La Coparticipación de Impuestos en el ámbito municipal

La Coparticipación de Impuestos en el ámbito municipal ¿Cuestión de
especialistas?
Elvira Hebe Balbo
Especialista en Tributación (UBA). Investigadora Instituto AFIP.
El presente artículo estudia el esquema de coparticipación nacional, realizando un
énfasis en el nivel local. Los municipios reciben de las provincias dos tipos de recursos:
los que provienen de los impuestos provinciales y aquellos originados en el régimen de
Coparticipación Federal. En definitiva, éstos no son sólo números que se reflejan en
partidas presupuestarias; por el contrario, más allá de las cifras, se trata de recursos
imprescindibles a la hora de desarrollar las políticas públicas propuestas. Por ello,
interesarse en conocer el sistema de coparticipación a nivel municipal, no es sólo
cuestión de especialistas.
Introducción
Durante 2008, los argentinos hemos asistido al reverdecimiento de un tema que
permanece latente en nuestra agenda y que se reactiva con notable virulencia ante cada
crisis fiscal. En ese contexto, es usual ver que la coparticipación deja de ser “cuestión de
expertos”, para transformarse en uno de los argumentos más utilizados en defensa de los
intereses de las provincias. Generalmente, el debate en torno a la coparticipación se ha
centrado en la cuestión de que la riqueza que proviene de las provincias no vuelve a
ellas por aplicación del mecanismo de coordinación vertical que las partes se
comprometieron a aceptar.
Sin embargo, además de esa percepción del problema, existen otras aristas. Mientras
que la Nación y las provincias debaten la cuestión de sus relaciones fiscales ¿qué sucede
con los municipios? Ellos también forman parte de esta Nación, que ha elegido para
organizarse institucionalmente la forma de una república representativa y federal.
En el artículo, desarrollaremos el esquema de coparticipación que interrelaciona los tres
niveles de gobierno: la Nación, las provincias y sus municipios; poniendo especial
énfasis en la cuestión local.
La esencia es el federalismo
La descentralización política y administrativa es la esencia de nuestra organización
institucional, que se sustenta en el federalismo. Tanto en un sistema unitario como en
uno federal, se desarrollan múltiples relaciones políticas, institucionales y fiscales entre
las unidades que componen el Estado. Lo que varía es el grado de autonomía que cada
una de ellas detenta y que emana de las disposiciones constitucionales de cada país.
Los constituyentes consagraron en nuestra Carta Magna un Estado Federal donde
coexisten tres niveles de gobierno: el Gobierno Nacional, las Provincias y los
Municipios. En Argentina, hay veintitrés provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y alrededor de 2216 municipios, comunas o entes similares.
La experiencia comparada nos revela que, en el mundo, se encuentran superadas
aquellas estructuras gubernamentales donde sólo existen dos o tres niveles de gobierno
y además hay una significativa dispersión en el número y tamaño de los gobiernos
subnacionales. Por ejemplo, Estados Unidos, cuenta con 50 estados, 39.000 condados y
municipios y 44.000 autoridades locales de “propósito especial”. Entre otros países
desarrollados, existen modelos similares al de Alemania, con 13 lander (estados) tres
ciudades estados, 329 condados y 14.915 municipalidades; o, incluso, el Japón cuenta
con 47 “prefecturas”, 655 ciudades y 2.586 villas o pueblos (Asensio, 2006:34).
Francia, por su parte, posee alrededor de 36.000 municipios y cada uno tiene su jefe
comunal, su concejo municipal y su propio presupuesto. Italia tiene 8.100 comunas,
mientras Brasil, está constituido por 26 estados, un Distrito Federal y 5.563 municipios.
Aproximadamente, la mitad de los gobiernos locales de Argentina son municipios. El
resto son comunas, comisiones vecinales y juntas de gobierno. La organización
institucional de estos gobiernos locales está definida por el régimen municipal
establecido en la Constitución de cada provincia y por las Leyes y Cartas Orgánicas
emanadas de ellas. Presentan características muy diversas en aspectos tales como:
territorio, población, condiciones socioeconómicas, ambientales, etc. Además, en la
mayoría de las provincias, un conjunto de municipios conforma un Departamento o
Partido y uno de ellos se constituye en cabecera.
