Cuadernos de trabajo EL IMPACTO DE LAS CONFERENCIAS DE RIO Y ESTOCOLMO SOBRE LAS POLTICAS Y LA LEGISLACION AMBIENTAL EN ALC Jorge Cabrera-Medaglia Enero 2001 Tel.: (506) 207-3327 / 3329 Fax.: (506) 207-3329 Correo-E: [email protected] URL: www.odd.ucr.ac.cr 1 EL IMPACTO DE LAS DECLARACIONES DE RIO Y ESTOCOLMO SOBRE EL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES: ALGUNAS CONSIDERACIONES PRELIMINARES. JORGE A. CABRERA MEDAGLIA I INTRODUCCIÓN. Dos de las Cumbres Internacionales más significativas desde el punto de vista de la conservación del ambiente han marcado hitos importantes y representan un punto de partida para el análisis de políticas, instituciones, leyes y el estado de los recursos naturales y el ambiente. Se trata de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo en 1972 y la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre Medio Ambiente y Desarrollo, efectuada en Río de Janeiro en 1992. Ambas Cumbres, las cuales presentan diferencias relevantes, reunieron un impresionante número de Jefes de Estado y Dignatarios y concluyeron con acuerdos, declaraciones y planes de acción dirigidos a la protección del medio y a afianzar el concepto de desarrollo sostenible. Asimismo, en el intervalo entre ambas tuvieron lugar otras actividades que se citarán en este Informe. Este trabajo pretende describir los principales tópicos tratados en ambas Cumbres y los desafíos de política e institucionalidad que ellos trajeron consigo. Posteriormente, se hará un recuento de los más importantes cambios en los ordenamientos jurídicos y políticas ambientales a raíz de cada una de ellas. Se señalarán los acontecimientos que en América Latina y el Caribe (ALC) han venido a influir en los nuevos enfoques e instrumentos utilizados para alcanzar la sostenibilidad. Luego se presentarán los avances más representativos entre las Cumbres de Estocolmo y Río. Por último, mediante el uso de datos y estadísticas suministrados por el equipo de trabajo del Observatorio del Desarrollo, se realizará una comparación entre el estado de los recursos naturales y el ambiente. Para ello utilizará un enfoque por recurso en los siguientes temas: biodiversidad, bosques, aguas dulces y marinas, atmósfera y protección del ozono. Para cada uno de los cambios se tratará de explicar las causas de orden político, económico y social que las produjeron así como la vinculación existente entre éstas y las declaraciones, documentos y tratados resultados de Estocolmo y de Río. 2 II BREVE ANÁLISIS DE LAS CUMBRES DE ESTOCOLMO Y RÍO: LOS RETOS Y LAS RESPUESTAS A) LA CUMBRE DE ESTOCOLOMO. La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, constituyó la primer gran Cumbre dedicada a lidiar con los problemas ambientales más importantes en ese momento y para muchos genera además el inicio del derecho internacional ambiental, el cual a su vez ha marcado una pauta importante en la construcción de leyes, políticas e instituciones nacionales en cada uno de los países de América Latina y el Caribe como se mostrará a lo largo de este trabajo. Como antecedentes de la misma en el seno de las Naciones Unidas en 1949 se celebró, con modestos resultados, la Conferencia sobre la Conservación y Utilización de lo Recursos Naturales. La misma consideró 6 tipos de recursos: minerales, energía, agua, bosques, tierra y vida silvestre y pesquerías. Varias organizaciones de Naciones Unidas y la misma Asamblea General tuvieron un papel importante en el debate de las cuestiones ambientales aún antes de la cita histórica de Estocolmo ( cfr Sand, 1995). Igualmente, diversos acontecimientos puntuales condujeron a la celebración de ésta, entre ellas la Conferencia Intergubernamental de Organización de Naciones Unidas para la Educación y la Cultura (UNESCO) sobre las Bases Científicas para la Conservación de los Recursos de la Biosfera, la cual adoptó 20 recomendaciones algunas de las cuales se reflejarían en el Plan de Acción de Estocolmo ( Sand, 1995) Otro antecedente lo podemos ubicar en el Simposio sobre desarrollo y ambiente celebrado en Founex Suiza en 1971 esta cita “... comenzó a clarificar los vínculos entre ambiente y desarrollo, destruyendo la falsa idea de que resultaban necesariamente incompatibles y comenzó a convencer a los representantes de países en desarrollo que las preocupaciones ambientales resultaban mas difundidas y más relevantes para su situación de lo que ellos habían apreciado” ( UNEP, 1987). Igualmente la Conferencia de Suiza sirvió para “ cerrar la brecha en el entendimiento” y posibilitar que tanto países en desarrollo como países desarrollados comprendieran la importancia de hacer frente a los problemas ambientales. No se trataba tan solo de solventar los crecientes problemas de contaminación, manejo de desechos tóxicos, etc., que se comenzaban a observar en el ambiente de las naciones industrializadas, sino de hacer frente a aquellos que interesaban a los países en desarrollo, aunque estos con justicia clamaban por la pronta solución problemas más inmediatos como la pobreza, la falta de recursos, la ausencia de sanidad básica, entre otros. La idea del ecodesarrollo, comenzó a tomar fuerza como uno de los ejes centrales de la conferencia de Estocolmo ( UNEP, 1987). Se ha afirmado que desde el punto de vista político la Cumbre de Estocolmo fue más que un punto de partida, un punto de enfoque, debido a la existencia de esfuerzos ambientales anteriores por parte de agencias de Naciones Unidas como la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la UNESCO, entre otras. Igualmente, la Comisión de Naciones Unidas para Europa, otras entidades regionales, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la 3 entonces Comunidad Económica y otras agencias se mostraron activas en el campo de la protección del ambiente. Por otra parte en algunos países desarrollados se habían dado pasos en esa dirección. Por ejemplo, Estados Unidos había establecido el Consejo de Calidad Ambiental a través de su famosa Acta de Protección Ambiental ( conocida por sus siglas en inglés como NEPA). Algo similar había ocurrido en Reino Unido con la Comisión de Contaminación Ambiental, en Canadá con el Departamento de Ambiente y en Suecia con el Consejo Protección del Ambiente, todos los cuales precedieron a la Conferencia de Estocolmo. Desde la óptica de la legislación ambiental en países desarrollados solamente cuatro leyes ambientales importantes fueron emitidas entre 195660; 10 entre 1961-65, 18 entre 1966-70 y 35 entre 1971 y 75 ( OECD; 1979). En el caso de los países en desarrollo, especialmente en ALC, la situación se presenta radicalmente diferente, pues para estos Estocolmo representa- en general- un importante punto de partida de la institucionalidad y legalidad ambientales y conlleva la gradual incorporación de las consideraciones de orden ambiental en los países individualmente considerados y en las diferentes estructuras regionales. Más adelante, se respalda esta afirmación con una análisis histórico de la evolución de los marcos legales, institucionales y las políticas públicas en ALC La Conferencia fue convenida en diciembre de 1968 mediante una Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas y fundamentalmente obedeció a un llamado de países industrializados y a los problemas ambientales que existían en ese momento, algunos de ellos relacionados con la contaminación ambiental B) LOS RESULTADOS. La Conferencia de Estocolmo tuvo dos importantes resultados: la Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano, un conjunto de principios y postulados no vinculantes, pero los cuales causaron un impacto importante en cuanto a su efecto concientizador y propulsor de modificaciones e instituciones en ALC; y el Plan de Acción para el Ambiente Humano, 109 recomendaciones específicas sobre puntos concretos de acción. Ambas fueron adoptadas por la Asamblea General de Naciones Unidas por medio de la Resolución 2994 del 15 de diciembre de 1972. La Declaración contiene 26 principios, estableciendo, entre otras cosas, lo siguiente: El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de las condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad que le permita llevar una vida digna. Primer intento de vincular los derechos humanos y el ambiente e inicio del enfoque antropocéntrico de la conservación del ambiente Los recursos naturales deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras ( equidad inter e intrageneraciones) Los recursos no renovables deben emplearse de forma tal que se evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que la humanidad comparta los beneficios de tal empleo. 4 Debe ponerse fin a la descarga de sustancias tóxicas. Debe impedirse la contaminación de los mares El desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable. Se reafirma la importancia de la asistencia financiera y tecnológica Se menciona la importancia de la estabilidad de precios y la obtención de ingresos por materias primas para la ordenación del medio Las medidas ambientales de los Estados no deben menoscabar el crecimiento de los países en desarrollo u obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida Se cita a la planificación como instrumento para conciliar el desarrollo y la protección del ambiente La aplicación de políticas demográficas que respeten los derechos humanos con la aprobación de los gobiernos interesados. Se solicita confiar a instituciones nacionales competentes la tarea de planificar, administrar y controlar la utilización de los recursos ambientales. Se estipula el papel indispensable de la educación ambiental Se busca el fomento a la investigación y desarrollo científico especialmente en países en desarrollo Se establece el Derecho Soberano de los Estados para “ explotar” sus recursos naturales de conformidad con la Carta de Naciones Unidas y la obligación de asegurar que las actividades bajo su control o jurisdicción no perjudiquen otros Estados o zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional La cooperación en materia de indemnización a las víctimas de contaminación y otros daños ambientales La cooperación entre los Estados y las organizaciones internacionales para reducir, eliminar o evitar los efectos perjudiciales para el medio Se pretende que se consideren las diferencias de valores y por tanto se afirma que las normas que son válidas para un Estado, pueden no serlo para otros, especialmente por su alto costo social. Se menciona la conveniencia de librar al hombre de los efectos de las armas nucleares Los principales retos planteados por los principios podemos considerarlos los siguientes: El vínculo de la protección del ambiente con los derechos humanos ( principio 1) Se establecen lineamientos para la salvaguarda de los recursos de la tierra para beneficios de las presentes y futuras generaciones ( principios 2, 3 y 5) Se determinan amenazas específicas en ciertas áreas como vida silvestre, sustancias tóxicas, mares, entre otros. ( principios 6 y 7) Se reconoce el vínculo entre desarrollo y protección del ambiente, así como las necesidades especiales de los países en desarrollo ( principios 8 al 16 y 23) Se reconocen algunos instrumentos tales como la planificación ambiental, lo cual incluye herramientas como planes de acción. ( principios 13 al 15) Se destaca la necesidad de crear autoridades ambientales (principio17) y con ello se inicia el camino hacia gestión ambiental mucho más coherente; así como el papel 5 de la educación ( principio 18), la investigación y la ciencia ( principios 18 y 20) y la cooperación internacional ( principios 22, 24 y 25) Como se observa existen importantes mandatos conducentes a la protección de los recursos naturales, la asistencia financiera, la transferencia de tecnología, la planificación, el sistema de intercambio, la puesta en el centro del sistema al ser humano, a la educación, la investigación y el desarrollo, a la cooperación internacional, así como otros tópicos de relevancia diferente tales como el apartheid, los territorios bajo opresión. El segundo componente importante estuvo constituido por el Plan de Acción, el cual contempló más de 100 recomendaciones en tres categorías relativas a la evaluación ambiental, el manejo ambiental y medidas de apoyo. La primera contemplaba mecanismos de evaluación y revisión, investigación, monitoreo e intercambio de información ( a través por ejemplo del sistema INFOTERRA); la segunda buscaba establecer objetivos y planificación, así como cooperación internacional y acuerdos; y la tercera se refería a medidas de apoyo tales como educación, información pública, cooperación técnica y financiamiento. En total 109 recomendaciones que en su momento también fueron evaluadas en cuanto a los términos de su cumplimiento ( ver UNEP 1978). A pesar de su relevancia, es difícil considerar que el Plan de Acción haya tenido la difusión e impacto que tendría su predecesora en 1992: la Agenda 21 como indicaremos un poco más adelante. Posteriormente, varios Convenios Internacionales como la Convención para el Comercio de Especies de Flora y Fauna Amenazadas ( 1973), conocida como, CITES fueron subsecuentemente firmadas, y se sentaron las bases de otros acuerdos para proteger la diversidad biológica, especialmente los recursos genéticos. En algunos casos como CITES existió una recomendación concreta en el Plan de Acción para proceder a su firma ( Sand, 1995). Igualmente, se dio inicio a las labores del Programa de las Naciones Unidas sobre Ambiente ( PNUMA o UNEP por sus siglas en inglés) con sede en Nairobi. Este Programa ha sido responsable de un sinnúmero de acciones, incluyendo el Programa de Mares Regionales, la administración de más de 30 tratados regionales y de importantes tratados globales, como los relativos al ozono, el tráfico de desechos peligrosos, entre otros. Otros importantes acuerdos internacionales fueron convenidos en el seno de las Naciones Unidas aunque fuera del campo de acción del PNUMA. Asimismo, múltiples organizaciones no gubernamentales y entidades regionales comenzaron a establecer consideraciones ambientales, tales como la Comunidad Europea, la Comisión Económica para Europa, la Organización para a Cooperación y el Desarrollo Económico ( a través de la creación de su Comité Ambiental), el Comité o Grupo sobre medidas ambientales y comercio internacional del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT); bancos regionales y multilaterales comienzan a exigir estudios de impacto ambiental para proyectos específicos. Otros acontecimientos merecen ser señalados. Primero la aprobación mediante Resolución 37-7 de la Asamblea General de Naciones Unidas el 28 de Octubre del 1982, de la Carta Mundial de la Naturaleza en la cual se esbozan los principios del desarrollo sostenible. La misma pretendió establecer lineamientos para la conservación los cuales 6 deben guiar a toda acción humana. Esta Declaración no vinculante se acercó mucho más al concepto de protección del ambiente desde una visión ecocéntrica. ( Salazar y otros).Unos 2 años antes la Unión Internacional para la Naturaleza ( UICN), UNEP, y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) prepararon la Estrategia Mundial para a Conservación Posteriormente en 1986, se emite la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo adoptada mediante la Resolución No 41-128 de la Asamblea General de Naciones Unidas. En 1987 se publica el Informe Brundtland, producto del trabajo de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo establecida en 1983, mediante resolución de las Naciones Unidas, la cual acentúa el paradigma del desarrollo sostenible y en ese mismo año la Asamblea General adoptó la Resolución sobre “ Perspectivas ambientales para el año 2000 y en