1 Informe Negociaciones de paz en Burundi Una justicia ardua pero

Mayo 2008
Informe
Negociaciones de paz en Burundi
Una justicia ardua pero necesaria
Caroline Sculier
1
Abogada de profesión, Caroline Sculier trabajó como abogada en Bélgica antes de especializarse en la actividad
directa sobre el derecho internacional humanitario, los derechos humanos y la justicia en los países en conflicto
o en post-conflicto, con varias organizaciones, incluyendo Abogados sin Fronteras, Human Rights Watch, Global
Rights, y Coalición Mundial contra la pena de muerte. Estuvo varios años en la región de los Grandes Lagos en
África, en Burundi más concretamente, entre 2000 y 2006. En 2005, participó en la Misión de Observación de
las Elecciones de la Unión Europea para Burundi como analista política.
El Centro para el Diálogo Humanitario (Centro HD) es una fundación independiente e imparcial, con base en
Ginebra, que promueve y facilita el diálogo para resolver conflictos armados y disminuir el sufrimiento humano.
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y autorización de la fuente.
2
Índice
Agradecimientos
Prólogo
1 Un contexto histórico de violencia política
2 Características del proceso de paz burundés
Una atención internacional reforzada
Dinámicas paralelas
Apoyo e interferencia de la subregión
Un proceso escalonado
La justicia está inscrita en el Acuerdo de Arusha
3 Un proceso escalonado
Las Declaraciones del Cairo y de Túnez de 1995 y de 1996
Las negociaciones de Sant’Egidio en Roma de 1997
El Acuerdo de Arusha del 28 de agosto de 2000
Los acuerdos de 2002 entre el Gobierno de transición y los movimientos rebeldes minoritarios
CNDD-FDD de Jean Bosco
Ndayikengurukiye y el Palipehutu-FNL de Alain Mugabarabona
El Protocolo de Pretoria de 2003 entre el Gobierno de transición y el CNDD-FDD de Pierre
Nkurunziza
El acuerdo de alto el fuego global del 7 de septiembre de 2006 entre el Gobierno y las FNL
4 Los actores en el proceso de Arusha
La mediación
Los actores burundeses
La comunidad internacional
5 Las disposiciones relativas a la justicia en el Acuerdo de Arusha
Las disposiciones del Acuerdo de Arusha relativas a la justicia
Justicia para el pasado
Justicia para el futuro
El lugar de la sociedad civil y la opinión pública
6 Lecciones
Del proceso de paz burundés a Arusha
La justicia en el proceso de paz burundés
Conclusión
Lista de los participantes burundeses negociadores y signatarios del Acuerdo de Arusha
Bibliografía
Abreviaciones y acrónimos
3
Agradecimientos
Prólogo
La autora desea expresar sus más
sinceros agradecimientos a todos los que,
consagrándole tiempo y atención, han
contribuido en el presente estudio y que,
por motivos de confidencialidad, no serán
mencionados. Quiere agradecer en particular
a aquellos que se han tenido la deferencia de
releer y aportar los comentarios que les han
parecido pertinentes a la versión provisional.
Evocar el proceso de paz burundés implica
hablar de casi trece años de negociaciones,
bloqueos y acuerdos, entre ellos y como pilar
fundamental, el Acuerdo de Arusha para la
paz y la reconciliación en Burundi el 28 de
agosto de 2000. Desgraciadamente, también
implica la muerte de muchos civiles. Si bien las
elecciones de 2005 pusieron fin a la transición
que provocó el Acuerdo de Arusha, en 2007
Burundi aún afrontaba el complejo y peligroso
problema de integrar el último movimiento
rebelde. Este proceso aún continúa.
Este informe forma parte del proyecto
Negotiating Justice: strategies for tackling
justice issues in peace processes (Negociar
la justicia: estrategias para abordar las
cuestiones de justicia en los procesos de
paz) del Centro HD. El Centro HD expresa
su agradecimiento y su reconocimiento a la
Agencia canadiense de desarrollo internacional
por su apoyo económico en este proyecto.
Preámbulo
Desde la redacción del presente documento,
concluido en diciembre de 2007 sobre la
base de las conversaciones llevadas a cabo
en Burundi a finales de 2006, la cuestión
del “proceso de paz burundés” ha vuelto
a estar en el punto de mira. Después de
varias tentativas anunciadas, pero difíciles,
de aplicación del acuerdo global firmado
en septiembre de 2006 entre el gobierno
burundés y las FNL, las hostilidades han
vuelto, en detrimento esencialmente de la
población civil. En junio de 2008, la víspera
de la publicación del presente documento, se
abrieron nuevas negociaciones en Sudáfrica
con la presencia de representantes de las
Naciones Unidas, de la Unión Africana, la
Unión Europea y de la Iniciativa Regional, bajo
la supervisión de la mediación sudafricana.
Cuestiones previamente abordadas, pero que
se habían dejado en suspense, volvieron a
salir a la superficie; particularmente el acuerdo
técnico de las fuerzas, la integración de los
combatientes, la representación política en las
instituciones y la amnistía, que dejaron una
impresión amarga de “déjà vu”.
El presente estudio abarca dicho proceso,
particularmente los debates y las conclusiones
que han caracterizado el Acuerdo de Arusha,
intentando responder a la pregunta de por qué
y cómo los asuntos de justicia han formado
parte de las negociaciones.
La impunidad estigmatiza la violenta historia de
Burundi (Parte 1). El asesinato del presidente
hutu Melchior Ndadaye, el 21 de octubre
de 1993, por miembros del ejército tutsi, se
puede considerar como el punto de arranque
de un proceso de paz complejo y difícil. Éste
se caracteriza por la continua prórroga de los
eventos, la imbricación de varias dinámicas
y una atención reforzada de la comunidad
internacional. La notable implicación regional
evidencia el movimiento que prevalecía en
la época a favor de una apropiación africana
de los problemas africanos (Parte 2). Varios
acuerdos han ultimado (Parte 3) la mediación
sucesiva de dos antiguos presidentes africanos,
el tanzano Mwalimu Nyerere y el sudafricano
Nelson Mandela, así como la bendición
impaciente de la comunidad internacional
(Parte 4). Se ha tomado en consideración la
justicia porque los negociadores burundeses
declaran la impunidad como causa profunda
del conflicto. Aún así, si bien han establecido
comúnmente el principio de una justicia
necesaria, los mecanismos empleados son de
naturaleza para retardar indefinidamente las
responsabilidades. Después, la cuestión ha
quedado interrumpida, contrariada, sin recibir
ningún tratamiento decisivo (Parte 5).
El presente documento es fruto de entrevistas,
conversaciones telefónicas e intercambios
escritos producidos en Burundi y en otras
4
partes en septiembre y octubre de 2006, con
varios actores, observadores y diplomados
burundeses e internacionales que han
intervenido de cerca o de lejos en el proceso
de Arusha. Para completar la información, la
autora ha utilizado diferentes artículos y obras,
así como su propia experiencia en Burundi
entre 2000 y 2006. El proceso ha contado con
muchos participantes, pero por cuestiones
inherentes al calendario, se ha operado con
una selección de los interlocutores potenciales.
El lector podría impacientarse frente a las
consideraciones que preceden al capítulo
específicamente reservado a las disposiciones
que el Acuerdo de Arusha ha consagrado a
la justicia. La autora ha considerado que no
podía omitir los elementos contextuales y
evolutivos que han cimentado el largo camino
hacia estas disposiciones.
1 Un contexto histórico de
violencia política
La historia de Burundi se caracteriza por
una tradición de violencia política con raíces
étnicas. De hecho, son estas las características
que los actores burundeses del Acuerdo de
Arusha han tomado en consideración para
definir el conflicto1. Un diplomado africano
que participó en el proceso de paz resume la
situación con estas palabras:
Creíamos que la elección del presidente
Ndadaye marcó el año de la democratización
de Burundi. Por eso condenamos su
asesinato enseguida. En realidad, nos dimos
cuenta de que los burundeses estaban
acostumbrados desde hacía tiempo a acabar
con la vida de sus príncipes.
Ruanda y Burundi comparten características
geográficas y demográficas2 parecidas. Este
último, es de tradición monárquica y estuvo
bajo dominación alemana hasta el 1916 y, de
1923 hasta el día de su independencia el 1 de
julio de 1962, bajo administración belga.
Muy pronto aparecen los ingredientes del
conflicto étnico hutu-tutsi y de un conflicto
regional,3 y se añaden a los eternos conflictos
entre clanes que perturban desde tiempos
inmemorables la Casa Real. En 1961 el
príncipe heredero Louis Rwagasore, que jugó
5
un papel significante en la historia política
de la independencia del país y que defendía
la participación de todas las comunidades al
poder, murió asesinado. El primer ministro
hutu Pierre Ngendandumwe sufrió la misma
suerte en enero de 1965. Al año siguiente,
el militar tutsi Michel Micombero derriba
la monarquía. A partir de ese momento, el
país quedó en manos de una élite militar
tutsi que provenía de una misma provincia,
Burudi, al sur del país, e incluso de la misma
comunidad4 y del mismo partido, la Unión
por el Progreso Nacional (Uprona), creado
como partido único. Los gobernadores no
dudaron en recurrir a la fuerza entre ellos
para conquistar el poder5, ni a recurrir a
métodos discriminatorios para monopolizar
la economía, la educación y el poder político
y militar, desfavoreciendo los hutu y los tutsi
del resto del país. En 1972, las pretensiones
de poder hutu fueron destruidas después de
una campaña de erradicación de la élite hutu
llevada a cabo por el poder tutsi. Un esbozo
de rebelión hutu vio la luz a la llegada de la
Constitución, en 1980, por el Partido por la
Liberación del Pueblo Hutu (Palipehutu) y
su brazo armado, las Fuerzas Nacionales de
Liberación (FNL). Todos estos resurgimientos
políticos derivaron en ciclos de violencia
durante los cuales murieron un buen número
de civiles de las dos comunidades y que
contribuyeron al arraigo de la impunidad.
Después de la conferencia de La Baule
de 1990, una última masacre sobre suelo
burundés6 convenció a la comunidad
internacional para exigir al poder burundés
signos de apertura. El multipartidismo
que resultó condujo a la elección, en junio
de 1993, de Melchior Ndadaye, un hutu
del Frente por la democracia en Burundi7
1 “Un conflicto fundamentalmente político de dimensiones étnicas extremadamente importantes” (Acuerdo de Arusha, Parte 1, artículo 4).
2 Burundi cuenta con una mayoría hutu (un 85% de la población) y una minoría tutsi (un 13%), a las que hay que añadir entre un 1% y un 2% de Batwa,
tradicionalmente llamados “pygmées”, y la misma proporción de Baganwa,
descendentes de la realeza. Todas estas cifras no han sido confirmadas por
un censo reciente.
3 Entre, por ejemplo, la provincia de Muramvya, feudo de la monarquía y la
provincia llamada “tutsi” de Bururi.
4 Se trata de la comunidad de Rutovu.
5 Los presidentes Micombero, Bagaza y Buyoya que se sucedieron hasta
1993, llegaron al poder por un golpe de estado.
6 Los acontecimientos de 1988 (en el norte) y de 1991 pesan sobre el país,
y se añaden a una larga lista de masacres. Operaciones llevadas a cabo por
el Palipehutu-FLN provocan represalias sanguinarias del ejército. La reacción
de la comunidad internacional instauró un Gobierno de unión nacional con
representación de todas las etnias y regiones.
7 La política de multipartidismo permite la creación de una multitud de
partidos de una cierta importancia. El Frodebu era, por lo general, considerado como el partido hutu más representativo y se definía como tal, aunque
integrara algunos tutsi.
(Frodebu). Aún así, el 21 de octubre de 1993,
apenas algunos meses después de la elección
del primer presidente hutu de la historia de
Burundi, éste fue asesinado por los miembros
del ejército tutsi. En todo el país, los tutsi y los
hutu favorables al Uprona fueron masacrados
por compatriotas hutu fieles al Frodebu.
La intervención del ejército, de obediencia
tutsi, causó masacres sanguinarias y obligó
a centenas de millares de hutu a refugiarse
en los países vecinos, especialmente en
Tanzania, Ruanda y en el antiguo Zaire.
La decapitación del partido vencedor de las
elecciones ocasionó un vacío político que ni
la designación8, el 5 de febrero de 1994, del
hutu Cyprien Ntaryamira consiguió saldar.
Dos meses más tarde, el 6 de abril de 1994,
murió en el atentado de avión del presidente
ruandés Juvénal Havyarimana, considerado
el detonante del genocidio ruandés. A pesar
del sistema bicéfalo entre un presidente
hutu, Sylvestre Ntibantunganya (Frodebu),
y un primer ministro tutsi (Uprona) y de las
negociaciones entre las diferentes fuerzas
políticas, no fueron suficientes para estabilizar
el país. A finales de 1994, una nueva rebelión
armada hutu se organizó, el Consejo Nacional
de la Defensa de la Democracia (CNDD-FDD),
se adhirió al Paipehutu-FLN9 más antiguo.
agosto de 2000, que excluía a los principales
movimientos rebeldes sobre el terreno.