En algunas provincias (aunque la minoría), los municipios coinciden con la división
departamental1. Por ejemplo, la Provincia de Buenos Aires tiene 134 municipios que
conforman 134 partidos, no hay en ella entes submunicipales y tiene una sola categoría
de municipios. Esta forma de división política le asegura que todos sus asentamientos
poblacionales, actuales y futuros, estén incluidos dentro del territorio de algún
municipio. Esta distinción no es meramente enunciativa, reviste una real importancia ya
que la división territorial basada en el “municipio-ciudad” puede dejar porciones de
territorio provincial que no estén en dentro de tejido municipal (Urresti, 2008). También
es dispar la cantidad de gobiernos locales de cada provincia. Por ejemplo, mientras en
Mendoza hay 18 municipios, en Córdoba hay mas de 400 entes (entre municipios,
comunas y similares). En conclusión, la provincia de Córdoba, que reúne un 10% de la
población total del país, contiene el 20% de los municipios argentinos. Tucumán, la
provincia argentina más pequeña, tiene 112 municipios mientras que su vecina, Salta,
sólo 59 de ellos.
Esta compleja estructura territorial determina que la gran mayoría de los gobiernos
subprovinciales sean pequeños, ya que cuentan con menos de 10.000 habitantes2. No
obstante, existen mega-ciudades que reúnen más de un millón de habitantes como La
Matanza, Rosario y Córdoba.
La distribución de los tributos.
Conforme a la Constitución Nacional de 1994, la distribución de las competencias
tributarias entre la Nación y las Provincias se basa en un sistema de separación de
fuentes complementado con el de concurrencia, que pueden sintetizarse en el siguiente
cuadro (Balbo, 2005).
1
Es el caso de la Provincia de Buenos Aires, La Rioja y Mendoza.
Es difícil establecer con certeza cuantos municipios tienen menos de 10000 habitantes. Tanto en la
información disponible en el sitio web del INDEC, como en la de la Secretaría de Asuntos Municipales
no se cuenta con datos precisos de los municipios y entes similares de la Provincia de Córdoba.
2
Cuadro Nro. 1
Clases de Recursos
Tributarios
Comercio exterior
Contribuciones directas
Indirectas
Facultades
Gobierno Federal
Provincias
Exclusiva y excluyente
Prohibidas
Excepcionalmente
Regularmente
CN 1994: facultad concurrente
Fuente: Elaboración propia.
Las Provincias han delegado en el Gobierno Federal la recaudación de los tributos
legislados por este último nivel, pero que son de su propiedad regularmente
(contribuciones directas; v.gr. Impuesto a las Ganancias) o concurrente (contribuciones
indirectas). Entonces, los derechos de importación y exportación corresponden de
manera exclusiva y excluyente al Gobierno Federal. Mientras tanto, para el resto de los
tributos está vigente en la Argentina un sistema que se denomina de coparticipación
federal de impuestos.
Diversos son los sistemas que se utilizan para la distribución de los tributos en los
países federales. Los mas usados son la concurrencia, la separación de fuentes, las
cuotas adicionales, las transferencias globales y la participación (Fernández, D
Agostino, 2007; Garat, 2008). En este último sistema, no se distribuyen las fuentes de
financiamiento, sino que lo que se distribuye es la recaudación tributaria. Para ello,
puede utilizarse un conjunto de índices tales como: población, densidad poblacional,
producto bruto geográfico, grado de pobreza, necesidades básicas insatisfechas, brecha
de desarrollo u otros, debidamente ponderados.
Nuestro sistema podría clasificarse dentro del grupo de los denominados de
“participación”, con algunas características especiales. La Nación y las provincias
participan en una primera “distribución primaria” y luego entre el conjunto de
provincias se efectúa la “distribución secundaria”. Entonces, ambos niveles de gobierno
participan en forma conjunta – coparticipan–, en el destino final de los tributos (Spisso,
2000).
La última ley de Coparticipación sancionada fue la 23.548, del año 1988, que dispone
un régimen transitorio de distribución de recursos fiscales entre la Nación y las
Provincias, que regiría desde el 1 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 19893.
No obstante su carácter transitorio, se prorrogó su vigencia en forma automática ante la
inexistencia de un régimen que lo sustituyera.
La reforma constitucional de 1994 estableció en su Cláusula Transitoria Sexta que antes
de 1996 se debía:
„ Establecer un régimen de coparticipación conforme al articulo 75, inc. 2º, de la
Constitución Nacional y
„ La reglamentación del Organismo Fiscal Federal.
