TEMA 2. BIENES PÚBLICOS. LA FORMACIÓN HISTÓRICA DEL RÉGIMEN DE LOS BIENES PÚBLICOS. 1. EDAD MEDIA Y PERIODO ABSOLUTISTA Los primeros desarrollos del Derecho público que llega hasta nuestros días se producen en torno a las monarquías absolutas, cuando se esbozan los primeros trazos de lo que serán las estructuras de los Estados modernos. Uno de los temas que se debate entonces entre los juristas, los primeros iuspublicistas modernos, es el de la posición del monarca con relación a sus bienes. Así se atribuían al rey todo un conjunto de bienes que conformaban el patrimonio de la corona. Se encontraban aquí bienes muy heterogéneos: palacios, castillos, caminos públicos, instalaciones militares, obras de arte y objetos suntuarios que el rey había obtenido de muy diversos modos (conquistas, donaciones de otros monarcas, dotes por matrimonio, etc.), molinos minerales preciosos (por lo común, se entendía que los yacimientos de oro y plata pertenecían a la corona, que recibía un sustancioso canon de quien descubría y conseguía explotar estos yacimientos) los ríos, sobre todo los cursos navegables, también se consideraban titularidad de la corona los animales salvajes que eran codiciado objeto de caza, grandes masas forestales fábricas de porcelana, etc. En ese cúmulo tan heterogéneo de bienes, los juristas fueron introduciendo una distinción que se mostrará muy relevante, pues destacaban que unos bienes constituían lo que pudiera considerarse el patrimonio personal del monarca mientras que otros bienes eran del dominio de la corona, del reino. En la misma línea se sitúan textos tan importantes como las Partidas, que distinguían entre los bienes que el rey adquiere como un particular y los bienes que pertenecen al reino y que el rey usa y administra, pero sobre las que no puede disponer de manera absoluta y total. [Similares planteamientos se encuentran en los Usatges de Barcelona, una recopilación muy completa e ilustrativa de normas y costumbres medievales.] Los bienes del reino, que acabarán denominándose BIENES DE LA NACIÓN, los iuspublicistas comenzaron a levantar un régimen jurídico protector. Se estaba configurando así un régimen que podría comenzar a considerarse de Derecho público, un régimen de excepción respecto al régimen común de la propiedad, de impronta civilista, un régimen que se destacaba sobre todo por los mecanismos de protección reforzados que establecía sobre sus bienes. Conviene ahora plantearse una pregunta que nos dará la clave del sistema: ¿Frente a quien se levantaba ese régimen protector? Pues no era otro que el propio rey y las acuciantes necesidades financieras de la monarquía podían propiciar la enajenación de bienes bajo la titularidad de la corona para obtener dinero líquido con el que financiar campañas militares o para pagar sus lujos y gastos suntuarios que en algunos casos —no en todos por supuesto, pues reyes y príncipes hubo de vida austera y ejemplar— consumían gran parte de los ingresos públicos El régimen protector de estos bienes bajo la titularidad de la corona se levanta por ello frente al propio rey y su aparato de gobierno. La prueba de ello es que el núcleo de ese régimen de protección lo constituye la prohibición de enajenar los bienes que a él quedan sujetos. El rey podía utilizar esos bienes, ceder su uso a terceros —generalmente a comunidades—, pero no podía enajenarlos; deberían permanecer siempre bajo la titularidad de la corona y afectos al destino, por lo general de uso público, que era natural en ellos. Fácil es comprender que en ese grupo de bienes figurasen, entre otros, los caminos, los ríos navegables, las fortalezas militares, los puertos. No se discutía la titularidad de la corona, pero se impedía que ésta pudiera disponer de ellos hasta el punto de enajenarlos. Se diseñaba así en torno a estos bienes un régimen jurídico que podía ya calificarse de Derecho público por dos razones fundamentales: a) porque postulaba la presencia constante de esos bienes en la órbita pública, bajo la titularidad de la corona. b) porque establecía límites, como la prohibición de enajenar, dirigidas no ya a particulares, sino al propio poder público. Nos encontramos aquí ante los bienes que son el antecedente de la categoría de los bienes de dominio público que se configurará más adelante, entrado ya el siglo XIX. 2. LAS REVOLUCIONES BURGUESAS Y LA CODIFICACIÓN. Este régimen dual de bienes de la corona —bienes sujetos a Derecho público que no podían enajenarse, por un lado, y bienes del patrimonio privado del rey plenamente disponibles, por otro— transcendió al sistema monárquico para instalarse de lleno en el moderno Estado y sobre todo en el modelo