recomendaciones de politica para el desarrollo de instrumentos de

RECOMENDACIONES DE POLITICA PARA EL DESARROLLO DE
INSTRUMENTOS DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES
CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 2
2. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PARA EL DESARROLLO DE
MERCADOS DE SERVICIOS AMBIENTALES.................................................... 5
2.1. Árbol de problemas en el desarrollo de mercados de Servicios Ambientales. ......... 8
2.2. Posibles alternativas de solución de problemas que surgen para el desarrollo de
mercados de Servicios Ambientales............................................................................. 155
3. PERSPECTIVAS DEL DESARROLLO DE MERCADOS DE SERVICIOS
AMBIENTALES Y OBJETIVOS DE CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO.199
4. ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS........................ 211
1
1. INTRODUCCIÓN
Los servicios ambientales son todo aquel conjunto de condiciones y procesos naturales
(incluyendo las especies y los genes) que la sociedad puede utilizar y que ofrecen las áreas
naturales por su simple existencia. Dentro de este conjunto de servicios se pueden señalar
la existencia de biodiversidad, el mantenimiento de germoplasma con uso potencial para el
beneficio humano, el mantenimiento de valores estéticos y filosóficos, la estabilidad climática,
la contribución a ciclos básicos (agua, carbono y otros nutrientes) y la conservación de
suelos entre otros. Para el caso particular de recursos forestales, la producción de tales
servicios está determinada por las características de las áreas naturales y su entorno
socioeconómico.
Debido a una variedad de causas, la producción de servicios ambientales se ve día a día
amenazada con el uso de prácticas no sustentables de manejo de recursos forestales. Una
de las principales distorsiones que impiden que se generen señales a favor de la
conservación de los recursos naturales y con ello una producción sostenida de servicios
ambientales es que tales servicios frecuentemente no tienen mercado, es decir, no existe un
precio que refleje cuánto cuesta mantenerlos o la cuantía de los beneficios que generan,
razón por la cual la sociedad actúa como si no costara nada destruirlos y como si existieran
en cantidades ilimitadas.
Ello provoca que haya una sobreutilización de los bienes y
servicios derivados de las áreas naturales que sí tienen mercado, dando por resultado un
eventual agotamiento de estas áreas y la consecuente reducción en la producción de
servicios ambientales.
Con el fin de asegurar la producción sostenida de servicios ambientales se han desarrollado
tres estrategias básicas.
La primera es a través de normas, mismas que establecen
restricciones al manejo de recursos naturales, creando áreas de reserva, imponiendo
restricciones en tiempo y espacio sobre la utilización de recursos, o bien con la definición de
estándares de uso y manejo.
La segunda estrategia trata de seguir una solución de
mercado, esto es, internaliza la externalidad causada por no reconocer el valor de la
producción de servicios ambientales. Tal internalización se realiza asignando un valor a la
producción de tales servicios y estableciendo una producción socialmente apropiada de
éstos.
Esta estrategia se ha denominado Pago por Servicios Ambientales (PSA) y a
2
diferencia de la anterior tiene la posibilidad (al menos teórica) de proveer las cantidades
socialmente necesarias de servicios ambientales, aunque ello no quiere decir que también
puedan proveerse las cantidades ecologicamente necesarias.
Finalmente, la tecercera
estrategia de producción sostenida de servicios ambientales se basa en concientizar tanto a
los productores como a los beneficiarios de los servicios ambientales tanto de mejorar sus
prácticas de manejo (productores) como de premiar con algún sobreprecio a los productos
obtenidos con prácticas mejoradas (beneficiarios). La estrategia puede reconocerse como
una estrategia intermedia entre el desarrollo de normas y el pago por servicios
ambientales,mismo que en el largo se transformaría en un PSA con mayor demanda.
El PSA se concibe como el pago a los dueños y poseedores de las áreas naturales o a los
usufructuarios de éstas que asegure la conservación de las áreas naturales para una
producción continua y sostenida de servicios ambientales. Este enfoque de manejo de áreas
naturales se ha convertido en un mecanismo viable de conservación del medio ambiente y
como un detonador del desarrollo rural. Sin embargo, el desarrollo de este mecanismo
requiere identificar y asegurar la manera más eficiente de producir y vender los servicios
ambientales demandados, dado que considerando complementariedades y sustituciones
entre la producción de tales servicios pueden existir sistemas de producción alternos que
optimicen la producción de diversos servicios ambientales.
Por otro lado, también es
necesario identificar a los compradores de tales servicios para realizar la transacción así
como las características específicas de cantidad y calidad del servicio demandado.
Finalmente, dada la ausencia de mercado de servicios ambientales, también es necesario
encontrar las modalidades e instituciones que puedan facilitar las transacciones.
El desarrollo de esquemas de PSA se centra en la solución de los tres elementos clave para
el desarrollo de cualquier mercado, a saber: la producción, el consumo y la estructura del
mercado.
A pesar de que resulta obvio imaginar la existencia de un servicio con un
demandante y un oferente, esto no es muy claro en el caso de servicios ambientales.
Prueba de ello es que existe una enorme disparidad entre aquellos agentes que desean
vender los servicios ambientales y aquellos con la disponibilidad a pagar por ellos. Resulta
claro que los grupos e instituciones que representan a las áreas rurales y los sectores
agropecuario y forestal muestran un enorme interés por la estrategia, sin embargo, no queda
claro quienes y como se desean comprar tales servicios. Es predecible que en grandes
3
urbes se demanda mayor cantidad de aire limpio, paisajes o agua de buena calidad, pero no
es claro quienes estan dispuestos a pagar por ello.
