La transversalidad y transectorialidad en el sector - siare
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XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 La transversalidad y transectorialidad en el sector público David Ricardo Francisco Solano Cornejo _____________________________ Mención Honorífica Introducción La transversalidad y los temas transversales son temas importantes para la sociedad y el desarrollo, por definición. Los temas transversales son aquellos que deben abordarse para generar desarrollo sostenible de los pueblos, como son las cuestiones sociales, la educación, la lucha contra la pobreza, la protección del ambiente, la ciudadanía, la cuestión de género, los derechos humanos, la diversidad cultural, etc. Sin embargo, estos temas no son abordados transversalmente, sino en forma fragmentada, sin una visión común del Estado en este sentido. Este artículo trata de aclarar conceptos de base para con ello responder a la pregunta por que no existe un tratamiento transversal de los temas transversales por parte del Estado. Asimismo, en una propuesta práctica, identificar algunos aspectos que deberían ser abordados para poder generar este aterrizaje de temas transversales y la contribución del Estado a lograr resultados sobre ellos. Consideramos que el abordaje de temas transversales es una cuestión de capacidades, conceptuales, procedimentales y actiudinales por parte de los tomadores de decisiones públicos. Y hacia ello se orientan las propuestas, que consideramos difíciles, pero no imposibles de lograr. No hay nada bueno para el país que sea fácil, y por lograr el desarrollo bien vale el esfuerzo trabajar en ello. I. Algunos conceptos: a) Concepto de transversalidad: Existen muchos conceptos de transversalidad. Este es un concepto que proviene de la pedagogía y es definido como “una manera de ver la realidad [...] aportando a la superación de la fragmentación de las áreas del conocimiento, [...] maneras de entender el mundo y las relaciones sociales en un contexto específico” (Magendzo, 2005). Los conceptos de transversalidad nos llevan a la definición de temas transversales. Estos son temas que articulan el conocimiento pero que surgen de la realidad. Los temas transversales son aquellos importantes para el desarrollo, y que se convierten en los ejes sobre los cuales se imparten los conocimientos. Ejemplos de temas transversales existen muchos, pero los más comunes son el género, el ambiente, la pobreza o los derechos humanos. Los temas transversales ayudan a generar aprendizaje significativo podríamos definirlo en pocas palabras como “el aprendizaje que sirve para algo”, que tiene sentido en función de las circunstancias del individuo o grupo social. Según Ausubel, el aprendizaje es significativo cuando los contenidos son relacionados con lo que el público objetivo ya sabe. Es decir, mediante una relación trascendente, con una imagen, un concepto o una necesidad del individuo. Un aprendizaje es significativo cuando se relaciona intencional y explícitamente con un aspecto pertinente ya presente en la estructura cognitiva del individuo, dejando claramente establecida la relación entre lo ya aprendido con aquello por aprender. Pero, contra lo que mucha gente cree, el aprendizaje significativo no se reduce sólo a la adquisición de conceptos. Esta es una creencia muy difundida, donde se asume que lo único que se debe enseñar es conceptos. Sin embargo, el aprendizaje significativo debe ser visto desde el punto de la adquisición de capacidades, que pueden ser de tres tipos: conceptuales, actudinales y procedimentales. Conceptuales, referidos a hechos, conceptos, informaciones, etc. Actitudinales a 1 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 formas de ver la vida, formas de reaccionar o consideración de las cosas como buenas o malas, convenientes e inconvenientes. Y procedimentales a formas de hacer las cosas, metodologías, etc. Entonces, la transversalidad se convierte en una forma de ver los diferentes aspectos de la realidad, pero con un eje vertebrador que es un tema transversal, por definición importante para el desarrollo. Pero no desde el punto de vista que cada parte o cada individuo asume el tema y lo desarrolle como lo considere conveniente, como una tarea más. Se trata de introducir el tema transversal en la vida diaria de la persona, en su toma de decisiones de todo aquello que vaya a hacer. Así, un ingeniero puede tomar en cuenta las condiciones ambientales 1 al construir un puente o una carretera, un empresario tomar en cuenta la cuestión de género al decidir sobre aumentos, ascensos o carga laboral, o un funcionario del gobierno considerar los derechos de los diversos grupos al momento de tomar decisiones de promoción de ciertas actividades. Para esto, no se requiere que estas personas sean expertas en cuestiones de género, ambientales o de derechos de las comunidades, sino contar con criterios para decidir o buscar la información necesaria para ello. Esto es un ejemplo de incorporación transversal, aquello que trasciende lo temático y se convierte en criterios de decisión en nuestra vida. b) La diferencia entre la multidisciplinariedad y la interdisciplinariedad y su relación con el esquema de organización del Estado Una vez definida la transversalidad, es importante trabajar dos conceptos que muchas veces se confunden entre sí: multidisciplinariedad y Interdisciplinariedad. Multidisciplinariedad significa abordar los temas por varios tipos de profesionales, sin contacto entre sí. Es cuando cada profesional considera un tema importante y lo aborda desde su óptica profesional. No existe contacto entre profesionales y el abordaje de un tema común no sólo es simple coincidencia, sino además es muchas veces contradictorio. Por su parte, la interdisciplinariedad es un estado más avanzado. Significa ver un problema desde diversas perspectivas, pero en una forma conciente e interrelacionada. No es un esquema fácil si se desea tener resultados, por que implica poner de acuerdo las diversas percepciones de vida que tiene cada tipo de profesional. Requiere un liderazgo integrador, a fin de obtener resultados. Se diferencia de la transversalidad que tiene un principio y un fin, se usa mayormente para resolver problemas muy puntuales y no se incorpora a la vida. Toma en la práctica la forma de proyectos, con todo lo que estos significan, conjunto de actividades para resolver objetivos, con un principio y un fin. Este último tema es una diferencia importante entre la interdisciplinariedad y la transversalidad. La primera busca resolver problemas puntuales, la segunda