La inconstitucionalidad parcial de las Leyes de Presupuesto (2012

La inconstitucionalidad parcial de las Leyes de Presupuesto (2012-2015): el camino escogido
por el Tribunal Constitucional en materia de negociación colectiva en el sector público
Manuel Privat
A propósito de su más reciente pronunciamiento, el pleno jurisdiccional del Tribunal
Constitucional (TC), una vez más, ha hecho primar el derecho a la negociación colectiva sobre
otros intereses de relevancia constitucional como el equilibrio presupuestal. En efecto, el TC ha
decidido declarar la inconstitucionalidad parcial de las Leyes de Presupuesto del Sector Público
de cuatro periodos consecutivos: referidas a los años fiscales 2012 y 2013, Leyes 29812 y 29951,
respectivamente; y por conexión, dado que “prolongan la situación de hecho inconstitucional”1,
aquellas referidas a los años fiscales 2014 y 2015, Leyes 30114 y 30182; toda vez que algunas
disposiciones de las citadas normas restringen ilegítimamente el derecho de los trabajadores
públicos a negociar mejoras salariales.
La historia de la negociación colectiva en el sector público, como es el caso de muchos otros
derechos sociales y políticos reconocidos ahora en nuestro país, se inició con la plena negación de
su reconocimiento, para luego, con el paso de los años, ir conquistando poco a poco la mayoría de
los atributos de los que hoy goza. Así, fue el Decreto Ley 11377 el que durante aproximadamente
34 años reguló, por primera vez, este “derecho” para los trabajadores públicos2. La norma en
cuestión, fue categórica al excluir la posibilidad de que los trabajadores públicos puedan
sindicalizarse.
No fue sino hasta el año 1984, cuando se promulgó el Decreto Legislativo 276 (y que derogó el
Decreto Ley 11377) que, en rigor, ya se pudo hablar de derechos como sindicalización y
negociación colectiva en el Sector Público. Así, el artículo 24 de dicha norma reconoce como un
derecho de los servidores públicos de carrera la posibilidad de “constituir sindicatos con arreglo a
ley”. No obstante, el avance en materia de reconocimiento de derechos a nivel colectivo no fue
total, ya que el artículo 44 del mismo dispositivo excluye la posibilidad de que la entidad a la cual
se adscribe el sindicato negocie conceptos remunerativos, bajo sanción de nulidad3.
Si bien a nivel constitucional el derecho a la negociación colectiva se encuentra plenamente
reconocido desde el año 1979, lo cierto es que la efectividad en el ejercicio de ese y muchos otros
derechos sólo puede ser medida cuando entra en contacto con la realidad. Así, a través de la

Asesor legal de la Dirección de Políticas y Normativa de la Dirección General del Trabajo del Ministerio de Trabajo
y Promoción del Empleo, adjunto de docencia del curso de Derecho Laboral General en la PUCP y docente del Centro
de Formación Continua de PUCP.
1
Fundamento 99 de la Sentencia.
2
El artículo 49 de la referida norma, señala que “Los empleados públicos podrán asociarse sólo con fines culturales,
deportivos, asistenciales o cooperativos. Dichas asociaciones están prohibidas de adoptar la denominación u
organización propia de los Sindicatos, de adoptar las modalidades de acción de estos organismos, de ejercer coacción
en sus peticiones y de recurrir a la huelga”.
3
“Artículo 44.- Las Entidades Públicas están prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a través de
sus organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que
modifiquen el Sistema Único de Remuneraciones que se establece por la presente Ley, en armonía con lo que
dispone el Artículo 60 de la Constitución Política del Perú. Es nula toda estipulación en contrario”.
aplicación del control de constitucionalidad, diversas judicaturas y tribunales han logrado
solventar las limitaciones que plantean el Decreto Legislativo 276 y las normas que lo modifican.
En ese sentido, es preciso señalar el papel que ha desempeñado el TC con la emisión de 3
sentencias de inconstitucionalidad en materia de negociación colectiva en el sector público y que
delimitan la situación actual de este derecho:
La primera, recaída en el expediente 008-2005-PI/TC, Juan José Gorriti y más de cinco mil
ciudadanos c. Congreso de la República, referida a la constitucionalidad de la Ley Marco del
Empleo Público, Ley 28175. La sentencia, además de desarrollar temas como: el desarrollo de la
función pública conforme a la Constitución y la carrera administrativa como bien jurídico
constitucional, remarca que la Constitución reconoce los derechos de sindicación y huelga de los
trabajadores públicos, teniendo en consideración aquellas restricciones que la propia Constitución
establece4; sin embargo, añade, dichas restricciones deben encontrarse en consonancia con los
tratados internacionales firmados y ratificados por el Perú.