adelante” En 1991 sale a la luz la Estrategia Cuidar la Tierra, la cual contiene 17 Capítulos con acciones concretas en áreas tales como tierras forestales, asentamientos humanos, agua dulce, zonas costeras y marinas, etc. Por último, en 1992 se prepara la Estrategia Mundial para la Conservación de la Biodiversidad C) EL PROCESO DE RÍO La reunión celebrada en Río de Janeiro de 2 al 14 de junio, implicó un importante hito en el derecho internacional y las políticas dirigidas hacia la sostenibilidad. Algunos han afirmado que “ No puede decirse que cambiará en forma radical e inmediata el comportamiento de los pueblos o de los gobiernos en sus prácticas de producción y consumo de bienes y preservación de la naturaleza, a pesar de la movilización sin antecedentes que significó. Ninguna Conferencia Diplomática podría tener ese efecto, aunque se realice en el ámbito de Jefes de Estado y de Gobierno como fue en el caso. Tampoco puede decirse que fue un fracaso lamentable que solo sirvió para hacer declaraciones sin un contenido vinculante, formuladas con el objeto de asegurar que todo siguiera igual que antes “ ( Estrada, 1993) Sin embargo, como señala más adelante el mismo autor “ Es probable que en esto resida una de las más significativas secuelas de la Conferencia: en todo el mundo se revaloraron los punto de vista preservacionistas y el público tomó conciencia de situaciones en las que había vivido con indiferencia... No se trató de una reunión científica sobre ecología...; fue una reunión política con fuerte contenido económico, donde se discutieron no solamente las formas y métodos para preservar el medio ambiente sino los criterios para asegurar la participación de todos los pueblos en los beneficios que racionalmente pueden obtenerse de los recursos naturales” ( Estrada, 1993). El 20 aniversario de la Declaración de Estocolmo y el 10 de la Carta Mundial de la Naturaleza, a la par del Informe de la Comisión Brundtland denominado “ Nuestro Futuro Común “en 1987, constituyeron pasos y antecedentes importantes para la Cumbre y afianzaron el concepto de Desarrollo Sostenible. Otros hechos como la creación del Panel Intergubernamental de Cambio Climático, sirvieron de fundamento para que la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 44-228 convocará a la 7 Conferencia sobre medio Ambiente y Desarrollo, la cual contó con la asistencia de aproximadamente 112 Jefes de Estado. En el ámbito latinoamericano, los gobiernos fijaron sus posiciones en diferentes documentos, tales como la Plataforma de Tlatelolco en febrero de 1991, Manos en 1992 y Canela en ese mismo año. De la Conferencia salieron los siguientes documentos jurídicamente vinculantes: La Convención sobre la Diversidad Biológica El Convenio Marco de Cambio Climático Igualmente se resultaron de la Cumbre otros tres instrumentos: La Declaración Sin Fuerza Jurídica Vinculante sobre la Conservación de los Bosques La Agenda 21, y La Declaración de Principios de Río. Los dos primeros constituyen tratados internacionales cuyos efectos se discutirán un poco más adelante. La Declaración sobre los Bosques se analizará al tratar el tema forestal y especialmente las repercusiones políticas del proceso que continuó y los posibles impactos en el estado del recurso forestal. Por ello, haremos énfasis en los dos últimos instrumentos. La Agenda 21 constituye un documento jurídicamente no vinculante sobre los programas y acciones que debía realizar la comunidad internacional en un variado conjunto de campos (ver Anexo 1.) Por su parte, la Declaración de Río con una marcado tono antropocéntrico, establece que los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones ambientales, lo cual repite en esencia, lo establecido en la Declaración de Estocolmo. Igualmente se reitera el derecho soberano a explotar los recursos naturales, solo que esta vez se agrega el calificativo de conformidad “ con las políticas ambientales y de desarrollo”, a tono con el énfasis hacia el desarrollo que adquirió la Declaración, debido a las presiones de los países no industrializados. Se recogen asimismo otros principios tales como: la equidad inter e intrageneraciones. la integración de la variable ambiental en el proceso de desarrollo ( principio de integración) La erradicación de la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible Las responsabilidades comunes pero diferenciadas, especialmente la contribución de los países desarrollados a ciertos problemas ambientales ( cambio climático, deterioro del ozono, ) La reducción de prácticas de producción y consumo insostenible y la necesidad de políticas demográficas apropiadas. La cooperación para la investigación y la transferencia de tecnología. La participación y el acceso a la información ambiental La necesidad de legislación eficaz para la protección del medio 8 El desarrollo de legislación para la responsabilidad e indemnización por daños ambientales La necesidad de evitar tomar medidas comerciales unilaterales para solucionar los problemas ambientales que se producen fuera de las fronteras del país importador, es decir la condena las restricciones basadas en los procesos y métodos de producción La cooperación para desalentar o evitar la reubicación y transferencia de actividades y sustancias que causen degradación ambiental o riesgos a la salud El principio de “ quien contamina paga “ y la preferencia por el uso de instrumentos económicos. El principio de precaución. El papel de las evaluaciones de impacto ambiental La notificación e intercambio de información sobre actividades que afecten a otros Estados y la celebración de consultas El papel de las mujeres, los jóvenes, las poblaciones indígenas. La condena a la guerra como enemiga del desarrollo sostenible y el vínculo entre la paz, el desarrollo y la protección del ambiente. La Asamblea General de Naciones Unidas adoptó cinco resoluciones de seguimiento de la Cumbre de Río: establecer un Comité de Negociaciones para laborar una convención sobre sequía y desertificación, llevar a cabo una conferencia global sobre desarrollo sostenible de pequeños Estados insulares, tomar nota del reporte de la Cumbre, adoptar la Declaración de Río y los Principios Forestales establecer instituciones y arreglos para dar seguimiento a Río, incluyendo al creación de la Comisión de Desarrollo Sostenible, y realizar una conferencia sobre stocks de peces migratorios. Diversos tratados internacionales fueron negociados con posterioridad incorporando los principios emergentes de Río, tales como quien contamina paga, el principio de precaución, los estudios de impacto ambiental, etc. Igualmente importantes desarrollos se produjeron, por ejemplo, en el seno de la Unión Europea con la implementación de sus planes ambientales y en la Corte Internacional de Justicia. Como indicamos, producto de esta reunión se creó la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas con el fin de vigilar el cumplimiento de los preceptos de la Agenda 21 y se encargó GEF ( Fondo Global Ambiental creado un poco antes) el financiamiento de proyectos y actividades -en ese entonces- en cuatro áreas prioritarias. D) RÍO Y ESTOCOLMO: UNA PEQUEÑA COMPARACIÓN. Sin pretender ser exhaustivos las principales diferencias entre ambas Cumbres se deducen de la lectura de algunos de los más relevantes resultados de estas, los cuales ha su vez tienen implicaciones de política para los desarrollos en ALC: 1. La Cumbre de Estocolmo, se centró en aspectos relacionados con la protección del ambiente, más que con aquellos relativos al desarrollo, por ello el concepto de desarrollo sostenible y el énfasis en el desarrollo de la Cumbre de la Tierra son algunos acontecimientos que deben resaltarse. Por ejemplo, algunos de los 9 principios de ambas Declaraciones, como el referente a la soberanía, son formulados de manera idéntica, excepto por la adición de la frase del “ desarrollo”. La mención expresa del tema de la pobreza, etc. también constituye un hecho de resaltar 2. La Declaración de Río abarca aspectos mucho más generales y a la vez se esfuerza en tratar tópicos vinculados con los principios ambientales, como “quien contamina”, el “principio de integración” de la variable ambiental en el desarrollo, el uso de instrumentos económicos, el” principio de precaución”,” quien usa paga”, las responsabilidades comunes pero diferenciadas, el derecho a la información y a participar y las evaluaciones de impacto ambiental, entre otros. 3. La vinculación entre el sistema de comercio y el desarrollo sostenible se hace patente en Río, a la vez que se reitera la inconveniencia de utilizar medidas comerciales unilaterales para hacer frente problemas ambientales 4. Se agregan otros tópicos importantes como el derecho a la información y la participación, el papel de ciertos sectores como las mujeres, los jóvenes y las poblaciones indígenas. 5. Otros temas resultan repetidos producto de la continuidad de las discusiones en la materia, y de la ausencia de avances importantes, tales como la responsabilidad por daño ambiental, la cooperación entre los Estados, la necesidad de procurar transferencia de tecnología y los desechos y actividades peligrosas. 6. En términos generales podemos afirmar que Río responde al concepto de desarrollo sostenible, a la necesidad de integrar el derecho al desarrollo y la protección del ambiente, a las relaciones entre el sistema de comercio y la protección ambiental, al reconocimiento del papel de nuevos grupos emergentes, a la determinación de principios generales e instrumentos jurídicos, al uso de instrumentos de naturaleza económica, entre otros. 7. Los Tratados internacionales negociados tuvieron a la vez dos relevantes impactos: poner sobre la agenda de discusión y otorgarle un tinte político a la conservación de la biodiversidad y a la necesidad de distribuir los beneficios derivados de su utilización; y considerar la necesidad de analizar instituciones económicas y mecanismos de flexibilidad en el caso del Convenio Marco de Cambio Climático, mediante las previsiones de la llamada implementación conjunta. 8. Los instrumentos no vinculantes sirvieron de llamada de atención para a discusión y debate internacional de un tema de gran relevancia: la conservación de los bosques y mostraron lo polarizado del debate internacional en torno al tema, pero sirvieron para otorgar mayor relevancia a uno de los aspectos ambientales más significativos: la conservación del bosque, el problema de la deforestación y la pérdida de hábitat. Lo mismo puede afirmarse de la Agenda 21. 10 En definitiva, de Río tenemos un conjunto de importantes consecuencias de orden político, institucional, jurídico y ambiental, tales como: Las derivadas de los Tratados Internacionales vinculantes a las cuales haremos referencia con posterioridad El proceso político, técnico y científico que precedió a la imposibilidad de llegar a un acuerdo jurídicamente vinculante sobre el tema de los bosques y de la ordenación forestal sostenible La recepción en normas nacionales y su eventual aplicación de importantes principios de Río, tales como “ quien contamina paga” , el “ principio de precaución”; las evaluaciones de impacto ambiental, el uso de instrumentos económicos, etc. La incorporación de la variable ambiental en los procesos de desarrollo y la vinculación de los procesos de integración con consideraciones de orden ambiental El fortalecimiento de toda una institucionalidad y de marcos jurídicos para la protección del medio. La formulación e implementación de planes y lineamientos de política de orden ambiental aumentaron en forma significativa La participación de la sociedad civil en la definición de políticas y la gestión ambiental, la cual constituye en la actualidad un espacio ganado III EL IMPACTO DE ESTOCOLMO Y RÍO EN LOS MARCOS INSTITUCIONALES, JURÍDICOS Y LAS POLÍTICAS PUBLICAS: ALGUNOS EJEMPLOS SIGNIFICATIVOS Las respuestas de política pueden ser ubicadas en el ámbito nacional e internacional, para efectos de comprender estas últimas podemos estudiar la negociación de tratados multilaterales y regionales que tuvieron como antecedentes puntos pendientes o requeridos por Estocolmo o por Río. En la parte tocante a las obligaciones nacionales se citan los años en los cuales algunos países ratificaron tales convenios y ello permite visualizar el impacto del derecho ambiental internacional en las leyes nacionales y eventualmente su potencial consecuencia en la protección del ambiente mediante el cumplimiento de sus disposiciones normativas. Previamente presentaremos alguna información sobre el derecho internacional ambiental. A) BREVE RESEÑA DEL DERECHO INTERNACIONAL AMBIENTAL El derecho internacional ambiental ha existido, al menos como normativa, no como reflexión sistemática, desde finales del siglo pasado; pero fundamentalmente se puede considerar que esta es una práctica desarrollada en esta centuria. En la actualidad, el problema de la degradación ambiental trasciende el ámbito de las fronteras nacionales, convirtiéndose en una preocupación de dimensión global. Claro ejemplo de ello es que las 11 soluciones que se han creado para enfrentar estas dificultades han adoptado la forma de acuerdos internacionales ambientales. Kelly, en una revisión de los albores de los acuerdos internacionales ambientales, señala que: “Antes de 1900 los acuerdos ambientales internacionales trataron especialmente con aspectos relativos a los ciertos recursos, como la determinación de las fronteras acuáticas, la navegación en ríos como el Rin y el Danubio y los derechos de pesca en áreas costeras. Estos Acuerdos fueron bilaterales o cubrieron solo pequeñas regiones. ( Posteriormente) surgieron Acuerdos como la Convención de 1911 sobre Focas, la Convención de 1916 para la Protección de las Aves Migratorias entre Estados Unidos y Canadá y la Convención Ballenera de 1946”. Sin embargo, estos Tratados, aunque multilaterales, estuvieron limitados en su aplicación al control de la sobre explotación de una especie en particular. Durante esta fase del derecho internacional los acuerdos surgieron como respuesta a los problemas ambientales, limitándose su aplicación a regiones y su contenido a una sola problemática o recurso. Siguiendo a Kelly, es posible dividir la evolución de los tratados internacionales en materia ambiental en 4 etapas: Primera etapa: Un primer período del derecho internacional ambiental se inicia con la aparición de acuerdos bilaterales relacionados con la pesca y concluye con la creación de la Organización de Naciones Unidas en 1945, tiempo en el cual las naciones comenzaron a tomar conciencia de los efectos sobre la flora y la fauna y en algunos casos sobre las aguas, que el proceso de industrialización implicaba, y la necesidad de tomar medidas de protección. En esta etapa los instrumentos legales se enfocaron en la conservación de la vida silvestre (pesquerías, pájaros y focas) y en forma limitada a la protección de ríos y océanos. En general, se trató de esfuerzos ad hoc que respondían a soluciones a posteriori y limitadas en sus objetivos y ámbito de aplicación. Los primeros intentos concluyeron con convenciones para combatir la sobre explotación de los recursos pesqueros, la Convención para la Protección de los Pájaros Utiles para la Agricultura de 1902, con una Convención para la Protección de Diferentes Especies de Animales en Africa de 1900, con el tratado de Fronteras Marinas entre Estados Unidos y Canadá de 1909 con implicaciones para el control de la contaminación, entre otros. Durante este período, únicamente una primigenia institución internacional fue creada, el Comité Consultivo para la Protección Internacional de la Naturaleza, constituido en Berna en 1913 por 17 países, de