de Administración que surge de la Revolución francesa y que en muchos aspectos viene a ocupar la posición de la Administración real. Se mantuvo entonces la distinción entre los que pasaron a denominarse bienes de la nación, también llamados bienes del dominio nacional o del dominio público, sujetos al Derecho público, por un lado, y bienes patrimoniales, sujetos al Derecho privado, por otro. Este régimen de dominio público se define como un régimen de excepción al régimen común de la propiedad privada que adquiere ya su actual configuración en la codificación napoleónica. De hecho es en los Códigos civiles de estos países latinos donde se contiene el enunciado y sentido básico de los bienes de dominio público. Código civil: Art. 338. Los bienes son de dominio público o de propiedad privada. Art. 339. Son bienes de dominio público: 1. Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos. 2. Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas, mientras que no se otorgue su concesión. Art. 340. Todos los demás bienes pertenecientes al Estado, en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior, tienen el carácter de propiedad privada». Bienes demaniales y patrimoniales Los bienes, básicamente y en cuanto a quién detenta su propiedad, pueden ser de dominio público o de propiedad privada. → La expresión “de dominio público” se refiere a bienes del Estado o de alguna otra Administración Pública (EE.LL., CC.AA). → La expresión “de propiedad privada”, se refiere, normalmente, a todos aquellos bienes de los que pueden ser titulares los particulares, individual o colectivamente. Sin embargo, a veces el Estado o cualquier otro ente de Derecho público puede ser titular o propietario de bienes de propiedad privada y actuar como si fuera un particular. Surge así la diferenciación entre bienes demaniales y patrimoniales. - Son bienes y derechos de dominio público (demaniales) los que siendo de titularidad pública se encuentran afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una Ley les otorgue expresamente el carácter de demaniales. Son bienes o derechos de dominio privado de la Administración o patrimoniales los que siendo titularidad de las Administraciones Públicas no tengan el carácter de demaniales y puedan ser adquiridos, gravados y transmitidos por las mismas, como si de un particular se tratase. Los bienes y derechos de dominio público o demaniales, a diferencia de los bienes patrimoniales, presentan como caracteres: - Son inalienables, inembargables e imprescriptibles (no se pueden transmitir, no se pueden embargar, ni la prescripción puede afectarles). - han de destinarse obligatoriamente al uso o servicio público, salvo razones de interés público debidamente justificado. 3. EL RÉGIMEN RESULTANTE. LA CARACTERIZACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Y LOS RASGOS BÁSICOS DE SU RÉGIMEN JURÍDICO. Rasgos básicos: 1. Se establece una clara distinción entre los bienes de la Administración sujetos al régimen de dominio público y los que están sujetos al régimen propio de la propiedad privada. 2. Implícita pero inequívocamente se está reconociendo que el régimen de dominio público es una excepción al régimen ordinario de la propiedad privada que se regula en el propio Código Civil. Los bienes de dominio público, y ésta es una idea fundamental, quedan excluidos del tráfico jurídico privado. Es muy importante significar aquí que en torno a los bienes de dominio público puede desarrollarse un intenso tráfico jurídico. El tráfico de los bienes de dominio público el valor fundamental es el uso y no la titularidad de los bienes. Ese uso está perfectamente regulado por el Derecho público de los bienes demaniales. 3. La característica de los bienes que determina su adscripción al régimen de dominio público es el de su destino: Destino al uso público (art. 339, apartado 1). Destino al servicio público. Fomento de la riqueza nacional (apartado 2 del mismo artículo). 4. De esa afirmación se deriva que el régimen de dominio público se orienta prioritariamente a proteger y mantener el bien afecto al destino que justifica su inclusión en el dominio público. Se trata, pues, tal como veníamos advirtiendo en su evolución, de un régimen rigurosamente protector. Y de un régimen protector que se levanta sobre todo frente a la propia Administración pública. Si se tratase de proteger los bienes frente a particulares, basta y sobra el régimen común, de Derecho privado, máxime si la titular de esos bienes es la Administración pública con los privilegios de que dispone en el espacio jurídico, también en el marco procesal. Pero ese régimen de Derecho privado no puede impedir que la propia Administración se desprenda de sus bienes destinados al uso o al servicio público, o los destine a un fin distinto al concreto fin de uso o servicio público que justifica su inclusión en el dominio público. Para impedirlo se levanta el régimen de dominio público un régimen que se hace valer prioritariamente frente al poder público, un régimen por ello de Derecho público. 