La segunda, a propósito del expediente 00018-2013-PI/TC, 34 congresistas de la República c.
Congreso de la República, referida a la constitucionalidad de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil.
Un dato particular de este fallo fue el empate de votos al momento de resolver la controversia. No
obstante, el último párrafo del fundamento 61 del citado fallo fue certero al señalar que la
negociación colectiva tiene como finalidad mejorar las condiciones de empleo de los trabajadores
en general, para así alcanzar bienestar y justicia social en un contexto de coordinación económica
y equilibrio social5. En esa línea de razonamiento, el fundamento 74 de dicha ejecutoria hace
hincapié en que si bien “la negociación colectiva en el sector público presenta ciertas dificultades
dado que las remuneraciones de sus trabajadores se determinan por la Ley del Presupuesto de la
República, no es razón suficiente para excluir a las organizaciones sindicales de trabajadores
públicos de toda participación en el establecimiento de sus beneficios económicos, siempre que se
respete el límite constitucional del presupuesto equitativo y equilibrado”. El TC respalda este
argumento en lo sostenido por el Comité de Libertad Sindical de la OIT en las recomendaciones
incluidas en el caso 2690 conocido por dicho órgano. Finalmente, el TC impone un plazo de 90
días al Congreso de la República, con la finalidad de que establezca mecanismos idóneos, distintos
4
Fundamento 52: “…la Constitución reconoce en su artículo 42 el derecho de sindicación de los servidores públicos.
Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los servidores públicos serán titulares del derecho a la
negociación colectiva, con las excepciones que establece el mismo artículo 42°, a saber los funcionarios del Estado
con poder de decisión, los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, y los miembros de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional.
Por ello, para una adecuada interpretación del ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores,
conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, debemos tener presente el Convenio N.°
151.° de la OIT relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las
condiciones del empleo en la administración pública”.
5
Fundamento 61: “(…) La negociación colectiva pretende mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus
destinatarios (fundamento 3 de la STC 0261-2003-AA/TC), y de este modo, lograr el bienestar y la justicia social en
las relaciones que surgen entre empleadores y trabajadores, dentro de un espíritu de coordinación económica y
equilibrio social (fundamento 3 de la STC 2566-2012-PA/TC)”.
a la negociación colectiva, que permitan el diálogo entre los trabajadores públicos y el Estado
sobre temas remunerativos6.
El tercero, y más reciente, es el recaído en los expedientes: 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/FC y
0023-2013-PI/TC, Caso Ley de Presupuesto Público. A efectos de realizar una mejor distribución
en el análisis proponemos segmentar los fundamentos utilizados por el TC en función a los temas
abordados y que desarrollan el derecho a la negociación colectiva en el sector público. Con dicha
finalidad, planteamos el siguiente cuadro:
Tema abordado en la sentencia:
N°
fundamento:
Derecho de negociación colectiva
43
45
46
47
49
“Condiciones de trabajo y/o
empleo” (en el marco de una
negociación colectiva)
60
62
de
Posición del Tribunal Constitucional:
La titularidad del derecho a la negociación colectiva
es inherente a los trabajadores del servicio público (así
lo manifiesta el TC y lo reconocen ambas partes dentro
de la controversia).
El silencio del artículo 42 de la Constitución acerca de
la titularidad del derecho de negociación colectiva de
los trabajadores públicos no puede entenderse de
forma excluyente.
Los derechos de sindicación, huelga y negociación
colectiva recogidos en el artículo 28 de la Constitución
también son de titularidad de los trabajadores
públicos.
Una interpretación institucional de los derechos de
sindicalización y huelga lleva a la conclusión de que
el artículo 42 de la Constitución consagra el derecho a
la negociación colectiva.
Dicha interpretación guarda coherencia con el
principio-derecho de igualdad. Cualquier otra
interpretación que excluya el derecho a la negociación
colectiva del plexo de derechos del trabajador público
sería sesgada.