escasa vida ante la Primera Guerra. Asimismo, dos casos de arbitrajes relacionados con el ambiente fueron desarrollados. Segunda etapa: Una segunda etapa comienza desde la creación de la ONU y se extiende hasta 1972 fecha en que se realiza la Conferencia de Estocolmo , período 12 en el cual se crean diversas instancias con alguna competencia ambiental indirecta y se elaboran instrumentos legales regionales y multilaterales referidos a fuentes particulares de contaminación y a la conservación de algunos recursos naturales particulares, como por ejemplo, en el área de la contaminación por hidrocarburos, las pruebas nucleares y los humedales entre otros. Tercera etapa: Este tercer momento comprende el período que va de 1972 hasta la reunión de Río de Janeiro. El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente intenta dar una respuesta coordinada a los problemas ambientales, para ello se adoptan convenciones globales y regionales importantes y, por primera vez la producción, consumo y comercio internacional de ciertos productos fue prohibida ( como por ejemplo, los desechos peligrosos, ciertas especies de vida silvestre, etc) Cuarta etapa: El cuarto período se extiende desde la reunión de Río y se caracteriza por comenzarse a gestar un período de integración en el cual las preocupaciones ambientales, como materia de derecho y política ambiental, son incorporadas en todas las actividades. B) CONVENIOS NEGOCIADOS: Sobre los convenios multilaterales (ver lista en Anexo 2)1, se pueden realizar algunas reflexiones: 1 Algunos se caracterizan por consistir en obligaciones “blandas”, es decir condicionadas por frases tales como “ en la medida de sus posibilidades” o bien “ de conformidad con su legislación y políticas nacionales”. Estas funcionan como orientaciones generales y como obligaciones que en última instancia dependen de la acción local y nacional para convertirse en verdaderas disposiciones jurídicas. Se establecen disposiciones institucionales que conllevan, la designación de puntos focales o de autoridades nacionales competentes, las cuales cargan con la responsabilidad de tomar las medidas de cumplimiento del convenio. Ello implica otorgar a las mismas un rol de atención y seguimiento a las obligaciones del mismo. Otros acuerdos conllevan la presentación de reportes u otras formas de comunicación, las cuales demuestran acciones y medidas concretas que indicadas en cada uno de los reportes y por ende traen consigo algún grado de cumplimiento de las disposiciones del convenio. Algunos acuerdos como el Protocolo de Montreal ( 1987) y la Convención sobre Cambio Climático ( 1992) consideran la existencia de órganos de implementación para velar por el cumplimiento de los mismos. Existen además posibilidades de financiamiento de las principales obligaciones del tratado y por ende de obtener ayuda financiera, técnica y tecnológica, a través de los Los nombres completos y fechas de los Convenios se encuentran en dicho Anexo. 13 fondos especiales creados por cada uno de los acuerdos. Lo anterior ha sido particularmente cierto en el caso del Protocolo de Montreal ( 1987), la Convención sobre la Diversidad Biológica ( 1992) y el Convenio Marco de Cambio Climático ( 1992) La incorporación automática en los ordenamientos nacionales de los principios de los convenios debido al sistema de derecho internacional inmediato que tiene gran parte de estas naciones, excepto aquellas que provienen del sistema anglosajón, implica la introducción de normas legalmente vinculantes. La existencia de disposiciones que si conllevan una aplicación de forma inmediata, como el caso del Convenio CITES ( 1973) y el Protocolo de Montreal ( 1987), los cuales han establecido de manera concreta acciones para el control del comercio de vida silvestre, la reducción del consumo y producción de gases que afectan el ozono respectivamente. En gran medida los tratados internacionales multilaterales se han ocupado del tema de la protección de los recursos naturales, dejando de lado la contaminación excepto en el caso de los mares; los crecientes problemas urbanos y la incidencia de los denominados “ problemas marrón” en la agenda de los países en desarrollo, no ha sido ocasionado por la firma y ratificación de tratados internacionales. El grado de cumplimiento de los mismos varia, pero en definitiva implica un importante grado de compromiso hacia el derecho internacional Es difícil poder establece una vinculación directa entre el cambio en el estado de los recursos y el papel de los acuerdos sean multilaterales o globales debido a que en muchos casos las medidas nacionales obedecen a acciones diferentes, pero si podemos al menos trazar un indicador sobre los compromisos de los países con las obligaciones de los Convenios ( tanto los adoptados durante Río como durante Estocolmo) y las medidas concretas que al ser tomadas traen consigo beneficios para la protección de los recursos naturales y el ambiente. En este contexto, hay un alto nivel de participación regional en Acuerdos Multilaterales Ambientales (AMAS) globales. En efecto solo en tres de los AMAS seleccionados la participación regional es inferior al 80 por ciento: las convenciones sobre derecho del mar( 79) por ciento), humedales ( 67 por ciento) y especies migratorias( 18 por ciento); y solo en este último acuerdo la participación regional es inferior al porcentaje mundial. Esto contrasta con la situación a principios de los 90, cuando un estudio del PNUMA encontró que solo un 26 de los países de la región participaban en alguno o en todos los 53 instrumentos multilaterales globales bajo consideración ( PNUMA-ORPALC1993). Una razón para esta mejora es la mayor armonización entre las prioridades nacionales e internacionales en el campo ambiental. Sin duda, la era de Río y los años 90 han implicado una mayor adopción de estos instrumentos. “Los AMAs globales e instrumentos no vinculantes han aumentado el conocimiento del público en las cuestiones ambientales y han contribuido a la formación de una conciencia ambiental, tanto en el sector público como en el privado, que hubiera sido inimaginable hace un cuarto de siglo, cuando se identificaban los problemas ambientales con contaminantes específicos y se consideraban como asuntos exclusivamente de países ricos. Además, durante los años 90, estos acuerdos e instrumentos no vinculantes-especialmente aquellos generados por las conferencias de Estocolmo y Río de Janeiro(1992), han tenido 14 una importante influencia en el desarrollo de la legislación nacional para proteger el ambiente y promover el desarrollo sostenible”(PNUMA, 2000.) La implementación de los AMAS y por ende del cumplimiento de las disposiciones de los mismos orientadas a proteger los recursos ha tenido alguna importancia. En el Caribe por ejemplo, solo Aruba y Cuba han actualizado su legislación para ponerla de conformidad con la Convención de Cambio Climático (PNUMA 2000.) En ALC en su conjunto el Protocolo de Montreal ( 1987) ha impulsado un reducción de alrededor del 18 por ciento en la producción de CFC y el consumo ha disminuido en unos 10 por ciento ( PNUMA 2000). A ello hay que agregar que a la vez han posibilitado el desarrollo de proyectos concretos importantes, lo cual resulta especialmente cierto a escala regional en el caso de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES, 1994), aún y cuando no constituye un tratado en sentido estricto. Convenios regionales relevantes: A pesar de que todos los AMAs regionales (ver Anexo 3) responden a la época de Estocolmo, su eficacia ha sido relativa y no tan significativa como los AMAs Globales, con algunas excepciones como el Tratado de Cooperación Amazónica ( 1978) o el Convenio de la Región del Gran Caribe ( 1983), por lo cual el impacto más importante del derecho internacional, se observa en la era de Río. A igual conclusión se llega si se analizan las fechas de ratificación de algunos de ellos como veremos en la sección siguiente. “En general, las regulaciones que contiene los AMAS regionales se ha implementado a través de legislación existente y no se han desarrollado como nueva legislación. Pocos AMAS regionales han generado modificaciones sustanciales de las instituciones nacionales. En el mejor de los casos han llevado al establecimiento de unidades administrativas dentro de las estructuras existentes, especializadas en los temas cubiertos por los AMAS” (PNUMA 2000) Algunas conclusiones importantes también son ( PNUMA 2000): Algunos AMAs tienen secretariados permanentes u otros que se alternan. Generalmente no se han utilizado instrumentos económicos para la implementación de los mismos, pero se han creado Fondos Nacionales La mayoría no tienen su propio financiamiento La eficacia de los AMAS es difícil de evaluar pero algunos han “... contribuido claramente a establecer ciertas cuestiones de importancia con mayor firmeza en las agendas ambientales, así como fortalecer la conciencia de los sectores público y privado, tanto respecto de los problemas ambientales en general como en lo relativo a los problemas específicos tratados en los AMAS. Un ejemplo de lo anterior son las acciones para la prevención y el control de la contaminación marina desencadenadas en el Gran Caribe a partir de la Convención de Cartagena ( 1983) 15 IV DESARROLLOS INSTITUCIONALES, LEGALES Y DE POLÍTICA EN EL PERIODO DE RÍO Y ESTOCOLMO La forma como Estocolmo y Río impactaron ambas a las agendas de desarrollo de ALC puede visualizarse si se evidencia los principales desarrollos institucionales, legales, políticos y económicos relacionados con la sostenibilidad y si estos son contrastados con el estado de los recursos naturales y el ambiente en la región. A) Cambios institucionales importantes realizados después de Río2 o Algunos ejemplos del cambio institucional los tenemos en Argentina donde en 1993 se emitió el Pacto Federal del Ambiente y se creó el Consejo Federal del Ambiente. Asimismo se cuenta con el Plan Nacional del Ambiente. o En Belice el Ministerio de Turismo y Ambiente, ha sido un ente importante en la creación de Consejos de Desarrollo Sostenible, así como el Plan Nacional de Acción Ambiental y la Ley de Protección del Ambiente de 1992. o En el caso de Bolivia se creó el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible en 1994. En 1991 se establece la Secretaría de Ambiente y se desarrolló el Plan de Acción Ambiental. En 1993 se crea el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se emitieron importantes leyes como la Ley de Participación Popular, la Ley del Ambiente y la nueva Ley Forestal. Igualmente se inicia con la Agenda 21 nacional y otros esquemas de política ambiental. o En el caso de Brasil en 1994 fue creada la Comisión Interministerial de Desarrollo Sostenible y luego se creó el Programa Nacional de Biodiversidad, el Fondo Nacional de Biodiversidad en 1996 y algunos planes para combatir la desertificación . o En Chile además de la existencia de la Comisión Nacional del Ambiente, se cuenta con Estrategias de Biodiversidad y Desertificación. o En el caso de Cuba el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Ambiente se encarga de los aspectos ambientales y sustituye a la Comisión Nacional para a Protección del Ambiente y la Conservación de los Recursos Naturales. En 1993 se crea el Programa Nacional para el Ambiente y el Desarrollo. En 1997 se emite la Ley del Ambiente o En El Salvador existe una Estrategia Ambiental desde mediados de los anos 90, preparada por la entonces Secretaría del Ambiente. Se cuenta con la Ley General 2 Esta sección se basa en Earth Council 1997 y elaboraciones propias 16 del Ambiente de 1998 y se constituye el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales en 1997 o En Honduras se crea en 1996 la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente y el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible. Se constituye la Comisión Nacional de Biodiversidad en 1998 y se emiten leyes importantes como la Ley del Medio Ambiente ( 1993) con sus disposiciones sobre estudios de impacto ambiental, las cuales fueron reglamentadas posteriormente. o En México se cuenta con Consejos de Desarrollo Sostenible ( a nivel local y nacional} y se reforma la Ley de Protección del Ambiente y Equilibrio Ecológico, incorporando muchas de las disposiciones e inquietudes de Río y nuevas leyes forestales se han emitido. Se cuenta con Programas Ambientales que cubren de 1995 al 2000. o En Nicaragua se cuenta con la Estrategia Para la Conservación y el Desarrollo Sostenible, el Plan de Acción Forestal y el Plan de Acción Ambiental. Se crea en 1994 el Ministerio de Ambiente Recursos Naturales y se promulga la Ley de Ambiente y los Recursos Naturales en 1996 o En Paraguay se crea en 1993 la Subsecretaría de Ambiente y Recursos Naturales o En Perú se forma el Consejo Nacional del Ambiente y algunas comisiones sectoriales como en el caso de Biodiversidad y de Cambio Climático b) Algunos ejemplos significativos3: País Argentina Estocolmo Instituciones Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano Subsecretaría de Política Ambiental Comisión Nacional de Política Ambiental Consejo Federal del Medio Ambiente Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Se ratifican CITES, la Convención para la Prevención de la Contaminación por Buques y la Río de Janeiro Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable Consolidación de la misma mediante el traslado de otras dependencias relacionadas con recursos hídricos, ordenamiento ambiental y desarrollo sostenible. Legislación y otras medidas: Pacto Federal del Ambiente Reforma Constitucional Marcos regulatorios para la pesca y actividades forestales Reglamento a la ley de 3 Tomado de CEPAL 1999 y elaboraciones propias. En ocasiones las nuevas entidades administrativas sustituyen a las anteriores. El cuadro solo presenta los principales desarrollos en cada período sin referir si los presentados después de Río modifican o reemplazan, parcial o totalmente a los verificados en el período de Estocolmo. 