4. LOS DOS GRANDES SECTORES Y PROTAGONISTAS ACTUALES DEL DOMINIO PÚBLICO QUE MARCAN SU EVOLUCIÓN RECIENTE. RECURSOS NATURALES (DOMINO PÚBLICO NATURAL) E INFRAESTRUCTURAS (EL DOMINIO PÚBLICO EN EL ENTORNO DE LA REGULACIÓN DE LA ECONOMÍA). En la actualidad el régimen de dominio público se ha revitalizado en torno a los dos grandes grupos de bienes que lo integran tal como hoy prioritariamente se perciben. Por un lado, están los recursos naturales de los que en la actualidad se destaca y se protege preferentemente su vertiente medioambiental y su función ecológica. Con esa nueva perspectiva se contemplan por la más reciente legislación bienes demaniales tan característicos como las aguas, las costas, las vías pecuarias, los montes y las masas forestales. La práctica totalidad de los restantes bienes de dominio público se contemplan prioritariamente hoy como infraestructuras: viarias, portuarias, ferroviarias, electromagnéticas, aeroportuarias, pues esta función es la más destacada de muchos sectores tradicionales del dominio público: dominio público viario, portuario, etcétera. 5. LAS FUENTES DEL RÉGIMEN JURÍDICO DEL DOMINIO PÚBLICO. INEXISTENCIA DE UNA LEY GENERAL EN LA MATERIA. A. La configuración de un régimen común a partir de las grandes leyes de bienes singulares de dominio público. El régimen jurídico que tiene como objeto los bienes de dominio público se encuentra en leyes diversas, generalmente de gran arraigo en nuestro ordenamiento jurídico y en nuestra cultura administrativa: la Ley de Aguas, la Ley de Costas, la Ley de Carreteras, la Ley de Minas, la Ley de Vías Pecuarias, la Ley de Puertos, etcétera. No se dispone de una ley general básica, recopiladora o codificadora si se la quiere llamar así, del dominio público. Con las especialidades que cada sector marca, se advierte un régimen común, sobre todo en los tres tramos fundamentales del régimen demanial: a) El régimen de configuración del dominio público. La determinación de los bienes que lo integran y a él se incorporan, mediante la afectación; o lo abandonan, mediante la desafectación. b) El régimen de protección del dominio público. Los enunciados legales y constitucionales que se orientan a su protección. Las fórmulas e instrumentos jurídicos para hacerla efectiva, sobre todo cuando se ve amenazada. c) El régimen de uso del dominio público, sus modalidades y títulos que las amparan. B. La legislación de patrimonio de las Administraciones y su limitado alcance en materia de dominio público. Hay que mencionar aquí también a la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, LPAP. Una ley relativamente reciente, de 2003 (Ley 33/2003), que contiene también un tratamiento sistemático, general y desarrollado, del régimen de los bienes de dominio público. Lo cierto es, sin embargo, que la relevancia de la LPAP en materia de dominio público es muy limitada, en rigor, prácticamente nula. 1. Porque su ámbito de aplicación se circunscribe al dominio público bajo la órbita de la Administración del Estado y organismos dependientes, no resultando aplicable al dominio local o el que queda bajo la competencia de las Administraciones autonómicas. 2. Porque ese dominio público estatal está todo él regulado por las grandes leyes que lo han configurado, dominio hidráulico por la Ley de Aguas, dominio marítimo-terrestre por la Ley de Costas, dominio minero por la Ley de Minas, etc. La LPAP no tiene prácticamente aplicación real alguna en materia de dominio público y sus determinaciones —con frecuencia excesivamente ordenancistas y proclives al incremento de la actividad burocrática— no hacen sino complicar innecesariamente el régimen legal existente. C. Las recientes aportaciones de la legislación medioambiental y la de regulación de infraestructuras. Así, la importante Ley de Responsabilidad Medioambiental de 2007, que contiene un régimen de protección y restauración de importantes bienes demaniales como las aguas o las costas (Ley núm. 2/2013, de 29 de mayo). O la no menos importante legislación de evaluación de impacto ambiental (Ley núm. 6/2010, de 24 de marzo. RCL 2010\863, que sustituye al Real Decreto Legislativo núm. 1/2008, de 11 de enero. RCL 2008\204) que sujeta a este tipo de evaluación muchos usos de bienes de dominio público, sobre todo del llamado dominio público natural. La otra fuente de renovación del dominio público procede del Derecho de la regulación que tiene como uno de sus centros de atención la regulación del uso y acceso de las infraestructuras de dominio público (o del acceso a redes, también frecuentemente de naturaleza demanial). II. NATURALEZA Y PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. 