busca introducir el tema en la vida diaria, en la toma de decisiones. c) La multidisciplinariedad, la interdisciplinariedad y la transversalidad en los procesos de toma de decisiones del Estado en América Latina: Los esquemas de toma de decisiones del Estado son conceptualmente multidisciplinarios, lo cual deviene en multisectoriales. Esto se refleja en la existencia de muchos Ministerios en cada país. Es más, existe la creencia que a cada problema nuevo se debe crear un nuevo Ministerio que se encargue de él. Esto también abona a la tendencia de los funcionarios públicos que querer delimitar su campo de acción en función de su saber profesional. Sin embargo, también existen casos de trabajo interdisciplinario, es decir intersectorial. Esta situación se puede dar en dos casos: • Cuando existe una Autoridad en el tema, caso las autoridades ambientales de América Latina; o 1 Definiendo ambienta no sólo como aspectos físicos y biológicos, sino también el conjunto de relaciones entre ellos, así como la relación de los seres humanos con los recursos y entre ellos mismos. 2 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 • Cuando existen proyectos de desarrollo integral de ciertas regiones En el primero de los casos, siendo el ambiente un tema que puede ser afectado desde cualquier actividad humana, profesional, vivencial o de inversión, los modelos de gestión ambiental en los países cuentan con una autoridad ambiental (al menos en la teoría) que toma forma de Ministerio (como en casi todos los países de América Latina) o de agencia coordinadora (como Panamá, Perú o Chile, aunque este último en vías a convertirse en Ministerio). Para realizar mejor su trabajo, las Autoridades Ambientales se ven en la obligación de generar trabajos interdisciplinarios para que los diversos sectores no sólo trabajen en las propuestas, sino también las incorporen a su esquema de trabajo, a fin que usen estas propuestas para abordar la problemática respectiva, sin perder su visión técnica correspondiente. Y aquí surge otro concepto, la transectorialidad. Una Autoridad es transectorial cuando tiene influencia y sus decisiones carácter vinculante con las decisiones de otros sectores. Quizás el concepto de transectorialidad es el que más se acerca a transversalidad, tal como analizaremos más adelante. En el segundo caso mencionado (acción conjunta en proyectos de desarrollo), muchas veces se toma áreas de importancia nacional para conjugar esfuerzos, sean temporales o de largo plazo. Esto es muy frecuente cuando hay situaciones de emergencia (inundaciones, heladas, sismos, etc.) o cuando el gobierno decide desarrollar una determinada zona estratégica. Esto tiene un principio y un fin, dándose muchas veces el caso que una vez superada la emergencia o terminado el proceso de planificación los sectores que intervienen olvidan estos lugares o estos temas hasta que sea reclamado por la población (más aún si es épocas pre- electorales) o resurja la amenaza. Podemos decir entonces que la multisectorialidad es un concepto común en el Estado, y es la forma más arraigada de afrontar la realidad. Por su parte, la intersectorialidad se manifiesta en algunas ocasiones especiales, cuando existen dos condiciones, no necesariamente excluyentes. • Presencia de un liderazgo integrador • Presencia de una emergencia o necesidad manifiesta de abordaje de un problema Sin embargo, la interdisciplinariedad no es necesariamente sostenible. Aquí esta otra diferencia sustancial entre la forma de decisiones interdisciplinaria y la transversalidad. El término transversalidad está siendo y asumido por algunos líderes políticos en América Latina. Así, el Presidente Néstor Kirchner de Argentina y sus más cercanos colaboradores hablan de la transversalidad como un nuevo sistema político. Ellos entienden la transversalidad como una corriente de pensamiento que involucre todas las tendencias, neoliberales, peronistas, etc. que conviven en el espectro político argentino. Definido así, este modelo se asemeja más a un esquema interdisciplinario (o ínter ideológico para ser exacto) que tendría éxito si y sólo si es aplicado no para la generalidad de la realidad social y económica de Argentina, sino a casos puntuales, con un liderazgo claro de uno de los grupos, situación que el Partido gobernante quiere asumir, lo cual será su principal dificultad. Sin embargo, para que este modelo funcione necesita que se “transversalice” primero un tema: La necesidad de la acción conjunta para el desarrollo de un país. d) La transversalidad en procesos no académicos: Aunque como manifestamos en la primera parte de este artículo, la transversalidad es un concepto que proviene de la pedagogía y que fue trabajado inicialmente para generar conocimiento significativo, actualmente e cada vez más común el pensar que un tema se puede tranversalizar en la acción no pedagógica de una institución. Por ello, el Ministerio de Educación de Chile (2005) menciona que existen dos tipos de transversalidad: • Transversalidad curricular: Cuando se busca introducir temas transversales en los procesos de enseñanza- aprendizaje, con el fin de formar capacidades que contribuyan a la solución o al manejo adecuado de dichos temas transversales • Transversalidad institucional: Cuando la institución introduce el tema ambiental en su toma de decisiones de todo tipo, por ejemplo inversiones, personal, gestión de su espacio, 3 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 etc. Este concepto de transversalidad institucional, aplicado a una institución educativa de nivel básico o universitario, significa una nueva dimensión y significa también generar un entorno de aprendizaje adecuado. Es este concepto el que puede ser aplicado a las instituciones del Estado. Podemos decir que la transversalidad se constituye en un contrato, en un pacto con los temas importantes para el desarrollo, que trascienden sólo los procesos de enseñanza- aprendizaje. Se constituyen en una forma de vivir de las instituciones que a través de sus procesos de toma de decisiones reflejan la preocupación por los temas transversales. Estos temas se integran en la planificación, en las estrategias, en las políticas y en las tácticas de la institución, logrado un entorno que valora y alienta la asunción de los temas de desarrollo, a través de no generar impactos negativos en ellos y generando superación de situaciones problemáticas. e) ¿Son necesarias la multisectorialidad, intersectorialidad, transectorialidad y transversalidad? Hasta aquí se han trabajado 04 conceptos relacionados, y antes de cerrar este capítulo es necesario ordenarlos