamiento de este autor no es factible entonces ubicar a las servidumbres
administrativas dentro de una clasificación tan restrictiva como que se pueden
configurar a favor de persona o cosa.
En las servidumbres civiles, mientras el inmueble sometido a esta siga reportando un
beneficio para otro inmueble vecino o para persona -en caso de ser personal-, la
servidumbre se mantendrá. Por otro lado en las servidumbres administrativas aunque
el inmueble sujeto a ésta siga reportando un beneficio, al mantener las mismas
condiciones que propiciaron su constitución, si este beneficio deja de cumplir con una
función social se extinguirá la servidumbre. Esto sucede porque en las servidumbres
administrativas lo que interesa es la función social que cumplen, si esta no existe la
servidumbre dejará de existir.
I.3 Naturaleza jurídica de las servidumbres administrativas.
Al referirse la naturaleza jurídica de cualquier categoría de derecho, se busca su raíz
jurídica, de dónde viene, qué premisas le dan forma o la obligan a responder a
determinadas reglas. Las diversidad de criterios doctrinales en torno a la naturaleza
jurídica de las servidumbres administrativas han sido notorias. Algunos autores las
24
Ibídem. Pág. 271.
18
Capítulo 1
han calificado como limitaciones, restricciones, gravámenes o incluso como
expropiaciones forzosas parciales, mientras otro sector las ha denominado derechos
reales administrativos. En busca de la opinión más aceptada en el mundo jurídico y
más ajustada a la institución, se analizan a continuación los puntos más debatidos
con el objetivo de descartar o acoger criterios doctrinales, y asumir una posición
concluyente.
I.3.1 Las servidumbres administrativas y las limitaciones.
Hay autores que han optado por incluir las servidumbres administrativas dentro de
las limitaciones; entre ellos se encuentra DROMI, cuando dice en su obra que las
servidumbres administrativas “constituyen otro modo de limitación administrativa a la
propiedad”25. Otro autor que defiende este criterio es ORLANDO RIVERO cuando
expresa
que
las
limitaciones
por
interés
público
son
las
servidumbres
administrativas26. Esta confusión de categorías está dada porque ambas guardan
algunos puntos en común, como el hecho de que suponen límites a la propiedad
personal por motivos de interés social, y son impuestas administrativamente, sin
posibilidad de oposición de los propietarios del bien afectado. Sin embargo las
diferencias son notorias:
 Forma en que afectan a la propiedad.
La servidumbre administrativa confiere a las administraciones públicas derechos
sobre la propiedad ajena, afectando por tanto el carácter exclusivo de la propiedad.
Las servidumbres administrativas obligan a su propietario a dejar que se haga algo
dentro de su propiedad o hacerlo por si mismo, desmembrando su dominio a favor de
terceros. Conviene citar las palabras de CASSAGNE cuando sobre el tema expone de
forma clara: “ (…) la servidumbre, al contrario de la limitación (…) afecta la nota de
exclusividad del dominio mientras que aquéllas hacen al grado de relatividad de los
25
DROMI, R. (1998) Op., cit., pp. 594 y 598.
26
RIVERO VALDÉS, O. (2001) Temas de Derechos Reales. Editorial Félix Varela. La Habana, Cuba.
pp. 75-76.
19
Capítulo 1
derechos particulares que se comprimen o restringen en su ejercicio o se definen en
su contenido normal, predeterminando el ámbito de lo lícito o legítimo.”27
Las limitaciones, por otro lado, delimitan a la propiedad, al propietario se le imponen
condiciones para el ejercicio de sus facultades sobre el bien, afectando solo el
carácter absoluto del dominio.
 Constitución.
Una servidumbre necesita de un acto concreto de constitución, ya sea por medio de
un acto jurídico voluntario o por imposición administrativa. Debemos tener en cuenta
que la servidumbre se impone sobre bienes que tienen interés social, por diversos
motivos, por el lugar donde se encuentran, o la situación geográfica que ocupan con
respecto a otra propiedad, por ello es imposible para el legislador establecer una
generalidad de bienes que van a estar sometidos a una servidumbre. Las normas
autorizan la imposición de la servidumbre administrativa y describen las condiciones
que deben existir para la constitución de estas, es menester de la administración,
interpretar el contenido de la ley y constituir mediante un acto jurídico voluntario o
acto administrativo la servidumbre.
La limitación, al contrario, no implica un acto concreto de establecimiento, nacen de
forma automática cuando se establecen en las normas. Las limitaciones tienen
carácter general porque se imponen sobre todos los bienes que se hallan en
idénticas condiciones, afectando así a todos los propietarios o a un grupo
indeterminado de ellos.
 Derecho real en cosa ajena o no.
La servidumbre administrativa concede a la administración derechos sobre una
propiedad ajena a ella. Cuando se impone una servidumbre administrativa se limita al
titular domínico de una de sus facultades para con el bien de su titularidad, y esta se
constituye como “un poder jurídico parcial de carácter público a favor del Estado”.28
27
CASSAGNE, J. (2002) Derecho Administrativo. Tomo II. Séptima Edición actualizada. Editorial
Lexis Nexis. Abeledo- Perrot. Buenos Aires, Argentina. Pág. 332.
28
MAYER, O. (1951) Op., cit., Pág. 269.
20
Capítulo 1
No sucede así con las limitaciones que circunscriben el contenido del ius propietatis
sin que se generen derechos a favor del Estado, o de terceros. El Estado establece
limitaciones con el objetivo de que respondan a una función social y de compaginar
el derecho de todos los particulares con el fin de que unos no interfieran en el
ejercicio de los derechos de otros.
 Bienes sobre los que se imponen.
Las
servidumbres
administrativas
se
constituyen
sobre
bienes
inmuebles
determinados a partir de la utilidad que estos tengan para la colectividad, mientras
que las limitaciones se establecen sobre cosas muebles o inmuebles y tienen un
carácter general ya que afectan a todos aquellos bienes que se encuentran en
idéntica situación.
 Obligación de indemnización.
Las servidumbres administrativas, entrañan un sacrificio al titular de la propiedad del
bien objeto de esta, ya que afectan la exclusividad que caracteriza en principio a su
derecho, y por tanto llevan implícito el poder del propietario perturbado de pedir una
indemnización siempre que se haya producido una disminución considerable del
derecho de propiedad lo cual entraña daños patrimoniales para el titular 29.
Las limitaciones, al definir el derecho de propiedad haciéndolo afín con los intereses
de la colectividad, no obligan a abonar una indemnización a favor de quien los sufre,
ya que dichos límites no producen una afectación al propietario del bien.
Todos los anteriores puntos diferenciadores llevan a concluir que las servidumbres
administrativas no pueden ser confundidas con las limitaciones, ni calificadas como
tal.
29
Como se verá en próximos epígrafes no existe una uniformidad de criterios sobre la procedencia de
la indemnización en las servidumbres administrativas.
21
Capítulo 1
I.3.2 Las servidumbres administrativas y las potestades ablatorias.
No solo las limitaciones afectan la propiedad, existen otro grupo de instituciones que
son más invasivas que aquellas, y que han sido incluidas dentro de las llamadas
potestades ablatorias. CASSAGNE se refiere a ellas diciendo que: “(…) la potestad
ablatoria produce una privación o eliminación de derechos privados en atención a un
interés público (…)”30. Como más adelante dice el mismo autor en las ablaciones se
produce una privación total o parcial del derecho del administrado, agrupando así
categorías como la ocupación temporal, la requisición, la confiscación, y alcanzan el
grado más intenso con la expropiación forzosa. Incluso hay autores que incluyen las
servidumbres administrativas dentro de las potestades abaltorias 31, aunque lo más
recurrente es la tendencia a incluirla dentro de estas potestades pero no como figura
independiente, sino como un tipo de expropiación forzosa.
No es extraño encontrar autores que ven en la servidumbre una expropiación forzosa
parcial32, con lo cual las estarían ubicando dentro de las potestades ablatorias. Sin
embargo, las diferencias entre las categorías desmienten esta idea. La primera gran
disparidad entre ambas instituciones es el hecho de que las servidumbres
administrativas dejan subsistir la propiedad del particular sobre la cosa afectada,
limitándose solo a poner en manos de la administración un derecho real sobre ese
bien para beneficiar a terceros; en cambio con la expropiación forzosa la propiedad
cambia de titular, aquí la persona ve afectado su derecho en todo su alcance,
destruyendo toda relación con el bien.
BIELSA33 al referirse a los elementos que caracterizaban a la propiedad en sus inicios
lo hace incluyendo ejemplos de cómo cada uno de ellos se ve hoy disminuido, así
30
CASSAGNE, J. (2002) Op., cit., Pág. 463
31
GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Y FERNÁNDEZ, T. R. (2006) Curso de Derecho Administrativo II. Parte 1.
Editorial Félix Varela. La Habana, Cuba. Pág. 104
32
CARRILLO DONAIRE, J. (2003) Op., cit., Pág. 105; y MARIANI, A. (1980) Comentarios a la ley sobre
servidumbres de conductores eléctricos. En: Revista de Derecho Público. No. 4. Caracas,
Venezuela. Pág. 6
33
BIELSA, R. (1923) Op., cit., Pág. 15-16.
22
Capítulo 1
dice que las limitaciones afectan el carácter absoluto, las servidumbres a la
exclusividad y la expropiación a la perpetuidad. Este criterio del autor marca una de
las diferencias entre la servidumbre y la expropiación referida a que afectan
diferentes aristas del derecho de propiedad, por cuanto la primera permite que la
propiedad sea compartida con personas no titulares afectando su exclusividad, y la
segunda, da la posibilidad al estado de terminar la relación de propiedad total o
parcialmente en cualquier momento, por lo que el propietario puede verse privado de
su derecho que en un principio conoció perpetuo.
En la expropiación el dueño afectado no se verá obligado a soportar la actuación de
terceros sobre su bien, puesto que ha dejado de poseerlo pasando a ser parte del
patrimonio administrativo. En las servidumbres aunque se comparte alguna facultad
sobre el bien a favor del estado, el propietario de este sigue manteniéndolo bajo su
dominio solo que ahora ejercerá esta con determinadas obligaciones a las que no
podrá negarse.
Las servidumbres administrativas a pesar de ser temporales o definitivas, como más
adelante se verá, pueden cesar en cualquier momento; sin embargo la expropiación
forzosa reviste carácter definitivo.
El último punto que puede separar ambas categorías es la posibilidad de
indemnización, aunque doctrinalmente se ha tratado el tema como un elemento
común entre ambas, lo cierto es que mientras la expropiación siempre lleva
indemnización, las servidumbres solo se indemnizan en casos muy puntuales, lo que
será expuesto con posterioridad.
Cabe preguntarse si pueden ser las servidumbres calificadas como expropiación
forzosa parcial. La respuesta a esta interrogante es que la expropiación parcial
supondría el hecho de que se sustraiga parte del bien del dominio de su propietario y
no sucede esto en la servidumbre, donde lo realmente afectado son parte de sus
facultades en cuanto se ve restringido en alguna de ellas por tener que compartirlas
con la administración, pero él sigue ostentando la propiedad completa sobre el bien,
aunque otro tengo algún derecho sobre la misma.
23
Capítulo 1
Del análisis realizado procede decir que las servidumbres administrativas no
constituyen una ablación del derecho de propiedad, en tanto con ellas no se está
privando a su propietario ni total ni parcialmente de su derecho. Aquí el titular sigue
ostentando su propiedad en todo su contenido, solo que sobre ésta recae una
servidumbre con la cual tiene que convivir, pero que no lo obstaculiza de ejercer
todas las facultades que le son inherentes como titular domínico.
I.3.3 Las servidumbres administrativas y los derechos reales administrativos.
Como ya se abordó las servidumbres encuentran su nacimiento en el Derecho Civil
romano, y siendo por tanto una categoría civilista que se adecuó a las necesidades
del Derecho Administrativo, también es lógico, a la hora de buscar su naturaleza
jurídica, fijarse en las propias bases civilistas de la institución.
Desde el Derecho Romano se ha calificado a la servidumbre como un ius in re
aliena, y sobre esta base es que se ha estudiado todo lo relativo a la servidumbre de
Derecho Privado. ¿Qué podemos entender como derechos reales en cosa ajena?,
sobre esto dicen COMADIRA
Y
ESCOLA: “En el derecho civil se reconoce que si el
dominio otorga a quien es su titular una serie de facultades sobre la cosa propia,
existen otros derechos reales que otorgan, en cambio, facultades sobre la cosa de
otro, lo que origina que su titular no ejerza sobre ellas la plenitud de sus atribuciones,
ya que una parte de ellas pasa a un nuevo titular, que así se beneficia juntamente
con el dueño” 34.
Las servidumbres equivaldrían para el Derecho Civil a un derecho como otro
cualquiera solo que este se ejerce sobre cosas de dominio ajeno. MARIO CONDE
Y
CONDE, al tratar de explicar como se desgaja esta facultad del derecho de propiedad
y se deposita en manos de persona distinta, expresa: “Todo ius in re aliena
representa una sustantivación conceptual de una facultad que se transforma en
derecho subjetivo. Todo derecho subjetivo —antes lo advertía— tiene un contenido
descompuesto en una serie de facultades carentes de autonomía. A través de un
34
COMADIRA, J. Y ESCOLA, H. (s-a) Op., cit., Pág. 789
24
Capítulo 1
supuesto de hecho dichas facultades se autonomizan pasando a constituir derechos
subjetivos en sentido estricto. Esto es precisamente lo que ocurre en el caso de la
servidumbre”35
El propietario de un bien ejerce una serie de facultades sobre este, alguna de ellas
puede dividirse y ser ejercida por persona distinta a su propietario, eso es lo que
llamamos derecho real en cosa ajena. El problema estaría entonces en cómo adaptar
estas características privatistas de los ius in re aliena a los requerimientos del
Derecho Administrativo para que constituyan la naturaleza jurídica de las
servidumbres administrativas; algún sector de la doctrina se ha inclinado por la teoría
de los derechos reales administrativos.
Según palabras de GONZÁLEZ PÉREZ, quien plantea esta teoría, los derechos reales
administrativos “son aquellos derechos reales cuyo objeto son cosas de dominio
público” 36. A primera vista resulta dudoso si pueden las servidumbres administrativas
ser derechos reales administrativos, puesto que el objeto de estas es, precisamente,
bienes ajenos al dominio público. El autor, como otros estudiosos, no parece aceptar
que existan derechos reales administrativos donde el objeto sobre el que recaen no
sea un bien público. No obstante en la propia obra acepta la posibilidad de que
existan derechos reales administrativos sobre bienes de propiedad no estatal, donde
el titular del derecho es la administración, no sin asegurar que esto sucede en
poquísimos casos dentro de los cuales el más recurrente es la servidumbre
administrativa.37
De lo expuesto hasta ahora se puede concluir que las servidumbres administrativas
son derechos reales administrativos; además, al desgajarse parte de las facultades
del propietario y ponerla en manos de la administración pública integra lo que se
denomina para el Derecho Civil derechos reales en cosa ajena. Por lo tanto las
35
CONDE Y CONDE, M. (1974) El pretendido uso público de las playas y zonas marítimo terrestre
de propiedad particular. En: Revista de Administración Pública. No. 073. España. Pág. 444
36
GONZÁLEZ PÉREZ, J. (1975) Los derechos reales administrativos. Editorial Civitas. Madrid,
España. Pág. 29
37
Ibídem. Pág. 35
25
Capítulo 1
servidumbres administrativas son derechos reales administrativos en cosa ajena,
institución que fundamenta su naturaleza jurídica.
I.4 Presupuestos teóricos de las servidumbres administrativas.
Para llegar a un acuerdo de los principales puntos que caracterizan la institución
jurídica administrativa en cuestión es necesario primeramente analizar varias
cuestiones polémicas en la doctrina para intentar unificar opiniones. Estas son: la
titularidad de los bienes sobre los que puede recaer la servidumbre administrativa, la
procedencia o no de indemnización, obligaciones de las partes y la existencia o no
de un fundo dominante. Otros aspectos característicos de las servidumbres ya han
sido abordados en epígrafes anteriores por lo que se retomarán brevemente en aras
de su sistematización.
