Estado del Arte de las políticas públicas en ALAC

Estado del arte de las Políticas Públicas en América Latina y El Caribe (ALAC)
Por: Luis Orlando Hernández Caldera
1. Grado de institucionalización de la EPP en ALAC.
a. ¿A qué se refiere la “institucionalización de un SSYE1 estatal?
1. Desde el enfoque de la teoría institucional, existen un gran número de autores (Selznick, Mayer y Rowan,
DiMaggio y Powel, entre otros) que han trabajado la temática de la institucionalización. Por su simpleza,
nos referiremos a Alice Lubwana (2011) que inspirada en Selznick, define la institucionalización “como
el establecimiento de algo, generalmente una práctica o actividad, como convención o norma en una
organización o cultura”…de tal manera que la institucionalización “implica específicamente el proceso de
integrar ese “algo” dentro la misión y estrategia general de una organización, mientras se logra su
aceptación y apoyo mediante la provisión de recursos, humanos y financieros.
2. En el caso que nos ocupa, adaptado de Mackay (2006:5)2, podemos expresar, que la institucionalización,
trata de poner en marcha o poner en valor, un proceso, más o menos largo en el tiempo, que tiene por
fin insertar o adaptar (crear), en una organización estatal instituida o por instituir, un SSYE de los
resultados de la gestión pública gubernamental, cuyos productos sean valorados positivamente por los
usuarios (las principales partes interesadas) y se utilicen en la búsqueda del buen gobierno, siempre y
cuando haya mercado (oferta/demanda) suficiente de la función de SSYE para garantizar su
financiamiento y su sostenibilidad en el futuro previsible.
3. Cuando se dice que es “un proceso más o menos duradero en el tiempo”, quiere decir que la
institucionalización es un proceso que requiere incubarse, no es una “creación” automática sino, que
conlleva una serie de etapas que pasan primero por un diagnóstico seguido del trazado de su concepción
y/o diseño (orientación general del sistema, vocación y/o amplitud funcional, instrumental, etc.)
aprobación y reglamentación del marco jurídico seguido por políticas que incentiven la demanda
(capacidad para contratar, capacidad para administrar evaluaciones) y oferta (capacidad para realizar
evaluaciones, capacidad para comunicar evaluaciones) entre otros aspectos (coherencia institucional),
que en conjunto, requieren de considerable tiempo para lograr su maduración, sobre todo, porque
todavía son desconocidos los factores que explican con exactitud el fenómeno de la institucionalización.
4. Cuando se dice “cuyos productos sean valorados” quiere decir que los usuarios perciban un sistema que
emita informes de seguimiento y evaluación oportunos cuyos contenidos y redacción sea sencilla de tal
manera, que sirvan de utilidad práctica directa a diferentes grupos de usuarios, que el SSYE, esté
vinculado a las oficinas nacionales de estadísticas pero que sobre todo, sus informes sean utilizados en
la toma decisiones operativas y estratégicas así como también, en la rendición de cuentas, en la mejora
continua y en el aprendizaje, en conclusión, en la mejora de la calidad democrática.
5. En otras palabras, la institucionalización, es un proceso que está asociado -aunque no determinado- a
una diversidad de variables entre las que sobresalen: El punto de inserción de la función en la estructura
organizacional (Planificación o presupuesto), la diversificación funcional e instrumental (mono o
multifuncional); su coherencia institucional (Integración vertical y horizontal); y el uso de la información
aspectos que, en conjunto, tienen efecto en la pervivencia (sostenibilidad) en el tiempo dado el uso
intensivo de los productos del SSYE en apoyo a otras funciones gubernamentales. Finalmente, de
manera específica, la institucionalización de un SSYE en el ámbito estatal, se presenta como un medio
para mejorar la gobernanza y contribuir al desarrollo humano y social.
b. Los grandes desafíos que enfrenta la EPP en ALAC de cara a la institucionalización.
Desde nuestra perspectiva, los grandes desafíos a los que se enfrenta la EPP en ALAC, entre otros,
son:
1. El desafío de incrementar el número de países, niveles de gobierno y sectores que se apropian e
implementan el uso de la herramienta. Consiste, en continuar promoviendo la institucionalización de
la práctica del seguimiento y evaluación al interior de la administración pública de los países como
instrumento reconocido para el perfeccionamiento de la calidad y para la gestión de políticas públicas.
Aunque en Latinoamérica hay avances en este campo en términos legales, sistematización de
información y otros aspectos, lo concreto es que en la mayoría de países apenas existe la intencionalidad
del introducir la práctica de EPP resultando que existen SSYE en cuatro países (Brasil, Chile, México y
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SSYE = Sistema de seguimiento y evaluación
Desarrollo de las capacidades de evaluación Documento No. 15, enero 2006:5
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Colombia) mientras en el resto (8 países) solo practican el seguimiento…si inferimos sobre esta
tendencia, el resultado es que existe una retraso en la apropiación de la función de evaluación en el
sub-continente.