Era el Acuerdo de Arusha para la paz y la
reconciliación en Burundi.
Hubo que esperar hasta noviembre de 2003
para que un alto el fuego fuera firmado
entre el Gobierno de transición establecido
después del Acuerdo de Arusha y el CNDDFDD, convertido en el principal movimiento
rebelde. El CNDD-FDD integraba al Gobierno
y a las instituciones de transición y en 2005,
ganó las elecciones. Pierre Nkurunziza, el
dirigente del movimiento se convirtió en el
nuevo presidente de Burundi. Estas elecciones
son generalmente consideradas como fin
del largo periodo de transición político de
Burundi10. La guerra civil duró más de diez
años y se saldó la vida de 300.000 civiles.
Todos y cada uno de los protagonistas: ejército
gubernamental, movimientos rebeldes, milicias
de partidos políticos11, grupos de auto-defensa
u otros guardianes de la paz12; cometieron
indistintamente graves violaciones de las leyes
de guerra y severas exacciones a la población.
Este caos generalizado en un ambiente
de inestabilidad regional no dejó a nadie
indiferente. Bajo la batuta del presidente
tanzano Julius Nyerere, los esfuerzos
diplomáticos se movilizaron, a veces de
manera confusa. Son los primeros pasos del
proceso de paz en Burundi. El golpe de estado
el 25 de julio de 1996, que reinstauró al ex
presidente tutsi Buyoya en el poder y derrocó
al hutu Ntibantunganya, fragilizó los esfuerzos
de paz conseguidos hasta el momento. Como
castigo, los estados de la región impusieron un
embargo al país.
Las negociaciones inter-burundesas, que
empezaron oficialmente en Arusha en junio de
1998, condujeron a la firma de un acuerdo, en
8 Las negociaciones de Kigobe, el 12 y 13 de enero de 1994 en Bujumbura,
entre los partidos políticos, la Asamblea nacional reconstituida y los representantes del OUA y de la ONU.
9 Un movimiento rebelde más reducido operaba en la provincia frontalera
de Kigoma, actuando desde los campos de refugiados hutu en Tanzania: el
Frente de Liberación nacional de Joseph Karumba (Frolina). Para más detalles
sobre la Constitución y la evolución de los movimientos rebeldes, ver más
adelante, “Los acuerdos de 2002 entre el Gobierno de transición y los movimientos rebeldes minoritarios CNDD-FDD de Jean Bosco Ndayikengurukiye y
las FNL de Alain Mugabarabona”, en la Parte 3. Un proceso escalonado.
10 Si bien las FNL estuvieron activos hasta finales del año 2006 en la provincia rural de Bujumbura, alrededor de la capital y en la provincia de Bubanza.
11 Las milicias tutsi conocidas popularmente como los “Sin fracaso” o los
“Sin derrota”, estuvieron activas en los años de inestabilidad política que
siguen a la tentativa de golpe de estado militar contra el presidente Ndadaye
en octubre de 1993.
12 Para afrontar el avance de la rebelión, a partir de 1997 el ejército entrenó
y organizó a jóvenes hutu por todo el territorio, que más tarde entraron
a formar parte de un programa gubernamental de autodefensa llamado
“Guardianes de la paz” reconocido en 2001 (Human Rights Watch, “To protect
the people: the government sponsored self-defense program in Burundi”,
diciembre de 2001).
6
2 Características del proceso
de paz burundés
Una atención internacional reforzada
Justo después de los acontecimientos
de 1993, el país gozó de una atención
considerable, casi desproporcionada, teniendo
en cuenta el interés geopolítico que representa.
Las iniciativas privadas y los esfuerzos de
la diplomacia paralela se multiplicaron. Las
Naciones Unidas nombraron al mauritano
Ahmedou Ould Abdallah enviado especial del
Secretario General. Gracias a su intervención
se canalizó una buena parte del trabajo de
mediación de las ONG13.
Burundi benefició de un interés reforzado por
diversos factores:
- La puesta en marcha de un Gobierno
bicéfalo en 1994 no calmó las tensiones.
En el plan político interno, la dinámica no
paró de deteriorarse. La violencia étnica
adoptó proporciones dramáticas14.
- Había que evitar un “escenario a la
ruandesa”. El golpe de estado que acabó
con la vida del presidente burundés y
que provocó el genocidio ruandés seis
meses más tarde, cogió desprevenida
a la comunidad internacional, aún en la
euforia de las elecciones de junio de 1993.
La incapacidad de prevenir o incluso de
poner fin a un conflicto incrementó su
culpabilidad. La comunidad internacional
reportó toda su atención y su angustia
sobre Burundi, reputado por tener el
mismo esquema étnico y demográfico y
que, en esa época, presentaba los mismos
síntomas precursores15.
- Fue también la época del renacimiento
africano, de la gran influencia de la
democratización exigida por África
después del derrumbamiento del bloque
comunista y de la reconfiguración del modo
de regulación política de los países del
13 También las ONG internacionales enviaron a algunos hombres políticos a
Sudáfrica para que se inspiraran de su modelo de resolución de conflictos.
Una delegación internacional de parlamentarios se movilizó para ayudar a
resolver la crisis alrededor de la nominación del presidente de la Asamblea
nacional.
14 Las huelgas “ciudad muerta” en la capital, balcanización de la ciudad
entre los barrios reservados a los hutu y los reservados a los tutsi, caza de
brujas en las calles a plena luz del día.
15 Como en Ruanda, justo antes del genocidio, milicias (Los “Sin fracaso” o
“Sin derrota”) operaban independientemente del ejército y se creó una nueva
rebelión, el CNDD-FDD.
7
sur, según los modelos del norte. Con la
elección de Boutros Boutros-Ghali como
Secretario General de las Naciones Unidas
y su agenda por la paz de 1992, nacía
un movimiento a favor de la prevención
necesaria de conflictos y, en la misma
línea, de un reglamento africano para
los problemas africanos. Burundi es
una ilustración perfecta de esta última
tendencia, aunque algunos lo interpretaban
como un desinterés progresivo de
Occidente hacia el continente africano,
escenario de conflictos civiles y políticoétnicos que son largos, costosos y además,
ya no tienen sentido fuera del contexto
de la Guerra Fría. Las malas experiencias
de misiones onusianas para mantener la
paz en Somalia y en Ruanda remataron la
tendencia del “African ownership”.
El golpe de estado de octubre de 1993
significó un choque para el propio continente
africano: la ola de democratización en la
cual estaba sumergida el país, el éxito de
las elecciones burundesas en junio de 1993
(mientras que Ruanda no avanzaba ni con la
firma del Acuerdo de paz) y la implicación de
la Organización de la unidad africana (OUA)
que había enviado una gran delegación de
observadores para las elecciones de Burundi,
contribuyeron a un resurgimiento de los líderes
africanos para responder a su decepción.
Fue la configuración exterior que imperaba en
aquel momento la que explica que, en el caso
burundés, la intervención de la comunidad
internacional se muestre ineludible. Pero el
proceso burundés concentró tantos esfuerzos
diplomáticos e iniciativas privadas que
Ahmedou Ould Abdallah habla de “diplomacia
pirómana”, sugiriendo que cada uno persigue
sus propios intereses. El resultado no
constituyó nunca una respuesta coherente y
unificada a la problemática burundesa. Desde
una posición de observador o de facilitador,
los participantes se convirtieron en actores
del problema. En cuanto a las burundeses,
utilizaron esta cacofonía para promover sus
propios intereses. Tarde o temprano todas las
tendencias políticas burundesas encontraron
un aliado entre los participantes exteriores16.
16 Así, Frodebu se pudo ganar la simpatía de aquellos que ante todo buscaban
salvar los vestigios del proceso electoral de después 1993 y a restablecer la
legitimidad institucional y constitucional; Uprona pudo jugar con la culpabilidad
engendrada por el genocidio ruandés en el campo de la comunidad internacional; el CNDD de Nyangoma pudo aprovechar la desconfianza hacia algunos
actores internacionales por no incluir grupos armados en el proceso; y los pequeños partidos pudieron asentar una legitimidad de la cual aún no disponían.
Dinámicas paralelas
Se puede considerar que todo el proceso de
paz en Burundi, desde 1993 a la víspera de la
firma del Acuerdo de Arusha, estuvo cruzado
por dos procesos paralelos, una dinámica
interna y una dinámica externa, a veces
antagonistas, a veces complementarias.
Desde que los países de la región se implicaron
en el conflicto, los intereses geoestratégicos de
unos y de los otros, rápidamente concentrados
en las manos del presidente tanzano Nyerere,
designado mediador, se enfrentaban a veces
a los intereses estrictamente burundeses17.
En 1996 el golpe de estado de Buyoya contra
el hutu Ntibantunganya puso en duda la
pertinencia y el impacto de los esfuerzos
exteriores realizados desde 199318. Los
estados de la región, apoyados por la OUA,
endurecieron su posición, especialmente
Tanzania y Uganda. Refutaron reconocer al
futuro gobernador burundés, impusieron un
embargo y exigieron que se entablaran las
negociaciones con todos los partidos a nivel
interno y externo, con la rebelión CNDD-FDD y
otros partidos en el exilio.
Durante ese tiempo, Buyoya se implicó
paralelamente en el desbloqueo de un consenso
nacional en el plan interno. La fórmula política
de la “Cooperación interna” que obtuvo en junio
de 1998 con los dirigentes del partido Frodebu
que no estaban en el exilio, legitimó al “golpista”
como presidente y regló la cuestión del próximo
vencimiento del mandato de la Asamblea,
elegida en 1993. Buyoya aprovechó este
reforzamiento para endurecer su posición militar
en el terreno contra la rebelión y consideró la
posibilidad de ir a Arusha a negociar. De hecho,
es sólo a partir de Arusha que puede obtener el
levantamiento de sanciones.
Sin embargo, su Gobierno ya había suscitado
una nueva dinámica paralela al establecer
negociaciones con el CNDD de Nyangoma,
en Roma, bajo los auspicios de la Comunidad
de Sant’Egidio19. Estas negociaciones fueron
secretas. Buyoya las escondió incluso de
Frodebu, con el que, sin embargo, acababa de
negociar la cooperación interna.
17 Algunos ejemplos se explican en el punto siguiente.
18 Nyerere también consideró este golpe de estado como una algo personal. Véase más adelante: “La mediación” en la parte 4, Los actores del
proceso en Arusha.
19 Véase más adelante, “Las negociaciones de Sant’Egidio en Roma, 1995”,
en la Parte 3, Un proceso escalonado.
En cuanto se inauguró la primera cumbre
oficial de negociaciones de Arusha, en
junio de 1998, las dinámicas continuaron
superponiéndose: paralelamente a los debates
llamados “inclusivos” que se celebraban en
Arusha entre los protagonistas burundeses,
Uprona entablaba negociaciones con Frodebu.
Esto explica por qué el texto del Acuerdo final,
iniciado por Mandela, que sucedió al difunto
Nyerere, estaba lleno de restricciones20. El
Gobierno, apoyado por los pequeños partidos
tutsi, también pretendía denunciar estas
negociaciones paralelas, que prosiguieron
hasta el final y provocaron enmiendas de
último minuto en el proyecto del acuerdo.
Incluso después de Arusha, este paralelismo
continuó caracterizando el proceso. En la
época de integración del CNDD-FDD en
las instituciones de transición, los actores
invocaron dos instrumentos en referencia a
dos procesos distintos según sus intereses: por
un lado, el Acuerdo de Arusha, que recogía las
disposiciones negociadas en la época entre el
Gobierno y el conjunto de miembros signatarios
y, por el otro lado, el acuerdo que el CNDD-FDD
firmó en 2003 con el Gobierno de la transición,
en el cual el movimiento rebelde negoció sus
competencias políticas y militares.
Apoyo e interferencia de la subregión
Es difícil hablar del proceso de paz burundés
sin mencionar la implicación y el papel de
los países de la subregión. Estos últimos
no pueden considerarse neutros por su
implicación respectiva –incluso conflictiva– en
la dinámica de los Grandes Lagos, donde cada
conflicto tuvo incontestablemente un impacto
regional. En el caso de Burundi, uno de los
principales problemas residió en la importante
afluencia de 1993, pero también en los ciclos
de violencia (en 1972, por ejemplo), en los
refugiados burundeses (y ruandeses) hacia
los países limítrofes, sobrepasando la simple
cuestión técnica y convirtiéndose en un factor
de desestabilización potencial en toda la
subregión que ya era un escenario de guerras
civiles y de tensiones intracomunitarias.
La manera en cómo se inició el proceso de
paz en Burundi también estuvo directamente
relacionada con el movimiento del “African
20 Véase más adelante, “El acuerdo de Arusha del 28 de agosto de 2000”,
en la Parte 3, Un proceso escalonado.