I.4.1 Titularidad de los bienes sobre los que recae la servidumbre.
Las servidumbres administrativas recaen sobre bienes ajenos a las administraciones
públicas. Dichos bienes pueden ser personales, cooperativos, o cualquier otra forma
de propiedad no estatal. Esta cuestión no crea grandes problemas a no ser por el
hecho de aquel sector de la doctrina que reconoce la posibilidad de imponer
servidumbres sobre bienes propios de la administración.
Sobre esta posibilidad expresa PUIG: “La servidumbre se constituye siempre sobre un
bien ajeno a su beneficiario, y puede comprender un bien determinado que
pertenezca tanto a un propietario privado, como al dominio público o privado del
Estado.”38 DROMI, también está a favor de las servidumbres administrativas sobre el
dominio público, siempre y cuando esta no interfiera con la función social primaria a
la que se encuentra ligado el bien público39.
38
PUIG, A. (-) Derecho administrativo para ciencias económicas. Universidad Nacional de Salta.
Salta, Argentina. Pág. 242.
39
DROMI, R. (1998) Op., cit., Pág. 598.
26
Capítulo 1
Otro autor que parece aceptar la posibilidad de servidumbres administrativas sobre
dominio público es COMADIRA cuando afirma: “Los bienes gravados, como ya se dijo,
pueden pertenecer al dominio privado de los particulares o del Estado, o al dominio
público, siempre que no pertenezcan, cuando son del Estado, a la misma persona
jurídica pública estatal que crea o constituye la servidumbre.”40
Sin embargo parece más acertado el criterio de aquellos estudiosos que consideran
que sobre bienes de dominio público no se pueden constituir servidumbres
administrativas41. Un primer elemento a tener en cuenta es el hecho de que si las
servidumbres se pudieran imponer sobre bienes propios de la administración
estaríamos ante un sin sentido jurídico, puesto que el titular de la servidumbre
adquiere una serie de beneficios del bien objeto de esta los cuales ya ostentaría si
fuese su propietario.
Por otro lado, el objetivo principal de las servidumbres administrativas es que dicho
bien pueda servir al uso público. Si se acepta la idea de las servidumbres
administrativas sobre bienes públicos también se estaría ante un ilógico jurídico,
pues dicho bien ya responde al uso público, y por lo tanto constituir una servidumbre
sobre él, no cambiaría la naturaleza de su función; se estaría ante una aplicación
innecesaria de la institución.
Las servidumbres administrativas pueden afectar a las más variadas formas de
propiedad que puedan consagrar los diversos ordenamientos jurídicos, siempre y
cuando esa forma de propiedad no sea de naturaleza pública.
I.4.2 Criterios sobre el derecho a ser indemnizado.
“La indemnización es el medio que el derecho ha creado para resolver, sin perjuicio
de nadie, los conflictos entre el individuo y la sociedad, cuando se requiera que aquél
ceda algún derecho en aras de un interés público o social.”, así comenta BREWER
40
COMADIRA, J. Y ESCOLA, H (s-a) Op., cit. Pág. 792.
41
BIELSA, R. (1923) Op., cit., Pág. 109
27
Capítulo 1
CARIAS42 el fenómeno de la indemnización. En todo estudio de las servidumbres
administrativas, este siempre ha sido uno de los temas más polémicos entre los
autores y los diferentes ordenamientos jurídicos.
Los criterios doctrinales acerca de la indemnización son variados. Algunos autores
como CASSAGNE plantean la obligatoriedad de la indemnización “(…) las
servidumbres administrativas aparejan, por principio, la obligación de indemnizar a
quien resulte afectado por su imposición habida cuenta que provocan una situación
de sacrificio patrimonial (por lesionar la nota típica de la exclusividad) que, al
disminuir el valor del respectivo bien, generan el consiguiente deber de
reparar,(…)”43. Otros consideran que la procedencia de indemnización está sujeta a
la forma de constituirse la servidumbre44. Opinión distinta nos ofrece ENRIQUE EVANS,
“Ninguna limitación u obligación impuesta por la ley a la propiedad privada produce
para el afectado derecho a indemnización, pero esa garantía no puede, en caso
alguno, afectar la esencia del derecho (…)”45
Para explicar lo que verdaderamente sucede con las servidumbres y la
indemnización, sería bueno partir de lo planteado por EVANS. Esta idea de la
exclusión de la indemnización ante cualquier limitación legal a la propiedad se
sustenta en la anteriormente estudiada función social de la propiedad. Si las leyes y
la administración pública limitan a la propiedad ajena, una de las razones es que ésta
responde a una función social, además de que la administración para cumplir su
labor no puede solo auxiliarse de sus bienes en tanto estos no son suficientes para
responder a todas las necesidades de la colectividad. Ahora bien, si cada vez que la
administración se vea obligada a gravar los bienes ajenos tuviera que indemnizar por
esa afectación, sucedería que ella está asumiendo en su patrimonio público dichas
limitaciones, o para que sea más claro, estaría asumiendo la función social de la
42
BREWER CARIAS, A. (1980) Urbanismo y propiedad privada. Editorial Jurídica venezolana.
Caracas, Venezuela. Pág. 66
43
CASSAGNE, J. (2002) Op., cit., Pág. 333
44
MAYER, O, (1951). Op., cit., Pág. 285
45
Citado por: CANCINO, F. (2005) Op., cit., Pág. 162
28
Capítulo 1
propiedad particular con su patrimonio propio. Ello supondría el hecho de que si toda
función social es indemnizable, no existiría entonces función social, sino un
intercambio bilateral donde una parte se beneficia de la otra a cambio de una
remuneración.
Lo ya expuesto tampoco supone que la administración pueda gravar la propiedad
ajena a su antojo, sin limitante alguna. Si bien es cierto que en casos excepcionales
se verían afectados los elementos esenciales del derecho de propiedad que suponen
para el propietario el sacrificio particular ante el interés general, también sería justo
que dicho sacrificio conlleve una indemnización. Así cuando el propietario quede
privado de alguna utilidad que le reporte su bien y que le produzca por tanto daños
económicos cuantificables; o cuando sufra a raíz de la servidumbre un daño
permanente,
puede
verse
legitimado
para
exigir
de
la
administración
la
correspondiente indemnización.
Un ejemplo de todo lo expuesto es que si un titular domínico tiene delimitado dentro
de su propiedad inmueble un camino por el cual él transita, y se le impone una
servidumbre de paso para que por allí puedan transitar también los trabajadores de
una empresa estatal que se encuentra cerca de su propiedad y que no tiene otro
camino de acceso, ¿en qué medida se vería afectado este titular?, si bien es cierto
que tiene que soportar algo que cualquier otro titular no tendría que hacerlo, esta
obligación positiva no le disminuye su derecho de propiedad, tampoco le causa un
perjuicio económico, por lo que no haría falta la indemnización.
Caso distinto sería si se impone una servidumbre eléctrica sobre los terrenos de un
titular domínico que en ellos se dedica a la agricultura. Con esta servidumbre el
propietario debe permitir la instalación de postes en su propiedad y el acceso a esta
para su mantenimiento; en este caso sobre la parte afectada de su propiedad este
titular ya no puede seguir ejerciendo la actividad agrícola, con lo cual le estarían
provocando una disminución de sus ganancias, y con ello de su patrimonio, este
supuesto entonces acarrearía la indemnización por suponer la servidumbre un daño
económico cuantificable para el propietario.
29
Capítulo 1
Las servidumbres administrativas en principio no suponen la obligación de
indemnizar al propietario que la sufra; pero si a dicho propietario se le ocasionaran
daños económicos por la imposición de esta se le deberá indemnizar en
correspondencia con el monto del perjuicio sufrido.
I.4.3 La predialidad activa y pasiva en las servidumbres administrativas.
Al analizar las servidumbres civiles se constató que estas se establecen sobre un
predio, denominado predio sirviente y a favor de otro predio, que recibe el calificativo
de dominante, aunque también se hizo referencia a las servidumbres establecidas a
favor de personas. Algún sector de la doctrina ha utilizado la duplicidad predio
sirviente – predio dominante de las servidumbres privadas para diferenciarla de las
servidumbres administrativas, argumentando que en las servidumbres civiles siempre
existe un predio dominante, no así en las administrativas donde la predialidad activa
no es obligatoria, pudiendo constituirse una servidumbre sin necesidad de la
presencia de fundo dominante46.
Sobre la existencia de este predio dominante dice DROMI: “La servidumbre
administrativa está destinada a servir no a una heredad o inmueble determinado,
sino a una entidad pública o sujeto de derecho representativo de la comunidad.”47 En
las servidumbres administrativas este predio dominante no siempre está presente, en
cuanto la servidumbre está ligada al bien por su necesidad pública o interés social, si
este deja de tenerla entonces la servidumbre desaparecerá, aunque siga existiendo
un inmueble que se pueda beneficiar.
Pero el hecho de que las servidumbres administrativas se impongan por una función
social y no por la posible utilidad que pueda reportar a otro inmueble, no significa que
sea este el único argumento válido para afirmar que no necesariamente en todas
existe predio dominante. La administración pública en su obligación de responder a
las necesidades de la colectividad, está integrada por un grupo de órganos,
46
MARIANI, A. (1980) Op., cit., Pág. 2.
47
DROMI, R. (1998) Op., cit., Pág. 598.
30
Capítulo 1
organismos, autoridades y servicios que determinan su estructura, y cuenta con un
patrimonio propio para cumplir con ese fin. Estos órganos, organismos, o servicios
tienen la potestad de constituir servidumbres administrativas que les sean útiles en
su actuar, lo que al final va a reportar un beneficio para la colectividad.
Para ilustrar el hecho de la ausencia de predio dominante en las servidumbres
administrativas se puede referir la servidumbre eléctrica de postación. Para que se
constituya una servidumbre eléctrica de colocación de líneas en propiedad no estatal,
solo se necesita que ese lugar gravado se encuentre en el paso entre la empresa
que ofrece el servicio y el lugar a donde debe llegar la electricidad, por tanto ese
inmueble -incluso pueden existir varios inmuebles- no tiene que ser vecino de la
empresa que ofrece el servicio, ni del lugar a donde este tiene que llegar, ni va a
representar una utilidad para dicha empresa o para dicho lugar, por lo que no hay
aquí un predio dominante, sino un beneficio para la colectividad que se auxilia del
servicio eléctrico. Es entonces que la servidumbre no se establece entre dos
inmuebles, sirviente y dominante, sino entre inmueble y la colectividad o sociedad.
En las servidumbres administrativas no siempre existe el predio dominante. Su
imposición responde como fin último a la necesidad pública o el interés social, siendo
la colectividad quien se beneficia con la servidumbre.
I.4.4 Las partes de las servidumbres administrativas y sus obligaciones.
Se abordó ya el hecho de que las servidumbres administrativas creaban una relación
entre dos partes, donde una de ellas es el titular del fundo gravado, parte pasiva, y
de otro lado está el titular de la servidumbre, que es la administración, actuando a
nombre y en beneficio de la colectividad, parte activa.
El propietario del fundo sirviente continúa ostentando todas sus facultades en
relación con el bien; aunque una o más de ellas puedan verse laceradas en alguna
medida por la constitución de la servidumbre administrativa. El propietario del bien
sujeto a esta asume obligaciones positivas por las cuales tiene que permitir que se
haga algo en su propiedad o hacerlo por sí mismo. El titular del predio sirviente no
debe realizar actividades tendentes a disminuir el uso de la servidumbre o hacerlo
31
Capítulo 1
más incomodo. Tampoco tiene la posibilidad de negarse a la imposición de la
servidumbre, lo que no quiere decir que no tenga la posibilidad de reclamar si está en
desacuerdo con su imposición o si el titular de la servidumbre se excede del
contenido de ésta. En caso de que se le provoque una disminución a su patrimonio
puede, según la legislación del país del cual es ciudadano, exigir la correspondiente
y equitativa indemnización.
Por otro lado está la administración pública como parte activa de la servidumbre
administrativa. Esta tiene el derecho de utilizar el bien objeto de la servidumbre para
satisfacer las necesidades públicas, incluso puede autorizar a otra persona natural o
jurídica a que utilice la servidumbre siempre que dicha persona persiga con su actuar
responder a necesidades públicas o intereses sociales.
También la administración tiene un grupo de obligaciones como titular de la
servidumbre administrativa entre ellas figura utilizarla conforme a su destino y nunca
más allá de aquello para lo cual fue impuesta, ya que esto sería contravenir el interés
social o la necesidad pública y con ello las normas legales. Debe también hacer toda
la infraestructura necesaria para ejercer su derecho, y velar por no provocar daños al
propietario del bien sujeto a la servidumbre administrativa, así como por la seguridad
de este y todos los que tengan acceso al inmueble. Además en caso de ocasionar
daños económicos cuantificables al titular del bien objeto de la servidumbre debe
reportar a este la debida indemnización.
A modo de conclusión se debe decir que en las servidumbres administrativas la parte
activa es la administración pública como veladora de los intereses colectivos, la cual
tiene un grupo de derechos y obligaciones para con el bien sujeto a la servidumbre y
su titular. La parte pasiva es el titular que debe soportar la servidumbre sobre su
bien, debiendo respetar lo que esta disponga y no viéndose obligado a soportar más
que a lo que ella le obligue.
I.4.5 Constitución y extinción de las servidumbres administrativas.
Al diferenciar a las servidumbres administrativas de las limitaciones se hacía
referencia a que las primeras necesitaban un acto propio de constitución, pues no
32
Capítulo 1
bastaba solo con estar reguladas en ley para que se configuraren. Sobre esto
expresa CARRILLO DONAIRE: “(…) dado que la servidumbre es una verdadera
desmembración de la propiedad, una perdida de la plena in res potestas, es
indudable que conforme a las cláusulas constitucionales que protegen la propiedad
su establecimiento tiene que estar previsto en la ley. Pero ésta no basta por si sola
para su constitución, es necesaria además una actuación ulterior que la haga surgir
en concreto.”48
Más adelante expresa el propio autor “(…) el título jurídico de las servidumbres
administrativas no es la ley que las prevé sino el acto que consagra la privación
parcial del dominio para extraer de él un uso o utilidad pública.” 49 ¿Mediante qué
títulos pueden constituirse las servidumbres administrativas? Muchas han sido las
opiniones en este sentido, pero las más recurrentes y mejor fundamentadas son:
 Acto jurídico voluntario: existiendo la regulación legal de la servidumbre
administrativa y configurándose todos los requisitos para imponer ésta sobre
determinado bien inmueble, pudiera darse el caso de que esta sea aceptada
de forma voluntaria por el propietario del bien, pudiendo constituirse la
servidumbre administrativa por medio de un acto jurídico voluntario entre el
propietario y la administración pública. Con ello se anticiparían a una
innecesaria constitución forzosa, se pudieran convenir elementos de interés
para ambas partes, además de que se evitaría la reclamación por la
imposición de la servidumbre.
 Acto administrativo: no existiendo acuerdo entre las partes, la administración
pública puede constituir forzosamente la servidumbre mediante un acto
administrativo de imposición que concrete o ejecute lo estipulado en la ley, el
cual debe ser una resolución administrativa que fungiría como título
constitutivo.
48
CARRILO DONAIRE, J. (2003) Op., cit., Pág. 108
49
Ibídem. Pág. 216.
33
Capítulo 1
Algunos tratadistas como BIELSA50 opinan que también se pueden constituir por
hechos; cuando una propiedad pasa a dominio público, la servidumbre que la
beneficia también pasará a formar parte de dicho dominio, adquiriéndose así el
derecho real mediante la accesión. Otro supuesto de adquisición de servidumbre
mediante hechos es la usucapión por la cual una servidumbre privada se convierte
en servidumbre pública por el uso continuado de la colectividad. Es cierto que
pudiera la administración pública ser titular de una servidumbre sobre esta base,
pero sucede que no existiría aquí un acto o título de constitución que le ofrezca
seguridad jurídica a la administración sobre el derecho real, que por su propia
naturaleza pública demanda un acto expreso de constitución.