en función de importancia para el sector público. Podemos decir entonces que la multisectorialidad es la forma usual del Estado de afrontar los problemas. Por su parte la intersectorialidad sólo se da en situaciones específicas y su éxito depende de algunas condiciones. Sin embargo, su acción no es sostenible si aquello que se trabaja bajo este esquema cuenta con las condiciones necesarias para ello. Aquí surgen dos conceptos importantes: transectorialidad y transversalidad. La transectorialidad se convierte en la expresión sectorial de la transversalidad. Las autoridades transversales se crean en los países para atender problemas importantes pero que trascienden la acción de un solo sector. Un tema o una autoridad se convierte en transectorial no sólo por Decreto, sino cuando los demás sectores asumen el tema y las decisiones de dicha autoridad como vinculantes. Eso significa una asunción de la importancia primero del tema y luego de la capacidad de dicha institución para poder dirigir adecuadamente la acción sobre el tema. Una acción intersectorial se convierte en sostenible cuando asume un esquema transectorial, es decir un tema o acción que cruza los sectores y es incorporado en su toma de decisiones. Existen muchas corrientes que manifiestan que no deberían existir entidades transectoriales, sino que cada sector debería incorporar los temas transversales sin necesidad que alguien le diga que hacer. Pero muchas veces los temas transversales se diluyen en el día a día de las instituciones. Es por ello que la realidad América Latina y el estado del conocimiento y la acción sobre los temas transversales exige que, al menos en el corto plazo, existen aún autoridades transectoriales, que se conviertan en los promotores de estos temas. Sin embargo, el objetivo de las autoridades transectoriales debería ser desaparecer en el mediano plazo, una vez que los temas transversales hayan sido incorporados en la acción de los demás sectores. II. Estado de la transversalidad- transectorialidad en el sector público Entender la transectorialidad como la expresión práctica de la transversalidad en el sector público implica muchos cambios en la forma de pensar. Aunque no contamos con información estadística sobre el tema, hay manifestaciones que muestran que esta relación no es entendida adecuadamente, no sólo por los sectores que podríamos llamar “receptores de transectorialidad” (o simplemente “receptores”) y aquellos “promotores de transectorialidad” que ya son llamados “autoridades transectoriales”. En cuanto a los receptores, es importante que sientan que deben contribuir al desarrollo de estos temas transversales, ya que son importantes para el desarrollo del país. Sin embargo, estas instituciones no perciben con claridad un compromiso con estos temas, y por ende, con el país, lo cual se manifiesta en las siguientes expresiones visibles: • Sentir que se invade su espacio, lo cual se traduce en presentar su queja ante autoridades superiores o el Poder Judicial cuando sienten que existe conflicto de 4 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 competencia, o expresando observaciones intransigentes a leyes, decretos u otros instrumentos legales o reglamentarios promovidos por la autoridad transectorial, o no participando en los procesos de toma de decisiones por consenso que promueven las autoridades transectoriales. • Asumir temas transversales como carga adicional, sin visualizar como estos temas ayudan a mejorar su acción institucional y su imagen pública. • Defensa cerrada de los intereses institucionales y del grupo social o empresarial al cual defienden. Cada sector defiende o protege los intereses de un grupo social o empresarial, lo cual es válido. Pero el problema se da cuando ponen los intereses de esos grupos por encima de los intereses del país. • Poca visibilidad de los problemas que hay que resolver y su importancia para el país. Muchas veces el tema no es defensa de intereses, sino miopía para ver la relación entre los temas transversales y el desarrollo del país. • Privilegio de los intereses políticos, lo cual muchas veces es visible en épocas electorales o cuando se privilegia intereses partidarios en desmedro de los intereses del país o la ciudad. • Incapacidad para ver el tema como aporte a su trabajo, al igual que el anterior, no se puede entender cuales serán las mejoras en sus procesos internos y el cumplimiento de sus objetivos asumiendo temas transversales y las alianzas interinstitucionales que esto supone. • Menosprecio del trabajo conjunto con otros sectores, ya que para muchos tomadores de decisiones la coordinación es una pérdida de tiempo, con mayor razón cuando se posee los recursos económicos y políticos para desarrollar individualmente todas las actividades que se consideran necesarias. Muchas de estas causas se producen por deficiencias en el enfoque y en los procesos de las autoridades transectoriales. Estas entidades se convierten en promotores de los temas transversales y deben lograr que otros asuman los temas transversales en su acción diaria, función que muchas veces no es entendida por las propias autoridades transectoriales. Esto se refleja en síntomas como los siguientes: • Ignorancia sobre su verdadera función en el aparato público, lo cual se refleja en no entender que existe en las autoridades transectoriales que su función en promover un tema transversal y lo que ello significa. • Objetivos internos poco claros sobre transversalidad, ya que los trabajadores y funcionarios de las autoridades transectoriales no se visualizan a sí mismos como promotores, sino como ejecutores, lo cual produce muchas veces roces con otras instituciones sectoriales. • Poca claridad de cómo transversalizar los temas, con un escaso apego a trabajar y desarrollar metodologías para transversalizar los temas que se trabajan. • Autoridades transectoriales que pretenden imponer sus ideas, lo cual es contraproducente y contradictorio con su función, y para ello la institución debe tener un trabajo de convencimiento. • Poca capacidad de diálogo, lo cual se refleja en las dificultades de la institución transectorial para liderar procesos de consenso, o en su defecto dejar de lado los procesos de diálogo para lograr sus objetivos. • Incapacidad para presentar el tema como aporte al trabajo de los otros sectores, con serios problemas para “vender” el tema a otras instituciones. • Dejar la impresión que quiere apropiarse del tema y del trabajo de otros, solicitado información o apareciendo como autor de ideas e información generada por otros, lo cual es contraproducente con los objetivos que se