1. RÉGIMEN PROTECTOR. Elementos del régimen protector del dominio público. En ese régimen procede distinguir entre: a) Sus grandes notas generales y características. b) Las concretas técnicas y fórmulas jurídicas que están previstas en la legislación y que pueden utilizarse para hacer efectiva esa protección en trances concretos en función de las características materiales del bien de que se trate en cada caso. 2. LAS NOTAS GENERALES DEL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. INALIENABILIDAD, INEMBARGABILIDAD, IMPRESCRIPTIBILIDAD. Son tres las notas clásicas y características del régimen del dominio público. Unas notas que operan fundamentalmente como frentes de protección para impedir que estos bienes puedan pasar a la órbita de la propiedad privada y del tráfico jurídico privado. La propia Constitución española, que hace una mención expresa al régimen del dominio público, con lo que se constitucionaliza y destaca la importancia de esta institución jurídica, recoge como determinantes y característicos de este régimen «los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad» (art. 132.1 CE). ART. 6 Y 30 Ley 33/2003. ART. 80 LBRL Artículo 132 CE. [Bienes de dominio público y comunales]. 1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. 2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. 3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación. A. Inalienabilidad. Los bienes que forman parte del dominio público no pueden ser enajenados. Es la nota fundamental y la más constante en el tiempo: se imponía ya al monarca para que no pudiera vender o enajenar bienes que estaban destinados al uso público (caminos, puertos, molinos, etc.); en la actualidad se pretende evitar que la Administración pueda vender este tipo de bienes. Ello no quiere decir que sobre los bienes de dominio público no puedan realizarse operaciones jurídicas y que no puedan ser objeto de tráfico jurídico. En rigor, estos bienes, ciertamente, no pueden enajenarse o transmitirse; están por ello fuera del mercado. Pero los usos de que tales bienes sean susceptibles sí que pueden ser objeto de tráfico jurídico —y pueden constituirse perfectamente derechos de uso sobre los mismos—-. Determinados “derechos” de uso sobre bienes de dominio público pueden ser transmisibles y alienables. Pero el bien de dominio público no es en modo alguno alienable. Tampoco pueden constituirse hipotecas, porque de ejecutarse conllevarían la enajenación del bien. Sí que pueden hipotecarse, en cambio y tal como veremos, derechos de uso sobre un bien de dominio público. Pero se constituye la hipoteca sobre el derecho de uso, no sobre el bien. LEY 33/2003- Patrimonio del Estado Artículo 98. Transmisión de derechos reales: 1. Los derechos sobre las obras, construcciones e instalaciones de carácter inmobiliario a que se refiere el artículo precedente sólo pueden ser cedidos o transmitidos mediante negocios jurídicos entre vivos o por causa de muerte o mediante la fusión, absorción o escisión de sociedades, por el plazo de duración de la concesión, a personas que cuenten con la previa conformidad de la autoridad competente para otorgar la concesión. 2. Los derechos sobre las obras, construcciones e instalaciones sólo podrán ser hipotecados como garantía de los préstamos contraídos por el titular de la concesión para financiar la realización, modificación o ampliación de las obras, construcciones e instalaciones de carácter fijo situadas sobre la dependencia demanial ocupada. En todo caso, para constituir la hipoteca será necesaria la previa autorización de la autoridad competente para el otorgamiento de la concesión. Si en la escritura de constitución de la hipoteca no constase esta autorización, el registrador de la propiedad denegará la inscripción. Las hipotecas constituidas sobre dichos bienes y derechos se extinguen con la extinción del plazo de la concesión. [Nota (1): el apartado 5 de la Disposición Final 2ª indica que, en aplicación del art. 149.1.18ª CE, el artículo 98 tiene carácter básico. Nota (2): el derecho real es el poder jurídico que ejerce una persona (física o jurídica) sobre una cosa de manera directa e inmediata para un aprovechamiento total o parcial, siendo este derecho oponible a terceros. La figura proviene del Derecho