8
ownership” que prevalecía en la época. Las
personalidades de ese nuevo renacimiento
africano, desde el Cuerno de áfrica al Cabo,
aspiraban a mantener el control de los asuntos
de la region21. Hecho que explica, entre otras
cosas, que los mediadores del conflicto
burundés fueran africanos; que se iniciara una
dinámica regional ipso facto, o que la OUA,
que preconizaba la implicación de los estados
vecinos en el reglamento de un conflicto para
evitar el efecto dominó22, endosara el embargo
impuesto por los países de la región23.
Los países de la subregión24 se reagruparon
en el epicentro de lo que se llama “Iniciativa
regional por la paz en Burundi”, presidida por
el presidente ugandés Museveni. Oficialmente,
estos últimos no participaban directamente
en los debates, pero ratificaban los acuerdos
y tenían un peso moral en las negociaciones
y en la ejecución de puntos del acuerdo. En
realidad, esta entidad estaba desprovista
de estatuto y de fundamento jurídico. Esto
fue lo que impulsó la creación del derecho.
La iniciativa regional consagró de manera
efectiva el poder africano en todo el proceso.
Incluso en 2006, como garantía moral de la
fase de ejecución del acuerdo firmado con
las FNL. También ejerció la presión necesaria
para solucionar crisis, como cuando obligó al
presidente Buyoya a respectar los compromisos
del calendario de la transición y a ceder su
puesto a un hutu; o como adoptar la nueva
Constitución y organizar el calendario electoral
definitivo.
Detrás de esta dinámica africana propia a la
región, deseada y aclamada por la comunidad
internacional, cada estado intentó satisfacer
sus propios intereses, que no servían
necesariamente a la resolución del problema
burundés. Por ejemplo, el fracaso de la
democracia en Burundi fue una oportunidad
para el presidente ruandés Habyrimana quien,
enfrentándose a un difícil proceso de paz
interno iniciado el día después de la rebelión
del Frente patriótico ruandés de Kagame,
intentó siempre regionalizar el conflicto de
su país. Tanzania, por su parte, se implicó
activamente en el proceso burundés y encontró
intereses estratégicos en la subregión. Nyerere
se apoderó del proceso, lo que le permitió
jugar su carta personal e imponerse frente
a otro peso pesado, el general Mobutu, que
reinaba más allá de la frontera burundesa
occidental. En 1996, el golpe de estado del
militar tutsi Buyoya sirvió a los intereses de
la alianza militar anti-Laurent-Désiré Kabila
organizada en el este del ex-Zaire, mientras
que, por su parte, la rebelión hutu CNDD-FDD
fue instrumentalizada por los países que, como
Zimbabue o la República Democrática del
Congo (RDC), luchaban en el otro bando.
Así pues, el contexto regional marcó el proceso
burundés. Si bien hay que alegrarse de la
implicación de los estados vecinos en el
reglamento de un problema con repercusiones
regionales, la falta de neutralidad de éstos
ralentizó u orientó el proceso.
Un proceso escalonado
El Acuerdo de Arusha para la paz y la
reconciliación en Burundi el 28 de agosto de
2000 es la pieza clave en el proceso de paz
burundés. Aún así, el proceso fue escalonado
desde el principio hasta el final, creando
otros acuerdos. No podemos hablar de
“proceso de paz burundés” sin mencionar sus
diferentes etapas. Las principales se explican
detalladamente en un capítulo separado25.
La justicia está inscrita en
el Acuerdo de Arusha
Saber si es oportuno incluir la justicia en los
acuerdos de paz es una cuestión muy debatida.
Separa más que une. Algunos estiman que
consideraciones de este tipo deterioran las
negociaciones; otros replican que son ineludibles,
sobre todo si se trata de crímenes en masa
repetidos o especialmente graves.
21 Otra ilustración de esta dinámica pro-africana es la primera guerra en
RDC, antiguo Zaire, que derrocó al Presidente Mobutu.
22 Recomendación central de la OUA reunida en Comité ministerial en septiembre de 1995.
23 En enero de 1999 se levantó el embargo. Nyerer y Uganda siempre defendieron su continuidad para poder obligar al Gobierno burundés a negociar,
aunque algunos afirman que el verdadero objetivo era derrocar el régimen de
Buyoya. El hecho de que este objetivo recogiera las opiniones e intereses de
los partidos y movimientos armados hutu que residían en el exterior del país
aumentó las tensiones y la desconfianza.
24 Especialmente Uganda, Ruanda, República Democrática del Congo y
Tanzania.
9
En Burundi, el tema acarreó una carga
emocional sustancial, casi destructiva. La
justicia –o más bien la ausencia de ésta–
formó parte de los tradicionales debates al
evocar la historia del país. Dos fechas son
sistemática y simbólicamente alegadas –
25 Véase más adelante, Parte 3, Un proceso escalonado.
incluso opuestas– para los burundeses para
ilustrar este punto: por un lado, la campaña
de 1972 orquestada por el poder tutsi para
erradicar a la élite hutu y, por otro lado,
las masacres sistemáticas de los tutsi en
1993, perpetradas en el país por los hutu
fieles al Frodebu después del asesinato del
presidente Ndadaye.
La cultura de la impunidad perpetuada en
Burundi condujo a los miembros negociadores
en Arusha a identificarla, lógicamente,
como una de las causas fundamentales del
conflicto26. Aún así, más allá de las causas, fue
una ilusión traicionada por la disposición del
tiempo en el ajuste de cuentas. El recuerdo de
las huelgas “ciudad muerta” y la caza de brujas
en las calles de Bujumbura aún estaban muy
presentes. Desde ese momento, la rebelión
hutu no paró de aumentar su nocividad.
La justicia se convirtió rápidamente en un
instrumento de descalificación política del otro
grupo. En Arusha, cada campo pedía “justicia”
para su comunidad que seguía en Bujumbura
contra el “otro”, de entrada considerado
como el único responsable. Probablemente
nadie hubiera osado abandonar la mesa de
negociaciones sin un mecanismo destinado a
estigmatizar al otro campo. Los participantes
acordaron la necesidad del principio de justicia
pero, por ceguera étnica, cálculo político y/o
problema de protección no reconocido, ninguno
estaba preparado a poner en causa sus
propias responsabilidades.
La cuestión de la justicia por el pasado se
consideró prioritaria. El ejemplo del Tribunal
Penal Internacional para Ruanda (TPIR),
bajo reivindicación del campo tutsi, les
inspiró más que el ejemplo sudafricano de
reconciliación, sugerido por la mediación. Los
mecanismos que aceptaron fueron, por un
lado, una Comisión Internacional de Estudios
Judiciales (CIEJ), considerada el dispositivo
previo a un Tribunal Penal Internacional y,
por el otro, una Comisión nacional de verdad
y la reconciliación (CNVR). Si consiguieron
convenir esta decisión de mutuo acuerdo fue,
probablemente, porque este mecanismo doble
permanecía abstracto y difícil de ejecutar y,
sobre todo, porque delegaba la cuestión de
su ejecución a un tercio, en este caso a la
comunidad internacional.
26 Acuerdo de Arusha, P.I, art.3; P.III, art.2.
Es interesante constatar que a lo largo de todo
el Acuerdo se precisaba que las mesuras de
inmunidad provisoria o de amnistía no eran
aplicables para los crímenes de genocidio, de
guerra y contra la humanidad (más adelante
en el informe, reagrupados en la categoría
“crímenes mayores”). Una de las explicaciones,
de naturaleza contextual, residía en el
talante mencionado precedentemente. En
otras palabras, “como mi grupo es la única
víctima y el otro es el único culpable, no tengo
ningún escrúpulo en declararme contrario a
toda forma de amnistía que sería declarada
por esos crímenes de los cuales yo he sido
víctima”. Cada grupo se encontró prisionero de
una demagogia de la buena consciencia.
Después de Arusha la cuestión de la justicia
acaparó el enfrentamiento étnico que, después
de haber velado en las negociaciones, imperó
durante la transición. Este periodo temporal
sólo fue una palestra del combate político por
el posicionamiento de unos y de los otros. Con
la integración del CNDD-FDD y el tratamiento
específico que éste otorgó a la cuestión de la
inmunidad provisoria, la cuestión reapareció
en las agendas de la comunidad internacional,
especialmente en la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), que hasta ahora se
había abstenido de intervenir, prefiriendo
privilegiar el desenlace político. En realidad,
ninguno de los mecanismos de justicia
decididos en Arusha se pusieron en marcha27.
3 Un proceso escalonado
El Acuerdo de Arusha, base del proceso, sólo
se puede comprender en el contexto de los
acontecimientos que lo han o bien preparado,
o bien completado, y cuyas etapas esenciales
fueron las siguientes:
- 1995-1996: Declaraciones del Cairo y de Túnez;
- 1996-1997: Negociaciones de Sant’Egidio, en Roma;
- 1998-2000: Proceso y Acuerdo de Arusha
para la paz y la reconciliación en Burundi;
- Octubre de 2002: Acuerdo entre el Gobierno
de transición y el CNDD-FDD de Jean Bosco
Ndayikengurukiye y el Acuerdo entre el mismo
Gobierno y las FNL de Alain Mugabarabon;
- Noviembre de 2003: Acuerdo entre el
Gobierno de transición y la rama principal del
27 Para el desarrollo relativo a la cuestión de justicia transitoria, véase más adelante, Parte 5, Las disposiciones relativas a la justicia en el Acuerdo de Arusha.
10
CNDD-FDD de Pierre Nkurunziza;
- Septiembre de 2006: Acuerdo entre el nuevo
Gobierno (elegido en 2005) y la rama de
Palipehutu-FNL de Agathon Rwasa.
de la representación diabólica que tenía del
otro: uno veía en los hutu como “terroristas
genocidas” y el otro consideraba a los tutsi
“golpistas y asesinos” del presidente Ndadaye.
Las Declaraciones del Cairo y
de Túnez de 1995 y de 1996
También porque el acercamiento no concernía
más de dos grupos que la Comunidad de
Sant’Egidio pudo maniobrar.
Desde 1994, tomando el relevo de las
diferentes iniciativas privadas y de los
esfuerzos de la diplomacia paralela iniciadas
hasta el momento, la fundación del antiguo
presidente de los Estados Unidos, Jimmy
Carter, en colaboración con la OUA y con el
presidente maliense Amani Toumani Touré,
organizó una cumbre de jefes de Estado en
el Cairo, Egipto, el 28 y 29 de noviembre
de 1995. Los jefes de Estado de los países
vecinos de Burundi se reunieron por primera
vez para tratar la cuestión burundesa, a pesar
de que muchos estaban implicados en sus
propios conflictos ya fuera en mayor o menor escala.
Al inaugurar una política regional dinámica,
la Cumbre consagró, además del carácter
regional del conflicto, un poder exclusivamente
africano en el proceso. El líder de la región,
Julius Nyerere, primer presidente de Tanzania,
fue propuesto como mediador en el conflicto
burundés. Éste condicionó su nominación
a nivel personal y excluyó a los presidentes
Carter y Toumani Touré. Su nominación fue
ratificada en la Cumbre de Túnez, del 16 al 18
de marzo de 1996.
Fue el encuentro factual entre la voluntad de la
comunidad internacional y el orgullo africano,
favorecida por las circunstancias de la época
y bajo la presidencia de Museveni, presidente
de Uganda, cuyo nombre fue propuesto por
Nyerere; que dio vida a lo que se conoce como
“Iniciativa para la paz en Burundi”.
Les negociaciones de Sant’Egidio
en Roma de 1997
En los años 1996-1997, la Comunidad de
Sant’Egidio de Roma inició un acercamiento
entre, por una parte, el Gobierno del tutsi
Buyoya y, de la otra el CNDD, en esa época
representado por Léonard Nyangoma, fundador
de este movimiento rebelde hutu.
Esta iniciativa privada y secreta fue importante
porque consiguió reunir a los dos principales
protagonistas del conflicto burundés en una
época en la que cada uno estaba prisionero
En el ámbito político, esta iniciativa tuvo el
mérito de ofrecer una realidad alternativa en
un periodo en el que el proceso de paz iniciado
en la región, bajo la batuta de Nyerere, se
encontraba en un callejón sin salida después
del golpe de estado perpetrado por Buyoya
contra el presidente Ntibantunganya. No se
sabe con certeza si el proceso de Sant’Egidio
empezó antes o después del golpe de estado. El
embargo decidido contra Burundi seguramente
favoreció el mantenimiento de las negociaciones
en la medida en que Buyoya se vio obligado,
como condición para el levantamiento de la
sanción, a contactar con los rebeldes28. En
cambio, no cabe duda de que los dos grupos en
el proceso de Roma se sintieron más cómodas
en este proceso, supuestamente secreto y
confidencial, que con la Iniciativa regional que
implicaba abiertamente a los países vecinos y
dejaba la vía libre a posibles reproches por la
falta de imparcialidad.
Sin embargo, el proceso de Sant’Egidio fracasó
desde el momento en que el presidente Buyoya
intentó interpelar a los líderes regionales
para poder obtener el levantamiento de las
sanciones. El CNDD, indignado por la actitud
de Buyoya, que utilizaba las negociaciones en
su favor, reveló públicamente el proceso.