quieren lograr. • Procesos internos que no privilegien el diálogo o la existencia de presiones internas por 5 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 resultados inmediatos, lo cual origina personal que no está en capacidad de generar procesos de consenso, que por definición son de mediano plazo y voluntarios. • Mirada cortoplacista, que le impide llevar a cabo procesos bien pensados y convincentes de trabajo en relación con otros sectores. Podemos decir entonces que las autoridades transectoriales han sido la respuesta del Estado a los temas transversales. Pero esta función no ha sido entendida por estas mismas instituciones, y mucho menos por otras entidades del sector público, generando problemas conceptuales y operativos en el abordaje de los temas de desarrollo. III. Causas que explican la ausencia de una adecuada visión y trabajo en temas transversales. A continuación, mencionaremos algunas causas que consideramos impiden y seguirán impidiendo en el futuro una adecuada introducción e importancia relativa de los temas transversales en el Estado, tanto en los receptores de transversalidad como en las autoridades transectoriales. Consideramos que hay 04 causas prioritarias y estructurales: • Concepto de desarrollo utilitarista • Ausencia de proceso sostenibles • Incapacidad para comunicar y educar (y por ende comprometer) en temas transversales • Ausencia de objetivos comunes en el sector público Existen a su vez algunas otras causas que son resultado de estas primeras: • Procesos de formación de profesionales • Incapacidad para trabajar en grupo • Creer que sólo el área o institución transectorial debe trabajar los temas transversales • Ausencia de diálogo de saberes • Estado que privilegia el control cuantitativo y no brinda la importancia debida a los procesos Pasaremos a desarrollar cada una de ellas: 1. Concepto de desarrollo imperante: Es alarmante la confusión en los tomadores de decisiones cuando de hablar de desarrollo se trata. Muchos dicen que una inversión por sí misma traerá desarrollo, evidenciando una visión utilitarista del desarrollo y la creencia que éste se mide en soles, dólares, ladrillos, puentes, aulas o computadoras. Esto sucede por considerar crecimiento económico sinónimo de desarrollo. Pero no es así, desarrollo es crecimiento económico más una mejor calidad de vida, lo cual a su vez significa mejor educación, mejores condiciones de salud, mejores condiciones de empleo, mejores condiciones para desarrollo personal y profesional, mejores oportunidades para invertir o realizar negocios, mayor calidad ambiental, instituciones conocen su razón de ser y son útiles al ciudadano, etc. Ninguno de estos aspectos es material ni nace espontáneamente, hay que trabajar en ellos. Por esta razón ninguna inversión puede traer desarrollo por sí sola. Ahora bien, revisando los aspectos mencionados en el párrafo anterior, podemos decir que promover el desarrollo implica trabajar lo económico, lo social, lo ambiental y lo institucional. Pero estos aspectos a su vez son aquellos intrínsecos al desarrollo sostenible por definición. Entonces podemos llegar a la conclusión que el desarrollo si no es sostenible no es desarrollo; no existe desarrollo sin sostenibilidad. Esto niega aquella creencia que el desarrollo sostenible es un concepto referido sólo al desarrollo ambiental. Aunque el término proviene del mundo ambiental, nos dice que sin desarrollar los otros tres ejes (económico, social e institucional) no hay desarrollo que perdure. El entender que no existe verdadero desarrollo si no se respeta las condiciones de sostenibilidad, implica entonces la necesidad imprescindible redefinir en la mente de los tomadores 6 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 de decisiones el término “desarrollo” y darle su verdadera dimensión, para que las acciones a desarrollar vayan hacia ese nuevo paradigma. Por tanto, es necesario entender que el desarrollo no sólo implica el aspecto económico y material. Implica transformaciones en la sociedad privilegiando el respeto a la realidad del otro; conlleva la necesidad de generar las condiciones para que un poblador pueda crecer como persona o trabajador; implica reconocer nuestro papel en la sociedad y cumplirlo; implica respetar el ambiente mío y el de los demás; y también entender que mi situación económica o social, por abundancia o escasez, no me da derecho a pasar encima de los derechos de otros. Sólo una sociedad que visualice estos aspectos y trabaje en ellos, está en un verdadero camino a su desarrollo. 2. Ausencia de procesos que aseguren sostenibilidad de las acciones transversalestransectoriales: Las entidades gubernamentales de carácter transectorial tiene por misión promover el trabajo en temas transversales, eso está claro. Pero al tener que cumplir metas en el tema, ante la impaciencia de las entidades de control para con los procesos, tener presiones políticas por tener que reportar cumplimiento y la visión utilitarista de desarrollo mencionada en el punto anterior, las entidades transectoriales muchas veces optan por modelos poco sostenibles. Definimos aquí la sostenibilidad de una acción como el hecho que los resultados de la misma perduren en el tiempo y sigan siendo usados por las entidades y el público objetivo. Pero, a fin de cumplir con estos compromisos asumidos por las entidades transectoriales en forma sostenible, se deben observar las 04 dimensiones de la sostenibilidad: • Dimensión económica, deben existir recursos suficientes para financiar las acciones, Pero hay que tener en cuenta que financiar no significa necesariamente tener dinero fresco o en efectivo, sino contar con los recursos suficientes para cumplir las actividades previstas, pudiendo ser estos recursos financieros, mano de obra o aporte en especie. • Dimensión social, la necesidad de lograr que los actores del proceso (trabajadores, directivos y público objetivo) se apropien de las propuestas, las hagan suyas y se consideren parte de los procesos. Esto está directamente relacionado con la generación de capacidades. • Dimensión ambiental, no generar impacto ni en los recursos naturales ni en la calidad del ambiente donde se desarrollan las acciones. • Dimensión institucional, visto como el fortalecimiento de las instituciones, lo cual no sólo es dar dinero a estas instituciones, sino también lograr que se incorpore en su desarrollo diario. Esta última dimensión no se logra sólo con dar dinero o financiar actividades de otras entidades. Esto es lo que se ve generalmente en los proyectos de “fortalecimiento institucional”, una gran oferta de recursos financieros por parte de la entidad promotora y un reclamo constante de recursos financieros por parte de la entidad receptora. Pero si no se contempla las otras tres dimensiones de la sostenibilidad, sólo se logrará resultados (si es que se logran) que no perdurarán y no ayudarán a desarrollar los temas transversales. 