2. Ampliar la calidad de la cultura de evaluación. Vinculado al primer desafío, está la ampliación de la
calidad de la cultura de la evaluación, calidad que haga énfasis en popularizar a nivel de la ciudadanía
el concepto y alcance de la evaluación; que no sean solo los funcionarios y los evaluadores que dominen
los términos sino que los mismos puedan impregnarse en todos los actores sociales de la región y claro,
fundamentalmente la sociedad civil con el fin de fomentar el dialogo social y mejorar a la calidad de la
democracia.
3. El desafío de incorporar en la práctica de evaluación de políticas públicas, el Enfoque Basado en
Derechos Humanos (EBDH). Esto es así porque la incorporación del enfoque de derechos aún no ha
llegado a permear las administraciones públicas y su inclusión proyecta una serie de desafíos adicionales
porque no existe un camino claro sobre todo porque “la evaluación basada en este enfoque pretendería
corregir desigualdades, prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder por ser estos los
principales problemas que obstaculizan el desarrollo” (Carmen Borja Segade et al: 2011:13). Se trata de
que las unidades de evaluación incorporen en su propio diseño un tipo de institucionalidad acorde con
EBDH como parte de las obligaciones del estado lo que significa incorporar a la evaluación los principios
y criterios propios de este enfoque, los que se trabajarán conjuntamente con los criterios que se
encuentran ampliamente consensuados en el ámbito de la evaluación. La evaluación con EBDH, debe
considerar todos los principios, valores y el ejercicio de la construcción de ciudadanía a través del
conocimiento y apropiación de los derechos humanos y su ejercicio (respeto, promoción, participación y
exigibilidad).
4. El desafío de mejorar la calidad y coordinación de los sistemas de información. La evidencia
muestra que los sistemas de información asociados a los SSYE son deficitarios o débiles en: capacidad
técnica, flujos de información, registro y sistematización, proliferación de indicadores y/o múltiples
demandas de información, alto grado de especialización con sus sesgos sectoriales y funcionales
(enfoque al control), existencia de sistemas auto-referidos, baja coordinación intra e interinstitucional,
todos ellos aspectos repercuten en la calidad de los datos y consecuentemente en la credibilidad ante
los usuarios lo que a su vez trae como secuela, entre otros, baja usabilidad y/o demanda. También, es
evidente que las oficinas nacionales de estadística, las oficinas de planificación y presupuesto, en gran
parte, están divorciados de los SSYE requiriéndose que mejoren la coherencia entre objetivos
institucionales y los sistemas de información a fin de alcanzar la integralidad facilitando la emisión de
informes de calidad que faciliten la toma de decisiones y el aprendizaje.
5.
Mejorar la profesionalización y organización institucional. Para responder al incremento de la
demanda (asumiendo que se incrementa el número de países y niveles de gobierno que adoptan la
evaluación) es necesario mejorar el nivel de profesionalización del personal lo mismo la
profesionalización de los instituyentes (sociedad civil, organismos internacionales, asociaciones, etc.).
Específicamente, una buena contribución sería mejorar las capacidades de evaluación (capacidad para
contratar, realizar, administrar y comunicar evaluaciones); también es necesario, mejorar la organización
buscando alcanzar mayores niveles de coherencia institucional.
c. Las precondiciones y/o incentivos que han estado presentes en los casos de éxito en ALAC para
que el proceso de institucionalización tenga lugar y sea efectivo.
De acuerdo con la información disponible, parece ser que el proceso de institucionalización de los SSYE,
ha sido facilitado por la presencia de algunas condiciones prexistentes a su establecimiento, entre otras
son: (1) La diversificación funcional e instrumental de los sistemas, (2) La coherencia institucional, (3) El
uso de la información y (4) Grado de sostenibilidad.
1. Diversificación funcional e instrumental de los sistemas. Las variables que inciden en esta
precondición son: (a) la presencia de un promotor dotado de influencia sobre todo el sector público
que pareciera haber sido clave para asegurar la condición multifuncional del sistema, tal es el caso del
Sistema de Control de Gestión Chileno, poseedor de un alto grado de institucionalidad lo que le permite
servir de manera eficiente al propósito de asignación del gasto o bien brindar apoyo a las funciones de
planificación (revisión del plan) reforzando su utilidad. (b) la existencia de una interfaz entre la
planificación y el presupuesto que facilita brindar apoyo a la función de planificación gubernamental
(revisión) y la elaboración de propuestas presupuestarias utilizando sus propias herramientas, siendo el
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caso aludido el SSYE del Plan Plurianual del Brasil. Además, este SSYE, que opera un sistema mixto,
(político y económico) refuerza accionar con un sistema complementario, el de seguimiento de las metas
presidenciales. (c) una última variable es la capacidad del sistema de asegurar que los resultados
sean de utilidad práctica directa para diferentes usuarios es el caso de los sistemas con orientación
política y su propósito de la rendición de cuentas.