Una vez resuelto el problema del desarrollo del mercado de servicios ambientales, surge el
problema del mecanismo de pago, así como del monitoreo de la calidad y cantidad del
servicio intercambiado. En años recientes el debate sobre los mecanismos de pago por
servicios ambientales o "pago por conservación" se ha centrado en dos estrategias: pagos
directos por conservación y pagos indirectos. Dentro de la modalidad de pagos directos, la
organización de conservación, institución o gobierno pagan directamente por la actividad de
conservación, que regularmente se traduce en compra de derechos de usufructo o
concesiones, esto es, se paga por no tocar las áreas conservadas. En la modalidad de
pagos indirectos, el agente que paga por la conservación destina los fondos a actividades en
pro de la conservación, ya sea directamente en las áreas naturales o través de inversiones
(directas o indirectas) en las comunidades que tienen mayor impacto en las áreas naturales.
La aplicación de uno u otro mecanismo depende de varios elementos todavía no bien
definidos y que sin duda definirán la sustentabilidad y eficiencia de los mercados de servicios
ambientales que sea posible generar.
A continuación se hace una revisión de cuales son los posibles cuellos de botella en los
esquemas de conservación de áreas naturales, ya sea bajo la estrategia de normatividad o a
través del desarrollo de mercados de servicios ambientales, un análisis de tales problemas y
una propuesta de solución de algunos de los puntos de interés.
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2. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS
DE SERVICIOS AMBIENTALES
La principal barrera que frena la producción de servicios ambientales en cantidades
socialmente deseables es que la mayor parte de la sociedad los considera como una
externalidad de producción y no como un servicio con mercado definido. Así, los servicios
ambientales no son considerados como resultado de un proceso de producción, sino como
un efecto colateral; lo cual les resta valor y cuando su producción es excluyente a la
producción de otros bienes o servicios con mercado bien definido, entonces su producción
se ve notablemente disminuida.
La producción de servicios ambientales se complica por varias razones: i) Desde la
perspectiva de producción, si el servicio no tiene mercado, entonces existe poco o nulo
incentivo a reinvertir en ellos; incluso, en mercados insipientes se presentan problemas de
información asimétrica, riesgo e incertidumbre, riesgo moral y externalidades. ii) Dado que el
desarrollo tecnológico se concentra en volver más productivo el capital manufacturado y el
trabajo, pues ambos tienen un precio en el mercado, entonces existen pocos incentivos a
encontrar nuevas tecnologías que ahorren ciertos recursos naturales, pues estos en
apariencia, no cuestan. iii) Existe un cierto desconocimiento acerca de las relaciones de
producción entre todos los bienes y servicios derivados del bosque por lo que no es posible
con la tecnología actual definir alternativas de manejo de áreas naturales que maximicen la
producción de bienes con mercado y aseguren la producción de servicios ambientales.
Cuando el servicio ambiental se considera una externalidad de producción el problema de
garantizar su producción radica en varios factores: i) la forma en que se asignan los
derechos de propiedad del Servicio Ambiental (SA) y la forma en que se organizan los
poseedores de los derechos de propiedad de los SA, ii) La definición del valor y cuantía de
tales externalidades, iii) los costos de transacción derivados del flujo de información iv) la
eficiencia del mecanismo de reforzamiento de medidas que aseguren la producción mínima
de servicios ambientales.
Con respecto a la definición de los derechos de propiedad diversos autores han señalado al
menos tres razones por las cuales los mercados no existen o no funcionan adecuadamente
en lo referente a servicios ambientales; entre estas razones están:
5
i) Cuando los servicios son de nadie, no se puede exigir que se pague lo que vale el
servicio; adicionalmente, resulta imposible o muy costoso negar el uso del servicio a aquellos
agentes que no asuman su costo, de aquí que la producción de los servicios siempre es
menor a la cantidad socialmente necesaria.
Esa falta de derechos de propiedad bien
definidos se le conoce como el problema de acceso abierto.
ii) En el caso de derechos de propiedad colectivos sobre los recursos naturales (como es el
caso en México), los dueños pueden no estar organizados.
Este fenómeno es más
desastroso cuantos más sean y cuanto menos organizados estén los propietarios, ya que los
costos de transacción para coordinarse ante un problema que requiere acción colectiva
crecen más que proporcionalmente con el tamaño del grupo; a ese problema se le ha
llamado la tragedia de los comunes. El resultado de este problema es nuevamente una
subproducción de servicios ambientales.
iii) Aún si está definido quién o quiénes son los titulares del recurso natural o del servicio
ambiental producido y éstos titulares están organizados, en algunos casos resulta muy difícil
o costoso medir la utilización o alteración del recurso o servicio. Este problema puede ser
tecnológico (que no exista la forma de medir) o económico (que medir sea más caro que lo
que se gana con ello) lo que da por resultado una ineficiencia en el manejo de las áreaas
naturales.