3. Incapacidad para comunicar y educar (y por ende comprometer) en temas transversales: La comunicación ha sido y es a menudo un recurso muy mal utilizado en procesos de involucramiento de las entidades y la población en temas transversales Siempre los procesos de comunicación y educación han corrido paralelos y sin relación con los procesos de gestión. Dijimos en la primera parte de este artículo que la transversalidad tiene una estrecha relación con la generación de capacidades. Y en ello los proceso de educación y comunicación también juegan un papel importante. Los temas transversales como los ambientales, derechos humanos, género etc. son muy difusos, que han sufrido y sufren aún de poca claridad en metas y resultados a lograr, inclusive de parte de los mismos decisores de política en estos temas, tal como hemos visto a lo largo de este 7 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 artículo. Esto se explica en gran parte por que la comunicación y educación en temas transversales se han limitado a la comunicación institucional o científica sin contribuir con los procesos que lleven al desarrollo social. Fácil solución en este campo es la generación de folletos, videos, con la equivocada creencia que con ellos se logran los objetivos. Está demostrado que las personas no practican ciertas conductas o no desarrollan ciertas acciones por una de tres causas: • Por que no saben nada del tema • Por que saben pero no lo consideran importante • Por que lo consideran importante, pero no saben que hacer al respecto. Sobre la base de esto, hay varias creencias equivocadas en el uso de las estrategias de comunicación, como por ejemplo • Considerar la educación y la comunicación como fines en sí mismos, y no como herramientas para soportar procesos de gestión en temas transversales. • Considerar los temas de educación y comunicación como postergables, cuando por el contrario son las primeras y las últimas acciones que todo ejecutor de temas transversales debe realizar para lograr la sostenibilidad de sus acciones. • Dejar la ejecución de comunicación y educación a personas no especializadas, vicio muy común en temas sociales y ambientales. Debe haber una intervención de profesionales en comunicación, con apoyo de los técnicos. Unos sin los otros será muy difícil que logren resultados importantes. • Limitar la educación y comunicación a la generación materiales, sin considerar que estos son sólo medios para los objetivos. Está demostrado que la educación y comunicación son herramientas que sustentan la toma de conciencia de los ejecutores y público objetivo en cualquier tema, más aún en temas transversales. Si el abordaje de los temas transversales se genera a fin de buscar el desarrollo, este nunca se logrará sin la participación del público, y esta última será posible con procesos de comunicación adecuados 4. Ausencia de objetivos comunes en el sector público: Los temas transversales necesitan objetivos claros para ser abordados. Y estos objetivos no existen en el sector público más allá de grandes enunciados como “superar la pobreza” o “proteger el ambiente”. Pero ¿qué significa eso en la práctica?, Esta es una pregunta a la cual no se responde con claridad. Ante esta indefinición, las diferentes entidades del estado no conocen cual es su contribución real a estos grandes enunciados, lo cual dificulta la transectorialidad. Por ello, surgen interpretaciones diferentes de cómo debe ser por ejemplo, la lucha contra la pobreza, dependiendo de esta interpretación lo que cada sector sabe hacer. La teoría dice que el Estado debe ser un grupo monolítico para abordar los grandes objetivos nacionales. Pero esto en la práctica no existe dado que no existen dichos “grandes objetivos nacionales” claramente definidos, ni metas definidas y como debe cada sector contribuir a ellos. Mientras eso no exista, la transectorialidad y la transversalidad necesaria para el abordaje de los grandes temas podrá existir en las leyes, pero en la práctica cada entidad del estado trabajará según su libre interpretación, disminuyendo la posibilidad tener impactos en los grandes problemas de desarrollo del país. 5. Formación de los profesionales: La transversalidad del desarrollo no es una práctica común en nuestras universidades. La formación aún se desarrolla en función de compartimentos estanco y de áreas técnicas separadas entre sí. Quizás el tema de desarrollo que más se ha acercado a la transversalidad es el tema ambiental, aunque su desarrollo dista aún de ser muy difundido. Con una formación con estas características, nuestros profesionales no tienen la práctica ni la 8 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 formación ni la capacidad de abstracción para poder entender como su acción profesional contribuye al desarrollo de su país o su espacio local. Es más, se desprecia la capacidad de abstracción como propia de carreras filosóficas e impensable en las carreras técnicas. Esto trae por supuesto una incapacidad de los profesionales de incorporarse a los procesos de desarrollo y su poca capacidad de diálogo con profesionales que no tiene su propia formación, característica fundamental para l trabajo transversal. 6. Incapacidad para trabajar en grupo: Como consecuencia de lo anterior, las entidades del estado tienen serios problemas para trabajar en grupos. Al no entender lo que cada entidad debe aportar, se considera el trabajo común como un “campo de batalla” donde no hay que dejar que el enemigo tome réditos que pueden hacer peligrar la “imagen de nuestra institución”. Es así como se evita los temas que pueden generar problemas y se buscan los temas donde puede haber mayores recursos. Son pocas las entidades estatales que abren sus puertas a la participación de otras entidades, aún contando con los recursos para desarrollar los procesos en solitario. Esta debe ser las características de las autoridades transectoriales. 7. Creer que sólo el área o la institución transectorial dedicada al tema tiene que ver con él: Otra consecuencia del poco entendimiento de la transversalidad de los temas de desarrollo, es la tendencia de muchas instituciones de no involucrase en ellos, con la certeza que sólo la entidad transectorial dedicada al tema debe trabajarlo. Los temas transversales necesitan que cada sector asuma su responsabilidad. Es decir deben integrarla a la realidad y la vida diaria de cada institución. Los temas transversales son imposibles de ser abordados por una sola institución. Por ello, el involucramiento de todas las entidades el Estado es necesario e imprescindible para tener éxito e impacto sobre los temas transversales. 