romano ius in re o derecho sobre la cosa.] B. Inembargabilidad. Con esta nota se protegen los bienes de dominio público frente a otro poder del Estado, el poder judicial, que no podrá dictar mandamientos de embargo sobre los bienes de dominio público. Es una nota que se deriva de la anterior, pues lo que se trata de impedir es que del embargo se derive, al decidirse la ejecución judicial, la venta y enajenación del bien. La singularidad está en que esta nota protectora se levanta, no tanto frente a la Administración, sino frente a los órganos que ostentan la facultad de embargar bienes —ya sea como medida preventiva o como medida afecta a la ejecución de sentencias— y que no son otros que los tribunales de justicia. [Nota: la nota de la inembargabilidad no se introduce en un primer momento por la legislación administrativa, sino por la legislación procesal, que regula la actuación y facultades de los tribunales para proteger las vías y demás componentes básicos del ferrocarril. Aunque las empresas que construyen y gestionan esos primeros ferrocarriles eran compañías privadas, esos bienes estaban afectos a un servicio público que no podía quedar interrumpido por los efectos de un proceso judicial en el que se dictara una orden o providencia de embargo.] ART. 30.3. LEY 30/2003: “Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando: - se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública. cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados. o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Administración General del Estado o sus organismos se efectuará de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 de la Ley General Presupuestaria, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , y 106 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.” C. Imprescriptibilidad. Es otra nota en la misma línea de las anteriores, pues mantiene los bienes de dominio público al margen de la propiedad privada y del tráfico jurídico privado. No puede ganarse mediante prescripción adquisitiva la propiedad sobre bienes de dominio público. [Nota: prescripción adquisitiva o usucapio. El Código civil no utiliza el término usucapión, sino el de prescripcion, comprendiendo dentro del mismo, tanto la prescripción extintiva sobre los derechos y acciones como la prescripción adquisitiva (usucapio) del dominio y demás derechos reales.] Ante las diversas presiones —turísticas, recreativas, económicas, ambientales, etc.— a que están sujetos en la actualidad los bienes de dominio público, este tipo de situaciones posesorias de hecho, al margen de una autorización o concesión administrativa, son muy infrecuentes. Pero hace unas pocas décadas no lo era tanto: podían darse ocupaciones de hecho, o en precario (mera situación de uso, tenencia o disfrute de la cosa por aquél que carece de título o posesión jurídica válida), de espacios de la zona marítimo terrestre, por ejemplo por embarcaderos, pesqueras, etc., que pudieran pretender, por lo prolongado de la ocupación posesoria, la adquisición mediante prescripción de esas dependencias. Pues bien, por muy dilatada en el tiempo e ininterrumpida que haya sido esa posesión, no puede nunca fundamentar una prescripción adquisitiva si se trata de bienes de dominio público. 3. LA INDISPONIBILIDAD COMO NOTA COMÚN. EL DOMINIO PÚBLICO COMO RÉGIMEN JURÍDICO PROTECTOR Y NO COMO PROPIEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN. Los anteriores principios pueden concentrarse en uno más general que los engloba a todos, el de la indisponibilidad. Los bienes de dominio público son INDISPONIBLES. No puede disponer de ellos ni la Administración, ni los propios tribunales de Justicia, ni por supuesto los particulares, que no pueden adquirirlos nunca. Esta indisponibilidad resulta muy relevante para discernir sobre la naturaleza jurídica del dominio público. Inicialmente el dominio público y los bienes que lo integran se consideró una propiedad: primero del rey, después de la Administración. De ahí la caracterización, en pleno siglo XIX, por parte del Código civil, que incluía la regulación de los bienes de dominio público en un capítulo que lleva por rótulo: «De los bienes según las personas a que pertenecen». Pero la rotunda y efectiva afirmación de la indisponibilidad de los bienes de dominio público cuestiona y contradice abiertamente la inicial concepción «propietarista». ¿Qué propietario es éste que no puede disponer de sus bienes? El poder de disposición pertenece al núcleo mismo del derecho de propiedad. Si ese poder de disposición se niega expresamente no puede afirmarse entonces, con una elemental coherencia, que el formalmente llamado