17 Bolivia Convención para la Conservación residuos peligrosos, auditorias de de la Vicuña, la Convención de seguridad Viena y el Protocolo de Montreal, Estudios de impacto la Convención de Basilea, ambiental ( EIA) para obras de RAMSAR, la Convención de gas Bonn; etc Programa del ozono Reglamentos sobre especies Leyes y otras medidas: amenazadas, reglamento de Ley de Protección del Recurso conservación de la fauna silvestre Aire en 1973, diversas leyes Instrumentos económicos; sobre recursos naturales como derecho especial para el control parques nacionales, suelos, vida de la contaminación hídrica, tasa silvestre, calidad de aguas de evaluación y fiscalización de superficiales y subterráneas, etc. residuos peligrosos Se aplican cargos a residuos Convenciones sobre sólidos domiciliarios, Desertificación, Derecho del Mar, tratamiento de líquidos y algunos Cambio Climático, Biodiversidad, de origen industrial y subsidios protección del ambiente en el para la conservación del suelo, y antártico, diversas resoluciones bosques del Mercado del Sur (MERCOSUR) sobre tópicos ambientales Instituciones Instituciones Secretaría de recursos naturales Creación del Ministerio de del Ministerio de Asuntos Desarrollo Sostenible y Medio Campesinos y Agropecuarios. Ambiente Consejo Boliviano para el Legislación y otras medidas Desarrollo Sostenible Ley del Medio Ambiente Viceministro de Explotación Integral de Recursos Naturales Pausa ecológica histórica Renovables del Ministerio de Reglamento de pesca Agricultura, Ganadería y Convenio de Vicuña Desarrollo Rural Convenio CITES Tratado de Cooperación Legislación Amazónica Ley de participación popular Convenio de Derecho del Mar Ley de descentralización Basilea administrativa RAMSAR Ley Forestal, Ley de Hidrocarburos. Reglamentos sobre contaminación atmosférica, sustancias peligrosas, gestión de residuos domiciliarios Reglamento sobre EIA, contaminación hídrica 18 Brasil Instituciones Secretaría Especial del Medio Ambiente dentro del Ministerio del Interior Sistema Nacional del Medio Ambiente y la Comisión Nacional de Medio Ambiente Ministerio de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente Instituto Brasileño de Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Medio Ambiente Comité Nacional del Fondo para el Medio Ambiente Legislación y otras medidas 1960-70 legislación sobre recursos naturales y salud Regionalización para la protección del suelo Zonificación industrial Ley de Política Ambiental, ley estatal de áreas protegidas EIA para proyectos industriales Tarifas de efluentes industriales en Río y Sao Paulo 1981 Esquemas de depósito y reembolso se aplican en varios Estados Impuesto a la deforestación, incentivos fiscales en 1991 CITES, Tratado de Cooperación Amazónica. Acuerdo Internacional de Maderas Reglamento de agroquímicos, a la Ley Forestal Comité contra la desertificación, reglamento sobre bioseguridad, acceso a recursos genéticos, reglamentación ambiental e la actividad minera Convención de Biodiversidad, Cambios Climático, Desertificación y Capa de Ozono 1992 Ministerio de Ambiente 1993 Amazonía Legal se suma al Ministerio 1994 Comisión Nacional del Caucho, del Bosque y de Pesca. Comisión Intersintitucional para el Desarrollo Sostenible 1995 Ministerio de Medio Ambiente se unen recursos hídricos, Programa 21, Consejo de Políticas para el Desarrollo Sostenible Leyes: Reforma agraria, ley de criterios de emisiones al aire, ley de aguas, ley de seguridad en asbestos, sanciones penales y administrativas para conductas dañosas al medio ambiente, estándares para a resolución de la salud, emisión de hidrocarburos, importación de residuos radioactivos, emisiones al aire, etc. Convención de Viena, Protocolo de Montreal, Basilea, Biodiversidad, Desertificación, Cambio Climático, focas antárticas, etc. Compensación fiscal para áreas de protección, abastecimiento de agua y ecosistemas 19 Colombia Tropicales, conservación de los recursos vivos en la Antártica Acción civil pública ambiental Control de la contaminación por aguas Restricción de pesca por veda Diversas leyes ambientales: amazonía, agrotóxicos, reformas mineras, forestal, etc 1986 Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, Normas de Emisión de ruido Instituciones Instituciones Institutos de Recursos Naturales Ley del Ministerio de Ambiente, en 1968. se organiza el Sistema Nacional Ambiental y las Corporaciones Gestión ambiental dispersa en Regionales asumen un papel varias instituciones, baja importante. efectividad Consejo Nacional Ambiental en Leyes 1994 1974 Código Nacional de Sistema de Cuentas Ambientales Recursos Naturales Renovables 1995-1996 y Protección del Medio Reestructuración del Ministerio Ambiente del Ambiente Código de Minería Leyes Reforma a la Constitución Política:40 disposiciones Ley Ambiental No 99 ambientales Reglamento sobre protección del aire Código de 1974 plantea la posibilidad de tasas retributivas Reglamento sobre niveles permisibles de contaminantes Se ratifican CITES, Derecho del Mar, Basilea. Gran Caribe, Plan ambiental del sector minero Viena, entre otros. Acuerdos de producción limpia Programa Plan Verde para el sector forestal Política de ordenamiento territorial, lineamientos para el manejo del agua, EIA para ciertos proyectos, políticas para el manejo de desechos sólidos. Instrumentos económicos orientados al manejo del agua y otros recursos naturales, exenciones tributarias a ciertas actividades, equipos de 20 Costa Rica Instituciones Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas Comisión Nacional del Ambiente Leyes: Ley General de Salud, Leyes Forestales, de Fauna Silvestre y Parques Nacionales. EIA para minería Reglamentos sanitarios y de higiene industrial Algunos incentivos a la actividad forestal Estrategia de la Conservación y el Desarrollo Sostenible (ECODES) Convenio CITES, Gran Caribe, etc Jamaica Instituciones: Ministerio de Minería y Recursos Naturales y Ministerio de Salud y Control Ambiental. 1975.Divisiones internas encargadas de recursos naturales 1976 a 1991 el Departamento de Conservación de Recursos tratamiento y control de emisiones; valoración económica de la oferta ambiental para su inclusión en sistemas e cuentas nacionales. Instituciones Creación del Ministerio de Ambiente y Energía, la Secretaría Técnica Nacional, Consejo Nacional Ambiental, Sistema Nacional de Desarrollo Sostenible, Tribunal Ambiental Administrativo. Leyes Reforma a la Constitución de 1994 Plan Nacional de Desarrollo con componente de Política Ambiental y del Bosque a la Sociedad Ley de Conservación de la Vida Silvestre Ley de Biodiversidad Ley Forestal Reglamentos sobre EIA Disposiciones sobre manejo de desecho sólidos. Implementación conjunta, mecanismo de pago de servicios ambientales y diferentes mecanismos de certificación ambiental Convenio de Biodiversidad, Cambio Climático, Ozono, RAMSAR, Montreal, Derecho del Mar, Desertificación, acuerdos regionales, Basilea, etc Instituciones Comisión Interministerial ambiental Ministerio de Medio Ambiente Minería. Plan Nacional Ambiental Se modifica la Ley Forestal y se emite nueva Ley de Aguas 21 Naturales estuvo en diversos Ministerios 1990 Autoridad de Conservación de los Recursos Naturales Leyes: Legislación sectorial forestal, vida silvestre, aguas, que data de los años 50 Ley de Aire Limpio de 1961 Ley para la Protección de las Cuencas de 1963. No se aplican en general instrumentos económicos excepto algunos derechos de extracción por minerales. Convenio MARPOL Convención de Derecho del Mar, Convención del Gran Caribe Convención de Viena, Protocolo de Montreal Ley de Conservación de los Recursos Naturales ( EIA para ciertos proyectos) C) Se reglamenta el sistema de licencias y permisos ambientales, se inicia el proceso de revisión de diferentes normas y estándares para aire, agua, ley de protección de la vida silvestre y pesca, etc Convenio de Cambio Climático, Biodiversidad, Protocolo del Convenio de Gran Caribe Alguno instrumentos económicos como sistema de reembolso y depósito, cargos por residuos, tarifas por efluentes industriales, impuestos específicos a productos dañinos en estudio, etc Constituciones Políticas: incorporación del derecho a un medio ambiente o protección a la naturaleza en las constituciones. Otro aspecto interesante lo constituye la forma como las Constituciones han reconocido el derecho a un ambiente sano o se han emitido leyes ambientales importantes. Tal evolución, cuyas implicaciones se analizan más adelante, se presenta en el Anexo 4. Las implicaciones de las principales disposiciones constitucionales y reformas legales se describen en la próxima sección. V PRINCIPALES CAMBIOS EN LA GESTIÓN, DERECHO Y POLÍTICA AMBIENTAL DESDE ESTOCOLMO HASTA RÍO En este acápite se explican los principales cambios en la gestión, derecho y política ambiental detectados entre Estocolmo y Río. 22 A) LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA PRIVADO Y EL PAPEL DEL SECTOR Uno de los Principios de la Declaración de Río ( 10) específicamente se refiere a la necesidad de promover la participación ciudadana y el acceso a la información como mecanismos para avanzar hacia la consecución del desarrollo sostenible. Si bien es cierto estas preocupaciones no estaban ausentes en los debates y el período comprendido entre Estocolmo y Río, después de esta última adquieren una dimensión especial. Algún autor incluso la ha caracterizado como un nuevo mecanismo de tutela ambiental ( Mateo 1994). La misma celebración de una Cumbre paralela de organizaciones no gubernamentales en Río y la conclusión de los denominados “ Tratados Paralelos” resultado de esa iniciativa muestra como la participación ciudadana en la gestión del medio ha llegado para afianzarse en los sistemas políticos de ALC. Tanto en el ámbito internacional, por medio de la presencia de organizaciones no gubernamentales en las negociaciones de los principales convenios ambientales, como en las Conferencias de las Partes del Convenio de Biodiversidad o Cambio Climático, y en otros foros ( Comisión de Desarrollo Sostenible, Foro Intergubernamental de Bosques, etc), como a nivel nacional ( en comisiones nacionales, consultas públicas, entre otros), la participación constituye uno de los más importantes cambios en los enfoques de política ambiental. En la región solo a título de ejemplo vale la pena citar la Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones para el Desarrollo Sostenible ( CEPAL, 2000), los diferentes planes de acción ambiental surgidos de las principales cumbres hemisféricas, la creación del Comité de la Sociedad Civil en el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y las consultas de la sociedad civil antes de la Cumbre de Santa Cruz sobre Desarrollo Sostenible( cfr BID, 1996). A ellos se suma la constitución de Consejos Nacionales y Comisiones sectoriales relacionadas con el desarrollo sostenible o con recursos o problemas ambientales específicos, mismos que han proliferado después de Río y de los cuales forman parte actores de la sociedad civil. Un listado de la constitución de los Consejos Nacionales de Desarrollo Sostenible puede encontrarse en PNUMA 2000. Esta fuerte corriente post Río, también incluye al sector privado que ha ido adquiriendo un papel más relevante por ejemplo, mediante la creación de comisiones del sector privado en el seno de Naciones Unidas para tratar temas ambientales. El uso de instrumentos como las certificaciones ambientales y las normas ISO 14000 sobre Sistemas de Gestión Ambiental han aumentado en la región, las cuales involucran al sector privado. Por último, los procesos de democratización y la construcción de nuevas instituciones producto de la reforma del Estado han permitido una mayor apertura a la participación ciudadana, especialmente a partir de los años 90. B) INTEGRACIÓN AMBIENTE- COMERCIO Y CONSOLIDACIÓN DE LA VARIABLE AMBIENTAL EN LOS PROCESOS REGIONALES DE INTEGRACIÓN 23 Algunos ejemplos de cómo la variable ambiental ha ido adquiriendo una presencia propia en el marco de estos Acuerdos se presentan, sin olvidar que se trata en esencia de mecanismos comerciales y económicos por excelencia. o La Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Santa Cruz de la Sierra en Bolivia en 1996, como seguimiento a la Cumbre de Miami donde se lanzó la Iniciativa para las Américas y el ALCA, adoptó un Plan que incluye 65 iniciativas sobre salud, educación, agricultura, bosques, biodiversidad, recursos hídricos, zonas costeras, energía, minería, etc. Como resultado se creó demás el Grupo de Trabajo Interagencial de Apoyo al Seguimiento de la Cumbre de Bolivia. La Segunda Cumbre de las Américas celebrada en Santiago en 1998, reforzó los mandatos del Grupo Interagencial y la Estrategia Interamericana para a Participación Pública. o La Comunidad Andina de Naciones, de conformidad con la Decisión 236, Codificación del Acuerdo de Cartagena, de julio de 1988 hace referencia en general a la necesidad de emplear mecanismos y medidas para el “ aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y el medio ambiente” así como emprender “ acciones conjuntas que permitan un mayor aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables y la conservación y mejoramiento del medio ambiente”. El día 11 de junio de 1998, mediante la Decisión 435, la Comunidad Andina de Naciones aprobó la creación del Comité Andino de Autoridades Ambientales, con el objetivo de coadyuvar en la acción conjunta de los países miembros en el cumplimiento de los compromisos ambientales adquiridos en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre Medio Ambiente y Desarrollo y la Cumbre Hemisférica sobre Desarrollo Sostenible de Santa Cruz. Algunas decisiones de este proceso de Integración, como la 391 relativa al “ Acceso a Recursos Genéticos y la Distribución de Beneficios” constituye un ejemplo de normatividad ambiental en el seno de procesos de integración económica y política. o La Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible y en forma más general el nuevo Sistema Integración Centroamericano ( SICA) representan un buen ejemplo de la forma como los esquemas de integración vienen considerando la variable ambiental. Aún antes de la firma y adopción de la ALIDES en 1994, los países del área había firmado el Convenio Centroamericano para a Protección del Ambiente en 1989, el cual constituyó la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo ( CCAD), hoy la Secretaría Ambiental del SICA. Esta se convierte en un organismo especializado de la región en materia de ambiente y desarrollo. Igualmente otros instrumentos regionales consideraron el tema ambiental, como por ejemplo, el Protocolo de Tegucigalpa que modifica y rediseña el Sistema de Integración establece como uno de sus propósitos “ Establecer acciones dirigidas a la preservación del medio ambiente por medio del respeto y la armonía con la naturaleza, asegurando el equilibrado desarrollo y explotación racional de los recursos naturales del Area, con miras al establecimiento de un nuevo orden ecológico”. Por su parte, en el sector económico, el Protocolo de Guatemala que modifica el Sistema de Integración Económica Centroamericano ( SIECA) que estipula que “ En el campo de los recursos naturales y el medio ambiente, los Estados Parte convienen en desarrollar estrategias comunes con el objetivo de fortalecer el Patrimonio natural de la región, 24 adoptar estilos de desarrollo sostenible, utilizar en forma óptima y racional los recursos naturales del área y reestablecer el equilibrio ecológico...” Estos y otros desarrollos político-institucionales conllevaron a la adopción de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible firmada durante la Cumbre de Managua, la cual tiene como sus principios básicos: el respeto a la vida en todas sus manifestaciones; el mejoramiento de la calidad de vida humana; respeto y aprovechamiento de la diversidad de la tierra de manera sostenible; promoción la paz y la democracia como formas básicas de convivencia humana; respeto a la pluricultura y diversidad étnica de la región; logro de mayores grados de integración económica entre los países de la región y de estos con el mundo; responsabilidad intergeneraciones con el desarrollo sostenible. Ya en 1992 los Presidentes del Área habían asistido a Río con una Agenda Centroamericana Ambiental. A partir de allí, la Secretaría Ambiental del SICA ha jugado un papel importante en la construcción de la sostenibilidad a través de sus diversos programas y procesos y mediante el Consejo Centroamericano de Bosques y Áreas Protegidas. A la vez se han desarrollado una serie de instrumentos jurídicos y planes de acción en diversas. Cabe citar como desarrollos locales el Convenio Centroamericano para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en Centroamérica, firmado en junio de 1992 el cual crea el Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas; el Convenio Regional Sobre Bosques firmado en 1993, el cual crea el Consejo Centroamericano de Bosques, el Convenio Regional sobre Cambio Climático de 1993 y el Acuerdo Regional sobre Movimiento Transfronterizo de Desechos Tóxicos de 1992. Entre los logros de este procesos se cuentan el Plan de Acción Forestal Centroamericano, el Fondo Centroamericano para el Desarrollo Sostenible; el proyecto de Corredor Biológico Mesoamericano, la creación de la Comisión Interparlamentaria de Ambiente y Desarrollo, la estructura institucional regional, la atracción de cooperación internacional importante, la puesta del tema ambiental al más alto nivel político, ( CCAD, 1999), entre otros. Muchos proyectos específicos han sido financiados bajo el marco de cooperación entre la CCAD y agencias donantes diversas. o El Proceso del Área de Libre Comercio para las Américas o ALCA también debe ser mencionado. A partir de la Cumbre de las Américas celebrada en Miami en 1994, los líderes de las 34 naciones del continente, excepto Cuba, deciden iniciar el proceso de construcción de un Área de Libre Comercio desde Alaska hasta la Patagonia, la cual se basa en una serie de principios rectores que transcienden el mero comercio. Uno de estos principios consiste en garantizar el desarrollo sostenible y preservar el medio ambiente, que forma parte del “Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad de las Américas” con su Plan de Acción y Declaración de Principios. En este sentido se hace referencia directa a los compromisos adquiridos en Río, y en la Conferencia Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Pequeños Estados Insulares, y los países se obligan a fortalecer la capacidad de respuesta frente a la prevención y control de la contaminación, la protección de los ecosistemas y el uso y explotación racional de los recursos biológicos y el fomento de la producción eficiente y sostenible de energía. 