8. Ausencia de diálogo de saberes: Dado que los temas transversales son aquellos que debe introducirse en la vida diaria, hay que conocer las creencias y saberes de diferentes grupos. Esto ausencia de diálogo de saberes no sólo genera dificultades de entendimiento entre entidades estatales, sino también diferentes interpretaciones de lo que el público objetivo quiere o necesita. Y en ese sentido, la incapacidad de diálogo de las entidades del sector público con sus pares, también se refleja en su incapacidad de diálogo con otras instituciones, condición necesaria para trabajar adecuadamente los temas transversales. 9. Estado que privilegia el control cuantitativo y no da importancia a los procesos: Los temas transversales y su tratamiento adecuado necesitan proceso de consolidación de redes de trabajo, de grupos cohesionados conformados por representantes de varias instituciones, que van trabajando juntos, construyendo confianza y dando resultados en el tiempo. Esto es un proceso que no se da en corto plazo, sino requiere un periodo de maduración muchas veces largos, más aún si se construyen cruzando periodos gubernamentales. Esta lógica no es entendida por los organismos de control estatal, que privilegian los resultados numéricos, sin considerar los procesos como medidas adecuadas de resultados que deben cumplir las entidades estatales. Podemos decir entonces que las deficiencias en el abordaje de los temas transversales se explican por ausencia de capacidades en el sector público, capacidades que son conceptuales (conceptos de desarrollo y sostenibilidad), procedimentales (métodos de trabajo conjunto) y actitudinales (actitud institucional frente a los temas transversales). 9 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 IV. Algunas alternativas que pueden ayudar a mejorar la transversalidad y la interdisciplinariedad en la acción del sector público: En esta sección queremos contribuir planteando algunas estrategias que podrían ayudar a un mejor tratamiento de los temas transversales por partir del estado, de tal manera de abordarlos para contribuir a la solución que de ellos se desprenda. Pero hay temas que pueden ser abordados en el corto y mediano plazo, pero otros requieren aún algunos cambios de estructuras mucho más profundos. Estas estrategias pueden ser: 1. De corto plazo: a) Fijación de temas transversales b) Definición de objetivos y metas comunes c) Nombrar y fortalecer una institución encargada de cada tema d) Definición de metas por cada sector- Aplicación de un Tablero de Mando Estratégico e) Promover la visión de sistemas f) Liderazgo del alto nivel g) Definir con claridad las propuestas técnicas a aplicar h) Revalorar los procesos i) Pensar en sostenibilidad j) Comprometer al público interno (servidores públicos) y externo, y para ello mejorar la comunicación y educación sobre los temas transversales 2. De mediano plazo: a) Reforma del Estado b) Promover esta visión en la formación de profesionales- Competencias A continuación pasaremos a desarrollar cada una de ellas: 1. Medidas de corto plazo: a) Fijación de temas transversales: Lo cual significa que el Estado como conjunto debe reconocer cuales son los temas transversales que debe trabajar y que son prioritarios para el desarrollo del país. Y estos deben ser fijados oficialmente y a través de documento legales y reglamentarios que digan cuales son los temas transversales que deben ser abordados. Esto requiere un trabajo participativo, en el cual el Estado debe recoger el sentir ciudadano, y en coordinación con los técnicos, definir con claridad aquellos temas que abordará. No se debe pretender tener una perfección en la primera interacción, pero si se debe configurar un proceso abierto que permita discutir y definir adecuadamente los temas, lograr que las personas tengan claro el concepto de cada tema y su significado, y luego incorporarlos a una lista de trabajo. b) Definición de objetivos comunes: El Estado como todo debe plantearse como un todo los objetivos y las metas que desea lograr en cada tema transversal. Esto debe significar un delicado equilibrio entre lo técnico y lo político, con metas parciales para cada año y una meta por periodo de gobierno, pero siempre cumpliendo con los tres requisitos de un objetivo estratégico: mensurable, retador y alcanzable. c) Nombrar y fortalecer una institución encargada de cada tema: Es necesario que cada tema estratégico cuente con un “campeón” al interior del estado, y esta entidad transectorial debe contar no sólo con un Decreto que lo nombre como tal, sino además con la Facultad para pedir cuentas y sancionar a aquellos que no cumplan con las funciones que les correspondan. Además debe contar con la autonomía presupuestal necesaria para ello. Por ello, no puede ser una entidad adscrita a un sector, debe estar adscrita o a la Presidencia de la República o al Primer Ministro, donde exista la figura. En caso de estar adscrita a un sector, pues no tendrá la fuerza para sancionar a su propio sector, por ejemplo. Pero una decisión de abordar los temas transversales debe estar respaldada por el respeto a la función del organismo o los organismos encargados de los temas transversales. No es necesario 10 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 crear nuevas instituciones, puede dejarse la tarea a un órgano ya existente, pero con las características mencionadas. d) Definición de metas por cada sector- Aplicación de un Tablero de Mando Estratégico: Una vez definidas las metas del Estado como todo, cada sector debe identificar cuál es su contribución a esta meta nacional, desde el trabajo que hace. Con estas metas se puede elaborar un Tablero de Mando estratégico, donde se puede tener no sólo las metas que se debe cumplir y cuando (ideal para conocer por que se han logrado o no las metas planteadas por el estado como un todo), sino además para poder medir con claridad cual es el presupuesto asignado a esas metas por todo el aparato estatal. Somos unos convencidos que el Estado debe aplicar las herramientas del sector privado cuando sea necesario y adecuado, y un Tablero de mando Estratégico puede ayudar a ello. e) Promover la visión de sistemas: Un tema importante es que el estado se visualice como todo, lo cual no es muy común en nuestros países