Las formas de extinción de las servidumbres administrativas varían en dependencia
de los diversos ordenamientos jurídicos. Es importante resaltar que nunca pueden
extinguirse por renuncia del titular, ya que el derecho real responde a un interés
social no renunciable; tampoco cabe la idea de que cesen por prescripción extintiva
porque las servidumbres como derecho real integrante del dominio público adquieren
la imprescriptibilidad que caracteriza a este. Las formas más generalizadas de
extinción de las servidumbres administrativas son:
 Desaparición de la causa servitutis: si la función social que una vez hizo loable
la imposición de la servidumbre ha desaparecido, no tendría objeto, ni
fundamento legal el hecho de que esta siga existiendo.
 Pérdida de la cosa gravada, o transformación de esta por un hecho que la
haga incompatible con su destino.
 La afectación de la cosa sirviente que al pasar al dominio público se integra en
él conjuntamente con la cosa dominante.
 Por el paso del tiempo para el que fue constituida.
50
BIELSA, R. (1923). Op., cit., Pág. 128.
34
Capítulo 1
I.4.6 Consideraciones finales.
Analizados todos los puntos anteriores, los aspectos abordados en otros epígrafes y
en atención a una sistemática organizada sobre el tema de las servidumbres
administrativas resulta trascendental puntualizar las características fundamentales de
la institución:
 Derecho real administrativo sobre bienes inmuebles ajenos a la administración
pública.
 Se fundamentan en la función social de la propiedad, y responden a un interés
social o utilidad pública.
 Su constitución requiere de un acto propio de imposición.
 En principio no conllevan indemnización, excepto que se produzca un daño
real, efectivo y cuantificable sobre los bienes en los que recae la servidumbre.
 Son imprescriptibles e irrenunciables.
 Puede o no existir un fundo dominante.
I.5 Clasificación de las servidumbres administrativas.
Existen tantas clasificaciones de las servidumbres administrativas como autores han
escrito sobre ellas. Tras un estudio pormenorizado del tema se trae a colación
aquellas clasificaciones que más se han utilizado doctrinalmente, y que por tanto
también se han acogido con más frecuencia en los diversos ordenamientos jurídicos.
I.5.1 Atendiendo al título por el que se constituyen.51
Doctrinalmente se estudia la ley como forma de constitución de las servidumbres,
esto podría acarrear un error ya que lo que expresa la ley es la descripción de la
servidumbre, las tipifica, las configura, es su fuente formal, pero el acto de imposición
51
VERGARA BLANCO, A. (1998) Constitución de servidumbres a favor de instalaciones eléctricas.
En: Revista Chilena de Derecho. Vol. 25. No. 2. Chile. pág. 5
35
Capítulo 1
mismo es posterior a la ley y es particular para cada caso. La ley les da el respaldo
legal pero no las impone por sí sola, sino que se requiere un acto posterior de algún
ente público con competencia para ello, para que se constituya la servidumbre. Así
las servidumbres pueden constituirse por un acto jurídico voluntario o por acto
administrativo, de acuerdo a las explicaciones anteriormente referidas.
I.5.2 Atendiendo al beneficiario de la servidumbre.
Son servidumbres prediales (reales) aquellas donde existe predialidad activa, o lo
que es lo mismo un fundo dominante; por otro lado son servidumbres personales
aquellas donde el beneficiado es una persona, sin que ello dependa de que esta
persona sea propietaria de un inmueble. Esta clasificación ha traído verdaderas
dificultades para los estudiosos, que han optado por diversos criterios doctrinales, se
cita a COMADIRA, quien hace un resumen muy esclarecedor acerca del tema:
“Cierta parte de la doctrina reconoce que las servidumbres administrativas pueden
ser de ambas clases, aunque admiten que la diferenciación entre ellas puede resultar
dificultosa en la práctica (BIELSA). Otros autores, al contrario, sostienen que dichas
servidumbres sólo pueden ser personales, quedando excluida la posibilidad de la
existencia
de
servidumbres
BASAVILBASO-DIEZ).
No
faltan
administrativas
quienes
prediales
aducen
que
o
en
reales
las
(VILLEGAS
servidumbres
administrativas no existe o no puede ser reconocida la existencia de un fundo
dominante (BERTHÉLEMY-GORDILLO), mientras que otros, a su vez, pretenden que la
idea del fundo dominante no es necesaria en las servidumbres públicas, ya que éstas
se constituyen en beneficio de la comunidad o de un servicio administrativo
(FERNÁNDEZ DE VELASCO-GARRIDO FALLA)”52.
Las servidumbres administrativas revisten la característica de que siempre su
constitución va a beneficiar a la administración, como ente representante de los
intereses colectivos, esto niega la posibilidad de que se pueda beneficiar un predio.
Dicho esto cabría distinguir cómo se pueden clasificar las servidumbres
52
COMADIRA, J. Y ESCOLA, H. (s-a) Op., cit., pág. 790.
36
Capítulo 1
administrativas en este sentido, y es que la respuesta más acertada será aquella de
que las servidumbres administrativas son siempre personales, en tanto se
constituyen a favor de la administración como persona jurídica en representación del
interés público que es, al tener una estructura orgánica, patrimonio propio, facultad
para actuar en su nombre y ser sujeto de derechos y obligaciones.
I.5.3 Atendiendo a su objeto53.
 Servidumbre in patendo o positiva: cuando impone al titular del bien gravado la
obligación de dejar hacer algo en su terreno o hacerlo por sí mismo lo que
redundará en beneficio para la administración. En la servidumbre de telefonía
el propietario del bien gravado está obligado a permitir la instalación de los
postes con cables telefónicos en su terreno, así como el paso por ellos para
su mantenimiento y cuidado.
 Servidumbre negativa: impone al dueño del bien gravado la prohibición de
hacer algo en su propiedad que si no existiera la servidumbre le sería lícito.
Este último tipo de servidumbre administrativa se asemeja más a lo que
doctrinalmente se conoce como las limitaciones de la propiedad por interés público:
estas llamadas servidumbres negativas afectarían el carácter absoluto del dominio,
como las limitaciones, y no el exclusivo, como efectivamente hacen las servidumbres
administrativas. Las servidumbres administrativas negativas que recogen las normas
se establecen sobre una generalidad de bienes y no sobre bienes determinados, es
el caso de las llamadas servidumbres ambientales, donde se prohíbe hacer algo a
los propietarios de terrenos ubicados en áreas protegidas. Esto además no requeriría
un acto propio de constitución, pues el hecho de estar en ley es suficiente. Este tipo
de servidumbre no genera derechos sobre el inmueble para las administraciones
públicas, por lo tanto no se configura un derecho real en cosa ajena.
Conviene aclarar que el hecho de que no se configuren servidumbres administrativas
negativas no significa que el propietario del bien objeto de esta, no tenga una serie
53
VERGARA BLANCO, A. (1998) Op., cit., pág. 6; y GARCINI GUERRA, H. (1986) Op., cit., pp. 186-187
37
Capítulo 1
de obligaciones que le impidan realizar alguna actividad, pero como su nombre lo
expresa son obligaciones y no la servidumbre en sí. Se puede ejemplificar con una
servidumbre de tendido eléctrico: el propietario del predio sometido tiene que permitir
la colocación de los postes de electricidad -esta es la servidumbre administrativa-,
pero como parte de sus obligaciones está el no utilizar los postes para colocar
objetos y realizar otra actividad dentro de su propiedad que pueda afectar el tendido.
Expuesto esto, se concluye que lo que se conoce como servidumbres administrativas
negativas configuran en realidad verdaderas limitaciones a la propiedad por interés
público. Las servidumbres administrativas siempre serán positivas donde el
propietario del predio sujeto a esta debe permitir que se haga algo en su propiedad o
hacerlo por sí mismo.
I.5.4 Atendiendo a la zona en que se encuentra el bien afectado con la
servidumbre.54
 Rústicas: estas son las que se establecen fuera de las ciudades y su función
social es fundamentalmente para el desarrollo de la agricultura o la ganadería.
Se puede ejemplificar como servidumbres rústicas la servidumbre minera en la
cual se utilizan las fuentes de aguas que existen en las propiedades
personales para la explotación de la mina.
 Urbanas: su imposición responde a las necesidades de la vida en las ciudades
o pueblos, y con motivo de ello se constituyen sobre bienes ubicadas en
zonas urbanizadas. Ejemplo de esta servidumbre es la de poner los nombres
de las calles en las paredes exteriores de las viviendas particulares.
 Especiales: este tipo de servidumbre pueden constituirse ya sea en zonas
rurales o urbanas, y su constitución obedece principalmente a la instalación y
uso de los servicios estatales. Como ejemplos pudieran citarse las
servidumbres de ferrocarriles, eléctricas y de telefonía, estas servidumbres
administrativas pueden ocupar áreas urbanas y rurales.
54
Esta clasificación la ofrece GARCINI GUERRA, H. (1986) Op., cit., pág. 187.
38
Capítulo 1
I.5.5 Atendiendo al tiempo por el que se establecen.55
 Perpetuas: son aquellas servidumbres cuya imposición no tiene una duración
definida, se va a mantener sobre ese bien hasta tanto cambien las
circunstancias que dieron origen a su imposición, pero no se va a establecer
para durar por un tiempo determinado. Puede ser un ejemplo de servidumbres
perpetuas la de paso.
 Temporales: estas servidumbres sí se constituyen para durar un período de
tiempo determinado, y no indefinidamente. Un ejemplo de servidumbre
temporal es cuando por reparaciones en las vías, se crea una servidumbre de
paso dentro de una propiedad particular para que por allí transiten los
vehículos y personas hasta tanto se restablezca la vía pública.
I.5.6 Atendiendo a sus signos externos o no.56
 Aparente: es la que está continuamente a la vista, es decir que se manifiesta
por señalizaciones externas, o que la instalación de la servidumbre se puede
apreciar a simple vista. Constituyen un ejemplo las servidumbres eléctricas.
 No aparente: son aquellas de las que no se puede tener conocimiento a
simple vista por no tener una señal exterior, o algún signo que pueda indicar
que existe una servidumbre en ese lugar. Pudiera resultar ilustrativo el caso
de las servidumbres de acueducto, ya que las tuberías soterradas pueden
pasar por alguna propiedad personal solo que no se pueden ver a simple
vista.
55
Esta clasificación la ofrecen GARCINI GUERRA, H. (1986) Op., cit., Pág. 187. y MARIANI, A. (1980)
Op., cit., Pág. 2.
56
Esta clasificación la ofrecen GARCINI GUERRA, H. (1986) Op., cit., Pág. 187. ; VERGARA BLANCO, A.
(1998) Op., cit., pág. 6
39
Capítulo 1
I.5.7 Atendiendo a la forma en que se utilizan las servidumbres.57
 Continua: es la que se ejerce ininterrumpidamente y que no requiere de
hechos concretos por parte del hombre para ser ejercida, como la servidumbre
de acueducto, en este caso se está haciendo uso de ella permanentemente
debido a que todo el sistema hidráulico está instalado y en actividad.
 Discontinua: es la que se ejerce a intervalos y supone una actividad del
hombre para ser ejercida, como puede ser la servidumbre de paso, donde se
requiere que el hombre transite por ese lugar para que se utilice el derecho de
servidumbre, además este paso no es constante, sino en las ocasiones que lo
necesite el titular del derecho real en cosa ajena.
57
Clasificación ofrecida por VERGARA BLANCO, A. (1998) Op., cit., pág. 6
40
Capítulo 2
CAPÍTULO
II:
SERVIDUMBRES
“VALORACIÓN
DE
ADMINISTRATIVAS
LA
EN
REGULACIÓN
EL
LEGAL
ORDENAMIENTO
DE
LAS
JURÍDICO
CUBANO”
II.1 Regulación legal de las servidumbres administrativas en las legislaciones
cubanas vigentes durante la eficacia del Código Civil español de 1889.
Para lograr obtener criterios en cuanto a los principales problemas que afectan la
regulación legal de las servidumbres administrativas en Cuba, y proponer las vías
para superarlos, es necesario hacer un análisis de la regulación de la institución en
las principales legislaciones administrativas que rigieron en Cuba durante la vigencia
del Código Civil español. Con ese objetivo se abordarán los aspectos más
significativos de la institución en materia de Derecho Civil, Minas, Aguas, Puertos y
Pesca.
II.1.1 Las servidumbres en el Código Civil español vigente en Cuba hasta 1987.
El Código Civil español fue traído a Cuba durante la época colonial y se mantuvo
vigente hasta mucho tiempo después del Triunfo de la Revolución cubana, cuando
en 1987 se promulgó el actual Código Civil cubano. Este Código fue derogado en
Cuba pero continúa rigiendo en España. Regula la institución de las servidumbres en
su Título VII, y las conceptualiza al decir que: “La servidumbre es un gravamen
impuesto sobre un inmueble en beneficio de otro perteneciente a distinto dueño.”
Aunque este concepto es concordante con las servidumbres prediales, más adelante
el propio Código reconoce la existencia de las servidumbres a favor de una o varias
personas, e incluso regula las servidumbres a favor de una colectividad.
Dicho cuerpo legislativo distingue los tipos de servidumbres que se pueden constituir
al clasificarlas en continuas o discontinuas, aparentes o no aparentes, positivas o
negativas, y legales o voluntarias. De acuerdo a la forma que tomaba o iba a tomar la
servidumbre, el Código regula los diferentes modos de adquirir. Si la servidumbre es
continua y aparente se adquiere por prescripción o por título adquisitivo. La
servidumbre continua no aparente y las discontinuas solo se pueden adquirir por
41
Capítulo 2
título. Además se pueden adquirir por una escritura de reconocimiento de la
servidumbre del dueño del predio sirviente o por sentencia firme.
En su articulado se encuentran también las principales características de las
servidumbres: existen dos predios, el sirviente y el dominante; son inseparables de
las fincas a las que activa o pasivamente pertenecen. Además establece que las
servidumbres son indivisibles, si alguno de los predios –dominante o sirviente- se
divide, la servidumbre seguirá existiendo como si fuera una sola para las dos o más
fincas ahora existentes.
La Ley Civil española regula también los derechos y obligaciones de las partes,
incluyendo como elemento novedoso que el dueño del predio sirviente también
puede utilizar la servidumbre en su beneficio. Si este es el caso, debe pagar la parte
que le corresponde por los gastos de su conservación o las construcciones que hizo
el titular o titulares de los predios dominantes para la explotación de esta. Solo se le
exime de esta obligación por pacto en contrario. Sin embargo, que sentido tendría
para el propietario del predio sirviente auxiliarse de las ventajas de la servidumbre si
todo los beneficios que esta le puede aportar ya los tiene previamente por el simple
hecho de ser titular domínico del fundo gravado.
Las formas de extinción reguladas por el Código español se resumen en: reunirse en
una misma persona la propiedad del predio dominante y la del sirviente; el no uso de
la servidumbre durante veinte años; cuando los predios llegaran a un estado por el
cual no fuera posible usarse la servidumbre; por llegar el día o realizarse la condición
si la servidumbre fuera temporal o condicional; la renuncia del dueño del predio
dominante; la redención convenida entre el dueño del predio dominante y del predio
sirviente.
El Código Civil español regulaba las servidumbres de forma general, ofreciendo una
normativa bastante completa sobre la institución, al establecer concepto, tipos de
servidumbres, formas de constitución y extinción, así como otro grupo de situaciones
que podían darse en torno a las servidumbres y que fue conveniente recoger. Sin
embargo, el Código es omiso respecto a la posibilidad o no de indemnizar al titular
gravado con la servidumbre.
42
Capítulo 2
II.1.1.1 Las servidumbres legales reguladas por el Código Civil español.
El Código civil español regula las servidumbres legales, dentro de las cuales incluye
a las servidumbres civiles y las de utilidad pública. Las servidumbres legales, según
la norma civil, son las que “tienen por objeto la utilidad pública o el interés de los
particulares.”58 Las servidumbres legales por razones de utilidad privada las regula
de acuerdo a las diferentes materias, haciendo referencia a las servidumbres de
aguas, de paso, de medianería, de luces y vistas, de desagüe de los edificios, y las
distancias y obras intermedias para ciertas construcciones y plantaciones.