3
Del monto total recaudado, se distribuirá el 42,34% en forma automática a la Nación (distribución
primaria), el 54,66% al conjunto de Provincias (distribución secundaria), el 2% para él recupero relativo
de algunas provincias y el 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, que se destinará a atender
situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y será asignado
según decisión del Ministerio del Interior.
La mencionada cláusula también disponía que no podían modificarse las distribuciones
de competencias, servicios y funciones sin la aprobación de la provincia interesada; así
como tampoco podía modificarse en desmedro de las provincias la distribución de
recursos vigentes al momento de la reforma. El mandato constitucional no ha sido
obedecido a pesar de que han transcurrido doce años.
De 1992 a 2002, la Nación y las Provincias, en procura de ordenar sus relaciones
fiscales, suscribieron seis acuerdos o pactos:
Cuadro Nro. 2
Pacto Fiscal del 12 de agosto de 1992
Agosto 1992
Agosto 1993
Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12
de agosto de 1993
1994
REFORMA CONSTITUCIONAL
Diciembre 1999
Compromiso Federal - Ratificado por Ley 25.235
Noviembre 2000
Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal Ratificado por Ley 25.400 –
La Addenda al Compromiso Federal 2000
Noviembre 2001
Febrero 2002
Acuerdo Nación-Provincias sobre relación financiera y bases de un
Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos- Ratificado por Ley 25.570-
Fuente: Elaboración Propia
Los pactos antes detallados fueron sistemáticamente incumplidos por las partes y en
general, reemplazados por otros antes de expirar su vigencia. La permanencia del
Régimen Transitorio de la Ley 23.548, vigente desde 1988, y las modificaciones
introducidas por los acuerdos han generado un verdadero “laberinto” normativo de
compleja interpretación que dificulta el seguimiento del destino final de los tributos.
El Régimen Municipal
La Constitución Nacional, en su artículo 5º, establece el régimen municipal cuando
dice que:
“Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure
su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas
condiciones el Gobierno Federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus
instituciones” (Constitución Nacional, art. 5)4.
Es de tal importancia la existencia de un régimen municipal que, sólo si las provincias
lo aseguran, el Gobierno Federal les garantiza “el goce y ejercicio de sus instituciones”.
Vale decir que no hay provincias sin municipios. Más aún, en su artículo 123, la
4
La bastardilla es propia.
Constitución Nacional asegura la autonomía municipal, aunque establece que su alcance
estará reglado por la Constitución Provincial:
“Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5°
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero” (Constitución Nacional, art. 123).
Las Constituciones Provinciales reconocen, en términos generales, que las cuestiones
locales estarán a cargo de sus municipios que se integran con un Departamento
Ejecutivo, encabezado por un Intendente y con un órgano legislativo denominado
Concejo Deliberante.
Algunos ejemplos de la forma en que las provincias enuncian el régimen municipal en
sus constituciones, son los siguientes:
Cuadro Nro. 3
Provincia
Régimen Municipal
CAPÍTULO ÚNICO – Del Régimen Municipal
Buenos Aires
Artículo 190º.- La administración de los intereses y servicios locales en la
Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una
municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un
departamento deliberativo…
CAPITULO ÚNICO – Régimen Municipal
Artículo 244º. - Esta Constitución reconoce y garantiza en toda población estable con
más de quinientos habitantes, la existencia del municipio como comunidad natural
fundada en la convivencia y solidaridad. Gozan de autonomía administrativa,
económica y financiera.
Catamarca
Artículo 245º. - Son autónomos los municipios que en función de su número de
habitantes y jurisdicción territorial respondan a los requisitos que la ley establezca.
Tienen derecho a darse su propia Carta Orgánica sancionada por una Convención
convocada por la autoridad ejecutiva conforme a la ordenanza que se dicte al efecto.
Régimen Municipal
Definición
Artículo 224º. - Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una
comunidad sociopolítica fundada en relaciones estables de vecindad y como una
entidad autónoma.
Chubut
Autonomía
Artículo 225 º. - Los municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio
de sus funciones y gozan de autonomía política, administrativa y financiera con
arreglo a las prescripciones de esta Constitución.
Autonomía Institucional
Articulo 226 º. - Cuando una municipalidad tiene en su ejido urbano más de mil
inscriptos en el padrón municipal de electores, puede dictar su propia carta orgánica
para cuya redacción goza de plena autonomía.
Régimen de Municipalidades y Comunas
Autonomía
Artículo 180º.- Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio
como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen
municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e
institucional.