titular del bien es realmente propietario del mismo. La posición jurídica de la Administración con relación a los bienes de dominio público no es en modo alguno la de un propietario, sino la de una Administración pública a la que por ley se le atribuyen poderosas facultades que se adecuan a unos fines u objetivos que pueden sintetizarse en torno a tres fundamentales: a) Mantener los bienes afectos al destino que justifica su inclusión en el dominio público. b) Proteger la integridad de los bienes de dominio público, rechazando de plano las agresiones de que pudieran ser objeto. c) Gestionar y administrar los usos sobre los bienes de dominio público que la legislación admite con relación al bien de que se trate. Lo determinante del régimen del dominio público no son, pues, las facultades típicas de un propietario, de las que carece la Administración, sino las potestades y competencias que pueda ostentar la Administración pública con los fines que se han apuntado. 4. UN RÉGIMEN DINÁMICO, REGULADOR DEL TRÁFICO JURÍDICO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. Los bienes de dominio público no son bienes en manos muertas sobre los que no se realiza operación jurídica o económica alguna. Todo lo contrario: existe un tráfico jurídico muy fluido, con una dimensión económica muy destacada, en torno a los bienes de dominio público, sobre todo en torno a su utilización y explotación en su caso. Se trata de un tráfico jurídico que se desarrolla en un circuito diferente de aquel por el que discurre el tráfico jurídico privado. Por decirlo de otro modo más simple: los bienes de dominio público, por ser bienes indisponibles como ya nos consta, están fuera del mercado. El tráfico jurídico de que son susceptibles estos bienes está fuertemente intervenido por la Administración y no queda por tanto a la libre disposición de los particulares. Es perfectamente posible entonces que un bien salga del circuito del tráfico privado, del mercado, para entrar en el circuito del dominio público, y también es posible que, en sentido contrario, un bien pierda su condición de bien de dominio público y entre entonces en el circuito del tráfico jurídico privado o, si se quiere, que entre de lleno en el mercado. La cuestión que se suscita entonces es cómo, a través de qué fórmula u operación, un bien se incorpora al régimen y tráfico propio del dominio público, y, en sentido contrario, cómo puede un bien abandonar ese tráfico o circuito para ingresar entonces en el tráfico jurídico privado, en el mercado por así llamarlo. Pues bien, estas operaciones jurídicas están perfectamente caracterizadas y son absolutamente fundamentales en el régimen del dominio público donde tienen un gran arraigo: a) La AFECTACIÓN es la fórmula o el nexo en virtud del cual un bien adquiere la condición de bien de dominio público y se incorpora al circuito propio de estos bienes. - Artículo 65. Afectación de bienes y derechos patrimoniales al uso general o al servicio público (Ley 33/2003). La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público. b) La DESAFECTACIÓN es la fórmula mediante la que se produce la operación de signo y efecto contrario: el bien sale del circuito del dominio público y entra en el tráfico jurídico privado: - Artículo 54. Sobrantes de deslindes de dominio público Ley 33/2003: 1. Los terrenos sobrantes de los deslindes de inmuebles demaniales podrán desafectarse en la forma prevista en el capítulo I del título III de esta Ley. Artículo 69. Desafectación de los bienes y derechos de dominio público (Ley 33/2003): 1. Los bienes y derechos demaniales perderán esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación, por dejar de destinarse al uso general o al servicio público.2. Salvo en los supuestos previstos en esta Ley, la desafectación deberá realizarse siempre de forma expresa. c) La MUTACIÓN DEMANIAL. Permaneciendo el bien en la órbita del dominio público, es posible que cambie su afectación. Estando inicialmente destinado, afecto, a un fin público, el uso del bien cambia de orientación —cambio de afectación— para servir a otro fin igualmente público. - Artículo 71. Mutaciones demaniales (Ley 33/2003):1. La mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella. Afectación ope legis. En relación con los bienes que conforman el llamado demanio natural -los ríos y sus cauces, los acuíferos subterráneos, la zona marítimo-terrestre, las playas, los recursos mineros…- la afectación se produce directamente ope legis. Es la Ley la que califica estos géneros de bienes como de dominio público, de modo que no hace falta declaración o acto posterior, pues dichos bienes en su conjunto no pueden ser