Un actor de la época matizó los hechos: el
CNDD sufría una disensión interna importante
entre los partidarios y los detractores de un
proceso de negociación con los tutsi. Los
detractores eran considerados como el origen
del problema junto a la ayuda de un pequeño
partido tutsi opuesto a todas las negociaciones
con los “hutu genocidas”. Sabían que esta
acción pondría al presidente Buyoya en
dificultad en relación a su base. Sea como
sea, Buyoya, que hasta ese momento había
28 El reproche entre estos dos protagonistas se explica tal vez por la voluntad
común de privilegiar una dinámica “Bururi”, la provincia del sur del país de
donde ambos provienen. Para ellos se trataba de oponerse a la hostilidad que
la región, bajo la batuta de Nyerere, consagraba contra un poder confiscado
por el sur desde hacía mucho tiempo, pero también de buscar la división de
los otros grupos políticos favorables al proceso que no disponían de un brazo
armado para hacer prevalecer militarmente sus derechos.
11
mantenido en secreto el proceso de Sant’Egidio
sobre todo vis a vis de Frodebu, aprovechó esta
oportunidad para romper con dicho proceso.
Aún así, los participantes habían llegado a
un acuerdo sobre seis puntos, bajo la forma
de una agenda que abordaba las cuestiones
polémicas como la reforma del ejército, el
regreso a la legalidad constitucional y la
necesidad de justicia. Si bien se informó sobre
el proceso a algunos actores internacionales
como el Enviado Especial de los Estados
Unidos, el embajador Wolpe y un representante
de la Fundación Nyerere, el procedimiento fue
de tal discreción que los observadores fueron
informados de que un acuerdo había concluido
sólo en el último momento.
La Comunidad de Sant’Egidio, por su parte,
no tuvo más remedio que aceptar la petición
de Nyrere que, molesto, exigió la repatriación
del proceso de Arusha. Aún así, la Comunidad
continuó jugando un papel importante en las
negociaciones de Arusha, ya que el Padre
Matteo Zuppi, que había dirigido el proceso
de Roma, intervino en Arusha en calidad de
presidente de la Comisión III, encargada de
la reforma de las fuerzas de la defensa y de
la seguridad. Incluso después de la firma del
Acuerdo, la Comunidad de Sant’Egidio siguió
presente. También arbitró reuniones entre los
actores burundeses principales que en esa
época anhelaban encontrar una solución al
estancamiento del proceso de paz después
de la firma del Acuerdo, por culpa de haber
designado quién pilotaría la transición.
Lejos de ser un fracaso, las negociaciones
de Sant’Egidio se consideran más bien como
auténticos “rompe-hielos” porque consiguieron
reunir a los dos grupos antagonistas, convertir
la palabra “negociación” en una posibilidad
factible29 y, en consecuencia, permitir todos los
desarrollos ulteriores.
El Acuerdo de Arusha del 28 de agosto de 2000
Metodología
El proceso de Arusha duró un poco más
de dos años, junto con una decena de
sesiones plenarias, comúnmente llamadas
“rounds”, de una durada media de 10
días cada una, si bien algunas fueron
programadas para tres semanas 30.
El Acuerdo de Arusha se subdivide en
cinco protocolos, producto de las cinco
comisiones, presididas por un presidente y un
vicepresidente y por personalidades exteriores
propuestas según su peritaje o carisma y
cuyas nominaciones son el resultado de largos
debates entre los negociadores burundeses.
Por unanimidad, estas personalidades
exteriores fueron percibidas por los burundeses
como los mediadores íntegros, aunque
englobados en el contexto general de la
mediación. Adoptaban los mismos métodos
proactivos y estaban decididas a impedir a
los participantes discutir detalladamente
con el fin de obtener el Acuerdo a todo coste.
Según el reglamento de orden interior de
las negociaciones, todas las decisiones se
tomaban por consenso y a puerta cerrada,
y no se podía precisar ningún nombre
(esencialmente en referencia al debate sobre
las responsabilidades históricas y jurídicas).
Una de las particularidades del Acuerdo de
Arusha fue el hecho de haber anticipado
garantías para su aplicación. Estas garantías
fueron el fruto del trabajo de la mediación
a última hora31, tratadas en un protocolo
separado (Protocolo V) para responder a
la preocupación de los partidos hutu de
notificar las desviaciones a las cuales la
historia les había sometido cada vez que
conseguían el poder. Sin embargo, el CNDD
de Nyangoma reivindicó ser el precursor de la
idea desde las negociaciones de Roma. Estas
garantías reposaban básicamente sobre dos
instrumentos: una misión de mantenimiento de
la paz de las Naciones Unidas y una Comisión
de seguimiento y aplicación de los acuerdos
de Arusha (CSA), con el objetivo de impulsar el
ritmo y la dinámica necesarios para ejecutar
las reformas en los principios adquiridos.
Por último, hay que recordar que el texto final
del Acuerdo fue, en realidad, el producto de
dos series de negociaciones paralelas:
29 Algunos creen que el vocablo tiene una connotación negativa en la región.
“Negociar” se considera como una confesión flagrante de derrota en relación
a su base (radical). Esto explicaría porque se privilegiaron las soluciones militares (en Ruanda respecto al FDLR; Joseph Kabila frente a Luarent Nkunda o
Bujumbura en 2007, respecto a las FNL).
30 Estos asaltos fueron completados con otras sesiones plenarias, ya sean de
reflexión en pequeños comités (como las reuniones de Moshi –explicadas más
adelante– o las dirigidas por Mandela, que organizaba reuniones separadas con
los actores protagonistas) o bien de readaptación (sobre todo la Comisión I).
31 Véase International Crisis Group (ICG), El efecto Mandela, Evaluación y
perspectivas del proceso de paz burundés, abril de 2000 y Burundi: ni guerra,
ni paz. Una evaluación del proceso de paz después de la firma del Acuerdo de
Arusha el 28 de agosto de 2000, diciembre de 2000.
12
- Veintisiete meses de debates públicos dirigidos
por la Comunidad internacional entre 17 partidos
políticos, el Gobierno y la Asamblea nacional.
- Una noche de negociaciones directas entre los
dos grandes protagonistas, el Frodebu y el Uprona.
Contenido
El Acuerdo, que se organiza en cinco
protocolos, cinco anexos y dos apéndices, se
puede resumir de la siguiente manera:
1. Compromiso de los participantes a llevar el
país a la reconciliación, estableciendo la verdad
sobre los orígenes y la naturaleza del conflicto;
2. Proposición de un marco institucional
de transición que permita organizar las
condiciones de una renovación democrática
gracias a la partición equitativa de poder;
3. Necesidad de un alto el fuego y de la reforma
de las fuerzas de seguridad y de la policía, como
garantía de seguridad para todos los ciudadanos;
4. Etapas de una reconstrucción económica y
social así como de una estabilización fundada
sobre el regreso de los refugiados;
5. Formulación de garantías internacionales
que aseguren la aplicación de las medidas
decididas en Arusha.
El Acuerdo define el conflicto y todo el
mundo coincidió en reconocerle el carácter
oportuno: un conflicto esencialmente político
de dimensiones étnicas. Hasta entonces,
el discurso oficial burundés siempre había
negado la realidad étnica, practicando de esta
manera el etnicismo y cerrando el debate en
un carácter globalizante que alimentaba la
ideología de la exclusión y de la exterminación
del “otro”. Convenía aportar respuestas
políticas al conflicto político y, sin embargo,
los negociadores no pudieron evitar la trampa
étnica. Los que la lamentaron fueron los que
se conciliaron, con la distancia, y reconocieron
el beneficio: el tabú étnico fue reconocido
públicamente. Y si el Acuerdo consagró el
etnicismo, al mismo tiempo también contenía
lo que podía alimentar su negación. En la
actualidad, el tabú parece haber desaparecido
con las luchas de influencia pudiéndose ejercer
en el seno de una misma etnia.
Principales defectos
La crítica fundamental contra el Acuerdo reside
en el hecho de que en la ausencia de los
movimientos rebeldes armados en la mesa de
las negociaciones, no hubo un alto el fuego. El
país quedó confrontado a las consecuencias
mortuorias del conflicto. Otra consecuencia fue
que las reformas, en especial las del ejército,
no pudieron realizarse.
Tampoco hubo Acuerdo sobre el equipo que dirigía
la transición venidera. Esta ausencia prorrogó
los debates unos catorce meses, visto que la
transición empezó el 1 de octubre de 2001.
Por último, la firma fue el resultado de una
combinación de restricciones. El Gobierno,
con el apoyo de los pequeños partidos tutsi,
pretendía denunciar el “hold-up” llevado a
cabo en el proyecto del acuerdo por el tándem
paralelo Uprona-Frodebu y, al mismo tiempo,
contestar a los enmiendas de última hora que
éstos últimos habían conseguido introducir
en la noche del 27 al 28 de agosto, la víspera
de la firma. La estrategia de restricciones
significaba que las negociaciones no habían
acabado. A menudo, estas restricciones
fueron denunciadas por desmembrar la
propia noción del Acuerdo. A pesar de estos
problemas, la firma disminuyó sensiblemente
las tensiones. Las restricciones fueron
aisladas, así que con el tiempo, no parecen
haber sido determinantes.
Justicia para el pasado
Las disposiciones del Acuerdo consagradas a la
justicia son detalladas más adelante. Si bien en
un Acuerdo de paz es normalmente más fácil
prever los instrumentos que serán utilizados en
el futuro, el Acuerdo de Arusha da la impresión
de estancarse en el pasado. No sólo prevé
los instrumentos específicos destinados a
administrar las violaciones pasadas, sino
que todas las medidas proyectadas hacia el
futuro son decididas en base a experiencias
anteriores, con el objetivo de evitar repetir los
mismos errores. Tratar las raíces del conflicto
parece ser la prioridad de los negociadores.
La mediación intentará influenciar a los
participantes para que no se centren en la
cuestión del pasado. También Nyerere se
posicionó contra la opinión de un Tribunal,
declarando, según uno de los actores de las
negociaciones, que el pasado era el pasado,
que nada podría cambiarlo y que, por lo
tanto, era inútil retomarlo. Mandela, por su
parte, consideraba que la idea de un tribunal
era demasiado abstracta. Por eso defendió
un mecanismo único, más eficaz según él y
13
más simple para ejecutar, a imagen de una
Comisión de Verdad y de Reconciliación. O,
como mínimo, un mecanismo que privilegiara
la reconciliación.
Los Acuerdos de 2002 entre el Gobierno
de transición y los movimientos rebeldes
minoritarios CNDD-FDD de Jean Bosco
Ndayikengurukiye y el Palipehutu-FNL de
Alain Mugabarabona
Estos dos movimientos rebeldes hutu
sufrieron divisiones internas. Léonard
Nyangoma, miembro del partido Frodebu y
fundador del movimiento CNDD a finales del
año 1994, fue destronado por Jean Bosco
Ndayikengurukiye en 1998, en el momento
en que las negaciones de Arusha empezaban,
lo cual complicó todavía más la cuestión de
la inclusión del movimiento en el proceso
de paz. Pierre Nkurunziza retomó el mando
a Jean Bosco Ndayikengurukiye a finales de
200132. El movimiento Palipehutu-FNL, por su
parte, sufrió las mismas luchas. Creado en
1980 por Remy Gahutu, se divisó en una rama
política (Palipehutu) y en una armada (FNL)33.
Las FNL prosiguieron sus actividades sobre el
terreno bajo la dirección de Kossan Kabura,
destronado en febrero de 2001, poco después
del Acuerdo de Arusha, por Agathon Rwasa,
líder actual del Palipehutu-FNL. En agosto
de 2002, Alain Mugabarabona, secretario
encargado de las relaciones exteriores del
Palipehutu-FNL con sede en Holanda, tentó
derrocar a Rwasa. Las divisiones siguieron
después de que el CNDD-FDD accediera al
poder y ni el poder ni la mediación sudafricana
consiguieron calmar las tensiones.
La rama del CNDD-FDD de Jean Bosco
Ndayikengurukiye y la del Palipehutu-FNL de
Alain Mugabarabona deben considerarse como
ramas minoritarias de su movimiento rebelde
respectivo, producto o bien de una división
interna o bien de una tentativa de derrotar al
poder. Pero si Jean Bosco Ndayikengurukiye
reinó sobre el terreno en bases congolesas,
Alain Mugabarabona nunca recibió direcciones
32 No es gratuito señalizar, en un contexto donde el conflicto étnico apare
junto a intereses regionales, que Pierre Nkurunziza no proviene de la misma
provincia que los dos primeros dirigentes del CNDD-FDD: el primero es originario de Ngozi, al norte del país y los otros dos de Bururi, al sudoeste.
33 Otras divisiones crearon el Frente de Liberación Nacional (Frolina) de
Joseph Karumba en 1989 y el Palipehutu de Etienne Karatasi, sucesor de
Remy Gahutu, en 1992. Después de una breve existencia armada concentrada en los campos de refugiados en Tanzania, estos dos dirigentes en el exilio
participaron en las negociaciones de Arusha y firmaron el acuerdo.
de las FNL. Algunos incluso sospechan del
Gobierno de la transición del momento de
haber teleguiado34 la tentativa de golpe de
estado de Mugabarabona contra Rwasa y
de haber negociado un Acuerdo de paz con
los pequeños movimientos para validar la
importancia de las disensiones y con esta
estrategia, descreditar a los verdaderos
dirigentes sobre el terreno, Pierre Nkurunziza
por el CNDD-FDD y Agathon Rwasa por las FNL.