Córdoba
Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus
atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se
dicten.
Municipio
Artículo 181º.- Toda población con asentamiento estable de más de dos mil
habitantes, se considera Municipio. Aquellas a las que la ley reconozca el carácter de
ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgánicas.
Fuente: Elaboración propia
Como se desprende de los párrafos transcriptos, en todos los casos se reconoce la
existencia del municipio y se asegura el régimen municipal. No obstante el
reconocimiento de la autonomía municipal, establecido en la Constitución Nacional,
ésta no ha sido receptada en forma homogénea por las Constituciones de las provincias,
que le dan un tratamiento dispar5. Por ejemplo, la Provincia de Buenos Aires, que
modificó su constitución luego de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, no
define a sus municipios como autónomos como lo ordena la Carta Magna.
Si nos detenemos en la autonomía municipal, sólo a los efectos de analizarla como la
posibilidad de los municipios de imponer sus propios tributos, encontramos que en
realidad estos tienen limitado su poder de imposición por las constituciones de sus
provincias y por otras normas federales con las que necesariamente deben armonizar sus
legislaciones locales6.
El Régimen Municipal en la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos.
Nos hemos referido oportunamente a la forma que el Gobierno Federal y los Gobiernos
Provinciales han elegido para distribuirse los tributos coparticipables. Es la misma ley
de Coparticipación Federal de Impuestos la que establece el tratamiento que las
provincias, que han adherido al sistema de coordinación vertical, deberán dar a sus
municipios (Bertea, 2008).
5
El tratamiento de la autonomía municipal y la posibilidad de fijarle limites o acotarla, transformándola
en una autonomía atenuada, es una cuestión ampliamente debatida en la doctrina y la jurisprudencia.
Abundar en el tema excede el objetivo de este trabajo. Si se lo desea, puede consultarse la bibliografía
ampliatoria citada al final del presente artículo.
6
Nos referimos a la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos y al Convenio Multilateral del 18 de
agosto de 1977
La norma establece, en su artículo 9, como “Obligaciones emergentes del régimen de
esta ley” que:
“La adhesión de cada Provincia se efectuará mediante una ley que disponga: a) que acepta el
régimen de esta ley sin limitaciones ni reservas; b) que se obliga a no aplicar por sí y a que los
organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen
gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por esta ley […] g) que se obliga a
establecer un sistema de distribución de los ingresos que se originen en esta ley para los
municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegurando la fijación objetiva de los
índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos” (Ley 23.548, art. 9).
De esta forma, las provincias deben asegurarle a sus municipios que una porción de los
impuestos coparticipados, que reciben por aplicación de la Ley 23.548 de
Coparticipación Federal de Impuestos, les será acreditada y formará parte de los
recursos que componen los presupuestos municipales. A cambio de ello, se han
comprometido a que sus municipios no apliquen gravámenes análogos a los
coparticipables. Los municipios no han sido convocados a la hora de acordarse la forma
de asignación del producido de los tributos, que surge de la distribución de potestades
tributarias de la Constitución Nacional. Por su parte, la Constitución, sólo reconoce dos
niveles de gobierno con competencias tributarias. Aunque es claro que asegura el
régimen municipal y la autonomía de los municipios, reglada por las provincias7.
Tal vez, en uso de la facultad que le otorga la Constitución de reglar la autonomía
municipal, es que las provincias se han obligado por ellas y por sus municipios8. De
todos modos, los municipios han recibido los fondos girados por aplicación del régimen
de coparticipación con lo que finalmente, se han sometido a él.
Como conclusión lógica, surge que los municipios, al aceptar los beneficios que les
otorga el acuerdo también aceptan las limitaciones que les impone. No hacerlo sería un
contrasentido y vulneraría la teoría de los actos propios. De esta forma, los municipios
ven limitadas sus posibilidades de fijar impuestos ya que son escasos los andariveles
tributarios no transitados por la Nación9.
La Coparticipación Provincia- Municipios
Las provincias, de modo similar a como lo hace el Gobierno Federal, deben proveer a
sus habitantes de ciertos bienes y servicios públicos. Para ello, necesitan de recursos
para solventar sus gastos e inversiones y de fondos propios que abastezcan al tesoro
provincial. Además de los montos que reciben por coparticipación, disponen de
impuestos provinciales que determinan las leyes que con ese propósito aprueben sus
7
Conforme lo dispone en sus artículos 5 y 123, que comentamos en los títulos anteriores
Dos cuestiones deben destacarse: a) La obligación asumida por las provincias, que compromete a sus
municipios, es anterior a la reforma constitucional de 1994 en la que se declara la autonomía municipal.
b) En la reforma mencionada se otorgó status constitucional al régimen de coparticipación.