objeto de propiedad privada ni pueden ser bienes patrimoniales de la Administración. Cuestión distinta es delimitar en cada caso hasta dónde alcanzan las dependencias del demanio, es decir, cuál es el LÍMITE del cauce o de la ribera del río o de la zona marítimo-terrestre. Para esta finalidad sí puede ser necesario dictar actos administrativos de aplicación de la ley, en particular actos de deslinde. Pero estos actos no son actos de afectación (que marquen el destino de un bien al uso o servicio público) sino que son puros actos de delimitación (SÁNCHEZ MORÓN). Afectación mediante acto formal. Para los bienes que constituyen el “demanio artificial”, es decir, que son de dominio público en virtud de su destino específico, pero que podrían no serlo si tuvieran otro destino o fueran de propiedad privada, es necesario un acto formal de afectación singular e individualizada para su incorporación al dominio público. Así, la L 33/2003 -art. 66.1- establece que, salvo que la afectación derive de una norma con rango legal (supuesto anterior), ésta deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano competente, en el que se indicará: - El bien o derecho a que se refiera. - El fin al que se destina. - La circunstancia de quedar aquél integrado en el dominio público. - Y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación. En relación con las Entidades Locales, la LRBRL -art. 81.1- estableció que esta afectación tiene lugar mediante la aprobación del correspondiente acto administrativo por el órgano competente, en virtud de un expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad. En el caso de la AGE, la afectación de bienes y derechos tiene lugar mediante Orden del Ministerio de Hacienda; y en el caso de la Administración Local, corresponde al Pleno de la Corporación acordar mediante mayoría absoluta la afectación de bienes -art. 8.2 RBEL-. Afectación tácita. El ordenamiento establece que la afectación se entenderá implícita como consecuencia de la aprobación de determinados actos administrativos, que presuponen el destino de un bien público a un uso o servicio público. Tal es el caso de la aprobación por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuación general o proyectos de obras o servicios cuando de ellos resulte la vinculación de bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio público -art. 66.2 L 33/2003- o la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios -art. 81.2 LRBRL-. También es el caso previsto en la L 33/2003 -art. 66.2- de las adquisiciones de bienes que se realicen en virtud de expropiación forzosa, supuesto en el cual los bienes o derechos adquiridos se entenderán afectados al fin determinante de la declaración de utilidad pública o interés social. Afectación presunta. El ordenamiento prevé, incluso, la posibilidad de que la afectación tenga lugar sin necesidad de acto alguno. La LRBRL -art. 81.2- contempla la afectación automática por la adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público. Por su parte, las Leyes autonómicas recogen esta regla pero reduciendo sustancialmente los plazos de destino de forma continuada al uso o servicio público. Finalmente, la L 33/2003 -art. 66.2- omite plazo alguno: «La utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general». En todo caso, lo ordinario es que se trate de un bien patrimonial de la Administración el que adquiera esta condición. Artículo 81 (LBRL –L 7 1985-: 1. La alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades locales requiere expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad. 2. No obstante, la alteración se produce automáticamente en los siguientes supuestos: a) Aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios. b) Adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio públicos. III. LAS GRANDES CATEGORÍAS ACTUALES DEL DOMINIO PÚBLICO. LAS REVALORIZADAS RAZONES PARA SU PROTECCIÓN La afectación, como se ha destacado, es la vía de incorporación de bienes al dominio público. Existen diversas modalidades de afectación, tal y como se ha visto con anterioridad. Cuál sea la modalidad idónea en cada caso depende en realidad de las características objetivas del tipo de bienes de dominio público al que cada afectación se orienta. O, dicho de otro modo, las categorías de bienes de dominio público que puedan establecerse atendiendo a sus características materiales imponen unas modalidades específicas de afectación de los bienes que ingresan en estas categorías. En la actualidad son claramente perceptibles dos grandes categorías de bienes de dominio público, cada una con sus propias justificaciones, para que los bienes que a ella se adscriben gocen de la protección propia del régimen demanial. Una categoría la integran los recursos naturales, la otra está formada por las infraestructuras de uso público y que sirven de soporte para la prestación de servicios de interés general. 