La definición de la cuantía y valor de la externalidad es sin duda un problema complejo, dado
que esto depende de las características y tecnología del bien o servicio que es considerado
el producto principal, de las condiciones socioeconómicas de la zona de producción e incluso
de la existencia de un agente que reclame la producción de la externalidad. Observe que si
un agente de este tipo existe y este agente esta dispuesto a pagar por la producción de la
externalidad entonces existe la posibilidad de negociar la producción del servicio ambiental
sin la necesidad de imponer restricciones de producción del producto principal.
Lo anterior solo muestra que ante la ausencia de un mercado donde se puedan intercambiar
costos y beneficios de los servicios ambientales, no existe el incentivo económico por
producirlos1, sobre todo cuando la producción del bien o servicio con mercado es excluyente
a la producción de servicios ambientales. En tal caso la producción de servicios ambientales
sólo se puede asegurar restringiendo la producción de los bienes o servicios con mercado a
1
Esto de ninguna manera implica que tampoco exista un incentivo de otra naturaleza por producirlos. Un
ejemplo podría ser el incentivo ecológico o moral de producir tales servicios.
6
través de normas. Por el contrario, cuando existe un mercado de servicios ambientales,
entonces el costo de producir servicios ambientales se internaliza y se genera el incentivo
para que los productores de servicios con mercado produzcan los servicios ambientales que
puedan competir en valor con los primeros.
De aquí que la creación de mercados de
servicios ambientales pueda considerarse como una estrategia de producción en áreas
naturales, sobre todo aquellas en las que la producción de bienes o servicios con mercado
es de valor marginal.
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2.1. Árbol de problemas en el desarrollo de mercados de Servicios Ambientales.
Tal y como se ha señalado, el principal problema para la producción de un servicio ambiental
es que los agentes, tanto beneficiados como productores, no coinciden en identificar al
servicio ya sea como una externalidad de producción o bien como un servicio o producto
definido. Las diferencias surgen fundamentalmente cuando el productor centra su atención
en la producción de un servicio de importancia económica o social relevante y éste no
considera la producción de la externalidad como algo importante. La producción de madera
o de algunos productos no maderables usualmente causan este tipo de visión por parte del
productor, ya que la producción de estos bienes y los servicios ambientales usualmente son
mutuamente excluyentes.
Lo anterior hace que los productores tengan altos costos de
oportunidad al fomentar la producción de la externalidad. El siguiente árbol de problemas
muestra esta disyuntiva (Figura 1).
Figura 1. Dualidad en la significado del servicio ambiental.
Servicio Ambiental
Producto/Servicio con
Mercado propio
Externalidad de Producción
La producción de SA también tiene su contraparte por el lado de los usuarios de la
externalidad, ya que éstos consideran que deben asegurarse niveles mínimos de producción
de ésta sin que deban pagar por ellos. Bajo esta perspectiva, tanto por parte del productor
como del beneficiado de la externalidad, el problema se tranforma en un problema de
tecnología de producción; esto es, un problema en el que se debe identificar una forma de
producir bienes o servicios con mercado, de tal forma que se aseguren los niveles mínimos
de producción de servicios ambientales a mínimo costo. Observe que bajo esta perspectiva
el beneficiado de la externalidad tiene el "derecho" de exigir la producción mínima de los
servicios ambientales (externalidad), sin alguna consideración del costo de su producción o
de las "externalidades" (económicas, sociales o ecológicas) que podría causar dicha
producción.
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Esta perspectiva de producción de servicios ambientales se ha tratado tradicionalmente
dentro de la producción de múltiples bienes y/o servicios. Para ello, el manejo forestal ha
derivado varios conceptos de administración que garantizan este tipo de producción. Entre
tales conceptos se pueden señalar:
Manejo de Uso Múltiple, Manejo Integral Forestal,
Manejo de Ecosistemas y recientemente Manejo Forestal Sustentable.
Estos conceptos
integran la idea de producir múltiples bienes y servicios bajo diferentes concepciones acerca
del entorno físico, sosioeconómico y ecológico en el que se realiza el manejo forestal. En
esta sección solo se presentará una opinión sobre la problemática que presenta cualesquiera
de estas concepciones de administración para asegurar la producción de servicios
ambientales. La Figura 2 muestra un árbol de problemas donde se identifican algunos de los
elementos de la problemática en la producción de servicios ambientales bajo esta
percepción.
Figura 2. Problemática de la producción de Servicios Ambientales bajo la perspectiva de una
Externalidad de producción.
Título del organigrama
Servicio Ambiental
(Externalidad deProducción)
Valor de la externalidad
Volumen de la externalidad
Relaciones de producción
Mecanismos de fomento
de Externalidades
Niveles de producción
de externalidad
Prácticas de manejo
para fomento de la
externalidad
Mecanismos para
estimular la producción
de la externalidad
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Observe que la problemática se puede resumir en identificar la necesidad de estimar la
cuantía del servicio ambiental2, cual es su valor y las relaciones de producción con los bienes
o servicios considerados prioritarios. Estos tres elementos definirán las condiciones en las
que se pueda seleccionar la mejor alternativa de producción para tales externalidades.
Evidentemente tales niveles de producción pueden variar desde ser niveles de producción
del productor interesado en producir el bien principal, hasta niveles socialmente óptimos, en
los que se considere el valor de las externalidades positivas, entre ellas los servicios
ambientales. La definición de estos niveles de producción depende de un enorme número
de factores que van desde la factibilidad técnica de poder estimar confiablemente la cuantía
de la externalidad, hasta problemas de negociación entre productores de la externalidad y
beneficiarios a fin de definir niveles de producción social, económica y ecológicamente
óptimos.