9
Algunas tasas municipales están siendo cuestionadas por los contribuyentes en el ámbito de la Comisión
Federal de Impuestos, órgano que controla el cumplimiento del régimen de Coparticipación Federal de
Impuestos. Los contribuyentes se agravian ya que consideran que las tasas no reúnen algunos de los
requisitos que las tipifican como, por ejemplo, la prestación efectiva del servicio. Entonces se convierten
en otra especie tributaria con posibilidades de que se verifique la analogía.
8
Legislaturas10. Los sistemas tributarios de las provincias deben fundamentarse en los
principios de legalidad, equidad, igualdad, capacidad contributiva, uniformidad,
proporcionalidad, simplicidad, certeza y no confiscatoriedad que subyacen a la
Constitución Nacional. Las potestades tributarias provinciales deben sujetarse a su
jurisdicción por aplicación del sustento territorial que vincula a los sujetos, activo y
pasivo, de esta obligación jurídica. Los impuestos que recaudan las provincias, se
encuentran establecidos en sus códigos fiscales y, en general, son el impuesto sobre los
ingresos brutos, inmobiliario, sellos, patentes de automotores y otros de menor
importancia relativa, en relación con la recaudación.
Las provincias, al asegurar el régimen municipal, en cumplimento del artículo 5 de la
Constitución Nacional, destinan parte de sus recursos propios a sus municipios,
aplicando su propia ley de coparticipación. Además, conforme se comprometieron en el
marco de la Ley 23.548, remiten a sus gobiernos locales un porcentaje de los impuestos
recibidos de la Coparticipación Federal11. En conclusión, los municipios reciben de las
provincias dos tipos de recursos: los que provienen de los impuestos provinciales y los
originados en el régimen federal de reparto12. Los ingresos que provienen de los otros
niveles de gobierno, más los generados por los tributos municipales propios -tasas,
derechos y contribuciones especiales-, completan el elenco de recursos municipales con
los cuales los gobiernos locales financian sus erogaciones.
El origen de los municipios en nuestro país
El municipio ha sido definido en las constituciones provinciales como una comunidad
natural fundada en la convivencia y solidaridad que se apoya en relaciones estables de
vecindad. Éstas le reconocen la característica de ser la célula originaria y fundamental
de la organización política e institucional de la sociedad. Destacan, además, otros
elementos constitutivos indispensables para su existencia, tales como el territorio, los
intereses compartidos y la búsqueda del bien común. El termino comunidad nos remite
a lo común, que pertenece a todos no siendo privativo de ninguno.
La denominación de Municipio proviene de municipium y se utilizó en las ciudades de
Italia cuyos habitantes gozaban solo de algunos de los derechos de los romanos.
Además, tenían la obligación (munus) de pagar tributos a Roma y luchar en sus
ejércitos. Luego, se extendió el nombre de municipium a las ciudades latinas del Lacio y
posteriormente a otras, sometidas al poder romano. Tal vez se remonte a la Roma
conquistadora del Siglo III A.C., cuando empujados por la influencia cartaginesa, los
romanos invadieron la península ibérica y sometieron a sus habitantes. Luego del
descubrimiento y conquista de América por los españoles, se reprodujeron en el nuevo
10
También las provincias cuentan con fondos provenientes de las operaciones de crédito; de los
convenios que se celebren con organismos nacionales e internacionales, públicos o privados, de los que se
deriven aportes financieros; de la renta y locación de tierras fiscales y de otros bienes del dominio privado
del Estado; de las donaciones y legados; de los cánones y regalías que le correspondiere, y de cualquier
otra fuente legalmente determinada. (Ejemplo: Constitución de la Provincia de Chaco, artículo 55)
11
En definitiva, la Ley 23.548 es la que regula la coparticipación entre la nación y las provincias. Luego
cada provincia establece su propio sistema de coparticipación provincia-municipios con leyes
provinciales. Algunos ejemplos son: Provincia de Buenos Aires- Ley 10.559: Rio Negro- Ley 1946;
Santa Fe- Ley 7457: Mendoza- Ley 6396, etc.