1. Los RECURSOS NATURALES Y EL DOMINIO PÚBLICO NATURAL. Los recursos naturales integran uno de estos grupos de bienes de dominio público y vienen a configurar lo que tradicionalmente se conoce como el dominio público natural. En esta categoría encontramos bienes como las aguas superficiales y las subterráneas, las costas y zona marítimo-terrestre, los montes y las masas forestales, ciertas especies de flora y fauna silvestre, recursos mineros y energéticos, etc. Las razones de esta protección son evidentes: se trata de bienes absolutamente imprescindibles para el mantenimiento de las condiciones de vida o para las necesidades básicas de la sociedad y ordinariamente tienen una significación ecológica muy destacada, que se revaloriza con el paso del tiempo y ante las amenazas que sobre estos bienes se ciernen. El régimen jurídico de los recursos naturales se orientaba tradicionalmente a regular la explotación racional de los mismos. Una evolución reciente ha establecido objetivos estrictamente proteccionistas, imponiendo limitaciones rigurosas a su explotación. 2. EL DOMINIO PÚBLICO DE LAS INFRAESTRUCTURAS. Las infraestructuras conforman el segundo gran bloque del dominio público en la actualidad. Las infraestructuras se han revalorizado extraordinariamente, también en la atención jurídica que suscitan, por la crisis del título del servicio público como soporte de las facultades y de la actuación administrativa. Lo que interesa destacar ahora es que al despublificarse y liberalizarse muchos servicios públicos adquirió —o recobró— entonces una gran importancia la infraestructura que estos servicios y actividades, ahora liberalizadas, utilizan necesariamente. Si la intervención pública ha desaparecido en lo que es propiamente la actividad, esa intervención se concentra ahora en el régimen de utilización de las infraestructuras, que no es otro que el régimen de dominio público, ahora revalorizado y con algunas importantes modulaciones. IV. LAS MODALIDADES DE AFECTACIÓN. Identificadas estas dos grandes categorías actuales del dominio público, podemos encarar el estudio de sus modalidades de afectación, puesto que, en coherente consecuencia con esa distinción, se aprecian diferentes modalidades de afectación para adscribir los bienes a una u otra categoría. 1. LA AFECTACIÓN POR LEY. EL DOMINIO PÚBLICO NATURAL. A. La afectación directa por determinación legal sobre categorías de bienes. Hay bienes que se consideran de dominio público por EXPRESA Y DIRECTA determinación legal. Es la ley formal la que afirma que son bienes de dominio público las aguas mientras permanecen en el ciclo hidrológico, la zona marítimo-terrestre, los caminos, las vías pecuarias, las marismas o incluso ciertas especies de la fauna silvestre que por su carácter emblemático o el peligro de extinción que las acecha son declaradas bienes de dominio público por alguna legislación autonómica. Se la conoce como afectación por ley, puesto que es la ley directamente, sin necesidad de acto de aplicación alguno, la que declara y determina que esos bienes son de dominio público. B. Función ecológica y social del dominio público por naturaleza. Estos bienes que integran el dominio público natural se han visto extraordinariamente revalorizados —y, en consecuencia, su protección reforzada— por las muy relevantes funciones que cumplen en la actualidad. Esas funciones son fundamentalmente dos: 1. Función estrictamente ecológica: muchos de esos bienes cumplen al tratarse de genuinos recursos naturales con un protagonismo fundamental en el desarrollo de los procesos ecológicos esenciales. 2. Función socio-ambiental: muchos de estos bienes del dominio público natural están abiertos a un uso público, accesible a cualquier persona, para el contacto con la naturaleza y su disfrute, también como medio de esparcimiento, que tiene una importancia muy destacada en la sociedad postindustrial en la que vivimos. Esa función es claramente perceptible en bienes como las playas (zona marítimo-terrestre), los caminos, las redes de senderismo, los ríos y lagos navegables, las rutas verdes, los montes, etcétera. Los bienes del dominio público natural con la condición de recursos naturales están, por lo demás, rigurosamente protegidos por la legislación medioambiental, que cumple así un mandato expreso de la propia CE, que en su art. 45.2 establece que «los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva».