En 2002, y aunque pretendían todo lo
contrario, Jean Bosco Ndayikengurukiye y
Alain Mugabarabona ya no gozaban ni de
peso político ni de combatientes. Apoyaron
el Acuerdo en letra y espíritu sin discusión.
Cuando lo firmaron, todavía podían obtener una
representación en las instituciones transición y
transformar su movimiento en un partido político.
El protocolo de Pretoria de 2003 entre el
Gobierno de la transición y el CNDD-FDD
de Pierre Nkurunziza
Obtenido gracias al sudafricano Jacob Zuma,
sucesor de Mandela, el Acuerdo que intervino
entre el Gobierno de la transición y la rama
mayoritaria del movimiento CNDD-FDD de Pierre
Nkurunziza es, junto al Acuerdo de Arusha, la
otra pieza clave del proceso de paz burundés.
El protocolo III ultima el Acuerdo de Arusha en
cuanto a la reforma de las fuerzas de defensa
y de seguridad. También fue el responsable de
establecer la paz en casi todo el país35.
Más conocido con el nombre de “Protocolo de
Pretoria”, el acuerdo consiste en realidad en
varias etapas y documentos:
- El Acuerdo de alto el fuego firmado el 2 de
diciembre de 2002, aunque los participantes
no lo cumplieron;
- La declaración conjunta de cesación
definitiva de hostilidades el 27 de enero de
2003;
- El Protocolo de Pretoria del 8 de octubre de
2003 sobre la división de poderes políticos,
de defensa y de seguridad en Burundi;
- El Protocolo de Pretoria del 2 de noviembre
de 2003 sobre las cuestiones confusas
respecto a la división de poderes políticos, de
defensa y de seguridad en Burundi;
- El Protocolo sobre el acuerdo técnico de
fuerzas;
34 Con el apoyo de la mediación sudafricana (véase más adelante).
35 Salvo en las provincias en las que las FNL seguían presentes. En agosto de
2004, las FNL reivindicaron la masacre de 154 civiles banyamulenge en Gatumba.
14
- El acuerdo global de alto el fuego del 16 de
noviembre de 2003.
El acuerdo global dio lugar a una ley nacional
de adopción, que estipulaba que formaba parte
del Acuerdo de Arusha pero que abrogaba las
disposiciones anteriores contrarias al CNDDFDD. Después de este acuerdo, el CNDDFDD
se integró en las instituciones de transición a
partir de noviembre de 2003 y el ejército de la
policía se remodeló36.
Es importante entender que a partir de ese
momento, el periodo de transición se desarrolló
en base a dos procesos paralelos: por una
parte, el proceso de Arusha fundado según las
disposiciones negociadas ente el Gobierno y
el conjunto de participantes signatarios y, por
otra parte, el proceso que surgió del acuerdo
firmado entre el Gobierno de la transición y
el CNDD-FDD, en el cual este último negoció
sus competencias políticos y militares
(independientemente de las disposiciones
mencionadas en el Acuerdo de Arusha y con
exclusión de los otros participantes signatarios
en la época). En un principio, el CNDD-FDD
no se asoció al Acuerdo de Arusha e incluso
rechazó reconocerlo abiertamente. Fue bajo la
presión de la mediación y de las comunidades
regionales e internacionales, que supervisaban
el proceso, que moderó sus propósitos.
Además, tomó consciencia de la ventaja
política que el Acuerdo ofrecía y que podría
aprovechar a corto plazo, con la instauración
del calendario electoral que clausuraba el
periodo de transición.
En esa época, el Acuerdo de Arusha era la
referencia, la boya a la cual la comunidad
internacional y la región se aferraban en vistas
del estancamiento de la transición.
El Acuerdo de alto el fuego global del 7 de
septiembre de 2006 entre el Gobierno y las FNL
Después de varias tentativas fracasadas, el
Gobierno elegido en 2005 y las FNL firmaron
un Acuerdo global de alto el fuego el 7 de
septiembre de 2006 en Dar-es-Salaam,
confirmando al mismo tiempo un preacuerdo37,
logrado algunos meses antes. Llegó tarde,
contra toda previsión y gracias a la insistencia
de los actores exteriores, principalmente
36 Oficialmente, empezó a finales del año 2004.
Tanzania, seguido por Sudáfrica, representada
por el ministro de la Seguridad, Charles
Nqakula, sucesor de Jacob Zuma. Como en
los casos precedentes, el nuevo Gobierno
burundés no se apresuró para llevar a buen
término las negociaciones que implicaban
incluir, más tarde o más temprano, al
Palipehutu-FNL y, por consiguiente, un reajuste
del poder que acaba de conquistar el control.
Probablemente cansados del interminable
proceso burundés pero decididos a concluirlo,
los actores exteriores impelieron a los
participantes a firmar un acuerdo de principios,
dejando deliberadamente al margen todos los
detalles, que los participantes estaban invitados
a discutir más tarde entre ellos. Un mecanismo
conjunto de verificación y de supervisión bajo
la autoridad de la región y de la Unión africana,
garantizó la ejecución del acuerdo.
4 Los actores en el
proceso de Arusha
La mediación 38
La mediación Nyerere
El presidente Nyerere –en realidad su
Fundación, creada en 1996– se impuso en
el conflicto burundés por razones que iban
desde su prestigio político a su perfecto
conocimiento del contexto de Burundi.
No tardó en implicarse, pero no consiguió
controlar el conflicto en seguida. Las dos
reuniones sucesivas que organizó con los
representantes de Frodebu y de Uprona en
Mwanza, Tanzania, del 22 al 25de abril de
1996, y el 8 y 9 de junio de 1996, no aportaron
nada de decisivo39.
La figura de Nyerere fue, a menudo y muy
pronto, criticada por el grupo tutsi, que no
paró de denunciar la simpatía de éste por
los hutu. Además, después de las reuniones
de Moshi, en mayo de 1999, cuando tuvo
la ocasión de decidir el reagrupamiento
de los participantes según las afinidades
37 Acuerdo del principio de Dar-es-Salaam en vista de la realización de la paz, de la
seguridad y de la estabilidad durable en Burundi, firmado el 18 de junio de 2006.
38 Es sintomático constatar que la mayoría de los actores burundeses
interrogados no tienen una opinión consolidada sobre las realidades que
recubren las nociones de mediación y de facilitación. Tanto una como la otra
son utilizadas indistintamente, para calificar el proceso de pilotaje. La mayoría
de los acuerdos, es cierto, llevan de por sí el adjetivo “facilitador”.
15
étnicas40, Nyerere fue acusado de facilitar la
armonización de los puntos de vista de los
hutu que participaban en las negociaciones.
Del mismo modo, el campo tutsi siempre
acusó a Tanzania de no querer llegar a un
acuerdo, para demostrar a nivel internacional
que era imposible cooperar con los tutsi.
En realidad, el golpe de estado de Buyoya
en julio de 1996 fue el verdadero inicio de
las relaciones entre los dos protagonistas.
Nyerere había demostrado hasta el momento
una cierta simpatía41 por Buyoya que,
por su parte, nunca había escondido la
admiración por el veterano líder. El golpe de
estado de Buyoya sacudió este equilibrio.
Nyerere, que se sintió traicionado, rechazó la
“Cooperación interna” de Buyoya que, a su
vez, declinó la invitación a la cumbre regional
del 25 de agosto de 1997, cuestionando la
neutralidad de Nyerere. Este último habría
incluso calificado el régimen de Buyoya de
“apartheid”. En cuanto aceptó oficialmente
formar parte de Arusha, en junio de 1998, el
proceso de paz burundés arrancaba en unas
condiciones un tanto ajetreadas42.
Objetivamente, es difícil considerar la
neutralidad de Tanzania en el conflicto
burundés. Siendo un país limítrofe, aloja
desde 1965 un gran número de refugiados
hutu. Algunos sospechaban de una agenda
escondida que toleraba en el territorio
tanzano a refugiados y a rebeldes hutu.
Tanzania siempre se defendió e, incluso
sin ir tan lejos, se podría considerar que la
presencia notable de esos refugiados43, que
incluían grandes figuras políticas burundesas,
pudiera haber influenciado hasta un
cierto punto a la estabilidad del país y, por
consecuencia, pesar sobre la política que el
país adoptaba vis-a-vis de Burundi.
Es sobre todo la presencia, tolerada o no
por Tanzania, de rebeldes hutu del otro lado
de la frontera que los tutsi percibieron como
inoportuno de la parte de Nyerere. La principal
característica de la intervención de Nyerere
residió en el método llamado “inclusivo”44, que
reagrupaba alrededor de la mesa a diecinueve
participantes burundeses. Los grandes ausentes
39 Hay que decir que la presencia de representantes del Frodebu y del
Uprona relevaba más de una iniciativa personal que de un mandato claro y
legítimo de sus bases.
40 Véase más adelante, en el punto siguiente.
41 Es interesante constatar que, entre todas las condiciones que ha impuesto
para el levantamiento del embargo, no mencionó la retirada de Buyoya.
42 Para más detalles, véase International Crisis Group, op.cit.
seguían siendo los grupos armados. Nyerere
se afrontó a la división del CNDD desde el
principio de las negociaciones. Su posición de
intelectual pragmático consistía en favorecer
el aspecto político: si el conflicto político se
solucionaba, el conflicto armado desaparecería.
En consecuencia, adoptó una posición legalista:
el movimiento rebelde armado de Jean Bosco
Ndayikengurukiye, que acababa de separarse
de su fundador Nyangoma, se vio obligado a,
o bien cambiar de nombre, o bien a hacer lo
necesario para ratificar formalmente el cambio de
dirigente. Ante el rechazo de la segunda opción,
Nyerere acabó por apartar a Ndayikengurukiye y
favorecer a Nyangoma (que ya estaba en la mesa
de las negociaciones). La Unión Europea, que
defiende la estrategia de adiestramiento, apoyó
la decisión. La táctica resultó ser un fracaso.
La mediación de Mandela
Nyerere dirigió la primera y mayor parte de
la mediación. Al morir, en octubre de 1999,
Mandela le sucedió. El antiguo presidente
sudafricano impuso un ritmo irrefutable y un
nuevo aire a las negociaciones. Su mandato
consistió principalmente en acabar lo más
rápido el proceso. Esto explica en parte por
qué, a pesar de todos los intentos, Mandela
no consiguió que los rebeldes participaran
en las negociaciones. Si los dos mediadores
disponían de un papel activo para hacer
proposiciones, Mandela lo utilizó mucho
más que Nyerere, que esperaba a que los
burundeses le propusieran sugerencias
concretas. La gran diferencia entre los dos
estilos de mediación también reside en
el hecho de que Mandela estigmatizaba
públicamente la cuestión étnica tutsi/hutu
y que exponía explícitamente los obstáculos
del proceso de paz, hecho que favorecía
una presión internacional constante sobre
los actores burundeses. La desconfianza
de los tutsi se despertó de nuevo cuando
Mandela anunció que abordaría la cuestión
burundesa según su punto de vista y su
experiencia personal, que es la de una mayoría
oprimida por una minoría. Aún así, Mandela
también obligó a los participantes a abordar
los aspectos más sensibles. A diferencia
de Nyerere, Mandela impuso una presión
constante al presidente Buyoya para incitarlo
a hacer las concesiones que los rebeldes
43 Tanzania arbitró hasta 800.000 refugiados burundeses.
44 Véase más adelante para más información y consecuencias del método.
16
reclamaban para poder participar en las
negociaciones, en especial la liberación de
presos políticos.
A pesar del efecto dinámico que infundió,
Mandela no cambió ni el marco ni los
actores del proceso y no consiguió que los
movimientos rebeldes hicieran partícipe
de las negociaciones. Tampoco estaba
seguro de que el movimiento de Jean Bosco
Ndayikengurukiye estuviera de acuerdo:
militarmente fuerte, beneficiándose de la base
congolesa en RDC, éste habría rechazado
venir para compartir un pastel que pensaba
poder obtener con las armas45.
La mediación de Mandela, cuyo carisma y
enfoque son aclamados a la unanimidad, fue
extremadamente personalizada. Las críticas
que recibió fueron de otro calibre: falta de
disponibilidad, visión macrocósmica dejando
los detalles en manos de los tanzanos y el
método intervencionista según sus puntos
de vista. Si Nyerere evitaba los aspectos
delicados, Mandela no dudaba en emprenderla
con los actores burundeses, alternando las
reuniones confidenciales sin testigos ni nota
y las conversaciones en público. Algunas
de estas reuniones fueron consideradas
incluso humillantes para los burundeses. La
presión incesante que ejerció, “impaciencia”
se podría decir, condujo a los burundeses,
que normalmente evitaban el afrontamiento
directo, a imaginar estrategias indirectas de
resistencia. Y sin embargo, esta obstinación
de “nunca soltar la mano de los burundeses”,
según una expresión de un observador
burundés, consiguió obtener la firma. Aunque
los burundeses coinciden en reconocer que el
método de Nyrere se adoptaba y comprendía
la “psicología” burundesa, éste nunca hubiera
conseguido el éxito de Mandela. Uno de los
negociadores burundeses admitió que sin
el reemplazo forzado, seguramente nunca
hubieran firmado nada.
