Sobre la coherencia del sistema fiscal español.

Sobre la coherencia del sistema fiscal español .
Juan José Rubio Guerrero
Catedrático de Hacienda Pública.
Exdirector del Instituto de Estudios Fiscales.
La necesaria consolidación fiscal en la que está inmersa la economía española y la necesidad
de obtener recursos presupuestarios, financieros y tributarios de manera urgente e inmediata
ha provocado la proliferación de un conjunto de decisiones de las autoridades fiscales en
materia tributaria que ha producido cierta perplejidad sobre la estructura y funcionamiento
del sistema fiscal español de manera coherente a medio y largo plazo, desdibujando los
objetivos de una política tributaria que siente la bases de un crecimiento económico estable y
sostenible a largo plazo y, sobre todo, generador de empleo como elemento de cohesión y
vertebración social. En estos momentos, creemos en la necesidad de repensar los elementos
centrales de nuestro sistema fiscal ya que lo urgente no puede ni debe impedir analizar lo
fundamental: ¿Qué sistema fiscal queremos? ¿Qué características debe tener? , y ¿Cómo
actuar en un proceso de reforma gradual, que sin cambios radicales, permita dar señales claras
de cuál es el modelo tributario hacia el que nos encaminamos, aunque coyunturalmente
puede haber alguna desviación por razones recaudatorias?.
La experiencia reciente confirma que existe un amplio margen para mejorar nuestro sistema
fiscal en línea con las mejores prácticas tributarias de nuestros socios de la OCDE, pero, para
ello, es necesaria una revisión global que tome en consideración la lógica de los diferentes
impuestos y de todos los niveles de gobierno ya que hablamos de un sistema con sus
interacciones y mutuas interferencias. No todos los impuestos sirven para todo y pueden ser
aplicados en todos los niveles del gobierno, por lo que resulta obligado valorar en conjunto el
sistema y teniendo en cuenta también el efecto de la otra componente presupuestaria como
es el gasto público. En cualquier caso, la implementación de una reforma tributaria como
reforma estructural necesaria debe hacerse de forma gradual dando señales claras de cual es
el horizonte final.
Como principios fundamentales abogamos por un sistema más eficiente y menos
distorsionador, que no introduzca desviaciones fundamentales en los comportamientos
económicos estratégicos de los agentes económicos: oferta de trabajo, ahorro, inversión
,asunción de riesgos financieros y empresariales, evasión fiscal, etc. Todo ello compatible con
un sistema más justo y equitativo, tanto a nivel de equidad horizontal como vertical. Es decir,
que permite un tratamiento fiscal similar a los contribuyentes para un mismo nivel de renta y
patrimonio, pero que, al mismo tiempo, permita un nivel adecuado de progresividad como
garantía de cierta equidad vertical, cuestión está necesaria por mandato constitucional. Sin
olvidar que las cuestiones redistributivas no tienen porque pivotar especialmente sobre el
sistema fiscal ya que parece más conveniente que sean las políticas públicas de gasto las
concernidas, por razones de eficiencia y acción directa sobre los ciudadanos. Un tercer
elemento estructural se refiere a la sencillez y simplicidad del sistema tanto para el
contribuyente como para la Administración Tributaria, en el sentido de minimizar los costes de
cumplimiento y de gestión del sistema en su conjunto. En todo caso, el sistema fiscal debe
evolucionar adaptándose a la realidad internacional, institucional y a la evolución
macroeconómica de la sociedad española.
Respecto a modificaciones en las figuras tributarias, vamos a tratar, de forma casi telegráfica,
de plantear las líneas fundamentales que, a nuestro juicio, debe soportar cualquier reforma
gradual. En el IRPF, se debe romper con la tendencia mostrada en los últimos tiempos hacia
una imposición cedular y que ha desdibujado el carácter sintético e integral del IRPF, no
obstante, somos partidarios de mantener un sistema dual puro de tratamiento de las rentas
del ahorro, por razones de coordinación internacional. Desde una perspectiva más técnica,
abogamos por un recorte del régimen de estimación objetiva que tiene ya poco sentido en un
contexto de economía desarrollada y teniendo en cuenta las implicaciones que el régimen de
módulos ha tenido en la generalización del fraude fiscal. Debe mejorarse el tratamiento del
ahorro a largo plazo, extendiendo el tratamiento fiscal de los productos previsionales a otros
activos financieros, descontando el efecto de la inflación y haciéndoles tributar en función de
la naturaleza del rendimiento. Por su parte, y desde la perspectiva de la equidad, resulta
necesario un recalculo de los importes de los mínimos personales y familiares de manera que
reflejen adecuadamente las necesidades básicas de los individuos y familias, debido a la
inflación acumulada y a los cambios en los patrones de consumo de la sociedad española.