de América Latina. Las instituciones estatales se visualizan a sí mismas (implícita o explícitamente) como separadas, sin objetivos comunes, y como competidoras entre sí por recursos y competencias. Esta forma de pensar es fatal si se quiere lograr éxito en temas transversales como la lucha contra la pobreza, la protección del ambiente, la protección de la niñez o los derechos humanos. Entonces, es necesario que a través de estos objetivos de Estado, las entidades se sientan como parte de un gran equipo. Este trabajo debe ser promovido desde el más alto nivel, desde el Presidente de la república o el Primer Ministro, de tal manera que sientan que cuando las entidades del Estado trabajan en conjunto por objetivos comunes, los resultados de la interacción de los diferentes Ministerios en su relación no son se suma cero (lo que yo gano, lo pierde el otro) sino ganar- ganar, donde todos ganan y sobre todo los habitantes del país. f) Liderazgo del alto nivel: Aunque lo hemos venido mencionando en otros acápites, queremos dejar explícito que el trabajo en temas transversales, como toda decisión estratégica, debe estar liderada por la cabeza de la institución, en este caso el Presidente de la República o el Primer Ministro. De no ser así, estará sujeta a simpatías o antipatías personales para su éxito o su fracaso. g) Definir con claridad las propuestas técnicas a aplicar: Es una costumbre de los profesionales (no sólo en el sector público) plantear objetivos, metas, pero no pensar en la propuesta técnica. La experiencia muestra que los desacuerdos no están en los problemas, sino en las soluciones. Por ello, por cada propuesta de metas se debe plantear con claridad como se piensa lograr. Por supuesto, esta propuesta puede ser mejorada, o cambiada totalmente en el camino, pero debe haber una lógica de “pensamiento completo”, no sólo que quiero sino como llegaré a ello. h) Revalorar los procesos: Nuestros aparatos gubernamentales no son perfectos y es un consenso casi unánime que deben ser mejorados. Pero mientras exista un desprecio por los procesos y las metas parciales como expresiones válidas de metas alcanzadas, será muy difícil poder mejorar. Es necesario que nuestros aparatos gubernamentales revaloren la necesidad de procesos, aunque estos deben ser claros y orientados a lograr resultados. Esto se contrapone a la visión cortoplacista y de “lograr resultados en mi gestión” que impera en el sector público, cambiando esta mirada por la contribución a grandes objetivos nacionales, como son los temas transversales Esto también implica que los organismos de control del Estado tengan una visión de la utilidad de los procesos y la flexibilidad de los mismos. Es usual que los órganos de control sean muy exigentes con los planes anuales (que son necesarios) pero exigiendo metas duras (documentos, leyes, reuniones, etc.) cuando no son estas metas las que generan el cambio. Debe existir una mayor valoración de los cambios de actitudes o generación de capacidades (que se pueden medir) de tal manera de lograr un abordaje sostenible de los temas transversales. i) Pensar en sostenibilidad: Condición que no es muy común en el sector público. Existe una obsesión por mirar sólo los resultados económicos (como los indicadores macroeconómicos) sin una mirada de las otras tres dimensiones como lo social (que los ejecutores y los receptores se sientan parte de las propuestas) lo ambiental (fuente de muchos problemas sociales en los últimos años) y lo institucional. El Estado debe pensar en estas condiciones para poder lograr que aquello que se trabaje perdure en el tiempo y no se convierta en sólo una situación pasajera o electoral, 11 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 condición que se desdice de la transversalidad como concepto. j) Comprometer al público interno (servidores públicos) y externo, y para ello mejorar la comunicación y educación sobre los temas transversales: Los temas transversales son por definición difíciles de entender y de comunicar, por lo mismo que tiene muchas aristas relacionadas con la vida de las personas. Pero, si no se generan estos procesos, tanto al interior como al exterior de las instituciones, las personas no se comprometerán con los procesos y el éxito será casi imposible Debe cumplirse dos condiciones: • Buscar el compromiso de las personas, no sólo que conozcan el tema • Debe trabajarse en forma profesional, no con ingenieros u otros profesionales “jugando” a ser comunicadores. Estas dos condiciones reflejan los problemas de este tema en el sector público, y es necesario que sean tomados en cuenta. Y para ello también se debe entender algunas características de los funcionarios públicos, como el primer público objetivo que debe comprometerse con las propuestas: • No es un bloque homogéneo, sino compuesto por diferentes tipos de profesionales, con formaciones y “deformaciones” profesionales diferentes • No existe la habilidad de desaprender • Prefiere el status quo • Cualquier abordaje diferente de la realidad generará angustia y por ende resistencia Estas condiciones hacen que estemos ante un público complejo que es necesario ser abordado de forma diferenciada. En cuanto al público externo, hay tres condiciones que deben tenerse en cuenta: • Esta disperso • Es heterogéneo • Sólo le interesa aquello que les dé algún beneficio real Estas condiciones básicas debe tomarse en cuenta para cualquier proceso de comunicación sobre temas transversales. Pero repetimos, si no hay compromiso de público interno y externo, no habrá éxito en el abordaje de los temas transversales, y sin comunicación y educación, no habrá compromiso. 