25 o El Tratado de Libre Comercio de Norteamérica o NAFTA, celebrado entre México, Canadá y los Estados Unidos en 1994 contiene referencias importantes a la protección del medio y además negoció un acuerdo lateral o paralelo. o El MERCOSUR. El 26 de marzo de 1991 los presidentes de la República Argentina, Brasil, Paraguay y la República oriental del Uruguay suscriben el Tratado de Asunción que crea el llamado Mercado del Sur ( MERCOSUR). Si bien esta constituido por cuatro Estados signatarios queda abierto a la adhesión de los demás Estados miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración ( ALADI), bajo ciertas condiciones. Se plantea como objetivo la creación de un Mercado Común que implica la libre circulación de bienes, servicios, factores productivos, la eliminación de derechos aduaneros y restricciones no arancelarias, el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común en relación con terceros Estados o agrupaciones de Estados, la coordinación de posiciones en foros económicos-comerciales, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y el compromiso de armonizar las legislaciones respectivas, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración. Las discusiones sobre la temática ambiental en el MERCOSUR comienzan a darse a partir del Tratado de Asunción el cual se limita a señalar la necesidad del más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, y la preservación del medio ambiente. El Grupo Mercado Común ( Órgano Ejecutivo del Mercosur) creó la Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA) con el propósito de analizar la legislación nacional vigente y proponer acciones para proteger el medio ambiente. Para que el tema ambiental no quedara aislado en un grupo especializado, la resolución estableció que los subgrupos de trabajo traten temas ambientales. En 1994 se dio un paso adelante al aprobar un conjunto de guías ambientales básicas y un acuerdo sobre transporte de sustancias peligrosas. La creación del MERCOSUR ha estimulado la realización de normas ambientales nacionales, ha significado la conformación de una base institucional para tratar el tema ambiental entre los países socios y puede llegar a conformar una plataforma común para encarar negociaciones con otros países, para armonizar normas ambientales y crear una administración de ecosistemas compartidos. Para ello los grupos de trabajo, asesores o técnicos comenzaron la tarea de informar sobre la situación de cada país y de identificar las vías para la armonización de las políticas ambientales. La REMA realizó las directivas básicas en materia de política ambiental (res. GMC 10/94-REMA) con el propósito de : a) Asegurar la armonización de la legislación ambiental entre los Estados Partes del Tratado de Asunción. 26 b) Asegurar condiciones equitativas de competitividad entre los Estados Parte por la inclusión del costo ambiental en el análisis de la estructura del costo total de cualquier proceso productivo. c) Garantizar la adopción de prácticas no degradantes del medio ambiente en los procesos que utilizan los recursos naturales d) Asegurar la adopción de un manejo sustentable en el aprovechamiento de los recursos naturales renovables a fin de garantizar su utilización futura e) Asegurar la obligatoriedad de adopción de prácticas de licenciamiento o habilitación ambiental para todas las actividades potencialmente degradantes del medio ambiente en los Estados Partes, teniendo como uno de esos instrumentos la evaluación de impacto ambiental f) Asegurar la minimización y/ o eliminación de la descarga de contaminantes a partir del desarrollo de tecnologías apropiadas, tecnologías limpias y el reciclado, y del tratamiento adecuado de los residuos sólidos, líquidos y gaseosos. g) Asegurar el menor grado de deterioro ambiental en los procesos productivos y en los proceso de intercambio, teniendo en cuenta la integración regional en el ámbito del Mercosur. h) Asegurar la concertación de acciones priorizando la armonización de procedimientos legales y o institucionales para el licenciamiento y la realización de los respectivos monitoreos de las actividades que puedan generar impactos ambientales en los ecosistemas compartidos. i) Estimular la coordinación de criterios ambientales comunes para la negociación e implementación d acuerdos internacionales de incidencia prioritaria en el proceso de integración j) Promover el fortalecimiento de las instituciones para la gestión ambientalmente sustentable mediante el aumento de información sustantiva para la toma de decisiones y el perfeccionamiento de las instituciones de enseñanza, capacitación e investigación k) Garantizar que las actividades relacionadas con el desenvolvimiento del turismo entre los Estados Partes consideren los principios y normas que aseguren el equilibrio ambiental. En este momento se encuentra en curso de negociación ( desde 1997) un Protocolo Ambiental- enfoque similar al Acuerdo Paralelo del NAFTA- al Tratado de Asunción.4 Finalmente durante la XX Reunión Cumbre del MERCOSUR celebrada en Paraguay se firmó el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente. 4 27 o Por último algunos acuerdos de libre comercio bilaterales han incorporado preocupaciones ambientales, como el concluido entre México y Chile ( CEPAL, 1999) y más recientemente entre Canadá y Costa Rica. C) INCORPORACIÓN DEL TEMA MBIENTAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO Y EN LAS AGENDAS POLÍTICAS Un breve repaso a la información presentada relativa a la legislación y otros datos relevantes para países seleccionados de ALC, nos demuestra como el componente ambiental ha sido objeto de atención, sea tanto en su generalidad ( a través de Planes o Estrategias Ambientales como la Panameña) como en sus manifestaciones sectoriales, es mediante planes o programas destinados a sectores o recursos específicos. A la vez y en atención al principio de integración es cada vez más frecuente que estas preocupaciones, al menos en la letra de los textos, sean parte de las agendas nacionales o regionales de desarrollo. Por ejemplo contamos con algunas experiencias como: o El Foro de Ministros de Ambiente de ALC: reunidos bajos lo auspicios del PNUMA desde 1982, misma fecha en que se realiza en Montevideo la Primera Reunión de Expertos del PNUMA sobre derecho ambiental. Estas citas han servido para otorgar al tema ambiental un papel cada vez más preponderante en las Agendas de desarrollo de los países. A partir de 1995 se concreto la formación de un cuerpo permanente cuyas funciones fueron establecidas en la reunión realizada en Lima en 1998, entre las cuales destacan como temas de su agenda: marco institucional, políticas e instrumentos para la gestión ambiental que incluye los temas de educación, participación ciudadana, dimensión ambiental en las políticas de gobierno, integración entre comercio medio ambiente, financiamiento, instrumentos económicos, manejo integrado de cuencas, diversidad biológica y áreas protegidas y cambio climático. o El Plan de Acción de Barbados sobre Desarrollo Sostenible de Pequeños Estados Insulares. Adicionalmente se han celebrado reuniones como la Consulta sobre “ Implementación de Estrategias Nacionales de Desarrollo Sostenible en América Latina el Caribe”, realizada en Chile, en enero del 2000. A nivel nacional, la siguiente información ilustra el estado de las principales estrategias y planes de acción.5 5 Tomado de PNUMA 2000 con algunas variantes en lo relacionado con las Estrategias Nacionales de Biodiversidad 28 Plan Nacional Ambiental Mesoamérica 5 El Caribe 8 Sudamérica 3 Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial Mesoamerica 1 Caribe 1 Sudamérica 2 Estrategia Nacional de Biodiversidad Mesoamerica 5 Caribe5 Sudamérica4 Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible Caribe 0 Mesoamérica 2 Sudamérica 2 Algunas de estas Estrategias responden directamente a resultados de Río (biodiversidad) y en todo caso la mayoría son posteriores a 1992. D) EL PROBLEMA AMBIENTAL COMO PROBLEMA DE POLÍTICAS PUBLICAS Explicado en conjunto con otras de las variables acá indicadas ( existencia de Estrategias nacionales, institucionalidad, participación, etc), uno de los efectos más importantes de Río ha sido incorporar las consideraciones ambientales como elementos a ser tratados en el marco de las políticas públicas, como otros de igual relevancia en el desarrollo de los países. Aunque ello no indica que lo ambiental no sea supeditado a lo económico, si se agrega como un aspecto importantes en las estrategias de desarrollo. Como se afirma “ En el último cuarto de siglo, la conciencia sobre los aspectos ambientales el desarrollo y el concepto asociado de desarrollo sostenible han penetrado gradualmente en las políticas públicas y en las prácticas económicas y sociales en América Latina y el Caribe. Esto se refleja, en particular, en el desarrollo de instituciones, estrategias y políticas gubernamentales para la protección del medio ambiente, así como en la lenta penetración de conceptos de desarrollo sostenible en el sistema educativo, en la cultura, en las demandas sociales y las prácticas empresariales. No obstante, un balance global de la situación de la región muestra como estos desarrollos han sido, hasta ahora, insuficientes para establecer patrones de desarrollo ambientalmente sostenibles...” ( CEPAL b1999). 29 E) NUEVO RETOS Y SUS RESPUESTAS EN TEMAS DE CONTAMINACIÓN, MANEJO DE DESECHOS SÓLIDOS, LÍQUIDOS, DESECHOS PELIGROSOS. USO DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS COMO COMPLEMENTO A LOS ESQUEMAS DE COMANDO Y CONTROL Las estrategias ambientales en la región se han basado tradicionalmente en mecanismos de comando y control, es decir en el uso de leyes y regulaciones con el fin de prohibir o restringir actividades que afectan negativamente el ambiente. Gradualmente, estos instrumentos han sido acompañados de mecanismos de mercado ( cfr PNUMA 2000 y González 1998 en el caso centroamericano). Ello se debe además al surgimiento en la región de problemas ambientales relacionados con la contaminación, denominados usualmente “ marrones” en contraposición a los llamados “ verdes” tocantes al manejo de recursos naturales. Si bien es cierto que en ALC existen obstáculos importantes para implementar instrumentos económicos (cfr PNUD-CEPAL 2000). Gradualmente se introduce este tipo de enfoque el cual era poco utilizado en la era de Estocolmo y el cual ya fue mencionado en la Declaración de Río ( Principio 16) como una manera de implementar el principio de “ quien contamina paga”. En los últimos cinco años la mayor parte de los gobiernos de la región han reconocido la importancia de utilizarlos ( PNUMA 2000), a pesar de que aún se enfrentan limitaciones y que se concentran en subsidios y exenciones fiscales. Otras herramientas como los permisos de emisión negociables, cargos por vertidos, certificaciones ambientales, derechos de agua, sistemas de reembolso y esquemas de pago por servicios ambientales se han sido implementados. En general, los problemas “marrón” han venido a impulsado el uso de estos esquemas. F) NUEVA NORMATIVIDAD E INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL Como menciona la CEPAL “ No debe dejarse de señalar el impacto que tuvo en las políticas públicas el importante debate internacional en materia ambiental que gestó de manera incipientes en la segunda mitad de los ochenta, en particular con el Informe de la Comisión de Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU, y, ya más decididamente en la primera mitad de los noventa con la preparación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Esta aceleró el proceso de consolidación de un nuevo régimen jurídico ambiental internacional, el que ha ido incorporando gradualmente en las legislaciones de los países en estudio. Puede decirse que en la década pasada creció la conciencia de las autoridades públicas de los países de la región sobre los problemas ambientales de carácter global, regional y nacional. Esto se ha manifestado en las declaraciones de política, el establecimiento de agencias ambientales con carácter holístico, la inclusión de la dimensión ambiental en las Constituciones que se han establecido o reformado, el dictado de normativas ambientales, la incorporación de programas de educación ambiental, gran atención a las tendencias e la 30 opinión pública, activa participación en los foros internacionales sobre a materia y una marcada voluntad de consenso regional” ( CEPAL, 1999) A pesar de este desarrollo institucional debe reconocerse que el verdadero poder de las instituciones ambientales es limitado, usualmente por estar supeditado a las decisiones de otras agencias económicas o bien por carecer de suficientes recursos para poder cumplir con los roles asignados en las leyes e políticas públicas. Asimismo, de la información presentada en la sección relativa al marco jurídico e institucional, es posible extraer algunas diferencias relevantes entre Río y Estocolmo: ESTOCOLMO: Instituciones ambientales incipientes. Dependen de otros Ministerios o Secretarías. Incorporación y pérdida de competencias con otras instituciones. Poca rectoría del sector ambiental. Regulaciones sectoriales sobre todo en materia de manejo de recursos naturales ( vida silvestre, forestal). Alguna legislación de relevancia ambiental casual. Ausencia de normas técnicas y parámetros, especialmente tratándose de contaminación, desechos peligrosos. Algunas Constituciones recogieron el derecho a un ambiente sano o el derecho a la salud, pero los mecanismos judiciales y administrativos de protección operan poco. Escasos precedentes judiciales y administrativos. Dificultades con la eficiencia y eficacia de la Ley. La falta de aplicación y cumplimiento de las normas ambientales es una constante Instrumentos de comando y control, poco uso de esquemas de tipo económico o de mercado. Estrategias ambientales iniciales, pero separadas del resto de los procesos de desarrollo. Marco institucional y jurídico confuso y con traslapes Derecho Internacional tiene un impacto menor RIO: Instituciones ambientales ganan espacio propio y definen sus competencias con otras entidades como parte de los procesos de reforma institucional. Surgen instituciones con mandatos ambientales. Mayor