Además, resulta criticable la elevación de los tipos medios y marginales en los últimos años,
los tipos marginales de gravamen, fundamentales para decisiones económicas estratégicas de
los contribuyentes, están entre los más elevados de Europa, tanto para las rentas medias como
altas. Por último, sin ánimo de exhaustividad, es preciso vincular el tratamiento fiscal de las
rentas del trabajo con el régimen de cotizaciones social para reducir la brecha fiscal entre
salario percibido y efectivo para el empleador. Por su parte, la cesión parcial de un tramo
normativo importante del IRPF a las Comunidades Autónomas debe hacernos reflexionar sobre
el fundamento de las deducciones autonómicas por la complicación que incorporan en el
impuesto y su dificultad de control.
Por lo que respecta al Impuesto de Sociedades, nos preocupa el camino emprendido
consistente en limitar la deducibilidad de ciertas gastos necesarios para la determinación del
beneficio fiscal como son las amortizaciones, el fondo de comercio o los gastos financieros,
entre otros, porque supone una ruptura de la racionalidad de un impuesto que pretende
gravar el beneficio económico real de la empresas. Una propuesta de cierto interés de cara a
potenciar la financiación propia de la empresas consiste en permitir la deducción en la base del
coste de oportunidad de los fondos propios de las sociedades, lo que permitiría reducir la
tendencia a la financiación ajena de estas y sería un estimulo eficiente a la inversión, aunque
su coste recaudatoria podría ser importante si no se adoptan medidas complementarias en el
impuesto o en otros del sistema. Este coste recaudatorio unido a la necesidad de reducir el
tipo nominal del Impuesto de Sociedades al 25% para todas la entidades se podría compensar
a través de una revisión integral del esquema de deducciones en cuota del impuesto, a través
de un análisis coste-eficacia de la principales deducciones, limitando, por ejemplo, la
deducciones por I+D+i. Asimismo, un régimen como el de empresas de reducida dimensión
que se aplica al 90% de las sociedades que tributan en el IS debería eliminarse ya que genera
comportamientos estratégicos en la organización de los negocios con el fin de fragmentarlos
por razones fiscales rompiendo las posibles sinergías y economías de escala y proyección.
En relación a la imposición sobre la riqueza, somos partidarios de la eliminación del Impuesto
sobre el Patrimonio ya que tiene serios problemas pero defendemos un ISD armonizado que
permita establecer unos tipos mínimos que rompan con la competencia fiscal interna y
garanticen cierta recaudación a las CC.AA.
Respecto a la imposición sobre consumos, el IVA está llamado a desempeñar un papel cada vez
más relevante en el sistema fiscal por lo que su correcta configuración es imprescindible. Para
ello, debe producirse una revisión del funcionamiento del IVA a nivel comunitario, mientras
tanto en España será necesario eliminar al máximo las exenciones, los tipos impositivos
reducidos y los regímenes especiales, tratando de minimizar la complejidad del impuesto, y
valorar los problemas que genera las diferencias de aplicación entre las administraciones de
los Estados de la UE. La posible aplicación de un impuesto sobre actividades financieras que
equivale a gravar el valor añadido en la operativa financiera podría ser una alternativa a la
exención en el IVA de las operaciones financieras.
Existen muchos otras cuestiones destacables en una reforma integral de nuestro sistema,
desde las cuestiones de fiscalidad medioambiente hasta la compatibilidad y coordinación de
las estructuras fiscales de los diferentes niveles de gobierno, pasando por una revisión del
comportamiento de las Agencias Tributarias en la lucha contra el fraude fiscal. El objetivo de
este artículo ha sido poner de manifiesto la necesidad de una hoja de ruta que, al margen de
coyunturas de consolidación fiscal agresiva, permita diseñar un sistema fiscal integral,
coherente, estable y proclive al crecimiento económico y la generación de empleo a largo
plazo, donde las diferentes fuerzas políticas puedan sentirse confortables y, utilizando las
palancas fiscales que el modelo diseñe, puedan implementar sus políticas tributarias en
función de sus necesidades programáticas, pero sin alterar la coherencia intrínseca y necesaria
del sistema en su conjunto.