El Código Civil español incurre en el error de incluir dentro de las servidumbre a las
relaciones de vecindad, así es que la servidumbre de medianería es un ejemplo de
esta errata, al constituir en realidad una relación de vecindad que cumple con sus
principales características:59 se establece sobre todo inmueble vecino que se
encuentre en iguales condiciones; se producen obligaciones recíprocas para ambos
vecinos, aún cuando estas no se ejerciten en el mismo tiempo; no son
indemnizables; y su función es pulir imperfecciones que surgen del normal ejercicio
del derecho de propiedad sobre inmuebles vecinos.
En el artículo 592 el Código también confunde a las servidumbres con las relaciones
de vecindad, pues establece la obligación de cortar las ramas y raíces que se
extiendan sobre los patios o jardines vecinos como una servidumbre, sin embargo
esta obligación responde a las características de las relaciones de vecindad.
Al referirse a las servidumbres impuestas por utilidad pública establece que estas
serán reguladas por leyes y reglamentos especiales que las determinen –los que se
abordarán en los próximos subepígrafes–, estableciendo la posibilidad de utilizar el
propio Código de forma supletoria ante posibles lagunas legislativas 60.
58
Código Civil del Reino de España de 6 de octubre de 1888, vigente desde 5 de noviembre de
1889. 16 edición, Civitas, Madrid, 1993. Artículo 549.
59
Las diferencias entre las servidumbres y las relaciones de vecindad se abordará en el próximo
epígrafe.
60
Código Civil del Reino de España. Artículo 550.
43
Capítulo 2
Así es que recoge algunas de estas servidumbres por utilidad pública en materia de
aguas cuando se refiere a que, las riveras de ríos aun cuando sean de dominio
privado están sujetas a una servidumbre de uso público en interés general de la
navegación, la flotación, la pesca y el salvamento, dicha servidumbre se extenderá
por un área de tres metros a partir de los márgenes del río. Regula también la
servidumbre indemnizable de camino de sirga para el servicio de la navegación y
flotación fluvial. En este sentido regula, además, la servidumbre de saca de agua y
abrevadero, y solo permite su imposición por causa de utilidad pública a favor de
población o caserío, la cual conllevará la correspondiente indemnización.
Se regula también una institución a la cual el Código denomina servidumbre pero que
se asemeja más a las particularidades de las limitaciones. Ello lo hace al regular las
distancias y obras intermedias para ciertas construcciones y plantaciones: “No se
podrá edificar ni hacer plantaciones cerca de las plazas fuertes o fortalezas sin
sujetarse a las condiciones exigidas por las leyes, ordenanzas y reglamentos
particulares de la materia”61. Aunque dicho artículo remite a las leyes especiales por
lo cual no es muy explícito en su redacción, si deberá entenderse que grava a toda
persona cuya propiedad se encuentre en las inmediaciones de estos bienes con
valor social y patrimonial, presentándose aquí una de las principales características
de las limitaciones, y es que se establece sobre una generalidad de bienes que se
encuentran en la misma situación. Otras tipicidades de las limitaciones se pueden
apreciar en su redacción, como el hecho de que no requieren un acto concreto de
imposición, sino que por estar tipificado en el Código se entiende que no se pueden
realizar estas acciones; no constituyen derechos reales en cosa ajena; ni conllevan
indemnización.
El Código Civil español tuvo algunos aciertos y desaciertos en la regulación de las
servidumbres. Regula las servidumbres legales dentro de las cuales incluye las
civiles y las administrativas, a pesar de no denominarlas así y remitir su regulación a
leyes especiales. Las servidumbres de interés público a las que hace referencia se
circunscriben a las materias de agua y de distancias entre las edificaciones de
61
Ibídem. Artículo 589.
44
Capítulo 2
propiedad pública.- aunque se expuso que no se configura una servidumbre sino una
limitación-. La posición que tomó el legislador al incluir algunas servidumbres por
utilidad pública en la Ley Civil es acertada y provechosa para el Derecho
Administrativo, pues da paso a la posibilidad de auxiliarse de las leyes civiles ante
carencias legislativas en el ámbito de las administraciones públicas. Pero el Código
tiene también algunas limitaciones en su regulación, como el caso de incluir las
relaciones de vecindad dentro de las servidumbres, así como algunas limitaciones a
la propiedad.
II.1.2 Las servidumbres por utilidad pública en materia de minas.
Hasta 1995 rigió en Cuba la Ley de Minas de 6 de julio de 1859, cuya promulgación
fue anterior al Código Civil español pero que se mantuvo vigente hasta que fue
derogada por la actual Ley de Minas, de 21 de diciembre de 1994.
Esta Ley regulaba algunas servidumbres mineras como la del artículo 44 que
disponía que toda pertenencia minera estaba obligada a permitir el paso a una
galería general; configurándose así una servidumbre de paso. Además tenía que
respetar la fortificación de la galería absteniéndose de arrancar minerales en
términos de que quedaran sus paredes con menos de dos metros de espesor, a no
ser que las fortificaran a sus propias expensas.
El artículo 55 hacía referencia a tres servidumbres: la obligación de todo minero que
tuviera minas colindantes a permitir la ventilación de estas; así como permitir el paso
subterráneo de las aguas con destino al desagüe general, por lo cual debería ser
indemnizado si fuera necesario; además de soportar el tránsito necesario por su
propiedad para el servicio de las ajenas.
Otro cuerpo legal de la época en materia de minería era el Decreto- Ley de 29 de
diciembre de 1868, Bases Generales para la Nueva Legislación de Minas, en su
artículo 24 establecía: “Todo minero deberá facilitar la ventilación de las minas
colindantes, estará sujeto a la servidumbre del paso de aguas de dichas minas hacia
el desagüe general, y asimismo a las reglas de policía que en el reglamento especial
se determine. Pero en todas estas servidumbres procederá la correspondiente
45
Capítulo 2
tasación e indemnización.” Este precepto en términos generales establece las
mismas servidumbres del artículo 55 de la Ley, pero se debe apuntar como aspecto
positivo que lo hace con mayor profundidad al darle expresamente el nombre de
servidumbres, lo que no sucedía en el citado precepto. Además regulaba lo referido a
la indemnización por la imposición de dichas servidumbres.
Otra legislación sobre minas que regulaba las servidumbres por utilidad pública era la
Orden No. 78 de 15 de marzo de 1902, de Servidumbre de Paso en las Minas. En los
artículos del 1 al 4 hacía referencia a la servidumbre de paso en las minas y refería
que esto cumplía con lo establecido en los artículos 564 y 565 del Código Civil
español, vigente en la época. Dentro de las pertenencias mineras se fijaban 20
metros de anchura para una faja de terreno destinada al paso de los mineros en la
forma más conveniente a sus intereses. La posición adoptada por estos artículos al
hacer referencia al Código Civil español es prueba de la sistemática ordenada que
existía en aquellos momentos entre las diferentes normas jurídicas. Así como la
norma civil hacía referencia a leyes especiales y establecía la posibilidad de ser
utilizado de forma supletoria, la norma especial ampliaba en su articulado los
planteamientos del mismo, evitando las contradicciones entre cuerpos legales de un
mismo ordenamiento jurídico.
Esta Orden también regulaba la servidumbre para la construcción de ferrocarril o
tranvía, la cual estaba sujeta a las reglas de la Orden No. 34 de 1902, sobre La
Expropiación Forzosa en materia de Ferrocarriles y Tranvías. La vía férrea o de
tranvía que se construyera en propiedad privada debía usarse solamente para el
transporte de empleados, productos y materiales para las minas. Previo a la
construcción de las vías se debía depositar una fianza que se correspondía con los
perjuicios sufridos por la propiedad privada con motivo de la servidumbre. Si se
abandonaba la mina o se suspendían los trabajos por un período de dos años –
excepto por fuerza mayor- dichas vías férreas con todas sus pertenencias pasaba a
la propiedad de los dueños del terreno sobre el que se estableció la servidumbre, sin
posibilidades de reclamación o de indemnización para la compañía minera.
46
Capítulo 2
Esta servidumbre solo podía ser establecida cuando se declarara por el Ministerio de
Obras Públicas que la mina no tenía más salida posible que por la propiedad
particular sobre la cual se solicitaba el establecimiento de la servidumbre. Cuando los
dueños de minas no llegaban a un acuerdo sobre el establecimiento de la
servidumbre con los propietarios de los terrenos colindantes, podían acudir a los
Tribunales de Justicia, quienes resolverían sobre la servidumbre y sus efectos, de
acuerdo con el procedimiento establecido en la Orden No.34. Este precepto
reconocía como formas de constitución de las servidumbres por utilidad pública el
acto jurídico voluntario y la vía judicial.
Todos estos cuerpos jurídicos en materia de minería, abordaban de una forma u otra
las servidumbres, pero no existía uno solo de ellos que regulara la institución
íntegramente, sino que entre todas regulaban lo referente a formas de constitución y
extinción, indemnización y derechos y obligaciones de las partes. Aunque se puede
señalar como aspecto positivo la regulación expresa y amplia de las servidumbres
mineras, es de señalar que la diversidad de disposiciones provoca dispersión y que
pueden quedar cuestiones reguladas en unas, que otras no contemplan como la
indemnización o las formas de constitución, afectando la uniformidad en la aplicación
de la institución.
II.1.3 Las servidumbres por utilidad pública en materia de aguas.
El Real Decreto de 9 de enero de 1891, dispuso la vigencia en Cuba de la Ley de
Aguas, de 13 de junio de 1879. Esta Ley disponía de todo un título para las
servidumbres en materia de aguas. La primera que establecía era la referida a que
los terrenos inferiores debían recibir las aguas, piedra o tierra que estas arrastraran
de los terrenos superiores, siempre y cuando esta caída fuera sin intervención
humana. En caso de ser producto de la actividad del hombre, estos deberían adquirir
la servidumbre a su favor, y de no hacerlo debían resarcir los daños y perjuicios
causados al dueño del predio inferior. El dueño del predio inferior podría realizar
obras que le permitieran aprovecharse de estas aguas o regularizar su caída,
47
Capítulo 2
siempre velando que no impidiera su curso. Esto era básicamente lo que establecía
la ley en materia de servidumbres naturales.
En cuanto a las servidumbres legales en materia de aguas regulaba la servidumbre
de acueducto, la de estribo de presa y la de camino de sirga o las demás inherentes
a predios ribereños.
La Ley regulaba que la servidumbre legal de acueducto podía imponerse para
conducir las aguas destinadas a algún servicio público que no exigiera la
expropiación de terrenos. También se permitía la imposición de esta servidumbre con
motivo del interés privado para el aumento de riegos, el establecimiento de baños y
fábricas, la desecación de lagunas y terrenos pantanosos, la salida de aguas
procedentes de alumbramientos artificiales o de drenajes.
La servidumbre era decretada por el Gobernador de la provincia, para lo cual se
debía presentar un expediente justificativo de su utilidad. A esto tenían derecho a
oponerse los dueños de los terrenos, ya fuera porque quien lo solicitara no fuera el
dueño del terreno que intentara auxiliarse de esta, o porque la servidumbre se
pudiera establecer sobre otros predios que ofrecieran las mismas ventajas para el
dominante y menos daños al sirviente. Si decretada la servidumbre alguna persona
se sentía afectada, podía interponer el recurso de alzada ante el Ministro de Obras
Públicas.
La servidumbre de acueducto podía establecerse de forma temporal o de forma
perpetua cuando su duración era superior a seis años. Para ambos casos la ley
establecía el procedimiento para indemnizar al dueño del predio pasivo por la
imposición de la servidumbre.
Las obras para la conservación, construcción o limpieza de la servidumbre de
acueducto correrían a cargo de quien se estaba beneficiando con ella. El dueño del
predio sirviente no podía realizar plantaciones, ni operaciones de cultivo en los
márgenes de la servidumbre. Sin embargo, sí podía cerrar y cercar su terreno, así
como edificar sobre el acueducto siempre y cuando no perjudicara a aquel, ni
dificultara su reparación y limpieza.
48
Capítulo 2
La servidumbre de acueducto caducaba si no se hacía uso de ella dentro del plazo
fijado en su imposición. Así mismo esta servidumbre se extinguía por: reunirse en
una misma persona la propiedad del terreno y la propiedad de las aguas; por expirar
el plazo menor de diez años fijados en la servidumbre temporal; por el no uso
durante el tiempo de veinte años ya fuera por actos del titular de la servidumbre, o
por actos contrarios a ella del titular del predio sirviente sin reclamo del beneficiado; o
por expropiación forzosa a causa de utilidad pública.
La servidumbre de estribo de presa, también podía ser impuesta por motivos de
interés público o particular, en este último caso siempre que cumpliera lo establecido
para la servidumbre de acueducto de interés particular. Podía solicitar su imposición
el que pretendiera construir una presa y no fuera dueño de los terrenos donde debía
apoyarla. Al titular del predio sirviente se le abonaría el valor que correspondía por la
ocupación de los terrenos, además se le debía indemnizar por los daños y perjuicios
sufridos con motivo de la imposición de la servidumbre.
Las servidumbres de abrevadero y saca de agua podían establecerse por utilidad
pública a favor de alguna población o caserío, siempre con la debida autorización.
Estas servidumbres consistían en la obligación de los predios sirvientes de dar paso
a personas y ganados hasta el punto donde se abrevaba o sacaba agua. El titular de
dicho predio tenía que ser indemnizado por la servidumbre.
La servidumbre de camino de sirga era la que se establecía sobre los predios
contiguos a las riveras de los ríos navegables o flotables. Esta servidumbre tenía un
metro de ancho si estaba destinada a peatones y dos metros si se destinaba a
caballerías; si por las condiciones del terreno era necesario excederse en estas
medidas se le abonaban a los dueños el valor del terreno ocupado. En estas áreas
no podían hacerse plantaciones, cercas, ni ningún tipo de obra que dificultaran su
uso. Era exclusiva para el servicio de navegación o flotación fluvial, si el río dejaba
de servir a estos efectos la servidumbre dejaba de existir.
En cuanto a las servidumbres que se podían establecer sobre los predios ribereños
estaba aquella que obligaba a permitir que en ellos se sujetaran los cables
necesarios para el establecimiento de barcas de paso, o el amarre accidental, en
49
Capítulo 2
casos extremos, de embarcaciones u objetos flotantes, siendo ambos casos
indemnizables. Además los propietarios de estos predios estaban sujetos a permitir
que en sus terrenos se colocara toda clase de objetos conducidos a flote por el río
con el objetivo de prevenir su pérdida. Dichos propietarios tenían derecho al abono
de la suma correspondiente por los daños y perjuicios sufridos, debían consentir el
depósito en sus terrenos de las mercancías descargadas y salvadas en caso de
avería, naufragio u otra necesidad, debiendo ser resarcidos por los daños y perjuicios
sufridos y así mismo, permitirían la colocación de las materias extraídas de los ríos
con el propósito de su limpieza. Esta servidumbre era temporal y estaba sujeta a
indemnización por daños y perjuicios.
En materia de pesca la Ley establecía que los dueños de los márgenes de los ríos
estaban obligados a permitir el tendido de las redes de los pescadores y que
depositaran temporalmente el producto de la pesca.
El establecimiento de todas estas servidumbres era competencia de las
administraciones públicas; no obstante la propia Ley en la sección destinada a la
competencia de los tribunales contencioso-administrativos en materia de Aguas,
establecía que estos debían conocer de los recursos contra las providencias dictadas
por la administración que impusieran una servidumbre forzosa sobre la propiedad
particular; o sobre los daños y perjuicios que se debían resarcir como producto de la
imposición de dicha servidumbre. También establecía la competencia de los
tribunales civiles para el conocimiento de las servidumbres de agua y de paso por los
márgenes de los ríos, cuya imposición se había fundado en título de Derecho Civil.
La Ley regulaba la indemnización por la imposición de la servidumbre en la mayoría
de los supuestos que recogía, elemento criticable en cuanto se había dicho que si la
administración tuviera que indemnizar por toda servidumbre estaría ella misma
pagando por la función social que debe cumplir la propiedad no estatal. Se puede
ampliar esta crítica pues en algunos casos como la servidumbre de estribo de presa
la ley tenía prevista una indemnización por la simple imposición de esta y otra por si
se causaban daños y perjuicios al titular del inmueble sometido.