Sin duda, bajo esta persepctiva la clara definición de los derechos de propiedad,
así como la cuantía de la externalidad es la mejor estrategia para definir un nivel de
producción eficiente de servicios ambientales.
Dado que bajo esta perspectiva los servicios ambientales son externalidades positivas de
producción y que su nivel de producción dependerá del costo de producirlas, entonces será
necesario identificar mecanismos que obliguen a los productores a tener cantidades mínimas
de producción de externalidades. Esto implica que deben identificarse algunos criterios e
indicadores de evaluación de la cantidad y calidad de los servicios ambientales producidos,
claro esta, que tales criterios e indicadores deberan considerar una escala espacial y un
horizonte de planeación (escala temporal) compatible con las características de los servicios
monitoreados. Adicionalmente, deberán señalarse los mecanismos (coercitivos, incentivos o
de otra índole) que obliguen a los productores a cumplir con los niveles mínimos de
producción de estas externalidades positivas.
Cuando los servicios ambientales son considerados como productos o servicios con mercado
definido y no como una externalidad de producción de un producto principal la problemática
se centra en tres incógnitas: i) Cuál es el servicio de importancia y cuál es su cuantía ii)
Cuánto vale el servicio ambiental y iii) Cuáles son los agentes involucrados en la transacción
del servicio y cuáles son las fallas de mercado o de gobierno que estan presentes o pueden
originarse. La Figura 3 muestra un árbol de problemas en el desarrollo de mercados de
servicios ambientales.
2
El problema puntual es identificar los niveles mínimos de producción.
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Figura 3. Arbol de problemas para el desarrollo de mercados de servicios ambientales.
MERCADO DE SERVICIOS AMBIETALES
Cuánto hay ?
Precisión
del
Producto
Inventario
de
S. A.
Cuánto Valen?
Relaciones
de
Producción
Costos
de
Producción
Factibilidad
Técnica
Estimación
de
Precios
Agentes &
Fallas de Mercado
Estructura
de
Mercado
Agentes
Derechos
de
Propiedad
Mecánica de
Corrección de
Fallas de
Mercado
Mtmto.
del
Mercado
Proveedores
Acceso
Abierto
- Transferencias
- Impuestos
- Normas
Aditividad
Beneficiados
Gorrones
Población
Objetivo
Información
Organización
Mecánica
Operativa
Maduración
Monitoreo
&
Evaluación
A continuación se enlistan los problemas fundamentales en cada una de las incógnitas antes
señaladas.
¿ Cuál es el servicio ambiental ?: Las áreas naturales producen una amplia variedad de
servicios ambientales y el productor de un determinado bien o servicio dentro de una área
natural siempre producirá uno o más servicios ambientales, incluso aunque él no desee
producirlos. Esto muestra que un área natural siempre producirá uno o varios servicios
ambientales y la importancia de cada uno de ellos dependerá de las condiciones
socioeconómicas del área de influencia en relación a tales servicios, así como de las
oportunidades de mercadeo de los servicios fuera del área de influencia.
Lo anterior
evidencia tres problemas:
i)
Precisión del servicio ambiental: Es necesario identificar para cada condición de un
área natural y cada condición socioeconómica del área de influencia de ésta, cuál es o
cuáles son los servicios ambientales que podrán identificarse dentro de un mercado local,
regional, nacional o internacional.
Existen servicios ambientales cuyos beneficiados se
encuentran en la misma localidad o región, sin embargo, para la mayor parte de los servicios
11
ambientales el mercado es nacional o internacional. Idealmente, la precisión del servicio
ambiental no solo debería obedecer a la existencia de agentes y mercado potencial, sino
también debería definirse por el potencial de producción del área y el marco institucional y
jurídico que permita conservar y monitorear el mercado del servicio elegido.
ii)
Cuantía del servicio ambiental: La venta de un servicio siempre requiere saber cuánto
es lo que se puede ofertar, de aquí que resulta de interés el saber con toda precisión cuál es
la cuantía del servicio y la calidad del mismo. El problema usual en la determinación de la
cantidad de servicios ambientales es la falta de información del área natural y de las
condiciones socioeconómicas de la misma.
Este problema en ocasiones se complica
porque, a pesar de que se cuente con tal información, la cuantía y/o calidad del servicio
ambiental pueden estar definidas por la metodología de evaluación o por la percepción del
beneficiado. Esto sugiere la necesidad de determinar algunos estándares de evaluación
tanto de inventario como de la calidad del servicio. El problema puede complicarse cuando
el servicio ambiental se genera en diferentes lugares, lo que puede originar un problema de
definición de derechos de propiedad por el servicio obtenido.
El caso típico de este
problema es la producción de agua. Aún más, dado que la producción de los servicios
ambientales depende de la condición del área natural y ésta es dinámica por naturaleza, ello
implica que la estrategia de evaluación forzosamente debe ser dinámica.
iii)
Relaciones de producción: A fin de poder asegurar la sostenibilidad en la producción
del(os) servicio(s) ambiental(es) es importante conocer las relaciones de producción con los
demas bienes y/o servicios que se producen en el área natural. Ello permitirá identificar
prácticas de manejo de vegetación que aseguren la sostenibilidad del servicio que se
produce.