rectoría del sector ambiental, aunque coordinación institucional sigue débil. Alternativas de Ministerios específicos o Comisiones Nacionales. Regulaciones sectoriales se perfeccionan. Se emiten leyes generales del ambiente y normas técnicas en áreas no reguladas ( contaminación, etc). Nuevas disposiciones dirigidas a asegurar el cumplimiento ( normas penales ambientales en Venezuela y Brasil). Nuevas leyes para dar cumplimiento a tratados internacionales ( por ejemplos las leyes de biodiversidad de Costa Rica, Ecuador y Venezuela, el Régimen Andino de Acceso Recursos Genéticos). Nuevas regulaciones retoman principios e instrumentos de Río tales como: “ precaución”, “ quien contamina paga” “ participación” y “ estudios de impacto 31 ambiental para la mayoría de actividades relevantes”. Mejor funcionamiento del sistema y los mecanismos de protección ambiental ( judiciales y administrativos, denuncia popular). Decrece problema de eficiencia de las leyes y persiste el de su eficacia Instrumentos económicos a la par de aquellos de comando y control. Nuevos mecanismos para permitir participación ( audiencias públicas en EIA, etc) y acceso a la información ambiental. Estrategias ambientales más integradas con procesos de desarrollo Persisten problemas con el ordenamiento jurídico. Traspales con Ministerio de Salud ante el surgimiento de los problemas “ marrón”. Derecho Internacional tiene un impacto mayor. Más atención a foros internacionales. Debe llamarse la atención sobre las posibles tendencias que puede mostrarse en esta década hacia la unificación de Ministerios de Ambiente con otras instancias, o bien un posible regreso a esquemas menos formales como Comisiones de Ambiente en lugar de los Ministerios y Secretarías. Otro aspecto importante ha sido la influencia de los organismos crediticios y financieros multilaterales para que las consideraciones ambientales fueran incorporadas en los procesos de reforma estatal ( CEPAL, 1999) Estos cambios a su vez jugarán un rol relevante en la explicación de las variaciones en el estado de diversos recursos naturales como mostraremos a continuación. VI CAMBIOS EN EL ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTE: UNA BREVE COMPARACIÓN ENTRE ESTOCOLMO Y RÍO En la presente sección pretendemos indicar algunos de los cambios más importantes en el ambiente y los recursos naturales verificados desde la Cumbre de Estocolmo hasta la Río y de allí a la fecha. Al mismo tiempo, resulta necesario referirse a algunas de las principales causas de estos cambios sean de naturaleza positiva o negativa. Para tal efecto se utilizará principalmente la información suministrada por el Observatorio para el Desarrollo. Dicha información se anexa al presente documento ( Ver Anexo 5). Algunos otros informes y fuentes han sido consultadas, pero debe aclararse que el presente análisis resulta fundamentalmente cualitativo antes que cuantitativo. A) Biodiversidad 32 Las causas de la pérdida de la biodiversidad son múltiples. La Estrategia Mundial de Biodiversidad considera como las más relevantes a: la tasa insostenible de crecimiento de la población y del consumo de recursos; el espectro reducido de productos comercializados en los sectores agrícolas, forestal y pesquero; sistemas económicos que fallan en valorar el ambiente; la inequidad en la propiedad y la distribución de beneficios derivados de la conservación y el uso de los recursos biológicos; las deficiencias en el conocimiento y su aplicación ( World Resources Institute et al, 1992.) El Organo Científico, Técnico y Tecnológico ( SBSTTA) del Convenio sobre Biodiversidad ha identificado como causas últimas de las amenazas a la misma: la tenencia de la tierra, el cambio de la población, los desequilibrios costo-beneficio, factores culturales, incentivos económicos incorrectos y fallas en las políticas nacionales. Si consideramos la estrecha vinculación de estos factores con la situación económica, la pobreza, etc, no es de extrañar que ALC experimente un deterioro en el estado de la biodiversidad desde Estocolmo. Considerando la complejidad de estas causas es evidente la tendencia hacia el declive constante de la biodiversidad, especialmente si se observa que muchas de ellas tienen raíces que se vinculan con esquemas económicos y con la denominada “ Década Pérdida en ALC”, que abarca gran parte del período comprendido desde la cita de Estocolmo hasta Río. Igualmente los modelos económicos vigentes en la década de los 80 y los cambios estructurales generados han sido causa importante de esta pérdida. Desde el punto de vista estadístico, la pérdida del hábitat por la deforestación y los cambios de uso del suelo; la sobreexplotación del recurso; la caza ilegal, la introducción de especies exóticas, entre otras, constituyen variables que se ha seguido presentando desde la Cumbre de Estocolmo y que continúan hasta nuestros días. Por ejemplo, según datos del PNUMA 2000 ALC ocupa el segundo lugar por regiones en especies de aves amenazadas; el tercer lugar en mamíferos; el tercer lugar en especies marinas; el segundo lugar en reptiles y el segundo lugar en anfibios amenizados. A pesar de lo anterior debe reconocerse algunas modificaciones positivas en la gestión, marco institucional y políticas relacionadas con el tema de la biodiversidad que se han producido en la década pasada y parcialmente en la de los ochenta: o El posicionamiento de la biodiversidad en las agendas políticas. La biodiversidad adquiere a partir de los años noventa una nueva implicación de política ( ver Tuomasjukka y otros, 1995). Bajo el ímpetu de la firma en 1992 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, de la Estrategia Mundial para la Biodiversidad de ese mismo año, de la entrada en vigencia del Convenio en diciembre de 1993 y de la puesta en marcha de instrumentos y procesos regionales tales como los reseñados para Mesoamérica en el caso de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), se ha iniciado una corriente destinada a revertir la pérdida de la biodiversidad. Este nuevo enfoque va mucho más allá del análisis sectorial de los recursos, tales como los bosques, la vida silvestre, la pesca y pretende guiar las acciones gubernamentales y privadas. En esencia, estos acontecimientos- y otros como la puesta en marcha de Estrategias Nacionales de Biodiversidad en casi toda Centroamérica o el proceso de desarrollo de las mismas en países del Caribe y América del Sur- conllevan una nueva visión política del debate en torno a la conservación de la misma. Este nuevo enfoque se fundamenta además en una 33 concepción mucho más amplia, basada en la idea de la necesidad de su utilización sostenible y de la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su uso. Ello pone sobre el tapete de discusión temáticas tales como la biotecnología, la bioseguridad, los derechos de propiedad intelectual, la protección de los conocimientos, innovaciones y prácticas de pueblos indígenas y comunidades locales y la bioprospección. El aumento en los esquemas de conservación in situ, básicamente mediante áreas protegidas y, en menor medida, echando mano a nuevas formas de conservación de tierras en manos privadas ( refugios privados, servidumbres ecológicas y otros), se ha constatado en la región. Desde 1972 hasta la fecha se ha verificado un constante aumento en la cantidad de áreas protegidas y en su número de hectáreas ( PNUMA 2000). El porcentaje de la superficie terrestre bajo áreas protegidas ha ido en constante aumento principalmente a partir de 1955. Según Brenes y Fernández ( 2001), antes de este período, si se consideran las subregiones por separado, todas contaban con porcentaje de área protegida inferior al 5%, con excepción de Mesoamérica que para 1955 contaba con un 8,1% de superficie protegida. Entre 1955 y 1995 la tasa de crecimiento de la superficie terrestre de ALC dedicada a conservación aumentó en promedio un 4% anual, siendo el porcentaje de áreas protegidas en 1995 casi cinco veces mayor con respecto a 1950, alcanzando un 17,3% de la superficie terrestre total. Cabe destacar que la subregión que ha hecho los mayores esfuerzos en este sentido es la del Caribe, con una tasa de crecimiento promedio anual del 9% en la extensión de áreas protegidas, pasando de un 1,4% de la superficie terrestre bajo protección en 1955 a un 44% en 1995 ( Brenes y Fernández, 2001).Asimismo, en el caso centroamericano se ha producido un importante incremento en el número de áreas protegidas en los años noventa ( CCAD y otros 1998). Sin embargo, a la par de la creación de las mismas continúan los problemas en la gestión y presencia real, de forma que muchas de ellas se convierten en “ áreas de papel”. Igualmente, este incremento no necesariamente refleja una protección completa de los diferentes ecosistemas. No obstante, su existencia, la cooperación multilateral, las Estrategias Nacionales de Biodiversidad, entre otros elementos, permiten vislumbrar un mejor panorama para la conservación de los recursos biológicos. Sin embargo, como mencionamos al principio, debido a las profundas implicaciones de las causas subyacentes de la pérdida de la biodiversidad, detener el proceso de la misma deviene particularmente difícil. o Con relación a las pérdida de especies y de recursos genéticos existen tendencias similares. Para el caso de los recursos genéticos para la alimentación y la agricultura las estadísticas de la FAO son contundentes y alertan sobre la erosión genética y su crecimiento. La cantidad de especies que se encuentran amenazadas ha aumentado significativamente desde Estocolmo, lo cual tiene causas importantes subyacentes ( sobreexplotación, la caza y pesca ilegales, uso de variedades comerciales homogéneas, etc). o Desde el punto de vista del marco normativo y de políticas públicas se cuenta con mejores instrumentos jurídicos, tales como las recientes leyes de biodiversidad en países del ALC ( Ecuador, Venezuela, Costa Rica y proyectos en varios países como 34 Bolivia y Nicaragua) a la vez que las Estrategias Nacionales deberían permitir un más apropiado abordaje del tratamiento de esta problemática. Al mismo tiempo, la mejora en la aplicación de los instrumentos legales en las región y especialmente de algunos instrumentos internacionales, como el Convenio CITES ( 1973) y la ratificación de las principales convenciones por un número mayor de países ( CITES, RAMSAR, Convención del Gran Caribe y la entrada en vigencia de sus protocolos sucesivos, especialmente el Protocolo sobre Areas Protegidas), presentan un marco institucional y jurídico mucho más adecuado para responder a la necesidad de conservación y uso sostenible de la biodiversidad. Atmósfera y ambiente urbano. B) En el caso de la contaminación atmosférica podemos dividir los avances detectados en dos grandes grupos: o Aquellos relacionados con el ozono y los gases que le afectan, en el cual existe un importante avance en los países de ALC, con variaciones entre los diferentes Estados ( PNUMA 2000), en particular por las medidas destinadas al control de la producción y el consumo, tal y como lo establece el Protocolo de Montreal y su reformas. Este instrumento jurídico ha contado con una importante adhesión por parte de los países de ALC ( Ver Anexo 2). Tales efectos positivos se verifican después de Río y se relacionan directamente con las obligaciones del Protocolo de Montreal. En este caso como afirma Brañes “ el derecho internacional ambiental se convierte en la locomotora del derecho nacional” ( PNUMA-ORLAC 2000) y con ello de las políticas, programas y acciones orientadas a disminuir estos gases. La existencia de medidas y fechas concretas, de un Organo de Implementación con el fin de vigilar el cumplimiento de las mismas en el seno del Tratado, de un Fondo Financiero, entre otras, han contribuido a la consecución progresiva de las metas establecidas en el Protocolo y a la mejoría en la producción y consumo de estos gases. A ello se suman efectos indirectos, tales como la constitución de comisiones y de programas nacionales relativos a la protección del ozono. El segundo elemento se refiere a las emisiones de contaminantes a la atmósfera entre Estocolmo y Río. A pesar del crecimiento experimentado, en el período posterior a Río el mismo fue inferior comparado con lo acaecido después de Estocolmo. Por ejemplo, en resumen tenemos para el período 1970-1990 la siguiente situación, según las estadísticas de la Organización Latinoamericana de Energía ( OLADE, ver Anexo 5) y tal y como las analizan Brenes y Fernández ( 2001). El cambio promedio anual por contaminante muestra un crecimiento mucho mayor en el período de 1972 a 1992 tratándose de óxido de nitrógeno, pero promedios de crecimiento menores en el período de 1992 a 1999, tratándose de anhídrico sulforoso, partículas, monóxido de carbono, dióxido de carbono e hidrocarburos. En el caso de las emisiones de óxidos de nitrógeno, para el año de 1972 el 44% provenían del sector transporte y para los años de 1992 y 1999 dicho 35 porcentaje ascendió al 48% aproximadamente. Por otro lado, las emisiones de SO2 provienen fundamentalmente de actividades en el sector industrial y la producción de energía, con un 62% para el año 1972, y un 75% para los años de 1972 y 1999. De conformidad con los datos de OLADE, la principal causa de contaminación atmosférica por emisiones está relacionada con las actividades desarrolladas en los sectores de transporte e industria. Para el año de 1972, aproximadamente el 35% de las emisiones de CO2 provenían del sector transporte y el 22,1 % de procesos industriales, porcentajes que no variaron mucho veinte años después; para el año de 1992 las actividades en el sector transporte generaron un 36% de la contaminación por emisiones de CO2 y los procesos industriales originaron un 20% de tales emisiones, mientras que para el año de 1999 se reportó que la participación del sector transporte en la contaminación por emisiones de CO2 correspondió a un 37,3% , mientras que el sector industrial aportó un 16% a tales emisiones. Estos datos evidencian también una tendencia decreciente en el peso relativo de las emisiones industriales, frente al peso creciente de las emisiones originadas en el transporte ( Brenes y Fernández, 2001). o Ello tiene causas importantes relacionadas con la industrialización y el crecimiento de las ciudades. Por ejemplo en toda ALC la población urbana ha crecido en forma considerable y se espera que esta tendencia continúe para el 2005 ( UNEP 1997). Así en 1950 un 43 por ciento de las población total vivía en las áreas urbanas, aumentando a un 73 por ciento en 1995. Entre 1975 y 1995 la población urbana regional se duplicó ( PNUMA 2000). Las ciudades de América Latina con poblaciones importantes también aumentan como en el caso de México, Brasil, Argentina y Chile. Aunque no necesariamente este fenómeno conlleva consecuencias ambientales negativas, en el caso de ALC la falta de planificación las ha traído consigo, especialmente las relativas a la contaminación ambiental y el riesgo de desastres. Igualmente a los problemas vinculados con los niveles de contaminación existentes en la zona, se unen las escasas normas jurídicas que se han emitido para controlar las emisiones o bien la falta de cumplimiento de las mismas. Países de la región que han comenzado a adoptar medidas importantes han sido México, Chile y Brasil. Estos y otros programas y acciones pueden justificar los datos presentados al inicio y que se encuentran en el Anexo 5. o Otra causa importante radica en industrialización y por ende la creación de mayores fuentes de emisiones fijas en algunos países y en el aumento de las flota de vehículos y por tanto de las fuentes móviles. La