50
Capítulo 2
Un elemento valioso que aportaba la Ley es el hecho de regular dentro de la
competencia de los tribunales las servidumbres tanto de utilidad pública como de
utilidad privada. Esto ofrecía a la institución mayor protección legal pues enviaba
directamente ante los tribunales para la solución de conflictos suscitados con motivo
de la imposición; además de que recogía las servidumbres de estribo de presa y la
de acueducto tanto por intereses personales como por intereses generales, sirviendo
de apoyo a lo ya regulado por el Código Civil español. En términos generales la Ley
de Aguas se tornaba amplia en la regulación de las servidumbres por interés público,
regulando –aunque no para todas- la forma de constitución, extinción e
indemnización, vías de reclamación y derechos y obligaciones de las partes.
II.1.4 Las servidumbres por utilidad pública en materia de puertos.
La Ley de Puertos para la República de Cuba de 7 de mayo de 1880, puesta en vigor
por el Real Decreto de 31 de octubre del 1890, establecía también servidumbres por
utilidad pública. Estas se constituían para el salvamento y la vigilancia, y estaban
sometidos a ella los terrenos de propiedad particular que eran colindantes con el
mar. La regulación de dichas servidumbres en esta Ley era una ampliación de lo ya
regulado en la Ley de Aguas.
La servidumbre de salvamento era de uso público y tenía el fin de salvar y depositar
los restos, efectos y cargamentos de los buques que naufragaran. También se podía
utilizar por los barcos pescadores ya fuera para varar o para depositar sus efectos
cuando se vieran obligados por el estado del mar.
Si se causaba daño a los terrenos producto de la imposición de la servidumbre de
salvamento era derecho de su propietario que se le indemnizara, pero solo hasta
donde alcanzaba el valor de los objetos salvados. Podían también, los propietarios
de estos terrenos, plantar, sembrar e incluso edificar casas de recreo. Esta
edificación la podían hacer previo conocimiento del gobernador de la provincia, el
cual tenía la posibilidad de oponerse si resultara impeditivo al ejercicio de la
servidumbre.
51
Capítulo 2
La servidumbre de vigilancia del litoral consistía en la obligación de dejar abierta una
vía de seis metros de anchura a partir de la línea de mayor penetración del mar para
dicha vigilancia, y podía imponerse lo mismo en terrenos cercados que abiertos.
La Ley de Puertos, aunque no era muy amplia en materia de servidumbres
administrativas, si dejaba sentadas la bases para la aplicación de las servidumbres
de salvamento y vigilancia del litoral. Si bien no regulaba todos los presupuestos que
debían regir estas, las dejaba planteadas en términos generales, pudiéndose utilizar
tanto la Ley de Aguas como el Código Civil para los aspectos que quedaban en
blanco. También en cuanto a la indemnización, es importante señalar que se ajusta a
la opinión planteada en el capítulo anterior de que solo procedía si se causaban
daños o perjuicios con motivo de la imposición de la servidumbre.
II.1.5 Las servidumbres por utilidad pública en materia de pesca.
En materia de pesca regía en Cuba el Decreto Ley 787 de 4 de abril de 1936, De la
Pesca Fluvial. El primer artículo de este Decreto Ley refería que el dominio de las
aguas, la extensión de las riberas y de las márgenes, y las servidumbres a favor de
la pesca se determinaban de acuerdo a lo planteado en el Código Civil español y a la
Ley de Aguas.
Se debe recordar que la Ley de Aguas obligaba a los dueños de las riberas de los
ríos a permitir el tendido de las redes de pesca y que los pescadores depositaran
temporalmente el producto obtenido. En cuanto al Código Civil, establecía que las
riveras de los ríos aunque sean de dominio privado estaban sujetas a una
servidumbre de uso público en interés de la pesca y otras actividades, esta
servidumbre se extendería por un área de tres metros a partir del margen de los ríos.
Haciendo extensivas las servidumbres establecidas por las anteriores leyes, el
Decreto Ley De la Pesca Fluvial disponía que los dueños de los márgenes de los ríos
estaban obligados a no entorpecer las servidumbres que en servicio de la pesca
regulaba la Ley de Aguas. Además exigía que en toda obra de toma de agua sus
52
Capítulo 2
dueños tenían que colocar compuertas de rejillas que no permitieran la entrada de
peces en las acequias62.
El Código Civil español, la Ley de Aguas y el Decreto Ley de la Pesca Fluvial, eran
las tres normas que regulaban las servidumbres administrativas en materia de pesca.
La última de ellas, aunque debería ser la que regulara las especificidades de la
servidumbre administrativa, lo que hacía era plantear la obligación de respetar la
servidumbre que tenía el titular gravado y remitir su regulación al Código Civil y la
Ley de Aguas. No obstante la parca regulación, este Decreto Ley evidencia, una vez
más, la importancia de que el Código Civil regulara la institución tanto desde un
punto de vista privado como desde el público, ya que permite aplicar sus normas en
esas situaciones.
II.1.6 Consideraciones finales
En la legislación administrativa vigente en Cuba durante la eficacia del Código Civil
español existía una vasta regulación de las servidumbres administrativas, aún sin un
reconocimiento expreso de la institución. El hecho de que estas legislaciones refieran
una y otra vez el Código Civil vigente en la época sugiere que la regulación de las
servidumbres administrativas en estas leyes es consecuencia de la regulación de la
institución en materia civil.
Varios de los cuerpos legales analizados – Decreto Ley de la Pesca Fluvial, Ley de
Aguas y la Ley de Minas- atemperan y remiten su regulación de las servidumbres a
lo ya establecido en el Código Civil de 1889. Esto sugiere que aún y cuando el propio
Código refería que las servidumbres por motivos de utilidad pública se encontraban
en las legislaciones especiales para cada materia, su articulado se utilizaba de forma
supletoria ante posibles lagunas legislativas.
En el sector minero existía una norma que regulaba específicamente la constitución
de las servidumbres de paso en las minas. En el sector de Ferrocarriles y Tranvías,
62
Acequia: zanja para conducir el agua. ALVERO FRANCÉS. F. (s-a) Cervantes. Diccionario Manual de
la Lengua Española. 3ra Edición. Editorial Pueblo y Educación. La Habana, Cuba. Pág. 12
53
Capítulo 2
existía una legislación especial que regulaban la expropiación forzosa de
propiedades particulares por el Estado con motivos de interés público, donde se
incluía a las servidumbres administrativas y el procedimiento para su imposición.
II.2 Regulación legal de las servidumbres en el Código Civil cubano.
El primer cuerpo legal que debe regular las servidumbres en cualquier ordenamiento
jurídico es el Código Civil. La mayoría de los Códigos Civiles consultados63
contemplan esta institución, sin embargo la Norma Civil cubana64 subsume las
servidumbres bajo el título de las limitaciones derivadas de las relaciones de
vecindad.
II.2.1 Diferencias doctrinales entre las servidumbres y las relaciones de
vecindad.
Las relaciones de vecindad aparecen reguladas en los ordenamientos jurídicos
mucho después de las denominadas servidumbres. Los primeros en incluirla de
forma expresa dentro de su legislación privatistas fueron los alemanes en su Código
Civil65. El Bürgerliches Gesetzbuch sirvió de base para que posteriormente otros
ordenamientos jurídicos incluyeran las relaciones vecinales dentro de su cuerpo
normativo.
La existencia de un tratamiento legislativo diferenciado entre las relaciones de
vecindad y las servidumbres, entiéndase las civiles, encuentra sus bases jurídicas en
las disparidades que doctrinalmente se han esgrimido entre las mismas. Se debe
admitir que la confusión que una vez existió y que existe aún entre ellas, se debe a
que ambas guardan varios puntos en común. Así es que servidumbres civiles y
63
Los Códigos Civiles de España, Chile, Venezuela, Costa Rica, México y Argentina, entro otros
dedican una parte de su cuerpo normativo a la institución de las servidumbres.
64
Ley No. 59. Código Civil de la República de Cuba, de 16 de julio de 1987, vigente desde el 12 de
abril de 1988. Divulgación del MINJUS, La Habana, 1988.
65
Código Civil de Alemania (BGB), vigente desde 1 de enero de 1900.
54
Capítulo 2
relaciones vecinales recaen sobre bienes inmuebles que guardan una relación de
colindancia, sobre los que se impone una carga para dar solución a una necesidad
latente de uno de ellos.
Las disparidades que obligan a un tratamiento diferenciado entre relaciones de
vecindad y servidumbres son las siguientes:
 Por el origen:
El legislador introduce las relaciones de vecindad en la norma sustantiva con el
objetivo de ofrecer protección legal a las ineludibles intromisiones que se producen
entre predios vecinos y que pueden ser dañinas para uno de ellos o para ambos. Así
es que se conforma una categoría que se aplica con carácter general sobre todos los
inmuebles colindantes, solo por el hecho de estar reconocido en la ley. Esto no
quiere decir que siempre se hagan efectivas, pues puede ocurrir que entre inmuebles
vecinos nunca se produzcan la clase de situaciones que el legislador previó en la
norma.
Las servidumbres por otro lado solo se configuran sobre inmuebles muy bien
determinados en atención a las necesidades de otros inmuebles o personas, y que el
bien gravado puede ayudar a suplir. Esto las dota de un carácter particular, lo que a
la vez condiciona que si bien la figura está previamente regulada en la ley necesiten
de un acto concreto de imposición.
 Por la finalidad
Mientras la finalidad de la servidumbre es suplir intereses particulares de un
inmueble o persona, la finalidad de las relaciones de vecindad es pulir las
imperfecciones que puedan surgir del ejercicio de la propiedad sobre inmuebles
colindantes pertenecientes a distintos dueños.
 Por los efectos:
Las relaciones de vecindad generan obligaciones recíprocas para los vecinos. Los
titulares de los inmuebles vecinos tienen los mismos derechos y obligaciones entre
sí, que pueden ejercitar en un mismo momento o en momentos distintos, en atención
a la necesidad real de cada inmueble.
55
Capítulo 2
En las servidumbres, existe un predio gravado a favor de una persona o cosa, sin
embargo ese predio no tiene la posibilidad de beneficiarse del otro como en el caso
de las relaciones de vecindad. Aunque sí existen en las servidumbres derechos y
obligaciones para ambas partes, estos no son los mismos como en las relaciones de
vecindad. En las servidumbres solo uno tiene la posibilidad de beneficiase con el
derecho, mientras el otro solo puede exigir que no se extralimite más allá de lo que
está obligado a soportar66.
Las desigualdades expuestas dan a entender que confundir relaciones de vecindad y
servidumbres es un error que no deben cometer las legislaciones, pues estarían
dando un tratamiento igualitario a instituciones que poseen intereses y caracteres
diferentes. Las legislaciones civiles deben contemplar en su normativa ambas
instituciones, aprovechando las ventajas que puede ofrecer cada una de ellas dentro
del Derecho Privado.
II.2.2 Las servidumbres y las relaciones de vecindad en el Código Civil cubano.
El Código Civil español vigente en Cuba hasta 1987, no hacía referencia
denominativa a las relaciones de vecindad; aunque sí regulaba algunas de ellas
incluyéndolas dentro de las servidumbres, incurriendo así en un frecuente error
legislativo de la época. Este problema fue aparentemente superado por el actual
Código Civil cubano que incluyó todo un capítulo sobre las “Limitaciones derivadas
de las relaciones de vecindad”67. Sin embargo la Ley cubana incurre en un nuevo
equívoco solo que en sentido opuesto, dejando innominadas a las servidumbres y
subsumiéndolas dentro del mencionado capítulo.
Si bien es cierto que bajo el articulado del Código Civil cubano se encuentran
verdaderas limitaciones derivadas de las relaciones de vecindad, también es posible
encontrar, bajo el mismo título, típicas servidumbres. Así es que cuando el artículo
66
A los otros derechos y obligaciones que tienen las partes en las servidumbres ya se hizo referencia
en el capítulo primero.
67
Código Civil de la República de Cuba. Libro Segundo. Título II. Capítulo IV.
56
Capítulo 2
170.1 de dicho Código dispone el derecho de paso que tienen los propietarios por los
inmuebles vecinos para salir a la vía pública, está haciendo referencia a una
verdadera servidumbre de paso. Este mismo criterio lo sostiene el Tribunal Supremo
Popular de la República de Cuba al reconocer la existencia de este tipo de
servidumbre cuando dice: “(...) lo pretendido equivale en lo que doctrinalmente se
conoce como servidumbre de paso, que entraña la imposición de una carga u
obligación a un predio, en beneficio de otro, a fin de conferirle a aquel una salida
indispensable a la vía pública (...)”.68
Conforma otra servidumbre el artículo 173.1 cuando reconoce la obligación de
permitir la caída de la aguas de un inmueble superior a un inferior, siempre y cuando
estas no provengan de la actuación del hombre 69. Sin embargo el tratamiento de este
supuesto como una verdadera servidumbre no parece acertado para el Tribunal
Supremo Popular cuando expresa: “(...) la servidumbre es un gravamen impuesto
sobre un inmueble en beneficio de otro perteneciente a distinto dueño, pero siempre
a partir de una necesidad insoslayable, por lo que en modo alguno puede estimarse
servidumbre el uso continuado de un predio ajeno por mera tolerancia, pues ello en
todo caso es cosa diferente que por demás no genera derecho alguno (...)”.70
Lo cierto es que el Tribunal Supremo Popular, a pesar de la ausencia denominativa
de la figura en la legislación civil, reconoce la existencia de servidumbres en nuestro
68
Tribunal Supremo, Sala de lo Civil y de lo Administrativo, Sentencia № 255 de 22 de abril del
2006. Segundo Considerando. Citado por: PÉREZ GALLARDO, L. (2007) Código Civil de la República
de Cuba, Ley № 59/1987 de 16 de julio (anotado y concordado). Editorial ONBC. La Habana,
Cuba. Pág. 122.
69
Estas servidumbres, están reconocidas como tal desde el Derecho Romano. La servidumbre de
paso era clasificada por los romanos como una servitutis rústica. La caída de las aguas era
considerada una servidumbre urbana a la cual denominaban Stillicidii vel fluminis recipiendi.
COLECTIVO DE AUTORES. (2004) Op., cit., pág. 121
70
Tribunal Supremo, Sala de lo Civil y de lo Administrativo, Sentencia № 827 de 31 de diciembre del
2002. Único Considerando. Citado por: PÉREZ GALLARDO, L. (2007) Op., cit., Pág. 123.
57
Capítulo 2
ordenamiento jurídico, al hacer alusión en varias sentencias 71 a la servidumbre de
paso. Además en la Instrucción 202 de 2010 de su Consejo de Gobierno establece
que cuando exista un proceso en el que por “la naturaleza de la acción ejercitada
pudiera
derivarse
pronunciamiento
judicial
decretando
la
transferencia
o
reconocimiento de dominio u otro derecho real sobre bien inmueble”72, se deben
aportar en la demanda una serie de datos necesarios sobre dicho bien dentro de los
cuales el tribunal incluye: los gravámenes o cargas como hipotecas, servidumbres de
medianería, paso, luz y agua, reconociendo la existencia en Cuba de cuatro clases
más de servidumbres civiles.
Existe otro artículo en la Ley Civil que interesa a los efectos de este trabajo. Bajo la
misma denominación de relaciones de vecindad, la Ley cubana esboza una
verdadera servidumbre administrativa, cuando en el artículo 172.1 dice: “Los
propietarios de inmuebles urbanos o rústicos no pueden oponerse al paso por ellos,
si resulta indispensable para la realización de obras de utilidad pública (…)”. Ya se
expuso que el derecho al paso por fundos ajenos era una servidumbre, y en el
capítulo anterior se había concluido que la servidumbre administrativa siempre debe
responder al interés social o utilidad pública, lo que la diferencia de las servidumbres
civiles. Estas cuestiones son las que hacen loable afirmar que el artículo citado se
corresponde con el reconocimiento tácito de una servidumbre administrativa.