¿ Cuánto vale el servicio ambiental ?:
Un servicio ambiental no solo depende de las
características del área natural, sino de las condiciones socioeconomicas del entorno. Así,
áreas naturales muy remotas pueden brindar enormes beneficios, pero si existe una
población reducida que pueda benficiarse de ellos, entonces los servicios producidos por tal
área tienen baja importancia y por consecuencia un valor reducido. La importancia o valor
que da la sociedad a un servicio ambiental ayuda a jerarquizar los niveles de producción de
cada servicio y con ello a definir la cantidad de servicio a ser producido, así como el precio al
que se debe intercambiar.
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Desde un punto de vista teórico el precio en el mercado lo definen la demanda y la oferta del
servicio. Sin embargo, cuando el mercado no existe o tiene fallas, entonces es necesario
identificar valor y a ese valor asociarle un precio, lo cual puede hacerse ya sea por el lado de
la demanda o por el lado de oferta. En el primer caso deberá capturarse la disponibilidad de
pago de los agentes beneficiados con el servicio, mientras que en el segundo caso deberán
estimarse los costos de producción del servicio. Sin duda, la mejor estrategia sería calcular
ambas, oferta y demanda e identificar los precios y cantidades en equilibrio; sin embargo, el
procedimiento no es simple y requiere de investigación.
En general no basta con conocer las supuestas cantidades y precios de demanda u oferta de
servicios ambientales, es también importante conocer como afectan diferentes calidades de
servicios, diferentes formas organizacionales de productores y compradores, así como el tipo
de mercado en el que se puede penetrar; esto es, es necesario identificar la estructura del
mercado. Todos estos elementos suman un enorme número de incógnitas que deben ser
resueltas para poder desarrollar un mercado de servicios ambientales.
¿ Cuáles son los agentes y las fallas de mercado ?: Cualquier tecnología de producción
tiene bien identificados a los productores; sin embargo, en el caso de los servicios
ambientales, tanto productores, como consumidores no estan plenamente identificados. De
aquí que la creación de un mercado de servicios ambientales requiere la identificación de
tales agentes y preferentemente la definición de su contribución tanto en la disponibilidad de
pago (beneficiados) como en el nivel de producción (productores). Ello requiere como paso
previo la definición precisa de los derechos de propiedad de los servicios ambientales así
como su adecuada cuantificación y valoración.
La creación de un mercado es difícil, sobre todo cuando los beneficiados reciben
actualmente el servicio y no pagan por él. En este caso, la creación del mercado impondría
cargos en los beneficiados, quienes se opondrían a pagar y seguir disfrutando del servicio, si
es que éste no puede ser limitado3 . En tal caso resulta necesario definir los mecanismos de
corrección del mercado en poblaciones específicas. Estos mecanismos pueden ser desde el
diseño de transferencias (e.g. subsidios a la producción o subsidios al consumo), el
3
El flujo de servicios ambientales regularmente no puede ser limitado dada la infactibilidad técnica o el costo tan
alto de la suspensión del flujo.
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desarrollo de normas y su aplicación, hasta el desarrollo de una política impositiva;
incógnitas que nuevamente retrasan el desarrollo de mercados de servicios ambientales.
Cuando los beneficiados reciben parcialmente el servicio entonces tienen algún precio de
reserva para su disponibilidad de pago por el servicio. Por ejemplo, cuando una población
no recibe suficiente agua, o recibe aire muy contaminado entonces si tiene alguna
disponibilidad de pago para recibir agua en mayores cantidades o aire más puro. En este
caso es necesario identificar a los beneficiados con disponibilidad de pago y a los
productores con costos de oportunidad bien definidos a fin de reunirnlos en un mercado.
Este proceso requiere forzosamente la creación de mecanismos de transferencia (eficientes
y transparentes) de los beneficiados hacia los productores, así como mecanismos de
estandarización de la producción de servicios que permita que el servicio se produzca en las
cantidades y con la calidad convenida. Evidentemente, existe un sinnúmero de estrategias
que puedan operacionalizar esta transferencia y resulta importante estudiar cual de ellas
resulta más eficiente de acuerdo a los marcos intitucionales y normativos, características
socioeconómicas de los agentes, así como las mismas características del servicio ambiental.
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2.2. Posibles alternativas de solución de problemas que surgen para el desarrollo de
mercados de Servicios Ambientales.
En la sección anterior se han expuesto algunos de los problemas que enfrenta la producción
de los servicios ambientales. Se ha enfatizado que en zonas de alta producción de bienes y
servicios alternos como la madera o bienes no maderables con un mercado importante como
lo es la resina o los hongos comestibles, los servicios ambientales son considerados de muy
bajo valor y con escasa o nula importancia por parte de los productores. En estos casos, la
mayor parte de los sevicios ambientales son considerados externalidades de producción y la
problemática de su producción es diferente. El siguiente cuadro resume algunos problemas
principales de esta estrategia de producción y muestra algunas alternativas de solución.
PROBLEMA
Identificar los niveles de •
producción de la
externalidad
•
•
Poca difusión sobre
Prácticas de manejo
para fomento de
servicios ambientales
•
•
•
Falta de mecanismos
para asegurar y
fomentar la producción
de la externalidad
•
•
•
•
•
POSIBLES ALTERNATIVAS DE SOLUCION
Identificar estándares para los niveles mínimos de producción de
servicios ambientales de acuerdo a las características físicas,
biológicas y socioeconómicas de cada región (Criterios e
Indicadores de Manejo Forestal Sustentable). Estos estándares
deberán integrarse a Normas Oficiales, mismas que deberán
identificar las sanciones por no ser acatadas.