Comprenden a aquellas medidas orientadas a proteger,
otorgar facilidades y garantías de carácter sindical a
los representantes de los trabajadores. También
forman parte de estos conceptos los mecanismos que
permitan la solución o prevención de conflictos de
naturaleza laboral.
De igual forma, comprende la posibilidad de que entre
trabajadores y empleadores se alcancen acuerdos
relacionados con el incremento de remuneraciones.
57
6
Fundamento 79: “Bajo estos argumentos, se exhorta al legislador para que en un plazo perentorio de noventa días
calendario, establezca mecanismos idóneos distintos a la negociación colectiva que permitan un verdadero diálogo
entre trabajadores y administración pública respecto a materia remunerativa, de acuerdo a lo establecido en el
Convenio 151 de la OIT que interpreta los artículos 28 y 42 de la Constitución. En caso de no emitirse dicha ley, este
Tribunal en pos de salvar la constitucionalidad de las normas impugnadas de la Ley 30057, proveerá los alcances
específicos del mencionado mecanismo, a través de un nuevo pronunciamiento”.
Límites al derecho a la negociación
colectiva
63
65
67
Desarrollo legal insuficiente en
materia de negociación colectiva de
los trabajadores públicos
68
Declaración de inconstitucionalidad
de normas por "conexión o
consecuencia"
95
Al ser un derecho de configuración legal, el legislador
puede establecer parámetros al derecho de
negociación colectiva para delimitar o configurar el
contenido protegido, establecer condiciones a su
ejercicio, así como señalar las restricciones y
limitaciones a las cuales se somete.
No es inconstitucional que, por afectación al principio
de igualdad, el legislador establezca un régimen
jurídico diferenciado según el proceso de negociación
en el que los acuerdos afecten a los trabajadores
públicos, a los trabajadores del sector privado, o a
ambos. Esto en atención a los principios
constitucionales que regulan el régimen presupuestal
del Estado.
El bien común y el hecho de que la negociación
colectiva en materia de remuneraciones y otros
beneficios tenga relación directa con el manejo del
presupuesto del Estado generan que se puedan
establecer parámetros normativos o la intervención del
Estado en las negociaciones del ámbito público, sin
que ello implique su inconstitucionalidad.
La negociación colectiva es un proceso de diálogo y
flexibilización de posturas a las que se someten ambas
partes involucradas. Desde un inicio, la negociación
por parte del Estado deberá observar la buena fe y el
compromiso estricto de las obligaciones asumidas al
entablarse la negociación. La aprobación final llevada
a cabo por el parlamento velará, entre otros, por que el
Estado no asuma una deuda pública desproporcionada,
aun cuando las demandas sociales así lo exijan.
Si bien el régimen que prescribe el capítulo IV del
Título lll de la Ley del Servicio Civil contiene algunas
disposiciones sobre negociación colectiva, la misma
no resulta aplicable a todas las entidades públicas. (No
obstante el TC no se pronuncia sobre la
constitucionalidad de dicha norma).
El TC puede extender la declaración de
inconstitucionalidad a todas aquellas otras
disposiciones que se encuentren ligadas a los
dispositivos impugnados a través de un proceso de
inconstitucionalidad,
sea
por
“conexión o
consecuencia”. Así, la relativización del principio de
congruencia es posible conforme al artículo 78 del
CPC para todos aquellos casos en donde las
disposiciones declaradas inconstitucionales se
encuentren vinculadas por conexión o consecuencia, y
sean del mismo rango o alguno inferior.
Los fundamentos arriba esquematizados, condujeron a que el TC declare la inconstitucionalidad
parcial de las Leyes de Presupuesto (mencionadas al inicio de este artículo), en tanto proscriben la
posibilidad de negociar colectivamente por conceptos remunerativos.
A criterio del Tribunal, los trabajadores públicos gozan del derecho a negociar colectivamente
respecto de aquellas materias que inciden en su relación laboral, entre las que se encuentran los
aumentos salariales. No obstante, dicho poder de negociación en el Estado se encontrará
circunscrito al equilibrio del presupuesto público, para lo cual deberá ponderarse la necesidad de
establecer límites a los incrementos dispuestos por negociación colectiva, mediante aprobación
legislativa de los convenios colectivos. Lo dicho, en aras de proteger al Estado de circunstancias
políticas, económicas y sociales específicas, que resulten manifiestamente adversas para el país7.