El hecho de que en el Código Civil cubano se regule un supuesto de servidumbre
administrativa responde a la función social a la que está ligada toda forma de
propiedad. El artículo 129.1 del Código expresa: “La propiedad confiere a su titular la
posesión, uso, disfrute y disposición de los bienes, conforme a su destino
socioeconómico”, es en esta última frase que puede apreciarse el respaldo legal a la
71
Tribunal Supremo, Sala de lo Civil y de lo Administrativo. Sentencia No. 327, de 28 de abril del
2000; Sentencia No. 492, de 30 de mayo del 2000; Sentencia No. 533, de 27 de junio del 2000;
Sentencia No. 1380, de 31 de octubre de 2011 Tomadas del Boletín del Tribunal Supremo Popular,
años 2000 y 2011.
72
Instrucción No. 202 del 2010, del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular. Tomada del
Boletín del Tribunal Supremo Popular 2010. Pág. 66.
58
Capítulo 2
función social de la propiedad, lo que supone que no pueda considerarse a esta
como ilimitada, sino que sobre ella pueden pesar determinadas cargas, limitaciones y
otras instituciones como las servidumbres.
El hecho de que no exista en el Código Civil una sistemática organizada de las
servidumbres trae consecuencias tanto para el Derecho Civil como para el Derecho
Administrativo. El Código Civil cubano responde, como otros códigos civiles, al
principio de supletoriedad, que recoge en su octavo artículo, por el cual sus normas
son de aplicación en defecto de otras normas de carácter especial, sean estas civiles
o no. Ello da la posibilidad de suplir con los preceptos del Código Civil las lagunas
legislativas de los cuerpos legales administrativos en todas las materias que sean
compatibles con la rama civil, incluyendo las servidumbres administrativas, sin
embargo en la legislación cubana esta variante no es posible, al encontrarse las
servidumbres civiles sin protección legal expresa.
II.3 Regulación legal de las servidumbres administrativas en los diferentes
sectores de la administración pública.
Con el fin de localizar las principales debilidades del ordenamiento jurídico
administrativo en Cuba en materia de servidumbres administrativas, se realiza un
detallado análisis de los cuerpos normativos vigentes para esta rama jurídica que
contienen o debieran contener la regulación de las servidumbres administrativas. Las
normas que siguen regulan lo concerniente a: la zona costera, vialidad y tránsito,
electricidad, minería, ferrocarriles y aguas.
II.3.1 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia de
Gestión de la Zona Costera.
Por la extensa área que ocupa la zona costera en nuestro país, se hizo necesaria la
regulación de esta mediante el Decreto Ley 212, Gestión de la Zona Costera,
aprobado con el objetivo de “establecer las disposiciones para la delimitación, la
protección y el uso sostenible de la zona costera y su zona de protección, conforme a
59
Capítulo 2
los principios del manejo integrado de la zona costera.”73 Esta se constituye (…) “por
la franja marítimo- terrestre de ancho variable, donde se produce la interacción de la
tierra, el mar y la atmósfera, mediante procesos naturales. En la misma se
desarrollan formas exclusivas de ecosistemas frágiles y se manifiestan relaciones
particulares económicas, sociales y culturales”74.
La zona costera es de uso público, libre y gratuito de acuerdo con su naturaleza, en
ella se pueden realizar actividades humanas tales como pasear, bañarse, pescar,
navegar, varar y otros semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún
tipo. No obstante, la administración puede realizar obras, proyectos o actividades,
siempre y cuando estas no obstaculicen el uso público de la zona. Con este objetivo
el Decreto Ley 212 establece en su artículo 13 una servidumbre administrativa de
paso:
“ARTÍCULO 13.1- Las obras, proyectos u actividades que se ejecuten en la zona
costera, tendrán que garantizar el acceso a la zona costera y su zona de protección
desde la vía pública más cercana.
2.- El Ministerio de Economía y Planificación, deberá garantizar que los planes de
desarrollo en la zona costera incluyan servidumbres de paso que permitan el acceso
libre y público a dicha zona.
3.- Las entidades que utilizan los recursos de la zona costera, quedan obligadas a
financiar la creación de los pasos peatonales, los que en todos los casos serán
rústicos, de forma tal que se ocasione el menor daño al ecosistema. (…)”
La servidumbre de paso que el artículo 13 establece, no coincide con algunos de los
presupuestos valorados en el capítulo primero para la constitución de una
servidumbre administrativa. Las servidumbres administrativas tienen el objetivo de
cumplir con un interés social y para ello se imponen a favor de la administración
73
Decreto Ley 212. Gestión de la Zona Costera. De 8 de agosto del 2000. Vigente desde 14 de
agosto de 2000. Gaceta Oficial de la República de Cuba. Edición Ordinaria No. 068, de 14 de agosto
del 2000. La Habana, Cuba. Artículo 1.
74
Ibídem. Artículo 2.
60
Capítulo 2
pública, sus órganos o empresas. Se establecen sobre inmuebles ajenos a dicha
administración, es decir sobre inmuebles no estatales. Si bien con la constitución de
esta servidumbre se está protegiendo un interés social, que es el acceso público a la
zona, incurre este Decreto Ley en un error, y es que la servidumbre de paso a la que
hace referencia se constituye sobre un bien público que es la zona costera, en la que
se está realizando la actividad o proyecto, contraviniendo así el hecho de que la
servidumbre debe recaer sobre bien ajeno a la administración.
Así es que en este caso el acceso a la zona costera está garantizado por el propio
hecho de que esta es de uso público y por tanto toda la sociedad como propietaria
colectiva, tiene el derecho legítimo a transitar por el lugar, sin necesidad de que se
establezca una servidumbre de paso a su favor.
El Decreto Ley de la Zona Costera cubana resulta insuficiente en su regulación sobre
las servidumbres administrativas. Aún cuando el legislador intenta hacer un esbozo
de esta, comete errores en su regulación lo que provoca que no se configure una
verdadera servidumbre administrativa. Además, este Decreto Ley, obvia otras
servidumbres administrativas que pudieran ser importantes en la protección de toda
esta zona y el mar territorial, como son las de vigilancia y salvamento que se
encontraban reguladas en la Ley de Puertos de 7 de mayo de 188075.
II.3.2 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia de
vialidad.
Hasta el año 2010 rigió en Cuba la Ley 60, Código de Vialidad y Tránsito76. Esta
legislación regulaba expresamente las servidumbres en algunos de sus artículos. Dichas
75
A pesar de estas servidumbres administrativas estar reguladas en la derogada Ley de Puertos de 7
de mayo de 1880, la autora cree que su actual regulación deba estar en el Decreto Ley de Gestión de
la Zona Costera. Estas servidumbres administrativas resultarían una herramienta útil para el
cumplimiento de los objetivos que llevaron a la implementación del Decreto Ley y que están
esbozados en su artículo primero.
76
Ley 60, Código de Vialidad y Tránsito. De 28 de septiembre de 1987. Modificado por el Decreto-
Ley No. 231, Modificativo de la Ley No. 60, de 28 de septiembre de 1987, Código de Vialidad y
61
Capítulo 2
servidumbres se constituían sobre las franjas de terrenos a ambos lados de las vías,
tanto urbanas como rurales, donde se efectuaba la instalación de redes técnicas. Sobre
esta franja no se podía realizar ninguna obra constructiva sin autorización administrativa.
Esto resume lo plantado en los artículos 38, 39 y 40 de la Ley los cuales eran la única
referencia a la institución de las servidumbres administrativas. La Ley 60 se limitaba a
mencionar las servidumbres sin dar un concepto o establecer los principios por los que
se regía la institución; además de que su regulación no cumplía con los presupuestos de
las servidumbres administrativas, lo que se fundamentará a continuación.
En el año 2010 se puso en vigor en Cuba la Ley 109, Código de Seguridad Vial, con
el objetivo de perfeccionar la legislación de acuerdo a las nuevas condiciones que
enfrentaba el país en materia de infraestructura vial, accidentalidad del tránsito,
recuperación y modernización del transporte y el crecimiento de la circulación de
vehículos y peatones. Así es que la ley de reciente nacimiento, superando algunos
de los errores de su antecesora, reconoce un concepto para las servidumbres
administrativas al decir que son el: “Derecho de uso de naturaleza real que limita el
dominio en provecho ajeno o en necesidad pública” 77. Es meritorio el hecho de que el
Código incluya un concepto de la institución, aunque utilizando una limitada
redacción, pues el concepto pudiera entenderse desde una perspectiva civilista al
dejar la necesidad pública como una de dos posibilidades, cuando en materia de
servidumbres administrativas, es la única.
A partir de esta definición la Ley 109 establece algunas servidumbres administrativas
en el Capítulo IV “De las afectaciones a las vías”, haciendo expresa alusión a estas
en los artículos 34 y 35. Las servidumbres se establecen sobre las franjas de
terrenos laterales de las vías rurales y urbanas, con el objetivo de instalar redes
técnicas, imponiéndose como carga la obligación de no realizar construcciones sin
previa autorización y además, soportar la instalación de las mencionadas redes. Esta
Tránsito de 12 de diciembre del 2002. Derogado por la Ley 109, Código de Seguridad Vial, de 1 de
agosto del 2010. Gaceta Oficial de la República de Cuba. Edición No. 040 Ordinaria, de 17 de
septiembre de 2010. La Habana, Cuba.
77
Ley 109, Código de Seguridad Vial. Definición No. 118.
62
Capítulo 2
servidumbre administrativa se presenta como una copia casi exacta de las regladas
en la derogada Ley 60, por lo tanto la institución narrada tampoco se puede
encuadrar dentro del marco de las servidumbres administrativas. El carácter general
que tiene la redacción de este artículo coincide con las llamadas limitaciones, ya que
a esta “servidumbre”, como dice el Código, están sujetos todos los bienes inmuebles
que se encuentren a los lados de las vías, y no solo los inmuebles específicos, como
sucede en las servidumbres administrativas.
Aunque no de forma expresa, se pueden encontrar en el Código de Seguridad Vial
otras servidumbres administrativas, que por la forma de redacción del articulado
pudieran confundirse con otra institución administrativa que es la ocupación
temporal78. Las servidumbres administrativas que de la lectura de los artículos 37 y
siguientes se pueden inferir, se diferencian de las anteriores en que su imposición es
temporal, por situaciones que pueden darse aleatoriamente en las vías y que por ello
sea necesario afectar a los propietarios de terrenos colindantes con estas. Así es que
cuando la Ley refiere que para la construcción, reparación o mantenimiento de las
vías el inversionista puede utilizar de forma provisional los terrenos de otros con el
objetivo de crear caminos de acceso y desvíos para facilitar el tránsito, se está
hablando de servidumbres administrativas. Aunque este artículo contiene más
posibilidades, estas que se mencionan son las que pudieran constituirse como típicas
servidumbres administrativas.
En los artículos 37 y 38 se respaldan las formas de constituirse las servidumbres
abordadas en el primer capítulo de este trabajo. El primero habla del convenio (acto
jurídico voluntario) con el perjudicado, y el segundo hace referencia a la imposición
administrativa (acto administrativo) cuando el perjudicado no acepte voluntariamente
la servidumbre. También el artículo 37 hace referencia a la posible compensación
económica cuando esta procede, haciéndose después omisa al no narrar los
supuestos en los cuales procede la indemnización.
78
Para mayor información sobre la ocupación temporal consultar a GARCINI GUERRA, (1986) Op., cit.,
Pág. 187.
63
Capítulo 2
El artículo 39 de la Ley 109 es otro caso de servidumbre administrativa, donde el
propio artículo señala el interés social indispensable para su constitución:
“ARTICULO 39.-Cuando se produce una interrupción en la circulación de vehículos
en una vía y es necesario restablecerla de inmediato por razones de seguridad
nacional o interés social, el Consejo de la Administración Municipal del Poder
Popular en cuya demarcación ocurrió la interrupción puede, bajo su responsabilidad,
autorizar el cruce provisional por otro terreno, y queda obligado a comunicarlo antes
de las veinticuatro horas siguientes a su poseedor legal o propietario.
Dicha decisión es informada de inmediato a la autoridad administrativa, para que
proceda a tomar las medidas necesarias encaminadas a restablecer la vía a sus
condiciones normales, y para pagarle la indemnización al poseedor legal o
propietario del terreno.”
Como se aprecia de la letra del artículo para esta servidumbre administrativa el
legislador ha previsto la indemnización al propietario afectado, incluso el artículo
siguiente prevé que ante los posibles daños que se puedan causar se debe proceder
a la rehabilitación de los terrenos.
Es importante aclarar, para la mejor comprensión del contenido de este artículo que
el mismo recoge dos instituciones del derecho administrativo: primero, la
servidumbre administrativa que se configura cuando estos terrenos son utilizados
para el cruce de vehículos sin que se afecte al propietario sobre el uso del mismo; y
segundo, la ocupación temporal que se configura si se le sustrae al propietario el uso
y goce de la cosa mientras dura la afectación.
Los artículos expuestos son toda referencia expresa u omisa que existe en el Código
de Seguridad Vial sobre las servidumbres administrativas. El mismo deviene más
amplio que su antecesor al ofrecer un concepto de servidumbres más o menos
acabado, ser más explícito a la hora de regularlas, incluso hacer algún intento por
regular lo concerniente a la indemnización. No obstante su regulación sobre las
servidumbres administrativas no es del todo acertada, pues regula bajo la
denominación de servidumbre administrativa una institución que no cumple con sus
presupuestos, y regula verdaderas servidumbres administrativas; pero no las
64
Capítulo 2
reconoce como tal. Además, regula en un mismo precepto dos instituciones
diferentes del derecho administrativo, lo que produce confusiones respecto a ambas
categorías.
Una forma que debió seguir esta ley para la regulación de las servidumbres
administrativas es la de incluirlas dentro de un capítulo dedicado solo a ellas y sus
particularidades, fundamentado en lo útil que resulta esta institución para este sector
de la actividad administrativa.
II.3.3 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia eléctrica.
Las servidumbres en materia eléctrica son de las más utilizadas a nivel mundial.
Leyes como la mexicana, la chilena, la peruana y la venezolana las establecen como
una forma más de contribuir a solventar las necesidades de la colectividad en
materia eléctrica. Ello ha motivado un amplio estudio de las mismas por los
administrativistas79, lo que proporciona una basta bibliografía sobre servidumbres
administrativas en el sector eléctrico.
A pesar de lo referido anteriormente, la Ley Eléctrica, de 26 de diciembre de 1974,
vigente en Cuba80, no contempla su regulación. La única referencia tácita a
servidumbres administrativas que se encuentra en esta materia está en el
Reglamento del Servicio Eléctrico81, que en su artículo 27 dispone la obligación del
usuario de otorgar autorización para la instalación en su inmueble de líneas,
transformadores, equipos de medidas y protección, y otros, así como tomar
79
MARIANI, A. (1980) Op. Cit.; VERGARA BLANCO, A. (2003) Servidumbre de postación, paso y
transmisión de energía eléctrica, Conenido, peajes y rol del órgano de coordinación. En: Revista
de Derecho Administrativo Económico. No 1. Pp. 225-245; VERGARA BLANCO, A. (1998) Constitución
de servidumbres a favor de instalaciones eléctricas.; VERGARA BLANCO. A. (1999) Servidumbre de
paso de energía eléctrica en sistemas regulados por precios de nudo e interconectados a
centrales generadoras. En: Revista de Derecho y Jurisprudencia. Tomo XCVI. No. 1.
80
Ley No. 1287, Ley Eléctrica, de 26 de diciembre de 1974.
81
Reglamento del Servicio Eléctrico, de 3 de enero de 1975.
65
Capítulo 2
derivaciones o emplear los tendidos para suministrar otros servicios. Por otra parte la
empresa debe evitar provocar daños, perjuicios o molestias innecesarias al usuario.
Otro cuerpo legislativo en materia eléctrica que, de alguna forma, contempla la
institución es el Decreto 177, Reglamento para la instalación y protección de líneas
aéreas,
soterradas
y
enterradas
de
comunicaciones
y
eléctricas,
y
sus
contravenciones82. En los artículos 9 y 10, cuando hace referencia a las zonas de
protección para las líneas de comunicaciones y eléctricas, establece que quien sea
poseedor de tierras situadas en estas zonas deberá permitir el acceso del personal
calificado para realizar los trabajos de reparación, instalación o mantenimiento de
dichas líneas. Si de dichas labores resultaran daños para el propietario de las tierras
-ya sea en sembrados, cercas o edificaciones- este tendrá derecho a ser
indemnizado, en un término no mayor de noventa días, por el Ministerio de
Comunicaciones83, el Ministerio de Industria Básica84, o ambos.