Promover el desarrollo de un mercado de productos maderables
y no maderables que premie a aquellos productores que cumplan
no solo con las Normas Oficiales (Mercado Verde), sino que
promuevan la producción de servicios ambientales.
Integrar la labor de las organizaciones dedicadas a la cerificación
con el monitoreo de la producción de servicios ambientales.
Identificar Prácticas Mejoradas de Manejo Forestal que reduzcan
los impactos negativos de la producción de bienes maderables y
no maderables.
Divulgar las prácticas mejoradas de manejo entre silvicultores y
productores dedicados a las actividades extractivas dentro del
bosque (Capacitación).
Promover el desarrollo de un mercado de productos maderables
y no maderables que premie a aquellos productores que lleven a
cabo prácticas de menejo forestal sustentable (Mercado Verde).
Desarrollo de un sistema de información para el monitoreo de las
regiones de mayor degradación de áreas naturales.
Capacitar e incrementar el presupuesto del personal de la
PROFEPA a fin de que pueda llevar a cabo su labor.
Mejorar la información de los mercados de prestadores de
servicios técnicos, como de los mismos productos forestales, a
fin de que pueda existir una discriminación entre productos y
servicios y pueda premiarse la calidad.
Desarrollo de mecanismos de sanción que sean legales, creíbles
15
•
y de fácil aplicacación, para aquellos productores que violen la
Normatividad.
Entrenamiento y capacitación tanto de silvicultores, como de
productores dedicados a actividades extractivas sobre la
aplicación de Prácticas de Manejo forestal Sustentable.
Cuando el dueño o poseedor de un área natural tiene una producción marginal o nula de
bienes o servicios con mercado definido, entonces la producción de servicios ambientales
puede surgir como una estrategia competitiva de producción, siempre y cuando exista el
mercado. El siguiente cuadro muestra un resumen de posibles alternativas de solución de
problemas derivados del desarrollo de mercado de servicios ambientales.
PROBLEMA
Falta de precisión del
producto o servicio
•
•
•
Ausencia de un
Inventario de servicios
ambientales
•
•
Desconocimiento de las •
Relaciones de
producción de las áreas •
naturales.
•
•
Escasez de
estimaciones de
disponibilidades de
•
POSIBLES ALTERNATIVAS DE SOLUCION
Identificar de acuerdo a la condición del área natural y de acuerdo
a las características socioeconómicas del área de influencia, el
tipo de servicio ambiental de mejor mercado .
Para el caso de servcios ambientales de mercado nacional o
internacional como lo puede ser la captura de carbono, las áreas
de recreación, o la fauna cinegética, es recomendable identificar
el potencial de producción del área y las ventajas comparativas
de ésta.
Desarrollar criterios o indicadores para identificar tanto el servicio
o conjunto de servicios ambientales de potencial en un área,
como para la selección de áreas con potencial para el desarrollo
de mercados de servicios ambientales.
Desarrollar un sistema de información básica de la cubierta
vegetal, características del suelo y clima, condiciones
socioeconómicas, límites prediales, formas de propiedad y demás
variables que permitan cuantificar el potencial de servicios
ambientales.
Evaluar metodologías para determinar la cantidad y calidad de
servicios ambientales.
Definir y evaluar metodologías para cuantificar las relaciones de
producción de servicios alternativos.
Identificar prácticas de manejo de vegetación que no alteren la
producción de servicios ambientales.
Identificar estrategias de protección y fomento de áreas naturales
que consideren la participación de la población dentro del área de
influencia.
Identificar estrategias de producción de bienes y servicios
alternativos dentro de áreas de amortiguamiento, que aseguren la
producción de satisfactores básicos a la población local.
Evaluar metodologías para identificar precios de reserva por los
servicios ambientales bajo diferentes condiciones.
16
pago por servicios
ambientales
•
•
Desconocimiento de los •
costos de producción
de servicios
ambientales
•
•
Realizar estudios sobre el mercado de servicios ambientales a
nivel mundial e identificar a los principales demandantes de los
servicios y sus disponibilidad de pago.
Promover programas de cultura ambiental que permitan modificar
gustos y preferencias respecto a servicios ambientales.
Desarrollar metodologías para la estimación de costos de
producción de servicios ambientales con base en el uso actual de
las áreas naturales y condiciones socioeconómicas de las
poblaciones dentro del área de influencia.
Identificar programas de inversión para la protección y fomento
de las áreas naturales con potencial de producción de servicios
ambientales.
Caracterización de áreas naturales por sus costos de producción
de servicios ambientales.
Desconocimiento de la •
estructura del mercado
de servicios
ambientales
•
Identificar a nivel regional la forma en que productores y/o
beneficiados se organizan o se debiesen organizar para producir
o consumir los diferentes servicios ambientales disponibles.
Estudiar las estrategias de desarrollo institucional y legal que
promueven el desarrollo y monitoreo de mercados de servicios
ambientales.
Desconocimiento de los •
agentes dentro del
mercado
Falta de claridad en la •
definición de derechos
de propiedad
•
Caracterizar regionalmente el potencial de mercado de servicios
ambientales.
•
Diseñar un esquema de transferencias entre beneficiados y
productores de los servicios ambientales que sea eficiente de
acuerdo a cada condición.