En línea con lo dicho anteriormente, la sentencia materia de análisis ha servido también para que
el TC fije su postura con relación a las restricciones o prohibiciones a la negociación colectiva de
los trabajadores del sector público. Así, en la ejecutoria se ha establecido que “dada la
periodicidad anual de la Ley de Presupuesto, toda disposición legal que ella contenga, cuya
vigencia supere, expresa o implícitamente, el período anual respectivo, o que establezca una
vigencia ilimitada en el tiempo, es ´per se´ incompatible con el artículo 77 de la Ley Fundamental,
como igualmente es inconstitucional, por sí mismo, que en la Ley de Presupuesto se regule un
contenido normativo ajeno a la materia estrictamente presupuestaria”8.
En ese sentido, lo dicho en el párrafo anterior nos permite afirmar que el TC arriba a dos
conclusiones:
La primera, sobre la base de que si bien es válido que un dispositivo legal delimite el ejercicio de
derechos, dado que los mismos no poseen un carácter absoluto, las limitaciones a un derecho
fundamental, como es el de negociación colectiva, sólo será válida de forma temporal. Por tanto,
señala el TC, que las restricciones presupuestales “no pueden exceder de la vigencia anual de las
leyes de presupuesto, siendo de tres años el plazo máximo de duración de la prohibición, y siempre
que subsistan las razones que condujeron a adoptarlas”9. Para arribar a esta conclusión el TC ha
tenido en consideración la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical
del Consejo de Administración de la OIT.
La segunda, sobre el hecho de que una norma presupuestaria contenga disposiciones que
establezcan la forma de escoger a los presidentes de los tribunales arbitrales, o regulen la actuación
de los árbitros, pone de manifiesto la transgresión de atribuciones conferidas al legislador en
materia presupuestal, razón por la cual aquella norma deviene en inconstitucional10.
Por tanto, al haber transcurrido más de tres años desde la entrada en vigor de la primera de las
normas acotadas por el TC en la presente sentencia, la cual planteó la “prohibición del incremento
de remuneraciones mediante el procedimiento de negociación colectiva”11 en el sector público,
7
Fundamento 17.
Fundamento 29.
9 Fundamento 88.
10 Fundamento 39.
11 Fundamento 93.
8
ya se habría superado el tiempo razonable para tal restricción, hecho que valida la declaración de
inconstitucionalidad de los artículos que prescriben tal restricción12.
Es preciso subrayar que el TC ha decidido decretar la "vacatio sententiae" del punto resolutivo
No. 1 de la sentencia. En ese sentido, será recién la legislatura ordinaria del período 2016-2017 la
que tendrá la responsabilidad de regular las negociaciones colectivas observadas, para lo cual
dispondrá de un plazo máximo de un año. La nueva ley, que regule materias similares a las
acotadas en este caso por el TC, deberá precisar si será necesaria la aprobación legislativa del
convenio colectivo o acuerdo, y deberá determinar en qué nivel se llevará a cabo la negociación.
Esto, en un marco en el cual la emisión de la sentencia coincide con la convocatoria a elecciones
generales en el país. Obviar este hecho, implicaría afectar de manera directa a la nueva
composición parlamentaria, así como la posibilidad de consensuar, en palabras del TC, "un
proyecto legislativo que tenga en cuenta también el interés nacional"13.
Finalmente, planteamos la siguiente pregunta: ¿Cómo quedan las negociaciones por iniciarse o en
trámite que involucran temas remunerativos? A nuestro modo de ver, las mismas quedarían
suspendidas o sin un sustento jurídico práctico hasta la fecha en que vence el plazo del congreso
para implementar la regulación a nivel legal que ordena el TC. Sin embargo, de esta cuestión surge
otra interrogante: ¿qué sucede si el Congreso no cumple con implementar la regulación exigida
para llevar a cabo la negociación colectiva en el sector público? Optamos por considerar que, ante
la ausencia de su cumplimiento, la negociación colectiva deberá seguir los cauces regulares
previstos en las normas correspondientes, y pasibles de control constitucional, según corresponda.
12
13
Fundamento 93.
Fundamento 71.