9/25/2017
Federalismo, Coparticipación Federal y Principio de Subsidiariedad
Dr. Jorge Horacio Gentile
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional y de
la Universidad Católica de Córdoba
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Federalismo, Coparticipación Federal y Principio de Subsidiariedad
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Federalismo:
La organización federal del estado argentino, que proclama el artículo 1 de la Constitución
Nacional, tuvo por modelo la Constitución Norteamericana de 1787
Las províncias tienen, por la Constitución, potestades:
1. Inherentes: con derecho a su:
autonomía: Arts. 5 y 122 CN integridad territorial: Art. 13 y 3 CN celebrar tratados
parciales interprovinciales: Art. 125 CN celebrar convenios internacionales: Art. 124
CN requerir la intervención federal: Art 6 CN estar representadas en el Congreso
(Cámara de Diputados. Art. 45 CN y en El Senado. Art. 54 CN
2. Reservadas: con facultades residuales: Art. 121 y 31 CN
3. Delegadas:
Expresas: son las atribuciones que se le atribuyen al Congreso: Art. 75 inc.1 a 31 CN; al
Poder Ejecutivo.: Art. 99 CN; al Poder Judicial: Art. 116 CN y al Ministerio Público: Art.
120 CN. Implícitas: lo que no fue delegado al Gobierno Federal Art. 75 inc. 32 CN
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4. Concurrentes: Corresponden al Gobierno Federal o a las províncias, pero si son
ejercidas por el Gobierno Federal no pueden ser ejercidas por las provincias. Prevalece del
Gobierno Federal: Art. 31 CN. Ejemplos: Arts. 75 inc. 18 y 125 CN
5. Prohibidas:
·
a las provincias: Arts. 126 y 127 CN
·
al gobierno federal: Art. 32 CN
·
a las provincias y al gobierno federal: Art. 29 y 36 CN
Coparticipación federal
Este año se cumplen 15 años sin que se haya dictado la ley de coparticipación federal
según dispone la Constitución reformada en 1994 y que tenía que aprobarse antes de
terminar el año 1996 (Arts. 75 Inc. 2 y 3 y Disposición transitoria 6ª). En esta década y
media la caja del gobierno federal creció mientras las de las provincias y sus municipios se
achicaron, habiéndose creado, como consecuencia de ello, una inaceptable y humillante
dependencia fiscal y política.
La Constitución de 1853 dispuso que el gobierno federal se financie con los derechos de
importación y exportación y las tarifas de aduana. Pero desde 1891 el Congreso aprobó
distintas leyes que agregaron a estos los llamados impuestos internos, que gravaban las
ventas de distintos productos, y que, hasta entonces, eran recursos pertenecientes a las
provincias.
Un decreto del gobierno militar en 1831, que una ley ratificó, creó el impuestos a los
réditos (hoy impuesto a las ganancias), por el que el gobierno nacional gravaba el ingreso
de las personas, que, según la Constitución, era también de resorte provincial. Así es como
el gobierno federal se apropió de recursos fiscales de las provincias, y para que estas
normas no sean declaradas inconstitucionales, se dispuso que regían por tiempo
determinado (aunque se prorrogaron luego hasta hoy) y se coparticipaba a las provincias,
distribuyéndoles un porcentaje de los recaudado. La última ley de coparticipación, dictada
en 1988 en forma provisional durante la presidencia de Raúl Alfonsín, es la que regía
cuando se reformó la Constitución de 1994, y está vigente todavía. El régimen de
coparticipación, además de aumentar los recursos del gobierno central en desmedro de las
provincias y sus municipios, desalentaron la recaudación de los tributos locales.
En la reforma constitucional de 1994 en vez de terminar con este sistema se dispuso que
debía dictarse otra ley convenio, de coparticipación federal, en base a acuerdos entre la
Nación y las provincias; que tenían que aprobar el Congreso, por iniciativa del Senado y
con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de ambas Cámaras, las
Legislaturas de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires; antes de terminar el año
1996. Esta ley nunca se dictó.
Ocho pactos fiscales firmados por la Nación y las provincias desde 1991 y una ley de
responsabilidad fiscal han servido para desfigurar y engordar, aún más, el Tesoro de la
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Nación; hacer más injusto e inequitativo el reparto de competencias fiscales; y han gestado
un nuevo y poderoso sujeto que participa de esta distribución que es la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), que ahora administra también los recursos de
las AFJP.
La pregunta del millón es si es posible que alguna vez se sancione esa ley.