La institución de las servidumbres administrativas en materia eléctrica prácticamente
es nula en las legislaciones cubanas, cuando en el resto del mundo este es uno de
los sectores que más se beneficia de la categoría. Solo pudiera apreciarse su
regulación tácita y muy escueta en el Reglamento del Servicio Eléctrico y el Decreto
177, los cuales no utilizan el término servidumbre. Las legislaciones referidas en
materia eléctrica, adolecen de las formas para constituir estas servidumbres.
Tampoco se regula sobre las posibilidades de reclamación ante conflictos que
pudieran presentarse, los derechos y obligaciones de las partes y la extinción. Este
sector en Cuba se encuentra carente de una adecuada regulación de esa institución,
82
Decreto 177, Reglamento para la instalación y protección de líneas aéreas, soterradas y
enterradas de comunicaciones y eléctricas, y sus contravenciones, de 8 de diciembre de 1992.
Gaceta Oficial de la República de Cuba. Edición No. 15 Ordinaria, de 18 de diciembre de 1992. La
Habana, Cuba.
83
El Decreto 177 se refiere al Ministerio de las Comunicaciones, pero el nombre de este Ministerio
actualmente es Ministerio de la Informática y las Comunicaciones.
84
Recientemente se actualizó parte de la estructura administrativa del país pasando los sectores
electricos y de minas a formar parte del actual Ministerio de Energía y Minas.
66
Capítulo 2
a pesar de la inmediata necesidad de su implementación en aras de garantizar
seguridad jurídica a la administración pública y a los administrados. Esta situación se
torna más crítica para una esfera tan importante dentro de cualquier país, por la
ausencia de su adecuado respaldo en el Código Civil cubano.
II.3.4 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia minera.
Otro sector donde se utilizan con más asiduidad las servidumbres administrativas, es
el minero, lo que no está ajeno a Cuba. La regulación minera en el país establece
todo un procedimiento para la constitución de las servidumbres administrativas,
contando con la más amplia regulación de la institución que existe en la isla.
II.3.4.1 El concepto de servidumbre de la Ley de Minas.
La Ley No. 76, Ley de Minas85, es la principal legislación minera en Cuba. Para este
cuerpo normativo las servidumbres son: “un gravamen impuesto sobre un inmueble
en beneficio de otro, perteneciente a distinto dueño. El inmueble a cuyo favor está
constituida la servidumbre se llama predio dominante; el que la sufre, predio
sirviente”. Este concepto no es el más adecuado para las servidumbres
administrativas pues más que definir esta institución lo que hace es caracterizar a las
servidumbres civiles; lo que se fundamenta además, en que es una copia exacta del
concepto que sobre las servidumbres ofrecía el derogado Código Civil español.
El concepto carece de los elementos básicos que no deben faltar en materia de
servidumbres administrativas: el interés social que le da fundamento a la imposición
de estas, y que el beneficiado con ella es la administración como representante de
los intereses colectivos. Además, al hacer referencia a un predio sirviente y uno
dominante incurre en otro error que fue abordado con anterioridad, al concluir que en
las servidumbres administrativas no es imprescindible la predialidad activa.
85
Ley No. 76. Ley de Minas, de 21 de diciembre de 1994. Vigente desde el 23 de enero de 1995.
Gaceta Oficial de la República de Cuba. Edición ordinaria, de 23 de enero de 1995. La Habana, Cuba.
67
Capítulo 2
Es importante en este punto hacer mención al artículo 11 de la Ley 76, pues a través
de él se pone de manifiesto una de los aspectos caracterizadores de las
servidumbres administrativas que mayor polémica ha ocasionado.
“ARTICULO 11.- Para realizar la actividad minera los concesionarios pueden ser
autorizados por el Consejo de Ministros o su Comité Ejecutivo a ocupar o utilizar
bienes de propiedad estatal. En los casos de bienes de propiedad privada se aplica,
cuando es posible, el régimen especial de las servidumbres mineras así como
cualquiera otras alternativas de solución que no impliquen el desplazamiento o la
afectación de posesión disfrutada por un tercero. (…)”
Este precepto señala dos supuestos: uno referido a los bienes de propiedad estatal y
otro a los bienes de propiedad no estatal, disponiendo que sea en éste último donde
se aplique el régimen especial de servidumbre. El artículo excluye por tanto la
posibilidad de constitución de servidumbres administrativas sobre bienes de
propiedad estatal, disponiendo que para su uso lo que requerirá el concesionario es
una autorización del Consejo de Ministros o su Comité Ejecutivo. Esto cumple con
aquel presupuesto de constitución de las servidumbres referido a que estas solo
recaen sobre bienes ajenos a las administraciones públicas.
Más adelante la propia Ley se contradice en su artículo 49, al establecer que para
tener acceso al área minera por terrenos estatales o particulares se deberá utilizar el
régimen especial de servidumbre, incurriendo aquí en el error de referir que se
constituyen servidumbres sobre bienes de propiedad estatal aspecto que
aparentemente había superado desde el principio.
II.3.4.2 Autorizados para solicitar servidumbres mineras.
La Ley de Minas en su artículo 50 reconoce el derecho que tiene el titular de una
concesión minera a solicitar el establecimiento de servidumbres en terrenos vecinos
de terceras personas; este derecho se le reconoce siempre y cuando el
establecimiento de la servidumbre responda a necesidades relacionadas con la
68
Capítulo 2
actividad minera. El Reglamento de la Ley de Minas86, en el artículo 1 también
reconoce que las personas naturales o jurídicas están autorizadas para solicitar una
concesión minera, y todo aquello que para la explotación de esta le sea necesario
como son prórrogas, ampliación de áreas, cierre de minas y servidumbres mineras.
II.3.4.3 Derechos y obligaciones de los sujetos de las servidumbres mineras.
Según lo preceptuado por el artículo 49 de la Ley de Minas, todo concesionario que
obtenga una servidumbre minera debe evitar causar con su ejercicio grandes
perjuicios al titular del bien gravado, intentando establecerlas por las vías menos
perjudiciales. En este mismo artículo y en el artículo 54, reconoce también la
obligación del titular de la servidumbre de pagar una indemnización por todo daño y
perjuicio ocasionado al titular del bien gravado con la servidumbre. Este es otro
ejemplo de normativa cubana que reconoce el derecho a la indemnización cuando se
causen daños y perjuicios al titular gravado.
II.3.4.4 Clases de servidumbres mineras. Procedimiento para su constitución y
extinción.
La Ley de Minas reconoce a partir del artículo 51 dos clases de servidumbres
mineras: legales y voluntarias, y en atención a esta clasificación es que establece el
procedimiento para constituirlas, ampliando este en la Sección Quinta, del Capítulo 1
del Reglamento de la Ley.
Las servidumbres voluntarias, son aquellas que otorga el propietario del bien gravado
con la servidumbre al titular de la concesión. Dicha autorización debe ser consultada
con las autoridades responsables del uso de la tierra; y quedará plasmada la
86
Decreto No. 222. Reglamento de la Ley de Minas, de 16 de septiembre del 1997. Vigente desde
19 de septiembre de 1997. Gaceta Oficial de la República de Cuba. Edición No. 32 Ordinaria, de 19 de
septiembre de 1997, La Habana, Cuba.
69
Capítulo 2
servidumbre en escritura pública que se inscribirá en el Registro Minero 87, encargado
de llevar, entre otros particulares, la constitución de las servidumbres mineras.
Por otro lado las servidumbres legales solo proceden, cuando no se pudo constituir
de forma voluntaria por la negativa del titular del inmueble sobre el que se debe
imponer la servidumbre. Estas servidumbres se otorgan por el Ministerio de Industria
Básica –actualmente Ministerio de Energía y Minas-, por conducto de la Autoridad
Minera, oído el parecer de las autoridades responsabilizadas con el uso de los
inmuebles.
La solicitud que se presentará ante dicho organismo para la aprobación de la
servidumbre deberá contener los datos del titular de la actividad minera y título que
ampara dicha actividad; los datos del propietario del inmueble que debe ser gravado
con la servidumbre, los fundamentos para su imposición, el área que esta abarcará,
así como las cargas comprendidas dentro de estas y el tiempo por el que se
pretenda constituir. También deberá incluirse en esta solicitud la cuantía de la
indemnización por los daños y perjuicios ocasionados al propietario gravado; y los
argumentos que fundamenten la oposición del propietario del bien que se pretende
gravar. Presentada dicha solicitud la autoridad minera tiene noventa días para
notificar la resolución que dispone la constitución de la servidumbre, la cual deberá
inscribirse en el ya citado Registro Minero.
Así mismo, la Ley de Minas establece las causas por las que se podrá extinguir la
servidumbre minera: nulidad, anulación o extinción de la concesión o por reunirse en
una misma persona la propiedad del predio sirviente con el dominante.
La Ley de Minas constituye el cuerpo normativo más amplio en materia de
servidumbres administrativas regulando algunas de sus particularidades: autorizados
para solicitarlas y sus obligaciones, clases de servidumbres mineras, el
procedimiento para su constitución y extinción, así como lo referido a la
indemnización. No obstante la ley no está exenta de problemas como el hecho de
87
Ley No. 76. Ley de Minas. Artículo 15 e); y Decreto No. 222. Reglamento de la Ley de Minas.
Artículo 91 c)
70
Capítulo 2
tomar de una ley anterior un concepto civilista e intentar encuadrar dentro de esta a
las servidumbres administrativas, o aunque aparentemente superado en sus inicios,
incurrir en el típico error de aplicar el régimen especial de servidumbres para la
propiedad estatal. Estos errores, sin embargo, se hacen mínimos ante el intento
acertado del legislador de una regulación amplia y especializada de las servidumbres
administrativas en materia de minería, la cual se puede utilizar como referente para
una norma que regule las generalidades de la institución.
II.3.5 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia de
ferrocarriles.
Regulan la actividad de los ferrocarriles en Cuba el Decreto Ley No. 180 de 1998 de
los Ferrocarriles88 y la Resolución No. 93 de 1998 Reglamento del Decreto-Ley de
los Ferrocarriles89. Ambas disposiciones legales son omisas en cuanto a
servidumbres administrativas, aunque existe un artículo en cada uno de los cuerpos
normativos que pudieran ventilarse como tal.
El artículo 17 del Decreto Ley 180 establece una servidumbre administrativa cuando
dice que el propietario de un terreno que sea lindante con una faja de terreno de vía,
“está obligado a colocar y mantener en buen estado las cercas que sean necesarias
para impedir el paso de ganado mayor a dichas áreas.” 90
También el artículo 6 inciso d) de la Resolución No. 93, cuando hace referencia a los
derechos de los ferrocarriles y entidades operadoras de los ferrocarriles, da la
posibilidad a estos de construir desagües a través de las tierras colindantes a las
88
Decreto Ley No. 180. De los Ferrocarriles, vigente desde el 5 de abril de 1998. Gaceta Oficial de la
República de Cuba. Edición No. 1 Ordinaria, de 5 de enero de 1998. La Habana, Cuba.
89
Resolución No. 93. Reglamento del Decreto-Ley de los Ferrocarriles, vigente desde 1 de junio de
1998. Gaceta Oficial de la República de Cuba. Edición No. 27 Ordinaria de 1 de junio de 1998. La
Habana, Cuba.
90
Faja de derecho de vía: Es la superficie de terreno requerida para la operación y seguridad de los
ferrocarriles. Decreto Ley No. 180 de los Ferrocarriles. Artículo 2.
71
Capítulo 2
fajas de derecho de vías. Si se tomara como base que estas tierras colindantes
pueden ser de propiedad personal entonces se constituiría una verdadera
servidumbre administrativa que permitirá construir dichos desagües. Aunque el
artículo deja planteada una posibilidad que pudiera resolverse por la vía de las
servidumbres administrativas, lo cierto es que no la llega a concretar como tal.
Aunque la legislación vigente en Cuba en materia de ferrocarriles deja sentados unos
pocos supuestos que cumplen con algunas de las tipicidades de las servidumbres
administrativas, lo cierto es que, como la mayoría de las normas administrativas en la
Isla, desconoce una regulación exacta y pormenorizada de la institución.
II.3.6 Regulación legal de las servidumbres administrativas en materia de
aguas.
En materia de aguas está vigente en Cuba el Decreto Ley No. 138 de las Aguas
Terrestres91 y el Decreto 199 de 1995, Contravenciones de las regulaciones para la
protección y el uso racional de los recursos hidráulicos. 92 Ambos cuerpos normativos
excluyen de su articulado a las servidumbres administrativas que tan ampliamente
fueron reguladas por la Ley de Aguas para la República de Cuba de 13 de junio de
1879, anteriormente analizada. Tampoco existen en el Decreto-Ley No. 230 de
Puertos93, ninguna referencia a las servidumbres administrativas que regulaba la Ley
de Puertos para la República de Cuba de 7 de mayo de 1880.
En tanto en el mundo jurídico otro de los sectores de la actividad administrativa más
beneficiados con la imposición de las servidumbres administrativas es el de aguas,
91
Decreto Ley No. 138. De las Aguas Terrestres, vigente desde el 2 de agosto de 1993. Gaceta
Oficial de la República de Cuba Edición No. 9 Ordinaria, de 2 de julio de 1993. La Habana, Cuba..
92
Decreto 199. Contravenciones de las regulaciones para la protección y el uso racional de los
recursos hidráulicos, vigente desde 20 de febrero de 1995. Gaceta Oficial de la República de Cuba.
Edición No.6 Ordinaria, de 20 de febrero de 1995. La Habana, Cuba.
93
Decreto-Ley No. 230. De Puertos, vigente desde el 13 de septiembre del 2002. Gaceta Oficial de la
República de Cuba, de 13 de septiembre del 2002. La Habana, Cuba.
72
Capítulo 2
en Cuba no se encuentra protección legal a la categoría. Las normas cubanas
actuales en materia de aguas, a diferencia de sus antecesoras, son totalmente
omisas en relación con las servidumbres.
II.4. Consideraciones sobre la necesidad de la regulación jurídica de las
servidumbres administrativas en Cuba.
La valoración legislativa desarrollada a lo largo del capítulo se realizó con el objetivo
de localizar los principales problemas que afectan a la regulación actual de las
servidumbres administrativas en Cuba, los que, en su gran mayoría, no existían
mientras estuvo vigente el Código Civil español. Esto demuestra la necesidad de
perfeccionar el actual régimen legal de las servidumbres administrativas en Cuba.
El respaldo legal que poseen actualmente las servidumbres administrativas en Cuba
se encuentra en pocas legislaciones especiales que no están exentas de una serie
de problemas, que hacen inoperante su adecuada implementación.
Estas legislaciones adolecen de un concepto de servidumbres administrativas, o si lo
ofrecen no se ajusta a sus características, más bien la definen desde un punto de
vista civilista –Ley de Minas, Código de Seguridad Vial-. Además los pocos
conceptos ofrecidos difieren unos de otros, no existiendo uniformidad en este
sentido. Si existiera en Cuba una ley que regulara las servidumbres administrativas
de manera general, esta se encargaría de dar un único concepto que englobara las
principales características de la institución evitando así que las leyes especiales
tengan que conceptualizarlas y con ello caer en el error de la diversidad legislativa de
conceptos sobre una única categoría.
Otro problema que provoca el hecho de no tener una norma que generalice la
institución es lo concerniente a que algunas leyes especiales –Ley de Minas, Decreto
Ley de Gestión de la Zona Costera- contemplan la posibilidad de establecer
servidumbres administrativas sobre bienes inmuebles de propiedad estatal. Dicho
error trae como consecuencia que estas normas llamen servidumbres a instituciones
que verdaderamente no lo son.