mayoría de la legislación ambiental antes de Río se enfocó en la atención de problemas relativos al manejo de los recursos naturales y en mucha menor medida a combatir los denominados problemas “marrón”. No obstante, en el período posterior a Río comienzan a visualizarse cambios importantes en la adopción de normas técnicas, reglamentos y regulaciones sobre emisiones al aire tanto para fuentes fijas como móviles y manejo de desechos Lo anterior, aunado a los crecientes problemas de salud pública de las emisiones y los desechos, al menos dejan entrever una mejor respuesta esta problemática y explica tasas menores de crecimiento 36 o La gestión institucional de los problemas de contaminación ( incluyendo los temas relativos al manejo de los desecho sólidos) usualmente ha quedado confiada a Ministerios de Salud y no ha sido objeto de atención por las autoridades ambientales. Sin embargo, el cambio institucional que apuntamos y la rectoría cada vez más fuerte por parte de las autoridades de la gestión integral y coordinada del ambiente ( lo cual incluye los problemas de contaminación), debe ser reconocida como una de las principales tendencias en la región. Desafortunadamente, el uso de instrumentos de comando y control, continua siendo la tónica en un área que ha demostrado ser especialmente favorable a la implementación de instrumentos de carácter económico. Pese a ello, algunas iniciativas para utilizar este tipo de herramientas han comenzado a visualizarse en ALC. o El marco jurídico tratándose de emisiones por parte de fuentes fijas, móviles y desechos ha sido realmente escaso y en general es de corte reciente. Su nivel de aplicación no escapa a las críticas que pueden realizarse para la legislación ambiental en su totalidad. o A ello se suman el hecho que los problemas de contaminación se relacionan con niveles tecnológicos, técnicos e infraestructura básica, los cuales apenas comienzan a desarrollarse en ALC. Adicionalmente, las políticas públicas que han ido implementando el “ principio quien contamina paga” a partir de la Declaración de Río ( ej, las modernas leyes de ambiente de Panamá y El Salvador, así como legislación sectorial variada) han comenzado a introducir la necesidad de cambios en la consideración del aire y el suelo como un de los bienes sujetos la “Tragedia de los Comunes”, pero su implementación ha sido lenta y difícil. o Tratándose gases de efectos invernadero, las pocas obligaciones reales derivadas del Convenio Marco de Cambio Climático para los países en desarrollo, no conllevan mayores responsabilidades ni orientan modificaciones locales para evitar o disminuir la emisión de estos gases. C) o Agua Dulce: En el caso de la contaminación de las aguas, algunas de las causas indicadas al tratar el tema de la contaminación de la atmósfera son de aplicación. La carencia de infraestructura sanitaria básica, la ausencia de normas técnicas y reglamentarias adecuadas, la poca aplicación de las mismas, el crecimiento de la población urbana, la industrialización y las prácticas agrícolas intensivas contaminantes, el desarrollo desordenado de las ciudades, la falta de atención la contaminación de aguas subterráneas, la gestión institucional dispersa y la utilización, con pocas excepciones de instrumentos de comando y control, son tan solo algunos de los motivos del deterioro del recurso agua. Las raíces del problema se ven agravadas después de Río por el aumento en la presencia de las mismas. En relación con el acceso y utilización de este recurso, el incremento en la urbanización y la falta de políticas estatales han conllevado un ritmo de explotación de la misma que resulta insostenible en muchos países del 37 área, aunque con importantes diferencias nacionales. Así por ejemplo, durante la década de los años 90, para los países con información disponible, República Dominicana fue el país que ejerció la mayor presión sobre el recurso hídrico, medida en términos de la extracción sobre la disponibilidad, siendo esta presión alrededor de 162 veces comparada con la existente en Surinam, país con la menor presión sobre el recurso hídrico ( Brenes y Fernández 2001). El país con la segunda posición en cuanto a presión sobre el recurso hídrico fue México, alcanzando sin embargo solamente la mitad de la presión ejercida en República Dominicana ( Brenes y Fernández 2001). o Otro aspecto que merece mencionarse se relaciona con la ausencia de una verdadera gestión integral del recurso hídrico, tanto a nivel de legislación como de políticas. Si bien resulta palmario el que con posterioridad a Río, los países comienzan a desarrollar legislación y políticas para el control de la contaminación del agua, las mismas han sido de difícil implementación. Debe reconocerse que pese al deterioro en el estado del recurso, las respuestas de política han mejorado, pero aún se presentan como esfuerzos fraccionados y con impactos reales escasos. Las iniciativas auspiciadas por entidades regionales y agencias financieras han permitido mejorar las soluciones institucionales y jurídicas después de Río, pero continúan careciendo de efectos integrales. o Por último, vale indicar que si bien las respuestas de política han sido evidentes en la época de Río, las mismas se han concentrado en el tema de la contaminación del agua ( fundamentalmente aquellas superficiales) y las formas de minimizarlas. La problemática del agotamiento de las aguas y el mal uso de los recursos no ha tenido la misma atención en las agendas públicas nacionales e internacionales. Este problema se ve agravado por la falta de consideración de los valores ambientales del recurso hídrico que han traído consigo una subvaloración del mismo. Las iniciativas orientadas a reconocer el valor ambiental del recurso y su incorporación en las tarifas de los servicios públicos, probablemente tengan algún impacto en el diseño de herramientas de conservación en el futuro. El Anexo 5 presenta datos puntuales sobre la presión del recurso hídrico en varios países de América Latina y el Caribe. D) Aguas Marinas De conformidad con el cuadro relativo al cambio porcentual anual promedio en la pesca marina ( captura, acuicultura y cambio total), tenemos una disminución en el promedio anual total en el período posterior a Río, de un 3.8 promedio en los años 1972-1992 a un 3.5 los años 1992-1999 ( Brenes y Fernández 2001). La disminución más relevante se presenta en las regiones del Caribe y Mesoamérica. De conformidad con Brenes y Fernández ( 2001), se nota una tendencia hacia el crecimiento desde mediados de los 70 hasta mediados de los 90, fecha en que se presenta un descenso importante, motivado posiblemente por el agotamiento de los stocks pesqueros debido a prácticas no sostenibles. La producción de pesca marina aumentó constantemente entre 1973 y 1994, siendo la producción en 1994 alrededor de 5 veces la producción de 1973.Luego de 21 años de crecimiento continuo, la producción de pesca marina muestra un notable descenso a partir del año 1995, disminuyendo en un 12% anual entre ese año hasta 1998, cuando el volumen total de pesca marina fue solamente la mitad de la producción 38 del año 1994. No obstante, en 1999 hubo un alza significativa, de alrededor del 50% en relación con 1998. De mantenerse este ritmo de crecimiento, en el primer trimestre del año 2000 se habrían superado con creces los niveles de producción del año 1994. Los cambios presenciados en la gestión del recurso marino entre Estocolmo y Río, pueden deducirse de algunas causas específicas o La sobreexplotación de los recursos pesqueros y la ausencia de legislación apropiada tanto a nivel nacional como internacional. Los mismos han sido objeto de una importante sobreexplotación como ha sido puesto en evidencia por la FAO desde hace varios años. A diferencia de la importancia política que ha presentado el tema de la extinción de la biodiversidad terrestre y los bosques, un proceso similar no se ha verificado para el caso de la biodiversidad marina excepto en especies de especial interés. A pesar de ello en los noventa es objeto de mayor atención contándose con la Estrategia Global de la Diversidad Biológica Marina ( UICN, WWF, UNEP y el Banco Mundial ) desde 1993. Igualmente en el marco de la Convención sobre el Derecho del Mar ( ver Anexo 2), se concluye un acuerdo suplementario hasta 1995 “ El Acuerdo sobre Stocks Pesqueros Altamente Migratorios” ( conocido como el Fish Stocks Agreement).De hecho, el tema de los recursos marinos como una estrategia destinada a conservar los stocks pesqueros y no solamente algunas especies como las tortugas, delfines, o el tiburón resulta mucho más reciente que otras iniciativas para proteger la biodiversidad. Debe indicarse sin embargo, que el Programa Regional de los Mares del PNUMA fue lanzado en 1973 es decir poco después de la Cumbre de Estocolmo. o La gestión ambiental en el caso de la pesca ha sido aún mucho menos frecuente que el caso de otros recursos naturales renovables. La incorporación de la variable conservación en el uso de este recurso ha sido realmente escasa. Ello ha producido que las prácticas no sostenibles en su explotación continúen. Adicionalmente, la gestión de la pesca se ha separado de las autoridades ambientales. Pocas iniciativas institucionales se han producido. o La importancia económica de la pesca para algunos de los países de la zona especialmente del Caribe, implican un descuido de las preocupaciones ambientales en aras de las necesidad de generar ingresos. o La menor concientización y preocupación pública respecto al tema de los recursos marinos con relación a otros recursos naturales, ha constituido otro de los aspectos que han contribuido al progresivo deterioro en el estado de los recursos marinos. o La falta de marcos jurídicos locales que consideren aspectos de conservación a la par de consideraciones extractivas y la poca capacidad tecnológica en esta materia también son una realidad. o Los problemas con los marcos jurídicos internacionales. El Convenio de Derecho del Mar, ha tenido una débil aplicación y múltiples dificultades para poder ser implementado; el mismo además contiene tan solo algunas disposiciones generales 39 relativas a la conservación de los recursos y- como indicamos- un acuerdo internacional sobre especies migratorias ha sido negociado en el marco del Convenio. o E) La creciente importancia internacional otorgada al tema de los recursos marinos, por medio de las labores de la FAO y otras organizaciones de las Naciones Unidas han venido a revertir un tanto esta tendencia y se espera que para el futuro al menos exista una mayor atención gubernamental en el tema. En este orden de ideas resulta sintomático que la FAO concluya en 1995 su Código de Pesca Responsable y que las iniciativas de certificación de pesca sean de corte relativamente reciente, tales como las del Marine Stewarship Council y el Marine Aquarium Fish Council. La Conferencia de Barbados sobre Estados Insulares y otras iniciativas en el marco de la Convenio del Gran Caribe, son también algunos ejemplos importantes que permiten entrever algunas respuestas de política posteriores a Río. Igualmente merece destacarse el desarrollo de nuevos planes de acción y estrategias en el seno del Programa de Mares Regionales de PNUMA ( por ejemplo, a partir de la Reunión de Convenciones Internacionales y Planes de Acción de los Mares en 1999, del Programa Global de Acción para la Protección del Ambiente Marino por Actividades Terrestres, entre otros). La Convención sobre Biodiversidad también ha jugado un papel importante, especialmente mediante el denominado “ Mandato de Jakarta” sobre diversidad marina y costera. Por último, al entrada en vigencia del Protocolo sobre Areas Protegidas y Vida Silvestre ( SPAW) del Convenio para la Protección del Medio Marino de la Región del Gran Caribe conlleva un paso importante hacia un enfoque ecosistémico en la conservación del recurso. Bosques El tema de los bosques continua despertando una importante controversia. Según el Informe de la FAO denominado “ Evaluación de los Recursos Forestales Globales”6 la deforestación en neta ha crecido a un ritmo inferior al presentado en los años 1990-95. En este sentido la región habría experimentado una disminución en la tasa deforestación, la cual resultaría menor a la presente durante el período comprendido entre Estocolmo y Río. En este orden de ideas, la cobertura forestal en la región entre 1980 y 1990 paso de 992 millones de hectáreas a 918 en 1990 ( UNEP 1997). La mayor pérdida forestal del mundo ( PNUMA 2000). La extensión forestal ha declinado si se comparan los años de 1980, 1990 y 1995 ( ver PNUMA 2000). Durante 1980 a 1995 se perdieron más de 90 millones de hectáreas con una pérdida total de 8.7 para el período. Las principales causas de este cambio pueden encontrarse en el siguiente análisis: - Los motivos subyacentes de la pérdida de cobertura forestal son complejos y se relacionan con aspectos fundamentales como la pobreza, el uso de leña, la falta de valoración del El Estudio ha generado una importante polémica debido a la metodología empleada, definiciones, inclusiones y exclusiones, etc. 6 40 recurso y la extensión de la frontera agrícola. Ello implica que la presencia de la misma y su agravamiento a lo largo del tiempo trae consigo la existencia de cifras de deforestación negativas. No obstante, pese a que la deforestación continua siendo uno de los retos más relevantes para el nuevo milenio, parece que su ritmo ha decrecido. Ello puede explicarse por varias razones: - El tema de los bosques ha adquirido una importante dimensión de política internacional especialmente después de Río. La Cumbre de la Tierra y sus reuniones preparatorias (conocidas como Prepcom) comenzaron a lidiar con el tema de un acuerdo internacional sobre bosques. Sin embargo, la segunda y tercera Prepcom demostraron la falta de un consenso dirigido a ordenar los bosques y la imposibilidad de obtener un instrumento obligatorio, ante los alegatos de las naciones en desarrollo de que tal convenio tendría como objetivo los bosques tropicales, afectando su soberanía y su capacidad de explotar los mismos. Al final, la ausencia de acuerdo condujo a una Declaración Autorizada sin Fuerza Jurídicamente Vinculante de Principios Para la Ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de Todo Tipo, conocida como los Principios Forestales. Posteriormente, la Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, estableció un Panel Intergubernamental sobre Bosques, al cual le fue asignado un programa de trabajo compuesto por 12 elementos. Uno de ellos referido al estudio de las organizaciones internacionales y las instituciones e instrumentos multilaterales, incluyendo mecanismos legales apropiados. Este Panel fue establecido entre 1995 y cumplió su mandato en 1997. Como resultados se obtuvieron acuerdos respecto a las propuestas de acción bajo los 12 elementos del programa, pero subsistieron desacuerdos en tópicos, como la asistencia financiera, los aspectos relacionados con el comercio y las negociaciones de un convenio global sobre bosques. Precisamente uno de los cuatro temas más relevantes que han sido discutidos al comentar sobre la llamada “ Ordenación Forestal Sostenible” ha sido el de la necesidad de un convenio jurídicamente vinculante sobre los bosques y, en términos generales, la “evaluación de la eficacia de las actuales disposiciones institucionales, nacionales e internacionales para el logro de una ordenación forestal sostenible y de la posible necesidad de instrumentos vinculantes para conseguir dicha ordenación”. La Asamblea General de las Naciones Unidas acordó en su sesión especial 19 en 1997, continuar con las discusiones sobre