12
También pueden recibir transferencias como Aportes del Tesoro u otros similares, pero éstas son
discrecionales y no se relacionan con el entramado de las relaciones fiscales legislado en las
correspondientes leyes de coparticipación.
mundo las instituciones jurídico-políticas vigentes en la metrópoli (Navarro Azcue &
Ruigómez Gómez, 1993 )13. Así, llegan los Cabildos con atribuciones que superaban a
las de meros gestores del bienestar de los habitantes que asumieron perfiles políticos en
decisiones fundamentales, ante la gravedad de algunos acontecimientos históricos de la
época colonial14.
El origen de las municipalidades de las provincias argentinas es analizado y discutido
doctrinariamente. La época de esplendor tuvo su crisis. Por una iniciativa de Rivadavia:
la Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires, por la Ley del 24 de
diciembre de 1821, los suprime para dar paso a las municipalidades de delegación.
Según Alberdi, en nombre de la soberanía del pueblo, se quitó al pueblo su antiguo
poder de administrar sus negocios civiles y comerciales. En efecto, se reemplazó el
gobierno municipal descentralizado, característico del derecho hispánico, por el sistema
francés de municipios, propio de los regímenes unitarios.
Finalmente, con la sanción de la Constitución de 1853 se reconoce nuevamente la
importancia de la institución al imponerle a las provincias que aseguren para su
territorio el régimen municipal.
Las finanzas municipales
La agenda municipal se ha venido ampliando para satisfacer diversas necesidades de los
vecinos, quienes ya no sólo esperan que los gobiernos locales cumplan con sus
competencias tradicionales. Los municipios modernos apuestan a la resignificación de
su territorio e intentan explorar diversos caminos para lograr su desarrollo local. Buscan
su crecimiento económico, fundan parques industriales, nodos tecnológicos y
promueven las exportaciones. Cuidan de sus habitantes, los educan, les dan salud y
seguridad. Se preocupan por la protección del ambiente y funcionan como verdaderos
polos de inclusión social. En realidad, sus funciones superan ampliamente a sus
competencias y muchas veces cubren espacios de gestión que otros niveles de gobierno
omiten asumir.
13
Es preciso distinguir dos períodos bien diferenciados que se vieron reflejados en dichas instituciones:
el del reinado de Felipe II y el de los reyes borbónicos. Al término del reinado de la dinastía de los
Austria, como se denominaba en España a la familia de los Habsburgo, accede al trono de España (1700),
la Casa de Borbón. Esta referencia no es menor: la influencia francesa a través de la Casa de Borbón se
hizo sentir en los territorios españoles de ultramar. El régimen político aplicado como derivación del
derecho natural disponía de escasísima reglamentación para el funcionamiento de los Cabildos en
América que se regían por las costumbres y se mantenía alejado de los avatares de la metrópoli. El otro
período, el borbónico, que reina especialmente en el Siglo XVIII, recibió la influencia del despotismo
ilustrado francés. Las reformas introducidas por los Borbones modificaron sustancialmente la estructura
administrativa encargada de los asuntos americanos. La nueva casa real intentó unificar y administrar
todo el territorio perteneciente a sus dominios europeos y ultramarinos a través de organismos
centralizados, encabezados por personas de su exclusiva confianza. En Hispanoamérica se crean, por
entonces, las Intendencias con la intención de suprimir la autonomía y poder de los Cabildos.
14
Recordemos el año 1806, cuando se destituyó al Virrey Sobremonte y se lo reemplazó por Liniers y el
Cabildo abierto del 22 de mayo de 1810. Además, el 27 de mayo fue el Cabildo el que convocó a los
representantes del interior. En 1811, el Triunvirato desconoció la Junta Conservadora y los sometió a
consideración del Cabildo. En 1820, asumió el gobierno tras la caída de Rondeau.
Claro está que para extender sus brazos y prestar servicios o proveer bienes más allá de
lo previsto, necesitan de una estructura tributaria que no se satisface sólo con la
imposición de tasas. Los servicios indirectos también deben ser financiados y allí
resultan de vital importancia los montos que reciben del entramado de las
coparticipaciones, federal y provincial.
Si bien los municipios no han decidido el diseño de las relaciones fiscales intrafederales
participan de ellas, al igual que la Nación y las provincias. Cada vez que se vulnera el
Régimen de Coparticipación Federal, se vacía la masa coparticipable, se crean
asignaciones especificas que no respetan el resguardo constitucional, se pacta considerar
como de libre disponibilidad fondos que tienen otro destino, etc. Así, los municipios
sufren el recorte de los recursos que legítimamente les corresponden.