73
Capítulo 2
Otro problema en la regulación legal de las servidumbres administrativas en Cuba
consiste en que, materias tan importantes como las de agua, no cuenten en su
normativa con la regulación de la institución; o que otras como la materia eléctrica,
solo cuenten con vagos preceptos que puedan entenderse como servidumbres
administrativas. Si existiera una legislación general que las regulara, las legislaciones
especiales que carezcan de una regulación específica de la categoría pudieran
recurrir a esta, como de hecho debe suceder. Se superaría así la falta de protección
legal para la administración y sus administrados cuando exista una situación que
cumpla con las características de una servidumbre administrativa, y sin embargo no
esté contemplada en las normas del sector.
Las pocas legislaciones especiales que regulan a las servidumbres administrativas,
se limitan a mencionarla u ofrecer un concepto vago de esta. No establecen aspectos
tan importantes como los principios que deben regir la institución, las clasificaciones
que pueden tomar, o las formas de constitución o extinción –excepto la Ley de
Minas-. Dichos vacíos legislativos, no pueden ser suplidos con otras normas
administrativas, ni siquiera con el Código Civil cubano, que pudiera servir de norma
supletoria ante las lagunas de las normas administrativas, pues contiene una
regulación desacertada de la institución.
Una solución para superar todos estos problemas pudiera ser la creación de una
norma de carácter general que regule las servidumbres administrativas. Dicha norma
no solo incluiría a la institución sino a todas aquellas figuras que someten a la
propiedad no estatal a un régimen administrativo: la expropiación forzosa y otras
formas de transferencia del dominio privado al Estado, la ocupación temporal, las
limitaciones a la propiedad y las servidumbres administrativas. Todas estas
instituciones han sido reguladas en menor o mayor medida en las legislaciones
cubanas, pero ninguna de ellas está sistematizada de forma general en una norma
jurídica.
Al ser el tema de esta investigación las servidumbres administrativas, se quiere
apuntar aquellos elementos que no deben faltar en dicha norma sobre la institución.
Los basamentos teóricos para las otras instituciones que integran el régimen
74
Capítulo 2
administrativo de la propiedad no estatal podrá ser el tema de futuras
investigaciones.
En relación con las servidumbres administrativas y a partir de los resultados
obtenidos con la investigación, a continuación se exponen los elementos que esta
norma debería contener. Se incluye en el anexo una propuesta de norma donde
figura el título referido a las servidumbres administrativas.
1. Las generalidades de la institución: esta parte debería incluir un concepto de
la institución que refiera que ineludiblemente deben cumplir una necesidad
pública o interés social; si es posible o no la indemnización y otras
especificidades de las servidumbres administrativas que han sido planteadas
a lo largo de esta investigación.
2. Los tipos de servidumbres administrativas: aquí se deberán incluir las
principales formas que pueden revestir las servidumbres administrativas de
acuerdo a los intereses de la administración pública.
3. Los derechos y obligaciones de las partes de la servidumbre administrativa:
deberá contener los principales derechos y obligaciones tanto del titular del
predio sirviente como del titular de la servidumbre o quien haya sido
autorizado por este para utilizarla.
4. Formas y procedimiento de constitución de las servidumbres administrativas:
se deberá especificar que las servidumbres requieren un acto propio de
constitución que puede ser por medio de acto jurídico voluntario o acto
administrativo. Deberá contener todo el procedimiento a seguir para ambos
tipos de constitución.
5. Inscripción en el registro: con el fin de que las servidumbres administrativas
tengan una mayor protección jurídica como derecho real administrativo en
cosa ajena que son, sería prudente su inscripción en los registros públicos.
6. Extinción de las servidumbres administrativas: deberá contener las principales
formas de extinción de las servidumbres administrativas.
75
Conclusiones
CONCLUSIONES
Primera: Las servidumbres administrativas son derechos reales administrativos que
recaen sobre los bienes inmuebles ajenos a la administración pública, y que
benefician a ésta con el objetivo de cumplir con una función social determinada.
Segunda: La imposición de las servidumbres administrativas requiere un acto propio
de constitución sea por medio de acto jurídico voluntario o acto administrativo, y debe
fundamentarse en un interés social o utilidad pública.
Tercera: Las servidumbres administrativas, en principio, no generan indemnización
para quien las sufre. No obstante, si producto de su constitución se generaran daños
económicos al propietario del predio sirviente se le deberá indemnizar a este el
monto del perjuicio sufrido.
Cuarta: Hasta 1987 -cuando regía en Cuba el Código Civil español reconocedor de
las servidumbres- se respaldaban las servidumbres por razones de utilidad pública
en la legislación cubana. Fue en las leyes nacidas después de su derogación que
desaparece o se minimiza considerablemente la regulación de la categoría
administrativa, como consecuencia del insuficiente respaldo dado por el Código Civil
actual a las servidumbres.
Quinta: La regulación legal en Cuba de las servidumbres administrativas es
insuficiente; solo algunos sectores de la administración reconocen la existencia de la
institución, pero de forma escueta, sin regular sus principales características, las
formas de constitución y extinción, o los derechos y obligaciones de las partes –
excepto la Ley de Minas-.
Sexta: La mejor vía para superar los problemas de los que padece la regulación
legal de las servidumbres administrativas dentro del ordenamiento jurídico cubano,
sería una norma de carácter general que regula las servidumbres administrativas y
otras instituciones que integran el régimen administrativo de la propiedad no estatal,
y que puede auxiliar a todos los sectores administrativos en la aplicación de la
institución.
76
Recomendaciones
RECOMENDACIONES
En el orden legislativo:
 Utilizar los presupuestos teóricos analizados en el primer capítulo sobre las
servidumbres administrativas como base para la implementación de estas en
futuras normas administrativas, ya sean generales o específicas, para cada
sector de la administración.
 Implementar legalmente la institución de las servidumbres civiles en futuras
modificaciones del Código Civil.
En el orden académico:
 Preparar a los dirigentes administrativos, así como a los asesores jurídicos de
las empresas estales y demás órganos de la administración sobre la
institución de las servidumbres administrativas como un instrumento eficaz en
manos de las administraciones públicas.
 Utilizar esta tesis como material de estudio para profundizar en el análisis de
las servidumbres administrativas.
77
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Resolución No. 93. Reglamento del Decreto Ley de los Ferrocarriles, vigente
desde 1 de junio de 1998. Gaceta Oficial de la República de Cuba. Edición No.
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Instrucción No. 202 del 2010, del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo
Popular. Boletín del Tribunal Supremo Popular 2010.
 Legislación nacional derogada:
Ley de Minas de 6 de julio de 1859.
Decreto- Ley, Bases Generales para la Nueva Legislación de Minas, de 29 de
diciembre de 1868.
Bibliografía
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marzo de 1891.
Real Decreto de 31 de octubre del 1890 puso en vigor la Ley de Puertos para la
República de Cuba de 7 de mayo de 1880.
Código Civil español, vigente desde 5 de noviembre de 1889, ratificado por la
proclama de 5 de enero de 1899, del Gobierno Militar de la Primera
Intervención Norteamericana.
Decreto Ley 787. De la Pesca Fluvial, de 4 de abril de 1936. Gaceta Oficial del 8 de
abril de 1936.
Orden No. 78. De Servidumbre de Paso en las Minas de 15 de marzo de 1902.
Orden No. 34. De Expropiación Forzosa en materia de Ferrocarriles y Tranvías,
de 1902.
Ley 60, Código de Vialidad y Tránsito. De 28 de septiembre de 1987. Modificado
por el Decreto-Ley No. 231, Modificativo de la Ley No. 60, de 28 de
septiembre de 1987, Código de Vialidad y Tránsito de 12 de diciembre del
2002.
 Legislación extranjera:
Código Civil de Chile, de 14 de diciembre de 1855. Vigente desde el 1 de enero de
1857. Actualizado al año 2000.
Ley N.º 340. Código Civil de la República Argentina, de 25 de septiembre de 1869.
Vigente desde 1 de enero de 1871.
Ley No. 63. Código Civil de la República de Costa Rica, de 26 de abril de 1886.
Vigente desde 1de enero de 1888.
Código Civil del Reino de España, de 6 de octubre de 1888, vigente desde 5 de
noviembre de 1889.
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de 1891. Argentina.
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Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, de 8 de diciembre de 1975. Diario
Oficial de la Federación, de 22 de diciembre de 1975. Última reforma aplicada
el 22 de diciembre de 1993. México.
Código Civil de Venezuela. Gaceta Nº 2.990 Extraordinaria, de 26 de julio de 1982.
Decreto Ley No. 25844. Ley de Concesiones Eléctricas. Vigente desde 5 de
diciembre de 1992. Perú
Decreto con Fuerza de Ley No. 1, Ley General de Servicios Eléctricos en materia
de Energía Eléctrica, de 22 de junio de 1982. Diario Oficial de la República
de Chile. Edición Nº31.366, de 13 de septiembre de 1982. Perú
Anexo
ANEXO
TITULO
DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
CAPITULO I
GENERALIDADES DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
ARTICULO.
Se
entiende
por
servidumbre
administrativa
al
derecho
real
administrativo que recae sobre los bienes inmuebles ajenos a la administración
pública, y que benefician a ésta con el objetivo de cumplir con una función social
determinada.
El bien sometido a la servidumbre administrativa será denominado predio sirviente.
ARTICULO. La servidumbre administrativa se constituye por la administración
pública, quien puede autorizar a otra persona natural o jurídica, nacional o extranjera,
a beneficiarse con el derecho real administrativo.
ARTICULO. Toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, que obtenga una
concesión administrativa, puede convenir o solicitar a la administración pública la
constitución de una servidumbre administrativa con el objetivo de contribuir al
sostenimiento de necesidades públicas.
ARTICULO. La servidumbre administrativa siempre va tener como fin contribuir a la
satisfacción de intereses colectivos. Aquella servidumbre impuesta que no cumpla
con este fin, no podrá llamarse administrativa y se ajustará a las reglas de las
servidumbres civiles.
ARTICULO.
La
imposición
de
servidumbres
administrativas
no
genera
indemnización, excepto que se ocasionen daños económicos cuantificables al
propietario legal de predio sirviente.
ARTICULO. Pueden imponerse servidumbres administrativas en beneficio del sector
minero, el eléctrico, el de aguas y acueductos, de transporte ya sea marítimo,
terrestre o aéreo, y cualquier otro que demuestre la necesidad de la servidumbre
administrativa.
Anexo
ARTICULO. Las particularidades que adquieran las servidumbres administrativas
para cada sector de la administración pública serán reguladas en las legislaciones
correspondientes a estos.
CAPITULO II
DE LOS TIPOS DE SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
ARTICULO. Las servidumbres administrativas pueden ser perpetuas o temporales.
ARTICULO. La servidumbre administrativa perpetua es aquella cuya duración es
indefinida. En casos excepcionales se podrá imponer una servidumbre temporal,
cuando la causa no sea de tal envergadura que requiera la ocupación temporal.
ARTICULO. Las servidumbres administrativas pueden ser continuas o discontinuas.
ARTICULO. La servidumbre continua es la que se ejerce ininterrumpidamente y que
no requiere de actividades concretas por parte del hombre para ser ejercida. Las
servidumbres discontinuas son las que se ejercen a intervalos y necesitan de una
actividad del hombre para ser ejercidas.
ARTICULO. Las servidumbres administrativas pueden ser aparentes y no aparentes.
ARTICULO. La servidumbre aparente es la que está continuamente a la vista ya que
posee señalizaciones externas que lo indiquen, o que la propia servidumbre
evidencie su existencia. Las servidumbres administrativas no aparentes son aquellas
que no tienen una señal exterior o algún signo que pueda indicar su existencia.
CAPITULO III
DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL BENEFICIADO CON LA
SERVIDUMBRE ADMINISTRATIVA
ARTICULO. El titular de la servidumbre, o quien haya sido autorizado por este, tiene
derecho a utilizarla para contribuir a la satisfacción de las necesidades públicas. Solo
puede servirse de esta hasta los límites que se dispusieron en su constitución.
Anexo
ARTICULO. No se puede causar daños innecesarios al terreno sirviente.
ARTICULO. El titular de la servidumbre, o quien haya sido autorizado por este,
estará obligado a:
a) realizar toda la infraestructura para el aprovechamiento de la servidumbre
administrativa. Los gastos de mantenimiento y reparación correrán a su cargo.
b) indemnizar cuando haya causado daños económicos cuantificables al
poseedor legal del predio sirviente.
CAPITULO IV
DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL POSEEDOR LEGAL DEL PREDIO
SIRVIENTE
ARTICULO. El poseedor legal del predio sirviente tendrá que soportar la servidumbre
administrativa que pesa sobre su propiedad. No puede realizar actividades tendentes
a disminuir su uso o hacerla más incomoda.
ARTICULO. El poseedor legal del bien sujeto a la servidumbre administrativa no está
obligado a soportar más de lo que la servidumbre le obligue.
ARTICULO. El poseedor legal del predio sirviente tendrá derecho a
a) reclamar indemnización cuando sufra daños económicos cuantificables.
b) reclamar ante el órgano administrativo si estuviera inconforme con la
imposición de la servidumbre administrativa, o si el que esté haciendo uso de
la servidumbre se excediera de los límites de esta.
c) reclamar ante el órgano judicial si se mantiene inconforme con la decisión
tomada por la administración pública.
CAPITULO V
DE LAS FORMAS Y PROCEDIMIENTO DE CONSTITUCIÓN DE LAS
SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
Anexo
SECCIÓN PRIMERA
Disposiciones generales
ARTICULO. Las servidumbres administrativas requieren un acto propio de
constitución que puede tomar forma convencional o administrativa.
SECCIÓN SEGUNDA
De la servidumbres administrativa convencional
ARTICULO. La servidumbre administrativa convencional será aquella que se
constituya por acuerdo entre el poseedor legal del predio sobre el que se pretende
constituir y la administración o quien haya sido autorizada por esta.
ARTICULO. En el convenio administrativo se pactarán las condiciones por las cuales
la servidumbre beneficie a la administración o a quien esta haya autorizado,
causando la menor cantidad de daños al particular afectado.
ARTICULO. Cada sector de la administración pública podrá establecer las clausulas
fundamentales que deben pactarse en el convenio en dependencia de los intereses
de ambas partes.
SECCION TERCERA
De la imposición administrativa de la servidumbre
ARTICULO. Procederá la imposición administrativa de la servidumbre cuando no se
pueda constituir esta convencionalmente por no mediar acuerdo entre las partes. La
solicitud para la imposición administrativa se hará ante el máximo órgano del sector
administrativo que corresponda.
ARTICULO. La solicitud presentada debe contener:
a) Los datos de la persona jurídica estatal o el concesionario que pretenda la
servidumbre.
Anexo
b) Probar el interés social o la utilidad pública a la que responderá la imposición
de la servidumbre administrativa.
c) Los datos del inmueble sobre el que recaerá la servidumbre administrativa.
d) El contenido de la servidumbre administrativa que se pretenda, así como el
tiempo para el cual será impuesta.
e) Los motivos por los que se opone a la constitución de la servidumbre el
poseedor legal del inmueble que se pretende afectar.
ARTICULO. El máximo responsable del sector al que se presente la solicitud de la
servidumbre administrativa tendrá un plazo de treinta días para disponer mediante
resolución su imposición o su denegación.
ARTICULO. Una vez autorizada la servidumbre administrativa, la resolución debe ser
notificada al poseedor legal del predio sirviente y al titular de la servidumbre en un
término de quince días.
CAPITULO VI
DE LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO
ARTICULO. Las servidumbres administrativas corresponden al dominio público como
derecho real sobre las propiedades no estatales. Su inscripción en los registros
correspondientes será de obligatorio cumplimiento.
ARTICULO. El beneficiado con la servidumbre administrativa será el responsable de
su inscripción en el registro correspondiente en un plazo de 60 días a partir de su
constitución.
CAPITULO VII
DE LA EXTINCIÓN DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
ARTICULO. Las servidumbres administrativas podrán extinguirse por:
a) La afectación al dominio público del bien sobre el que pesa la servidumbre.
Anexo
b) Desaparecer la necesidad pública o interés social que fundamentaba la
imposición de la servidumbre.
c) Transcurrir el término por el cual fue impuesta la servidumbre temporal.
ARTICULO. Podrán preverse formas especiales de extinción en las legislaciones de
cada sector administrativo.