Cuando Mandela intervino, el Acuerdo ya
contaba con una base pero quedaban muchos
aspectos sin concretizar. Los instigadores
se impacientaban. Un proyecto de acuerdo
fue presentado por el equipo de mediación
el 17 de julio de 2000. Los participantes
establecieron un margen de tres semanas para
45 También estaba en deuda con sus colaboradores, la RDC y Zimabue, que necesitaban hombres en la lucha contra la coalición anti-Kabila en el este de la RDC.
analizarlo y proveer los últimos comentarios.
Mandela asignó la fecha del 28 de agosto
como fecha límite para la firma de un acuerdo
definitivo. Aunque algunos la estimaron
la propuesta de irrealista, entre ellos los
representantes de la comunidad internacional,
la fecha nunca se modificó, obligando a firmar
a marchas forzadas. Muchos observadores
burundeses concluyen que esta decisión fue
uno de los puntos débiles del proceso porque
la presión era tan grande, que ni los propios
burundeses se pudieron apropiar del Acuerdo.
Como un negociador burundés manifestó
espontáneamente:
“El Acuerdo de Arusha es, ante todo, una
proposición de Mandela!”, sugiriendo que no
fue obra de los burundeses.
La llamada mediación sudafricana
Justo después de la firma del Acuerdo de
Arusha, Nelson Mandela, que se declaró
cansado de las argucias de los burundeses,
delegó su responsabilidad de dirigir las
negociaciones de alto el fuego entre
los grupos armados y el Gobierno de la
transición al Vicepresidente de Sudáfrica,
Jacob Zuma. Éste, consciente de la delicada
misión, primeramente procedió a realizar
consultaciones sustanciales con los
dirigentes de la región e intentó retomar el
contacto con los dirigentes de los grupos
armados con el objetivo de entablar las
negociaciones de alto el fuego con todos
los participantes. Los primeros resultados
se manifestaron en la conclusión de alto el
fuego con la rama del CNDD-FDD (de Jean
Bosco Ndayikengurukiye) y la rama de las
FNL (de Alain Mugabarabona) en 2002.
Jacob Zuma siempre enfatizó que él tenía como
misión facilitar la conclusión de un acuerdo
de alto el fuego global y no de restablecer las
negociaciones de paz de Arusha. Enfrentado
a problemas político-financieros en su
propio país, fue reemplazado por el ministro
sudafricano de Seguridad Nqakula, encargado
de conducir a un acuerdo entre la última fuerza
armada de las FNL y el Gobierno. El acuerdo se
firmó en septiembre de 2006, después de la
redacción de este informe.
La estrategia de la mediación sudafricana era de
motivar las negociaciones con todas las fuerzas
rebeldes, incluso las más pequeñas, con tal de
obligar a los principales movimientos sobre el
17
terreno a unirse al proceso de paz. En diciembre
de 2002, un alto el fuego fue firmado con el
CNDD-FDD de Pierre Nkurunziza, inmediatamente
después de los Acuerdos de octubre de 2002,
firmados con las fuerzas rebeldes minoritarias. Ese
alto el fuego no duró mucho tiempo. La mediación
sudafricana sufrió los mismos reproches que el
Gobierno: al favorecer la división de los grupos
rebeldes en vez de empezar una nueva dinámica
inclusiva, la estrategia sudafricana no hacía más
que demorar el proceso.
Los actores burundeses
Arusha reunió 19 participantes: 17 partidos
políticos, el Gobierno y la Asamblea nacional46.
Preconizado por Nyerere, si bien algunos
afirman que fue una propuesta del Gobierno
burundés para dificultar o torpedear los
debates, el método llamado “inclusivo”
pecó ahí donde fue aclamado: la regla del
consenso que utilizaba, favorecía a los debates
interminables y eminentemente conflictuales.
El Gobierno burundés, por su parte, siempre
mantuvo su juego paralelo y dejando de
lado la “gran misa” de Arusha, para retomar
las palabras de un miembro del Gobierno,
siguió con sus negociaciones restringidas y
privadas con otros actores limitados: en Roma,
privilegiando a los beligerantes; en el debate
interno y en Arusha, privilegiando a Frodebu.
Es importante entender el talante que presidía
en las negociaciones: el enfrentamiento
étnico por otros medios y en otro espacio. En
esa época, todos los partidos burundeses
presentes estaban articulados según su
pertenencia étnica hutu o tutsi. En Arusha
seguían siendo fieles a su comunidad, que
estaba en Bujumbura, y que también los tenía
atados de pies y manos. Sólo el discurso
étnico hizo diana y fueron los que no dudaron
en despertar el fantasma étnico los que
obtuvieron más atención.
Arusha podría haber constituido una
ocasión ideal para renunciar a la etiqueta
étnica, sobre todo después de que los
participantes reconocieran por ellos mismos
que el conflicto era esencialmente de
carácter político. El conjunto de actores
internacionales y nacionales interrogados
en el marco de este estudio lo lamentan,
pero al mismo tiempo, ponen en duda el
46 Véase la lista de partidos burundeses negociadores del Acuerdo de Arusha.
éxito de una tal iniciativa que, en el contexto
de esa época, hubiera intentado atenuar el
aspecto étnico. Los mediadores sucesivos
no sólo lo intentaron sino que contribuyeron
a cristalizar el aspecto étnico. Nyerere
también facilitó el reagrupamiento de los
participantes en dos grupos étnicos con la
esperanza de armonizar los puntos de vista
de los miembros de una misma etnia. Las
reuniones de Moshi en 1999 dieron lugar a
tres bloques o grupos llamados “G”: el G7
hutu, el G8 tutsi y el G3 que comprendía
el Gobierno, la Asamblea y el Uprona, que
defendía la unidad. Después, se pasó a
hablar sólo del G7 hutu y del G10 tutsi (que
abarca al antiguo G8) 47. Mandela también
optó por la estrategia de mostrarse al
desnudo en el asunto étnico e impuso una
división de la transición en dos periodos,
dirigidos alternativamente por cada etnia.
El resultado de esas estrategias fue que las
negociaciones se construyeron en base al
aspecto étnico. En consecuencia, y si bien
los participantes reconocieron que debían
aportar soluciones políticas para responder
a un conflicto de carácter político, éstas
fueron étnicas. Un diplomado reconoció que
fue un fallo, pero que era el precio a pagar
para obtener la firma.
En el caso burundés, el gran problema del
método inclusivo fue el de la representatividad:
- Sólo los grandes protagonistas del Uprona y
del Frodebu podían ser considerados como
representantes de sus comunidades48,
incluso si los dos participantes aceptaban a
miembros de la otra etnia, generalmente por
cuestiones de imagen y reputación.
- Desde 1991 y la llegada del multipartidismo,
los pequeños partidos se multiplicaron.
Articulados en función de su pertenencia
étnica, se presentaban en solitario o
con el apoyo de un protagonista de su
grupo étnico, en espera de puestos
ministeriales en recompensa, como después
de las elecciones de 1993. No tenían
representante en la totalidad del territorio;
algunos incluso estaban limitados al marco
familiar49. Algunos de estos pequeños
partidos sólo fueron a Arusha para hacer
progresar los argumentos extremistas o para
favorecer los bloqueos según el interés del
personaje al cual estaban aliados y que él,
47 El G10 no contaba con instituciones. Sólo comprendía partidos políticos:
Uprona, Parena, Inkinzo, PRP, Anadde, Raddes, PIT, AV-Intwari, Abasa, PSD.
18
por cuenta propia nunca podría habérselo
permitido50. Además, casi todos los partidos,
incluso los protagonistas, se habían
escindido o duplicado ya fuera a un nivel
interno, sobre todo por el reconocimiento o
no del régimen del golpista Buyoya y de la
Cooperacion interna (el Uprona sufrió una
división en dos ramas en octubre de 1998),
o ya fuera entre una rama interna, presente
en el país, y una externa (Frodebu).
- Algunos observadores opinan que la cuestión
de la (non) representatividad de los actores
en las negociaciones de Arusha dificultó
la visibilidad de la problemática. En esas
condiciones, aunque el reagrupamiento de
los participantes negociadores por Nyerere en
dos bloques estigmatizó la pertenencia étnica,
clarificó la continuación de los debates.
- Los grandes ausentes en la mesa de las
negociaciones fueron los grupos armados.
Independientemente de las razones de esta
alternativa, Nyerere será considerado como
el responsable de este fracaso. El principal
inconveniente de esta situación es que,
al haber sido concluida sin la cesación de
hostilidades, el Acuerdo no pudo establecer
la paz en los países con una larga historia.
Muchas vidas civiles fueron sacrificadas.
Más grave todavía, después de la firma, la
guerra se convirtió en un pretexto, tanto para
unos como para los otros, para impedir la
realización de las disposiciones del Acuerdo.
La comunidad internacional
Al principio del proceso, la OUA, la UE y la
ONU, en calidad de observadores exteriores,
no se implicaron directamente. Aunque
la OUA menos que las dos restantes. Las
Naciones Unidas, por ejemplo, fueron
reticentes a la oportunidad de una mesura
de embargo cuando fue propuesta por los
países de la región, aunque al final apoyó
la posición regional. Con Mandela, las
organizaciones internacionales interesadas
y los países donantes (Bélgica, Reino-Unido,
48 El Uprona era considerado como el protagonista del grupo tutsi y el Frdebu
del grupo hutu. Sin olvidar que el Parena también disponía, en ese período,
de una solidez en las zonas tutsi de la capital.
49 Se ha citado el ejemplo del partido Abasa, que fue limitado a su representante y a su esposa.
50 De la misma manera, después de los trabajos de septiembre de 1999,
los pequeños partidos tutsi, bajo pretexto de una nueva ola de violencia en la
capital, exigieron la inversión del ORDE DU JOUR de la Comisión III, y que la
cesación de las hostilidades fuera discutida antes de la restructuración del
ejercito, punto clave en la conclusión de un acuerdo. En esa misma época, un
representante del PL hizo circular un documento constatando la elección de
Nyerere como mediador.
Estados Unidos, Francia, Canadá, entre
otros) fueron bien acogidas. Sin embargo, su
compromiso fue exclusivamente financiero.
Algunos lamentan que bajo la protección del
“African ownership”, estos actores que a fin
de cuentas eran importantes, cesaron sus
responsabilidades.
En Arusha, la lentitud y la esterilidad de los
debates acabaron con la paciencia de los
socios capitalistas. Fueron derrotados por
la actitud de los actores burundeses que se
disputaban durante el día, pero bebían una
cerveza juntos por la noche y no se daban
cuenta de que, para los representantes
burundeses, se trataba únicamente de
guardar las apariencias. La prioridad de los
intervencionistas internacionales se resume
rápidamente en una frase: obtener una
firma a cualquier precio. La única regla a
seguir era la del pragmatismo. Como ilustra
un diplomado occidental: “Si nos hubieran
pedido un viaje a la luna y nos hubieran dicho
que se trataba de un acuerdo que permitiría
avanzar, probablemente lo habrían obtenido”.
En algunos casos, la mediación condujo a los
participantes a la superficialidad. De hecho,
cada uno sabía que la regla del consenso en
vigor favorecía, o más bien hacía correr el
riesgo, de desmoronar el debate, según los
intereses propios.
La comunidad internacional, inclusive las
Naciones Unidas, acabó por retomar la
plaza que en un principio había abdicado,
especialmente a través de dos instrumentos
imaginados en el Acuerdo de Arusha: una
Misión de mantenimiento de la paz y una
Comisión de seguimiento y aplicación de los
acuerdos de Arusha (CSA).
La CSA tenía como objetivo impulsar el ritmo
y la dinámica necesaria para ejecutar las
reformas en los principios adquiridos. Pero
estaba confrontada a grandes resistencias por
la parte del Gobierno de Buyoya. La CSA perdió
toda su eficacidad en el momento en que los
burundeses consiguieron que un miembro
por delegación signataria fuera representado
en Arusha (en la misma óptica que se
defendía una plaza lucrativa) en vez de “dos
representantes de los miembros signatarios”,
como estaba previsto en un principio. Los
burundeses asistieron en masa, y lo que
tendría que haber sido un pequeño consejo
de administración, no hizo sino reproducir los
19
mismos debates conflictuales que en Arusha.
La CSA sólo pudo ser un órgano reglador
del conflicto étnico y aunque el Acuerdo le
otorgaba competencias para dar directivas,
favoreció, como durante las negociaciones, a
las concesiones. Tampoco fue decisiva para la
toma de decisión entre el Uprona y el Frodebu
hasta la llegada del CNDD-FDD.
La misión onusiana de Mantenimiento de la
paz sólo se puso en marcha en junio de 2004.