Creo que nunca se va a dictar, ya que ningún presidente, ni gobernador o jefe de gobierno
se va resignar a perder puntos en el porcentaje de distribución de la masa de tributos
coparticipables. Y como para que algunos ganen es imprescindible que otros pierdan, en la
situación actual, los perdedores deberían ser el gobierno federal y el de la provincia de
Buenos Aires, que son los que disponen de más recursos. Pero al mismo tiempo, como son
los más endeudados y los que tienen mayor poder para acordar, es imposible que se
aprueben esta ley.
Ante esto, lo mejor sería volver a las pautas de la Constitución de 1853, y a su modelo, la
Constitución Norteamérica, o sea al sistema de fuentes tributarias separadas, que está
vigente en el país del norte y en la Federación Brasileña, por el cual los distintos impuestos
están repartidos y se recaudan tanto a nivel federal, como estadual y municipal o de los
condados, compensándose diferencias por razones de equidad a través de fondos de
asignación específica. El gobierno federal en los Estados Unidos se financia en base a los
impuestos indirectos externos y al impuesto a las ganancias –que se federalizó por la
Enmienda XVI a la Constitución en 1913-, los estados con los tax (un impuesto a las
ventas) y los municipios por los impuestos inmobiliarios.
El Bicentenario sería la oportunidad para que los argentinos acordemos una decena de
políticas de estado entre las cuales debería estar el hacer un nuevo reparto fiscal; por el que
se redistribuyan la administración y recaudación de todos los impuestos, tasas,
contribuciones, retenciones, tarifas, aportes, regalía y demás gravámenes y recursos; entre
el gobierno federal, las provincias, sus municipios, la ciudad de Buenos Aires y el ANSeS.
Junto a ello deberían descentralizarse servicios, como los que el gobierno nacional presta
en la ciudad de Buenos Aires (Policía federal, transportes urbano, etcétera) y que pagamos
los contribuyentes de todo el país; terminar con algunos privilegios como las promociones
industriales de algunas provincias; revisar la política de subsidios; y dejar sin efectos
gravámenes injustos como, por ejemplo, las retenciones o el impuesto al cheque. También
debería evitarse la duplicación de impuestos similares o análogos que se cobran en los
distintos niveles como el IVA, los ingresos brutos, a las ventas o al comercio e industria; o
el inmobiliario provincial y el municipal.
El dictado de un Código Fiscal Federal, como el que existe en las provincias y en muchos
municipios, haría más simple y equitativa la administración fiscal federal y garantizaría
mejor los derechos de los contribuyentes.
Un esquema similar al de los Estados Unidos podría ser el eje de este reparto. El Gobierno
federal contaría con los derechos de importación y exportación, el impuesto a las
ganancias y a los bienes personales, que son los más difíciles de administrar. A las
provincias se les asignaría el impuesto al valor agregado (IVA), debiendo éstas reducir el
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disparatado porcentaje del 21 por ciento, que es una de las causantes de la economía en
negro. Los municipios se financiarían en base al impuesto inmobiliario.
Aunque esto suene como una voz que clama en el desierto, nos parece que esta propuesta
sirve mejor para alcanzar los propósitos que tuvieron los constituyente de 1994 al querer
redistribuir en base a una ley de coparticipación federal, ya que la separación de las fuentes
tributarias se hace en base a “criterios objetivos de reparto” y fija una regla más
“equitativa, solidaria” y que da “prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.” (Art. 75 Inc. 2
CN).
Subsidiariedad
El principio de subsidiariedad es caro a la doctrina social de la Iglesia y el mismo indica
que “las sociedades de orden superior deben ponerse en una actitud de ayuda (subsidium)
– por tanto de apoyo, promoción y desarrollo- respecto de las menores(...) A la
subsidiariedad entendida en sentido positivo, como ayuda económica, institucional,
legislativa, ofrecidas a las entidades sociales más pequeñas, corresponde una serie de
implicancias en negativo, que imponen al Estado abstenerse de cuanto restrinja, de hecho,
el espacio vital de las células menores y esenciales de la sociedad. Su iniciativa, libertad y
responsabilidad, no deben ser suplantadas.”
“El principio de subsidiariedad protege a las personas de los abusos de las instancias
sociales superiores e insta a estas últimas a ayudar a los particulares y a los cuerpos
intermedios a desarrollar sus tareas. Ese principio se impone porque toda persona, familia
y cuerpo intermedio tiene algo de original que ofrecer a la comunidad(…)”
“Con el principio de subsidiariedad contrastan las formas de centralización, de
burocratización, de asistencialismo, de presencia injustificada y excesiva del Estado y del
aparato público (…)” (“Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia”, Pontificio Consejo
Justicia y Paz, página 128, Conferencia Episcopal Argentina, 2005)
Córdoba, de julio de 2011.
* Es profesor de las Universidades Nacional y Católica de Córdoba y fue diputado de la
Nación.
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