Por la aplicación de un principio de carácter transitivo, si las provincias reciben de la
Nación menos de lo que deben, sus municipios también se perjudican. De igual manera,
cuando las provincias no respetan sus propias leyes de coparticipación, dilatan las
acreditaciones de fondos, cometen errores en el cálculo de los prorrateadotes, no
persiguen la recaudación de sus tributos propios; los municipios pierden recursos y sus
vecinos empeoran su calidad de vida.
Si ante un conflicto que se ventila en el ámbito de la Comisión Arbitral15, la provincia
no acudiera en auxilio de su municipio y lo abandonara en la litis frente al contribuyente
interjurisdicional, el municipio estaría expuesto a perder recursos que son sustanciales
para su subsistencia.
Es por ello que los municipios deben poner énfasis en cuidar la integridad de las
acreditaciones que provienen de los otros niveles de gobierno.
Aumentar las tasas en forma generalizada, disfrazarlas para que no parezcan impuestos,
perseguir tenazmente hechos imponibles que se generan extramuros, no es una solución
aceptable para incrementar los recursos. Los problemas fiscales sobreviven a los
paliativos que puedan brindar las medidas tributarias coyunturales. Entonces, es justo y
necesario reclamar lo que les corresponde por ley. También deben ser cuidadosos y
transparentes a la hora de gastar y eficientes a la hora de recaudar. Los fundamentos de
los regimenes de responsabilidad fiscal alcanzan a los gobiernos locales. De hecho,
como expresa Richard Bird (1996), finanzas federales no es lo mismo que federalismo
fiscal. Para participar de un federalismo fiscal de concertación, hay que aceptar los
beneficios del sistema y respetar las obligaciones. Hay que dar y exigir, en su justa
medida. Incumplir con la Cláusula Transitoria sexta de la Constitución Nacional,
empaña la legalidad del sistema de coordinación adoptado. Urge subsanar tal omisión.
Podría sugerirse, además, rediseñar los regímenes de coparticipación provinciamunicipios y replicar algunos de los institutos del Régimen de Coparticipación Federal
de Impuestos. Posibles caminos serían:
• Establecer una cláusula de garantía que asegure a los municipios una suma fija
como piso en la distribución;
15
La Comisión Arbitral es el órgano de aplicación del Convenio Multilateral del 18/08/77 que en su
artículo 35 establece la forma de distribución intermunicipal de las tasas de inspección de seguridad e
higiene de los contribuyentes que desarrollan su actividad en dos jurisdicciones o más.
•
•
•
Adoptar la coparticipación automática, diaria y directa desde el Banco de la
Nación Argentina (Bertea, 2008:615);
Crear «organismos fiscales subnacionales», similares a la Comisión Federal de
Impuestos, para resguardar el régimen local;
Regular la normal remisión de la información relativa a la recaudación y su
distribución.
Colofón
Los recursos que corresponden a los diferentes niveles de gobierno, no son sólo
números que se reflejan en partidas presupuestarias. Representan la diferencia entre
poder desarrollar las políticas públicas propuestas y comprometidas o incumplir con
ellas. Es la brecha entre hacer o no hacer.
Es por ello que conocer como se distribuyen los tributos en Argentina no es cuestión de
“especialistas”. Por el contrario, es un derecho de los ciudadanos. Cercano en los
afectos, subyace en nuestro recuerdo el acto escolar que nos convocaba, vestidos de
época, a las puertas del Cabildo. Hoy también, como entonces, debemos: “saber de que
se trata”.
Referencias Bibliográficas
Asensio, Miguel (2006), La Descentralización Fiscal en el Cono Sur y la experiencia internacional,
Buenos Aires, Osmar D. Buyatti.
Balbo, Elvira (2005), “La Tributación Municipal, Tasas sin servicio y servicios sin tasas”, en Doctrina
Tributaria, ERREPAR, junio de 2005.
Bertea, Aníbal (2008), “Obligación provincial de instituir regimenes de coparticipación a favor de sus
municipios”, en: Tasas Municipales, Buenos Aires, Lexis Nexis.
Bird, Richard (1996), “Descentralización Fiscal: una revisión”, en Descentralización Fiscal y Regimenes
de Coparticipación Impositiva, Universidad Nacional de La Plata.
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