2. Coherencia institucional. En este caso la presunción es que mientras mayor sea la coherencia
institucional (integración vertical y transversal) mayor será su utilidad y, por ende, su grado de
institucionalización. Facilitan la integración vertical: (i) la presencia de un flujo de información
bidireccional, (ii) la autoevaluación, (iii) la concertación para la identificación de metas e indicadores, (iv)
la participación de los ministerios sectoriales en la identificación de metas e indicadores, (v) la integración
de las oficinas de planificación sectorial en la operación del sistema y, (vi) la institucionalización de las
de SYE al interior de las organizaciones públicas. Favorecen la integración transversal: (i) vincular el
SSYE tanto a la planificación como a la presupuestación (ii) los contextos en los que se promueve la
institucionalización de otras funciones, (iii) las demandas de información sobre la ejecución física y
financiera, (iv) la articulación entre planificación, presupuestación y evaluación alrededor de los
proyectos de inversión, (v) La coordinación entre los distintos organismos que tienen asignadas
funciones de S&E, (vi) la coordinación entre los organismos internacionales y (vii) La vinculación con las
oficinas nacionales de estadística.
3. Uso de la información. El uso más intensivo de la información por parte de los usuarios, se ve
favorecido en los sistemas que gozan de coherencia institucional y diversificación funcional. Las mayores
ventajas en estos sentidos parecieran tenerla los sistemas de orientación mixta y aquellos que hacen de
la rendición de cuentas un objetivo expreso. Además, hay otros factores que afectan el uso de la
información, entre ellos: (i) La credibilidad de la información. Inciden negativamente en la credibilidad:
(a) la calidad de los datos, (b) las dudas acerca de la capacidad del gobierno de garantizar propio
seguimiento y evaluación, (c) por la unidireccionalidad de la información (de abajo hacia arriba). Inciden
positivamente en la credibilidad de la información: (a) la antigüedad del sistema, (b) la utilización de
metodologías sofisticadas en las evaluaciones, (c) la procedencia externa de los equipos de evaluación,
(d) la reputación institucional del país en donde se realiza la evaluación. Además de la credibilidad de la
información, hay otros factores que afectan el uso de información son: (a) la actitud del gobierno de turno
frente a los procesos de S&E, por ejemplo, en la obligatoriedad de la puesta en práctica de las
sugerencias que deriven del resultado de la evaluación aunque, esto no es garantía porque puede
resultar en escasa consideración a los procedimientos correctivos por tanto, los congresos, la sociedad
civil no siempre resultan grandes usuarios de los sistemas, los primeros porque impera la lógica de la
negociación política y los segundos porque hay escaso desarrollo de los de mecanismos expresos de
comunicación y difusión de los resultados de S&E hacia la sociedad.
4. Sostenibilidad. Inciden en la sostenibilidad: (i) la fuente del financiamiento (interno o externo), (ii) La
capacidad técnica del personal, (iii) el liderazgo político, (iv) la existencia o no de normativas (ayudan
pero no son determinantes), (v) la institucionalidad del país, (vi) la obligatoriedad de implementar las
recomendaciones surgidas de las evaluaciones, (vii) la buena o mala sincronización de los SSYE con
los sistemas de planificación y presupuestación y, (viii) la maduración de los sistemas.
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2. Estado del arte de la evaluación de políticas públicas en América Latina : Describa, desde una perspectiva crítica, los aspectos mencionados en la tabla
siguiente
APECTO
CHILE
COLOMBIA
ARGENTINA
MEXICO
COSTA RICA
Ministerio del que depende el
sistema. Consecuencias de
la dependencia
Presidencia/Ministerio
de Hacienda/Dirección
de presupuestos.
Presidencia/Departamento
de Nacional de
Planeación.
Es un sistema vinculado
a la gestión del presupuesto, impulsado de
arriba hacia abajo
desde la DIPRES.
La DPN, es percibida
como una instancia
dependiente del ejecutivo
lo cual afecta la
credibilidad sumado a esto
existen problemas de
calidad que todavía
aquejan al sistema.
Goza de poder
persuasivo, tecnócratas.
En Argentina las dependencias relacionadas
con el tema de seguimiento y evaluación
están atomizadas en
todo el espectro de la
administración pública.
(Hay al menos 27
instancias que realizan
labores de seguimiento
y evaluación)
Consejo nacional de
evaluación de la política
de desarrollo social
(CONEVAL).
Al no tener una política
explícita de evaluación
políticas públicas, los
objetivos son los más
variopintos posible.