Puesto que no se reunían las condiciones
necesarias, ausencia del alto el fuego, fue la
Unión Africana quien se encargó de la misión.
La Misión africana en Burundi (AMIB) fue la
primera misión de este tipo y fue aclamada por
el conjunto de la comunidad internacional. Sin
embargo, su mandato es limitado y nunca se
benefició de ayudas financieras ni logísticas,
ni tan solo de la confianza, necesaria para
una buena realización de la misión. La misión
onusiana de Mantenimiento de la paz tendría
la oportunidad de instaurarse después de la
firma del alto el fuego con el CNDD-FDD, pero
también y sobre todo porque era el final de un
programa de transición. Sudáfrica conservaba el
poder militar. A pesar de su mandato ampliado
(en el capítulo VII de la Carta de las Naciones
Unidas), la tarea esencial de la Operación
de las Naciones Unidas en Burundi (ONUB)
era controlar las elecciones. La reaparición
de la comunidad internacional sólo fue una
nueva ilustración del pragmatismo evocado
precedentemente: con el tiempo, las ambiciones
que presidian en Arusha fueron erosionadas,
los esfuerzos se concentraron y las elecciones,
fueron el único resultado tangible que la
comunidad internacional podía conseguir.
La justicia siguió la misma tendencia. Dejada
al margen durante un buen cierto tiempo, las
Naciones Unidas retoman la cuestión de la
justicia provisioria51.
A los ojos de los burundeses, la comunidad
internacional sólo representaba un socio
capitalista, “la cuarta etnia”, como al antiguo
presidente burundés Bagaza le gustaba
llamarla. En total, el proceso de Arusha tendría
que haber costado 15.000.000 $52. Después
de la firma, 1.900.000€ suplementarios
fueron concedidos por la UE53 como muestra
de apoyo a la CSA, por el funcionamiento de
la Comisión mixta del alto el fuego (CMC),
encargada de supervisar y de facilitar la
operación de desarmamiento, desmovilización
y reintegración (DDR) y para cubrir los
gastos relativos al regreso a Bujumbura
de los hombres políticos y dirigentes de
los movimientos armados que hasta ahora
estaban en el exilio.
No se produjo, ni tan siquiera exigido, ningún
informe financiero para justificar las sumas
concedidas. En una evaluación interna, la UE
concluyó que en relación al resultado obtenido
(las elecciones), la operación financiera era
razonable y justificada. Los socios siempre
eludieron lo que podía poner trabas al
buen funcionamiento del proceso, inclusive
las justificaciones financieras de fondos
atribuidos. Evitaron, pues, la polémica de la
mala gestión de fondos que les habían sido
asignadas por las instituciones para financiar
el proceso de Arusha. Para empezar, no
destacaron en el marco de la CSA en el cual
estaban representados, si bien podrían haber
encontrado en el argumento financiero una
manera de presionar a los que hacían demorar
la aplicación del Acuerdo.
A lo largo de los tres años y doce meses de
prorrogaciones (dos veces seis) que duró la
transición, ninguna de las grandes reformas
no pudo ser abordada. Probablemente las
elecciones fueron la única realización concreta,
a mérito de la ONUB.
5. Las disposiciones
relativas a la justicia en el
Acuerdo de Arusha
Las disposiciones del Acuerdo de Arusha
relativas a la justicia
Las disposiciones relativas a la justicia se
encuentran mayoritariamente dentro de los
Protocolos I y II. Corresponden a grandes
rasgos a dos períodos, el pasado y el futuro, y
se pueden repartir del modo siguiente:
Medidas centradas en el pasado:
El Acuerdo preveía instrumentos específicos:
amnistía, inmunidad provisional, liberación
de los presos políticos y un doble mecanismo
51 Véase infra, Parte 5, Las disposiciones relativas a la justicia en el Acuerdo
de Arusha.
52 Véase International Crisis Group, op. cit.
53. Cifras de la Unión Europea no oficiales.
20
que consistía en instaurar, de una parte, una
Comisión internacional de investigación judicial
(CIIJ), seguida de un Tribunal Penal Internacional
(TPI), y, por otra parte, una Comisión nacional
para la verdad y la reconciliación (CNVR).
Mesuras centradas en el futuro:
El Acuerdo prevé instrumentos que típicamente
se encuentran en las negociaciones de paz:
una constitución nueva, nuevos cuerpos de
defensa y de seguridad, una reforma del
sector jurídico, compensaciones territoriales
y la formación de cuerpos de defensa y de
seguridad de la cultura de la paz, de los
derechos humanos y del derecho humanitario.
Medidas en suspensión hasta la obtención de
un alto el fuego54
• Amnistía para todos los combatientes de
partidos y movimientos políticos por los
crímenes cometidos por el hecho de estar
implicados en el conflicto, pero no por los
actos de genocidio, los crímenes de guerra o
los crímenes contra la humanidad, ni por su
participación en los golpes de estados.55
• La liberación de los presos políticos
engendrada por el cese de las hostilidades.56
Independientemente de las disposiciones
condicionadas por la obtención de un alto el
fuego, tanto las medidas relativas al pasado
como las relativas al futuro teóricamente
tenían que empezar a ejecutarse durante la
transición. Ese no fue ni mucho menos el caso.
Justicia para el pasado
El CIIJ y el TPI
El Protocolo I del Acuerdo de Arusha estipulaba
que el Gobierno de Burundi tenía que enviar
una demanda al Consejo de Seguridad de
la ONU para que estableciera una Comisión
internacional de investigación judicial (CIIJ)
sobre el genocidio, los crímenes de guerra
y otros crímenes contra la humanidad. Si
el informe de esta Comisión estableciera
la existencia de estos crímenes, el mismo
Gobierno tendría que pedir al Consejo de
Seguridad la creación de un Tribunal Penal
Internacional que se encargaría de juzgar y
castigar a los culpables.
Una gran mayoría de tutsis han defendido
siempre con firmeza la idea de un TPI
“al estilo ruandés”, en referencia al TPIR
creado en noviembre de 1994. Para ellos,
prioritariamente, se trataba de establecer la
existencia de un genocidio para calificar los
acontecimientos de 1993. En la época de las
negociaciones, el recuerdo del genocidio de
los tutsis de Ruanda se mantenía vivo en la
memoria. Los hutus, en cambio, se mostraban
reticentes ante la idea de tal sistema judicial,
que hubiera podido perjudicarles seriamente
mientras que ellos continuaban reivindicando
el restablecimiento de una verdad histórica del
mismo tipo para los acontecimientos anteriores
a 1993.
Merece la pena recordar aquí que el Acuerdo
estipula que los crímenes mayores no
podrán ser objeto de medidas inmunitarias
provisionales o de amnistía. Este punto no
está desprovisto de impacto: además de
que Burundi respondía así a las exigencias
internacionales y a la vez a las obligaciones
que había suscrito ratificando la mayoría de
tratados internacionales sobre la materia, se
volvía difícil, para los grupos rebeldes que se
han unido al proceso a continuación, intentar
obtener una amnistía internacional. Este
punto, pues, ha podido representar un freno.
Sin embargo, mientras que las negociaciones
relativas a la justicia transnacional han vuelto
a primera línea, las Naciones Unidas no han
parado de recordar esta exigencia.
Los puntos de acuerdo principales fueron los
siguientes:
• El genocidio –que se quiere evitar– se
menciona explícitamente en el Acuerdo
pero es la CIIJ la encargada de investigar la
existencia de actos de esta naturaleza y de
sacar conclusiones a partir de las que se
podría considerar la creación de un TPI;
• La CIIJ no utilizará sólo, en su investigación,
el informe de las Naciones Unidas de 1996
(que había concluido que existían actos de
genocidio contra los tutsis en 1993 después
del asesinato del Presidente Ndadaye), sino
que también tendrá en cuenta el conjunto
de informes redactados sobre Burundi (entre
ellos el informe de Whitaker de 1985, que
recogía crímenes de guerra del mismo tipo
contra los hutus en 1972).
54. Artículo 1c. de la entradilla del Acuerdo de Arusha
55. Acuerdo de Arusha, P.III, artículo 26.
56. Acuerdo de Arusha, P.III, artículo 25 2c.
Parece que ni la mediación, ni la ONU han
tenido en cuenta –por lo menos oficialmente–
la lentitud y el coste que ocasionarían unos
21
mecanismos como los mencionados. Sin
embargo, en aquel momento, el TPIR recibió
las primeras críticas y la ONU ya había tenido
un anticipo de las dificultades que podía
ocasionar una comisión de investigación con
la que redactó el informe de 1996 sobre los
acontecimientos en Burundi.57 El hecho de que
Nyerere recibiera muy rápidamente las críticas
de la opinión tutsi, que le reprochaba favorecer
el otro campo y de hacer todo lo posible para
evitar que se estableciera la responsabilidad
del Fordebu en las masacres de 1993,
podría tener relación con esta pasividad de la
comunidad internacional, que quizás consideró
inoportuno oponerse a la exigencia tutsi a favor
de un TPI para no contribuir al empeoramiento
de la sensación de parcialidad. Cuando
entró a formar parte del proceso, Mandela
pensaba en la creación de un mecanismo
único para reemplazar el doble mecanismo
que proyectaban los burundeses. Sin embargo,
como se trataba de un punto de acuerdo entre
partes que se disputaban en cuanto al resto58,
se le sugirió que no insistiera.
El G7 y el G10 llegaron a un acuerdo acerca
de la CIIJ, pero con objetivos diferentes. Los
dos grupos probablemente sabían que este
mecanismo sería solo teórico, cuya puesta en
marcha sería difícil y larga. Los negociadores
eran conscientes de que dejaban “a los que
vendrían más tarde” la labor de gestionar
su futura puesta en marcha. Así mismo, a
través del establecimiento de este mecanismo
internacional, los dos grupos se deshacían,
con satisfacción, de la delicada cuestión de
determinar las responsabilidades delegándola
a un tercero, en este caso a la comunidad
internacional. Fue quizás este elemento
foráneo el que hizo posible un consenso entre
las partes en cuanto a este mecanismo.
Aplicación
Desde el principio, las relaciones que la
CIIJ tenía que establecer con un segundo
mecanismo, la Comisión nacional para la
verdad y la reconciliación (CNVR)60, quedaron
mal definidas. Los riesgos de solapamiento y
de conflicto de competencias fueron obvios,
incluso inevitables. Algunos actores han
reconocido que eran conscientes de ello pero
que no le concedieron importancia, porque
lo principal no era tanto la aplicación sino el
consenso político acerca del principio.
El 24 de julio de 2002, cuando se había
sobrepasado el plazo prescrito a este efecto
en el Acuerdo de Arusha, el presidente Buyoya
envío finalmente una carta al Secretariado
General de las Naciones Unidas solicitando la
creación de una CIIJ. Parece que la respuesta
que recibió, probablemente por falta de
concertación interna entre los diferentes
servicios de la ONU, carecía de delicadeza
diplomática: le habían anunciado, sin más
explicaciones, que quedaba excluido siquiera
considerar una cualquiera CIIJ. Un anuncio
como este hubiera podido dejar a Buyoya en
una posición delicada en relación con su base
política para quien una CIIJ condicionaba un
TPI, y no le habría dejado otra opción que la
de mostrar, a partir de ese momento, cierta
indecisión acerca de la cuestión de la justicia.
La ONU probablemente temía que un
mecanismo judicial cualquiera pusiera en
peligro la difícil transición en curso. Por otra
parte nunca tomó este riesgo. Nada avanzó
hasta que un informe de la ONU de 2004,
llamado “informe Kalomoh”, sugirió la creación
de mecanismos diferentes de los mencionados
en el Acuerdo de Arusha y, en cualquier caso,
suprimió la CIIJ.61
La comunidad internacional prefirió alentar
el punto de acuerdo antes que expresar sus
dudas o reservas. Es imposible que no tuviera,
ya que este tipo de mecanismos generan
de buen principio problemas prácticos.
La fraseología rigurosa que acompañó la
redacción de estos puntos59 podría dar a
creer que por falta de una posición firme, las
Naciones Unidas en todo caso hicieron valer
sus argumentos entre bambalinas.
Con el tiempo, algunos diplomáticos
extranjeros calificaron esta idea de la CIIJ como
trampa en la que la comunidad internacional
había caído de forma consciente o por pereza.
“(Nosotros) hubiéramos tenido que forzarnos,
desde el principio, a reflexionar acerca de un
mecanismo jurisdiccional específico adaptado
al caso burundés”, reconoció uno de ellos.
Utilizando la misma imagen, un representante
57. Las conclusiones de esta comisión, lejos de contribuir al sosiego habían
sido manipuladas por ciertos círculos burundeses con fines político-étnicos.
58. Parece que fue fundamentalmente la oficina de facilitación de Tanzania la
que disuadió a Mandela de insistir acerca de este punto.
59. El establecimiento de mecanismos no es de derecho. Está correctamente
estipulado que es el gobierno el que tiene que dirigirse al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
60. Detallado en el punto siguiente.
22
del grupo hutu evocó, inversamente, la decisión
del Informe de la ONU de suprimir la Comisión
de investigación: una comisión como esa, a su
juicio, habría podido y debido dar profundidad
y consistencia a un mecanismo jurisdiccional.