Evaluar sistemas de transferencia a fin de que en el mediano
plazo se minimice la intervención del estado y se promueva la
creación de agentes u organizaciones de alta credibilidad que
garanticen no solo la transferencia, sino que aseguren el
mantenimiento de los mercados (ONG’s, Certificadores ó
Empresas de Gestión y Consultoría).
Identificar la estrategia más eficiente para la correción de la falla
de mercado, evaluando transferencias (subsidios a la producción
o al consumo), impuestos adicionales o a través de normatividad.
Esta última alternativa deberá considerarse solo como estrategia
parcial. La evaluación de la estrategia a través de transferencias
deberá identificar con precisión a los beneficiados con la
transferencia y deberá analizar mecanismos transparentes que
aseguren la producción del servicio ambiental, el monitoreo de la
Desconocimiento de
una mecánica de
corrección de fallas de
mercado
•
•
Definir con toda claridad los derechos de propiedad de los
servicios ambientales generados.
Fortalecer el marco insitucional y legal que permita asegurar la
definición de derechos de propiedad.
17
•
Mantenimiento del
mercado
•
•
•
actividad y que minimicen los costos de transacción. Además
deberá identificar una estrategia de maduración en la que los
beneficiado se vayan integrando poco a poco al mercado. La
evaluación de la estrategia a través de cargas impositivas deberá
analizar alternativas progresivas y orientadas a imponer cargas a
los más beneficiados de los sevicios ambientales o a aquellos de
mayor disponibilidad de pago (grupos de interés).
Evaluar los mejores escenarios en los que puedan intervenir
ONG’s involucradas en la conservación de áreas naturales o en
la creación de mercados de servicios ambientales.
Evaluación de metodologías para monitorear la cantidad y calidad
de servicios ambientales.
Evaluar la intervención de organizaciones certificadoras de la
producción primaria forestal a fin de que el mercado internalice el
monitoreo de la producción de servicios ambientales a través de
estas organizaciones.
Identificar las estrategias tanto de divulgación, como de cultura
ambiental que permitan crear conciencia entre la población
acerca de la producción de los servicios ambientales. Ello
ayudará a aumentar la disponibilidad de pago de la sociedad por
tales servicios y corregirá en un mercado la inequidad de un
esquema de transferencias.
Evidentemente una estrategia de desarrollo de mercados deberá considerar la integración y
secuencia de las diferentes alternativas de solución de problemas.
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3. PERSPECTIVAS DEL DESARROLLO DE MERCADOS DE SERVICIOS
AMBIENTALES Y OBJETIVOS DE CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO.
Tal y como se ha enfatizado en secciones anteriores, la producción de servicios ambientales
se hará más eficiente en la medida en que tales servicios puedan ser considerados dentro de
un mercado. Si tal mercado imputa valores más altos a los servicios ambientales que a los
demás bienes o servicios, entonces los productores tendrán el incentivo de producirlos, de
otra forma deberán considerarse las restricciones de uso o aprovechamiento de los demás
bienes o servicios a fin de garantizar que el área natural pueda recobrar su potencial para
producir un determinado servicio en un futuro, cuando los gustos y preferencias por bienes o
servicios producidos en esa área natural cambien. De aquí que una estrategia importante de
Manejo y Conservación de áreas naturales deberá ser el desarrollo de mercados de servicios
ambientales, por lo que el desarrollo de esta estrategia para todos los servicios ambientales
debe considerarse como un objetivo de largo plazo.
El mercado para algunos servicios como el agua parece ser muy definido, en otros casos
requiere negociación (captura de carbono) y en la mayoría de los casos requiere de una
definición completa.
De aquí que dentro de los objetivos de mediano plazo deberán
considerarse:
i)
Consolidar el mercado de los Servicios Ambientales en regiones o localidades donde
estén definidos los agentes y el mercado.
ii)
Promover el desarrollo del mercado para aquellos Servicios Ambientales donde los
agentes y las características del mercado no están claramente definidas.
En el corto plazo es indispensable:
i)
Elaborar un inventario del potencial de servicios ambientales que se pueden generar
en diferentes regiones.
ii)
Desarrollar la investigación necesaria para mejorar el conocimiento sobre los
servicios ambientales, su valor, y las condiciones bajo las cuales puede operar un
mercado.
iii)
Desarrollar proyectos piloto donde se puedan evaluar todas las variables que
intervienen en el desarrollo de mercados.
iv)
Promover cambios en los gustos y preferencias hacia los servicios ambientales a fin
de modificar las disponibilidades de pago y concientizar a la población de su
importancia.
19
Con base en estos objetivos se propone la estrategia de desarrollo de mercado de servicios
ambientales que se muestra en la siguiente sección.
20
4. ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS
El desarrollo de mercados de servicios ambientales requiere de la acción simultánea de
varios frentes de trabajo. La Figura 4 muestra una propuesta de acción en 5 diferentes
líneas: (i) inventario y evaluación del potencial, (ii) proyectos piloto en áreas prioritarias, (iii)
investigación, (iv) regulación, desarrollo de mercados e instrumentación y (v) financiamiento.
El trabajo en estas líneas de acción debe ser simultáneo, aunque pueden definirse metas a
corto, mediano y largo plazo.