I). Normar y coordinar la
evaluación de las Políticas de Desarrollo
Social y de las Políticas
y Programas que ejecuten las dependencias
públicas, sin perjuicio
de las atribuciones
encomendadas a las
Secretarías de
Hacienda y Crédito
Público y de la Función
Pública, y
II). Establecer los
lineamientos y criterios
para la definición, identificación, análisis y
medición de la Pobreza,
garantizando la transparencia, objetividad y
rigor técnico de dicha
actividad.
Independencia técnica y
relativa independencia
económica reforzando
la credibilidad
Presidencia/Ministerio
Planificación MIDEPLAN.
Goza de respeto y
prestigio pues funciona
como mecanismos al
interior del poder
ejecutivo.
Goza de respeto, prestigio
Objetivos explícitos del
sistema.
El Sistema de
Evaluación y Control de
Gestión, tiene por
objetivo, contribuir al
mejoramiento de la
eficiencia en la
asignación y en el uso
de los recursos públicos
a los diferentes
programas, proyectos e
instituciones, propiciando además una mejor
gestión de éstas y la
transparencia en el uso
de los recursos públicos
y la rendición de
cuentas.
La Dirección de
seguimiento y evaluación
de políticas públicas, tiene
por objetivos dirigir, planear, evaluar y coordinar las
acciones requeridas para
la implementación y desarrollo del Sistema Nacional
de Evaluación de Gestión
y Resultados –SINERGIA-,
a través de los componentes: evaluación a las políticas públicas, seguimiento
a las metas del plan de
desarrollo y fortalecimiento de la gestión
orientada a resultados a
nivel nacional y territorial.
El SINE (Coordinado por
el Área de Evaluación y
Seguimiento, AES), ha
sido instaurado para la
evaluación de la gestión
gubernamental en relación con el desempeño
institucional, el desarrollo del país y el bienestar
ciudadano, por medio de
un procedimiento de
análisis, monitoreo y
evaluación de los resultados de las metas
establecidos en el Plan
Nacional de Desarrollo
(PND) y entre otros
instrumentos de
planificación.
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ASPECTOS
Foco del sistema (énfasis en
seguimiento vs evaluación;
énfasis en un solo sector de
política pública vs énfasis en
varios sectores.
CHILE
El número de instrumentos que utiliza en
monitoreo es mayor que
los utilizados en la
evaluación por tanto,
puede su enfoque esté,
ligeramente cargado
hacia el monitoreo.
Aborda todos los
sectores inclusive el
social (MDS) mediante
coordinación
COLOMBIA
Sinergia enfatiza el
monitoreo y la evaluación
de las políticas y los
programas definidos en el
PND.
Centra sus esfuerzos en
las entidades del nivel
central de cada uno de los
sectores) de la rama
ejecutiva del gobierno
nacional.
ARGENTINA
Hacen énfasis en
monitoreo presupuestario aunque también
existen entidades que
hacen énfasis en
políticas públicas.
Prevalece lo sectorial
MEXICO
Hace énfasis en
evaluación de los
programas sociales.
COSTA RICA
Énfasis en seguimiento a
Todos los sectores.
En lo que respecta a la
evaluación, es 20152018 que se organizó la
primera agenda nacional
evaluaciones
(autoevaluaciones).
Materiales/recursos
disponibles en la web (TDRs,
Informes de evaluación,
Sistemas de indicadores,
etc.).
- Informes de
evaluaciones programas
e institucionales en
diversas tipologías
gasto, indicadores de
desempeño. Distintos
tipos de formularios,
TdR, marco jurídico de
su funcionamiento
- Informes de evaluaciones, agenda de evaluaciones, tableros de control,
guías metodológicas,
balance de resultados,
entre otros), Informe al
Congreso, avances del
PND, marco jurídico de su
funcionamiento
No aplica
Metodologías
Informes evaluaciones
Memorias anuales
Uso información.
Matriz de indicadores
Desempeño CONEVAL
Medición de pobreza
Informe sobre seguimiento y evaluación al
PND.
Instrumentos de planificación./ Publicaciones
diversas/ Instituciones
que remi-tieron el plan
2020./ Metodologías
Usos declarados de los
productos de la evaluación
- Proporcionar
información sobre
el desempeño de los
programas a las
distintas autoridades
- Toma de decisiones no
presupuestales
No aplica
Sobre 6,500 usuarios.
31.57% usan la información para realizar
cambios en políticas o
programa. 28.61% la
usan en fortalecer la
capacidad institucional.
39.81% usan la
información para
brindar opinión
informada y sustentada.
-Divulgar resultados del
monitoreo y evaluación
del PND.
- Insumo elaborar el
informe anual que el
poder ejecutivo presenta
en la asamblea nacional.
Rendición de cuentas
- Insumo para la
elaboración del PND
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