políticas forestales mediante el establecimiento de un Foro Intergubernamental sobre Bosques. Al mismo tiempo decidió que “El Foro también identificaría los posibles elementos de trabajo hacia un consenso sobre los acuerdos y mecanismos internacionales, por ejemplo, un instrumento legalmente vinculante”. En octubre del año pasado el Consejo Económico y Social (ECOSOC) decidió crear el Foro sobre Bosques que operará como un órgano subsidiario del mismo. Esta dimensión internacional ha producido respuestas nacionales importantes en los países del ALC. o Los marcos jurídicos, la aplicación de los mismos, la gestión institucional han mejorado considerablemente tratándose recursos forestales. Modernas leyes forestales a la par del fortalecimiento de la institucionalidad ambiental, en algunos casos 41 especialmente de aquella relacionada con el recurso forestal, han venido a detener un tanto las tendencias anteriores a Río. Ello también se ve favorecido por el incremento de otros mecanismos legales y de política que tienen consecuencias sobre el recurso forestal, como el ordenamiento territorial y las evaluaciones de impacto ambiental. Nuevos mecanismos destinados a asegurar el manejo forestal sostenible, como los sellos verdes, han sido utilizados en diversos países de la región. o Las políticas nacionales también se han visto favorecidas por la existencia de la corriente internacional antes citada y por las dimensiones que la conservación del bosque ha adquirido. Planes de Acción Forestal, Estrategias Nacionales Ambientales o Estrategias de Biodiversidad con fuertes componentes forestales se han concluido. o El punto anterior se vincula con la importancia que ha adquirido el tema de la pérdida de la biodiversidad, la cual se concentra en los bosques tropicales en más de un 50 por ciento, lo cual ha traído consigo mucha presión para obtener respuestas políticas, legales, institucionales y de financiamiento. La posición de los consumidores en ciertas naciones, al demandar un aprovechamiento forestal sostenible, debe tenerse presente. o La cooperación regional y multilateral en el caso de la conservación de bosques tropicales ha sido relevante y en muchas ocasiones decidida y decisiva para la gestión del recurso. o La gradual incorporación de estrategias como el pago por servicios ambientales especialmente en Costa Rica y de otros mecanismos como créditos y subsidios se presentan como herramientas de política importantes para el futuro. El reconocimiento de los servicios ambientales en las leyes forestales y en las tarifas de servicios públicos como el agua y la electricidad también se vislumbran como instrumentos relevantes en el futuro. CONCLUSION El proceso iniciado en Estocolmo en 1972 marco el arranque en ALC de todo un andamiaje jurídico e institucional que progresivamente se van arraigando y sienta las bases para la profundización que se constata después de Río. Esta Cumbre también trae consigo cambios importantes en la legislación y las políticas públicas ambientales en la región y consolida el concepto de desarrollo sostenible. Sin duda ambos procesos, con las diferencias apuntadas, han impacto en forma relevante a los marco legales y a la gestión ambiental en ALC. Cabe esperar que la Cumbre del 2002 en Sudáfrica traiga consigo nuevas orientaciones y retos que habrán de ser contestados por los gobiernos y la sociedad civil por igual. 42 REFERENCIAS Banco Interamericano de Desarrollo, Informe Anual 1996 sobre el Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Comité del Medio Ambiente, Washington, 1996. Brañes, Ballesteros, Raúl, El acceso a la justicia ambiental: derecho ambiental y desarrollo sostenible, en Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible: el acceso a la justicia ambiental en América Latina, PNUMA-Oficina Regional para América Latina y el Caribe, México, 2000. 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World Resources Institute et al, Recursos Mundiales 1992-1993, Washington, 1994. 44 ANEXO 1 La Agenda 21: campos y acciones Programas de política institucional como: o o o o o o o políticas encaminadas a acelerar el desarrollo sostenible de los países en desarrollo y las políticas internas lucha contra la pobreza evolución de las modalidades de consumo dinámica demográfica y sostenibilidad protección y fomento de la salud pública fomento de modalidades viables de asentamientos humanos integración del medio ambiente en la adopción de decisiones Un segundo conjunto de programas sobre recursos concreto que abarca: o o o o o o o o o o o o protección de la atmósfera enfoque integrado de planificación y ordenamiento de los recursos de tierras lucha con la deforestación agricultura sostenible conservación de la diversidad biológica gestión racional de la biotecnología protección de los océanos protección de los ecosistemas de agua dulce gestión de productos químicos tóxicos y prevención del tráfico internacional ilícito gestión racional de los desechos peligrosos gestión racional de los desechos sólidos gestión racional y segura de los desechos radiactivos El Tercer Título se refiere a las medidas que se proponen con relación a grupos especiales como la juventud, las poblaciones indígenas, las ONGs, las autoridades municipales, los sindicatos, las organizaciones del comercio y la industria, la comunidad científica y los productores primarios, etc El Cuarto Título trata de los medios de ejecución que incluye arreglos financieros, transferencia de tecnología, cambios en organismos de Naciones Unidas y el papel del Derecho Internacional, entre otros. 45 ANEXO 2: Convenios negociados ESTOCOLMO Convenio para el comercio de flora y fauna silvestre amenazada, conocido como CITES firmado en Estados Unidos en 1973: El Convenio resulta particularmente importante como un medio de control del comercio de flora y fauna amenazadas, por medio de un sistema de permisos y certificados. La Secretaría del mismo ha evaluado el estado de las leyes de los países signatarios y recibe denuncias por incumplimiento. Su ámbito de aplicación se limita al comercio internacional, sin que otros aspectos como la pérdida de hábitat o cacería local, sean de su interés inmediato Pese a las dificultades en su implementación, a principios de los años noventa, la Conferencia de las Partes recomendó no aceptar permisos o certificados de Bolivia ante las dudas sobre los procedimientos seguidos para otorgarlos. En la práctica ello equivale a no permitir el comercio de productos, subproductos y especies de flora y fauna silvestres controladas por el Convenio. Bolivia inmediatamente dio pasos para revertir la situación. El Convenio ha surtido efectos en cuanto ordenar el comercio de vida silvestre, especialmente según algunos estudios regionales ( Cabrera, 1997 ) y puede considerarse uno de los legados de Estocolmo. Países Partes en América Latina y el Caribe: 32. Convención sobre la conservación de especies migratorias de animales salvajes, Bonn , 1979. Dicho Convenio fue resultado directo de la recomendación No 32 del Plan de Acción de Estocolmo (Lyster, 1994) y pretende conservar las especies migratorias, distinguiendo según el Apéndice en se encuentran, su grado de amenaza y las medidas por tomar. Aunque este resulta un buen ejemplo del impacto de Estocolmo en el desarrollo de medidas a ser tomada por países del ALC, el nivel de aceptación del mismo a sido bastante bajo. Países Partes: 6 Convención de Basilea sobre Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación, Basilea, 1989. Pretende minimizar los movimiento transfronterizos de desechos consideraros peligrosos y su eliminación de forma segura, para ello requiere que el país importador otorgue el consentimiento informado previo a la importación de los mismos. Para países en desarrollo, como los ubicados en América Latina, impone poca obligaciones excepto cuando exporten desechos peligrosos. El tema del manejo seguro de los desechos peligrosos de los mismos a nivel doméstico se trata, mediante algunas referencias a la necesidad de que estos se dispongan lo más cerca posible de las fuentes de generación. 46 Países Parte: 27 Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono de 1985 y el Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Agotan la Capa de Ozono de 1987 y sus reformas y modificaciones. Este Protocolo contiene disposiciones para controlar, reducir y eliminar el uso de determinadas sustancias, sea su producción, consumo e importación, para lo cual posee fechas que varían de conformidad con el nivel de desarrollo del país. Ha sido exitoso en la reducción del deterioro y en el control de determinadas sustancias, en países como México, y en general en ALC ( cfr PNUMA 2000). Al tenor del mismo se han creado Comisiones Nacionales como en el caso de Costa Rica. Sin duda se trata de un Convenio y Protocolo perteneciente a la era de Estocolmo cuyas consecuencias positivas es posible observar en los años 90 Países Parte: 32 Convención sobre Humedales de Importancia Acuática Ramsar, 1972. Pretende obligar a los países a “usar sosteniblemente “ los humedales y darles protección, especialmente a aquellos designados como Sitios Internacionales. Desde este punto de vista a tenido una importante repercusión como mecanismo de financiamiento y en la conservación de estos ecosistemas. Países Parte: 22 Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, 1982. Considerada como la máxima codificación de las reglas para el uso de los mares, contiene referencias específicas a la contaminación y conservación de las especies y algunos protocolos adicionales sobre especies altamente migratorios han sido negociados en su seno. A pesar de ello, excepto por las disposiciones de orden administrativo, su implementación en la parte ambiental ha sido débil. Entró en vigor 12 años después de su firma. Países Parte 26 RIO Convención sobre la Diversidad Biológica 1992, Desde el punto de vista ambiental, este Convenio resultado directo de la Cumbre de la Tierra, ha traído importantes desarrollos institucionales ( Comisiones Nacionales de Biodiversidad y Puntos Focales), de políticas ( por medio de las Estrategias Nacionales de 47 Biodiversidad y Planes de Acción), de conocimiento ( mediante los Informes de País, los inventarios, etc) e incluso ha conllevado la negociación de un Protocolo relacionado con los riesgos de la biotecnología moderna ( el Protocolo de Cartagena). Este último, tendrá implicaciones sobre la investigación y el desarrollo de biotecnología agrícola, la cual tendrá repercusiones sobre el comercio y la producción de alimentos en la región Países Partes 33 Convención Marco de Cambio Climático, 1992 Si bien el Convenio Marco no impone mayores obligaciones a los países en desarrollo como los ubicados en ALC ( excepto preparar inventarios de gases de efecto invernadero y contar con planes de acción), si presenta oportunidades interesantes, como las derivadas de de los denominados esquemas de flexibilidad derivados del Protocolo de Kyotto ( aún sin entrar en vigencia), como el Fondo de Desarrollo Limpio y de acciones de los países como las relativas a los proyectos para el pago de servicios ambientales. Igualmente una importante institucionalidad se ha presentado en aquellos países que crearon oficinas o agencias de implementación conjunta y comisiones nacionales sobre cambio climático. Países Partes 29 Convención Contra la Desertificación y la Sequía, 1994. Países Partes: 29 Convención sobre Procedimiento de Consentimiento Informado Previo para ciertos Químicos (PIC), aún no se encuentra vigente ANEXO 3: Convenios regionales relevantes7 Desde el punto de vista regional tenemos algunos convenios regionales importantes: Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América 1940 Convención para la Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas 1976 Tratado de Cooperación Amazónica 1978 Convención para la Conservación y el Manejo de la Vicuña 1979 Convención para la Protección del Ambiente Marino y el Area Costera del Pacífico Sudoriental 1981 Acuerdo para la Cooperación Regional en el Combate de la Contaminación en el Pacífico Sudoriental y Otras Sustancias Dañinas en caso de emergencia y sus Protocolos 1981 7 Tomado de PNUMA 2000 con algunas variantes 48 Convención pata la Protección y el Desarrollo del Ambiente Marino en la Región del Gran Caribe y sus Protocolos. 1983 Convención Centroamericana para la Protección del Ambiente 1989 Convención para la Conservación de la Diversidad Biológica y la Protección de Areas Silvestres Prioritarias en América Central 1992 Convención Centroamericana para el Manejo y la Conservación de los Ecosistemas Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales 1993 Acuerdo Regional sobre el Movimiento Transfronterizo de Desechos Peligrosos 1992 Convenio Regional sobre Cambios Climáticos 1993 Convención Interamericana para la Protección de la Tortuga Marina 1998 ANEXO 4. En forma cronológica tenemos algunas de las Constituciones que incorporan tal derecho: Año 1972 1976 1979 1980 1982 1983 1985 1987 1988 1991 1992 1994 1996 1999 Países Panamá (reformada en 1978): establece el deber fundamental del Estado de velar por la conservación de las condiciones ecológicas Cuba: establece que para asegurar el bienestar de los ciudadanos, el Estado y la sociedad protegerán la naturaleza (Art. 27). Modificada en 1992 para incorporar el concepto de desarrollo sostenible Perú: ( reformada en 1993) establece el derecho a habitar un ambiente saludable (Art. 123) Ecuador ( reformada en 1996): establece el derecho de vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Chile: establece el medio ambiente libre de contaminación Honduras y Haití El Salvador Guatemala Nicaragua ( reformada en 1995) Brasil Colombia Paraguay Argentina y Costa Rica Ecuador Venezuela Algunas leyes generales o marco para la protección del ambiente y los recursos naturales: 1971 1974 México: Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental Colombia, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente 1976 Venezuela: Ley Orgánica del Ambiente Ecuador: Ley para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en Ecuador 49 1981 1982 1985 1986 1988 1990 1992 1993 1994 1996 1998 Cuba: Ley 33 sobre Protección del Medio Ambiente y Uso Racional de los Recursos Naturales. Nueva Ley del Ambiente en 1997. Brasil: Ley 6938 Política Nacional del Medio Ambiente, sus fines y mecanismos de formulación y aplicación y establece otras providencias México: Ley Federal de Protección del Ambiente Brasil: Ley No 7347 sobre acción civil pública, por daños al ambiente, etc Guatemala: Ley para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente México: Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Perú: Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Bolivia: Ley General del Medio Ambiente Honduras: Ley general de Ambiente Chile: Bases Generales del Medio Ambiente Costa Rica: Ley Orgánica del Ambiente Nicaragua: Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales El Salvador: Ley del Medio Ambiente Panamá: Ley General del Ambiente La estructura de estas leyes es mas o menos similar, ellas establecen la política nacional ambiental y los instrumentos jurídicos para su aplicación. Las leyes generales adoptadas después de Río recogen en gran medida los preceptos emanados de la Declaración de Principios, tales como las evaluaciones de impacto ambiental, el uso de instrumentos económicos, el principio precautorio, la responsabilidad por daño ambiental, entre otros. (ver Brañes, 2000). Para un descripción más detallada véase PNUMA 2000 p. 92 a 95 ANEXO 5. Cuadros y gráficos varios. ANEXO 6. Partes de las principales convenciones con indicación de la fecha de su ratificación. 50