Una propuesta de estrategia en estas líneas de acción es la
siguiente:
(i)
Inventario y evaluación del potencial de los servicios ambientales: Son todas aquellas
actividades necesarias para identificar los productos, su carácter y localización por región,
entre otras variables. Esta línea de acción necesita integración de los datos disponibles en
diferentes entidades (condiciones de áreas naturales, características socioeconómicos,
cuantificación de productos y servicios).
(ii) Proyectos piloto en áreas prioritarias. Las experiencias iniciales que México ya tiene en
esta área son la venta de captura de carbono, la de servicios de biodiversidad, la de captura
de agua y la de valores escénicos y recreación (ecoturismo) tienen que completar con
proyectos típicos para crear programas factibles de inversión tales como
(a) conservación de agua en una cuenca alimentando agua para grandes
aglomeraciones urbanas o empresas tales como centrales hidroeléctricas
(b) conservación de biodiversidad en áreas protegidas y sus zonas de amortiguamiento
(c) captura de carbono por reforestación en áreas degradadas
(d) reducción de emisiones en áreas con fuerte presión de deforestación
e) producción de agua potable
En estos proyectos piloto se desarrollarán conceptos básicos que se experimentan para
•
cuantificación y valoración de servicios
•
•
•
•
identificación de beneficiarios y productores
derechos de propiedad
mecanismos de transferencias
sistemas de monitoreo y verificación
(iii) Investigación
El desarrollo de mercados de servicios ambientales requiere de investigación sobre:
Mercados
•
Estudios sobre los mercados actuales y potenciales de los servicios ambientales
21
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Estudios entre beneficiarios de servicios ambientales para identificar su voluntad de
pago y precios de reserva por los servicios ambientales
Identificación a nivel regional de la forma en que productores y/o beneficiados se
organizan o debiesen organizarse para producir o consumir los diferentes servicios
ambientales disponibles
Metodologías de cuantificación
Evaluación de metodologías para determinar y monitorear la cantidad y calidad de
servicios ambientales
Definición de metodologías para cuantificar las relaciones de producción
Estimación de los costos de producción de servicios ambientales con base en el uso
actual de las áreas naturales y condiciones socioeconómicas de las poblaciones dentro
del área de influencia
Identificación de programas de inversión para la protección de las áreas naturales con
base en las condiciones socioeconómicas
Identificación de prácticas de manejo de vegetación que no alteren la producción de
servicios ambientales
Identificación de estrategias de protección y fomento de áreas naturales que
consideren la participación de la población dentro del área de influencia
Identificación de estrategias de producción de bienes y servicios alternativos dentro de
áreas de amortiguamiento, que aseguren la producción de satisfactores básicos a la
población local
Mecanismos de transferencias
•
•
Desarrollo de esquemas de transferencias entre beneficiarios y productores
Métodos del agrupamiento de diferentes servicios ambientales de la misma área y para
manejar los derechos sobreponidos de varios beneficios
(iv) Regulación, desarrollo de mercados e instrumentación
El papel de la regulación tiene dos vertientes (a) corrección, y (b) establecimiento de un
marco institucional para derecho, transferencias y operación de los mercados. Sin estos, la
evolución de los servicios ambientales queda marginal. Por otro lado, el papel del gobierno
debería ser minimizado a largo plazo, principalmente actuando como un catalizador y un
ajustador de las reglas de juego.
Los mercados locales, nacionales e internacionales son importantes porque el desarrollo
debería ser demand-driven. Para eso es necesario identificar las estrategias tanto de
divulgación como de cultura general que permitan crear conciencia entre la población acerca
de la producción de los servicios ambientales. Ello permitirá en un futuro aumentar la
disponibilidad de pago de la sociedad por tales servicios y corregirá en un mercado la
inequidad de un esquema de transferencias.
La instrumentación de los servicios ambientales requiere el desarrollo de métodos para
monitorear y verificar para justificar transferencias financieras. Se prevee que estos servicios
serán ofrecidos por las organizaciones certificadoras del sector privado y sus gastos pagados
por los beneficiarios como parte de los costos de transacción. Sin embargo, el tipo de
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servicio y el mecanismo de transferencia define los mejores métodos para monitoreo y
verificación.
Los esquemas de transferencia deberán minimizar la intervención del estado y promover la
creación de agentes u organizaciones de alta credibilidad que garanticen no solo la
transferencia, sino que aseguren el mantenimiento de los mercados (ONG’s, Certificadores ó
Empresas de Gestión y Consultoría).
Un requisio importante de los esquemas de
transferencia es que los pagos se realicen por actividades que creen ganancias netas de SA.
De igual forma, dado que la bolsa de dinero para promover tales servicios será siempre
limitada resulta ideal que existan mecanismos de subasta que revelen la disponibilidad de
producción de los servicios por aquellos receptores de los pagos. Esta estrategia podría
segurar el manetenmiento de la actividad con mayor eficiencia.
La evaluación de la estrategia a través de transferencias deberá identificar con precisión a
los beneficiados con la transferencia y deberá analizar mecanismos transparentes que
aseguren la producción del servicio ambiental, el monitoreo de la actividad y que minimicen
los costos de transacción. Además deberá identificar una estrategia de maduración en la que
los beneficiados se vayan integrando poco a poco al mercado.
La evaluación de la estrategia a través de cargas impositivas deberá analizar alternativas
progresivas y orientadas a imponer cargas a los más beneficiados de los servicios
ambientales o a aquellos de mayor disponibilidad de pago (grupos de interés).
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