2. Medidas de largo plazo: Aquí mencionaremos algunos cambios de tipo estructural que deben darse para promover el tratamiento adecuado de los temas transversales por parte del Estado. a) Reforma del estado: Para mejorar los procesos de trabajo en temas transversales es necesario que el Estado pueda ser mejorado. Existe en América Latina una corriente favorable a la Reforma del Estado, arguyendo como principales razones el crecimiento demográfico y la necesidad de llegar a rincones más alejados de cada país. Estos temas son fundamentales también en el trabajo de temas transversales, que tiene relación con la vida misma de las personas. Es por ello que una reforma del estado debería, a fin de mejorar el trabajo de temas transversales y transectoriales, contemplar lo siguiente: i. Descentralización de decisiones, con aplicación del principio de subsidiariedad no sólo en la capacidad sancionadora, como se aplica o se reclama generalmente, sino en la capacidad de toma de decisiones, con el apoyo de los niveles centrales y/o federales de los países. Así, los temas transversales podrán ser introducidos con mayor facilidad a la vida misma de los diferentes pueblos, con características locales y por ende, con mayor probabilidad de aceptación. ii. Mejora de los procesos de planificación, donde se pueda visualizar el efecto de las variables ambientales sobre las otras, sobre todo la económica. Existen casos (como Perú) donde el aparato de planificación fue desaparecido el año 1992 y esa función es asumida (hasta el día de hoy) por el Ministerio de economía y Finanzas. Esto origina una prevalencia inmensurable de los aspectos económicos sobre los otros, no dejando lugar a 12 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 la acción sobre los temas transversales si afectan la caja fiscal, y sólo son tomados en cuenta ante orden puntual del Presidente de la República. iii. Mejorar de los procesos de transectorialidad, con la posibilidad que estos procesos sean introducidos en los diferentes sectores y formen parte de las decisiones estratégicas del Estado. iv. Definición clara de competencias, de tal manera de no ir creando nuevas competencias en función a vaivenes políticos o a celos institucionales, como sucede cuando su sector se atribuye una función si lo cree conveniente el Jefe de turno, en función de su peso político, perjudicando la toma de decisiones y la rápida acción del Estado y dando lugar a conflicto de competencias. También deberían existir mecanismos claros para definir aquellos temas que surgen en el camino, y que no se visualizaron al principio de los procesos. v. Mejora de procesos de participación: La participación tiene varias características que la hacen necesaria como elemento a tomar en cuenta para una adecuada Reforma del Estado, de tal manera de asegurar la sostenibilidad de los resultados y la introducción de los temas transversales. La participación ciudadana tiene los siguientes beneficios: • Introduce en los procesos una amplia gama de ideas, experiencias y conocimientos. • Mejora los procesos de toma de decisiones al involucrar a las partes • Reduce la posibilidad de conflictos • Aumenta la posibilidad de lograr soluciones sostenibles. • Facilita el monitoreo de las soluciones. • Mejora la confianza y las relaciones de cooperación a largo plazo Pero para ser efectiva la participación debe cumplir los siguientes requisitos: • Proactiva, es decir se debe actuar previniendo los problemas y no sólo “apagando incendios” • De Inclusión amplia que se traduce en no excluir a los grupos opositores. • Generar responsabilidad compartida, lo cual significa que cada parte debe conocer y asumir su parte en el trabajo conjunto. • Ser abierta y flexible en todo el proceso. • Generar acceso de la población a los que toman decisiones. • Ser transparente. • Generar respeto e inclusión de aportes del público, para que la participación sea incentivada y que la gente sienta que sus aportes son tomados en cuenta b) Mejora de los procesos de formación de profesionales- formar capacidades: Los profesionales que toman decisiones en las instituciones son fruto del trabajo que hacen las Universidades. Y mientras las Universidades no generen en sus egresados la mirada de transversalidad, será muy difícil que la mirada de transversalidad sea común en nuestros tomadores de decisiones públicos. Para ello, la Universidad debe transversalizar los temas de desarrollo. Las respuestas que se dan en las Universidades a estos temas son mayormente. • Generación de cursos estanco. • Generación de entes de investigación, sin relación con la parte académica Esta forma de abordaje contribuye a la visión fragmentada de los diversos temas que tiene el Estado en sus diversas intervenciones, tal como manifestamos en la primera parte de este artículo. Esto se debe a que dentro de la Universidad existe: • Mirada fragmentada de la realidad • Cultura interna homogenizadora • Énfasis en las disciplinas y no en la realidad • Escaso entendimiento de la realidad y sus características por parte de los docentes 13 XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?” Caracas, 2007 • Resistencia a de-construir lo aprendido, es decir a desarmar barreras y estar dispuestos a volver a armar el conocimiento. • Énfasis en generar conocimientos y no en el desarrollo de capacidades procedimentales y actitudinales ante el desarrollo • Escaso entendimiento de los docentes de cómo su práctica profesional puede afectar, positiva o negativamente al desarrollo, y su papel dentro de la sociedad • Poca valoración de la sociedad ante el rol docente. Ante esta realidad, la Universidad debe promover lo siguiente, a fin de contribuir a la generación de profesionales que contribuyan a la transversalidad • Generar mirada holística de la realidad • Aceptar la diversidad de temas • Énfasis en el desarrollo de capacidades y no sólo de conceptos • Formar profesionales orientados a objetivos • Formar docentes orientados al desarrollo • Generar capacidades para trabajar en grupo, de tolerancia, “de aprender a aprender” y “de aprender a desaprender” La Universidad debe dejar de lado su mirada unidireccional y entender que el desarrollo de América Latina necesita profesionales que puedan ver la realidad con su complejidad y no reducirla a lo que entienden. Sólo así los temas de desarrollo podrán ser abordados con la transversalidad que se merecen e incorporados en la vida diaria de cada actor del desarrollo. Conclusiones Una realidad compleja como la de América Latina merece soluciones complejas. Y eso consiste en cambiar nuestras formas de ver nuestra contribución al desarrollo. Transversalidad no significa hacer más de lo que debemos, sólo reconocer como desde nuestra labor diaria contribuimos para el desarrollo, y trabajar en ello. Existen algunas propuestas para trabajar la transversalidad, como son las autoridades transectoriales, pero estas no se asumen a sí mismos como promotoras de temas transversales y ello genera muchos problemas en la gerencia y en el logro de resultados en estos temas. Por ello, es necesario generar metas claras y liderazgos de alto nivel para generar resultados tangibles y en beneficio de la población. Pero para lograr resultados sostenibles, hay que romper esa mirada sólo económica del desarrollo y mirar que la sostenibilidad pasa también por la formación de capacidades sociales, ambientales e institucionales. Y en ello, una nueva mirada de algunos actores importantes como el propio Estado y las Universidades se hace necesaria y urgente. 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