Sin un mecanismo internacional, estimó que
su grupo no podía confiar en una jurisdicción,
incluso de composición mixta, integrada en un
aparato judicial nacional al que siempre había
acusado de parcialidad.
La CNVR
Principio
El segundo mecanismo, una Comisión nacional
para la verdad y reconciliación (CNVR), logró
atraer a los dos grupos rápidamente. Al igual
que en la CIIJ, las partes tenían la intención
de establecer su propia verdad en lugar de
reconciliarse. Parece que a Mandela la idea
de una comisión de este tipo no le resultaba
ajena, y que los burundeses se habían
familiarizado con esta idea incluso antes de
su intervención. Desde los sucesos del 1993,
las ONG internacionales (especialmente las
sudafricanas) sensibilizaron a los políticos
de Burundi sobre el ejemplo de Sudáfrica
para que se inspiraran en ese modelo para
la resolución de conflictos. Mandela sugirió
mantener una comisión como un mecanismo
único (en detrimente de un mecanismo
judicial), que no fue finalmente lo que
escogieron los habitantes de Burundi.
La ley que establece una CNVR se promulgó
oficialmente el 27 de diciembre de 2004.
Han pasado ya cuatro años desde que se
propuso en el Acuerdo de Arusha62. Esta ley
fue aprobada con emergencia cuando el
Gobierno de Burundi supo que iría al país una
misión de las Naciones Unidas encargada
de evaluar el problema de la justicia de
transición, la misión Kalomoh. Creyeron que
una normativa como esta podría demostrar la
buena voluntad gubernamental para luchar
contra la impunidad. Para algunos, condicionó
el establecimiento de un TPI, siempre que
la idea siguiera siendo válida. El Gobierno
incluso convocó un período extraordinario
de sesiones del Parlamento. El frenesí fue
61. El informe Kalomoh (publicado oficialmente el 11 de marzo de 2005
–S/2005/158) es la continuación de una misión de evaluación de las Naciones Unidas sobre el tema de la justicia de transición. Basándose en el modelo
sierraleonés, sugiere que se cree un mecanismo doble de composición mixta
nacional e internacional: una sala especial integrada al aparato judicial burundés y una comisión para la verdad. Para los detalles, ver infra.
tal que las enmiendas al proyecto de ley que
se previeron en abril de 2003 no se tuvieron
en cuenta al adoptar la ley final, ni las
observaciones sugeridas en ese momento por
parte de la sociedad civil.63 En este sentido,
la ley de 2004 representa una disminución
de la versión de 2003. De todos modos,
nunca se ejecutó, ya que se introdujo el
informe Kalomoh por las consecuencias de los
cambios sensibles al mecanismo.
Las disposiciones específicas relacionadas
con la amnistía, la inmunidad provisional y
la liberación de los prisioneros políticos
Estos tres puntos (la amnistía, la inmunidad
provisional y los prisioneros políticos) se
interpretan, a menudo, de manera confusa,
especialmente porque los procesos de Burundi
han pasado por diferentes etapas.
Amnistía
Mandela destacó especialmente la cuestión
de la amnistía y la liberación de los presos. Sin
embargo, la amnistía fue impugnada por los dos
grupos, el campamento tutsi que veía impunidad
concedida a los crímenes de 1993, y el grupo
hutu, los autores del asesinato de Ndadaye y
las matanzas de hutus antes de 1993. Además,
dadas las posiciones radicales de su base en
Bujumbura, ningún partido podía permitirse
el lujo de aceptar una amnistía inmediata y
completa, lo que explica que cada medida se ha
acompañara de alguna exclusión (los crímenes
mayores se excluyeron de forma incondicional
de la amnistía o inmunidad temporal). Esta es
la razón por la cual las partes hablaron más de
la inmunidad provisional, teniendo en cuenta
el compromiso entre el deseo de juzgar a los
responsables y la necesidad de modificación del
poder judicial que, como tal, no podía ofrecer
garantías de un juicio imparcial.
Inmunidad provisional
En el Acuerdo de Arusha, la inmunidad
provisional fue una medida concedida a los
62 El Acuerdo de Arusha preveía la creación de la CNVR en los primeros seis
meses de la transición.
63 Las observaciones fueron, entre otras cosas, sobre los conflictos de
jurisdicción entre CNVR y CIIJ, la ausencia de criterios de integridad o de moralidad con la que se nombra os miembros de la CNVR, la vida demasiado corta
de la CNVR (2 años) durante un mandato demasiado ambiciosos (a partir de
la independencia del país), la falta de consulta con la sociedad civil y la falta
de disposición relativa a la indemnización de las víctimas.
23
líderes políticos hutus, para que volvieran del
exilio protegidos contra las acciones judiciales
que habrían sido consideradas como crímenes
de motivación política cometidos antes de
la firma del Acuerdo. También protegía a los
combatientes de los grupos armados después
de llegar al alto el fuego64. Esta medida se
limitaba en ese momento, a la espera del
establecimiento de un gobierno de transición65.
En el momento en que se aprobó la ley (Ley
de 21 de noviembre de 2003), pasó a ser
irrelevante: los políticos ya estaban de vuelta
y disfrutaban de una protección de facto.
Esta legislación fue aprobada sólo después
de un acuerdo entre el grupo de hutus (que
exigían justicia) y el campamento de los tutsis
(que exigían, a cambio, que se aprobaran la
ley contra el genocidio y las condiciones de
la alternancia en el liderato de la transición
cuando se adoptara esta ley66). Sin embargo,
la Ley de 21 de noviembre de 2003 mantuvo
la idea de limitar el tiempo y el ámbito
de aplicación: el privilegio era válido sólo
durante el período de transición y no afectaba
los crímenes mayores. La ley, por lo tanto,
reconocía expresamente la jurisdicción de la
CIIJ para investigar estos crímenes durante
este período.
La naturaleza del concepto de inmunidad
provisional cambió significativamente con
la llegada del CNDD-FDD y sólo puede
entenderse en relación con la cuestión de los
prisioneros políticos.
Los presos políticos
La liberación de los presos políticos es
básicamente una reivindicación de los grupos
armados. El CNDD-FDD y las FNL recuperaron
esta terminología de otros sitios para sus
acuerdos. Esta cuestión fue problemática
durante las negociaciones y no pudo llegarse
a ningún compromiso. La incertidumbre que
tuvo lugar durante su inclusión en el Acuerdo
de Arusha contribuyó a evitar el problema:
no existía una definición del concepto y,
más importante todavía, los negociadores
delegaron esta responsabilidad a una
comisión independiente que aún no se había
creado. En cuanto a la noción de los presos
políticos, hubo una definición.
64 En este último caso, la CNVR podría proponer una amnistía si se pudiese
comprobar que ayudaría a la reconciliación.
65 Acuerdo de Arusha, P. II, art. 22 2.c.
Mandela siempre ha abogado que Buyoya
suavizara su posición y se hiciera justicia a
las exigencias de los grupos armados. En
junio de 2000, el presidente de Sudáfrica
levantó protestas en el país porque, durante
una visita pidió la liberación de todos los
presos, independientemente de que fueran
delincuentes o estuviesen involucrados en
delitos violentos. Algunos burundeses lo
acusaron de haber interpretado la cuestión
sólo desde su punto de vista como ex preso
político, olvidando que para los tutsis, estos
prisioneros fueron considerados participantes
en los actos de 1993, considerado un
genocidio. El campamento hutu, por su
parte, siempre ha insistido en el aspecto
del tratamiento judicial ilegal y sesgado de
estos presos por parte de un poder judicial
tutsi monoétnico. El establecimiento de
una comisión para estudiar las cuestiones
relativas a los presos políticos fue la única
concesión obtenida por Frodebu con Buyoya.
Es importante para afirmar el predominio de
esa parte por encima de los hutus, en general,
este país no ha logrado reducir las diferencias
existentes entre las partes en Arusha.
Esta comisión mixta independiente, nacional
e internacional, se estableció el 30 de
noviembre de 2001. En su informe del 14
de febrero de 2002, recomendó que se
considerasen prisioneros políticos todos los
acusados o condenados por estar al mando
de varios crímenes, que enumeró67, y sugirió
su liberación, con excepción de los que fueron
acusados o condenados regularmente por
delitos violentos. Un segundo comité nacional
de jueces sobre la cuestión de los presos,
creado el 12 de marzo de 2003, no consiguió
un mayor consenso sobre esta cuestión
dentro de la clase política. Las liberaciones se
produjeron más tarde, como consecuencia de
la llegada del CNDD-FDD a las instituciones,
pero fue otro intento de regular este “tema
de los presos políticos”, que nunca ha sido
abordado de lleno.
Aplicación de las medidas
a) La integración del CNDD-FDD y sus
consecuencias
Cuando el CNDD-FDD se incorporó al proceso,
todas estas medidas se volvieron a examinar.
66 El 1 de mayo de 2003, después de los primeros 18 meses de transición, un
presidente hutu relevó al presidente tutsi del cargo. Domitien Ndayizeye logró
suceder a Pierre Buyoya. La ley contra el genocidio se aprobó el 8 de mayo 2003.
24
La cuestión de los presos políticos, que no
recibió rendimiento real hasta ese momento,
se convirtió en una parte integrante de las
negociaciones que condujeron a la firma del
Protocolo de Pretoria. El Frodebu (que en ese
momento presidía la segunda parte de la
transición) no tuvo dificultades para responder
positivamente a la petición del CNDD-FDD
para liberar presos políticos, con la esperanza
de lograr lo que no habían conseguido con
anterioridad. El partido tutsi Uprona, sin
embargo, logró designó que a partir del 24 de
noviembre de 2004, día que se corresponde
con la creación del CNDD-FDD, era apropiado
hablar de los presos políticos, lo que no significa
que esto afectara a los prisioneros detenidos en
base de los acontecimientos de 1993.
•
Otra reivindicación del CNDD-FDD fue ampliar
el alcance de la inmunidad temporal a todos
los dirigentes y combatientes de su grupo.
Con el Protocolo de Pretoria, la situación era la
siguiente:
• Inmunidad provisional para todos los líderes
y combatientes de ambas partes;
• Creación de una comisión conjunta
destinada a estudiar el caso de los que ya
estaban detenidos y determinar si podían
beneficiarse de la inmunidad provisional;
• Mantenimiento de las disposiciones del
Acuerdo de Arusha sobre el TPI y la CNVR.
A partir de ese momento, se creó una
confusión –deliberada o no– sobre la cuestión
de los presos políticos, la inmunidad temporal
y, muy rápidamente, sobre la idea de una
amnistía. Un resumen cronológico de los
acontecimientos ayuda a aclarar estos puntos:
• A raíz del Protocolo de Pretoria, un
decreto presidencial el 23 de marzo de
2004 creó una comisión para identificar
a los colaboradores y combatientes del
CNDD-FDD, que podían recibir inmunidad
temporal. Es interesante destacar que el
decreto excluye el delito de genocidio y
crímenes contra la humanidad del ámbito
de aplicación de la medida, pero no los
crímenes de guerra. No se refiere tanto a
los mecanismos de justicia de transición
•
•
•
del Acuerdo de Arusha68. El alcance de
la inmunidad, por lo tanto, aumenta
considerablemente.
El comité mencionado anteriormente
fue el tercero de este tipo. Entre marzo y
diciembre de 2004, se propusieron 598
ampliaciones temporales y 408 casos
de libertad condicional. En total, 1.400
prisioneros fueron liberados de acuerdo
con criterios amplios e imprecisos69. El
CNDD-FDD no estaba contento con el
escaso número de liberaciones de las
ordenanzas, pero el año 2004 también
vio su convivencia, en las instituciones de
transición, con la Uprona y el Frodebu. Por
lo tanto, las liberaciones fueron oficialmente
motivadas por argumentos justos y de
procedimiento, y no políticos (por la duración
de la detención preventiva excesiva, la
aplicación de los criterios para la libertad
provisional o condicional, razones de salud
o –erróneamente– por la ampliación de los
“prisioneros de guerra” 70).
Cuando el CNDD-FDD ganó las elecciones, el
movimiento continuó y creció. Mientras que
la motivación política se hacía palpable, la
cuestión no se ganó ni en transparencia, ni
en consenso.
Un decreto presidencial del 7 de noviembre
de 2005 creó una cuarta comisión para
identificar a los presos políticos, mientras
que otra, con fecha de 3 de enero de 2006,
concedía la inmunidad provisional a los
presos políticos, ya identificados por la
comisión antes mencionado.
Se produjeron tres olas de liberaciones71.
En todas las cárceles del país, cerca de
3.000 reclusos se beneficiaron de la
ampliación. Gran parte de ellos eran los
criminales que habían recibido una condena
de cadena perpetua o pena de muerte,
y que, probablemente, también estaban
relacionados con los sucesos de 1993.
Estas medidas causaron malestar, tres
organizaciones de la sociedad civil atacaron
la validez del decreto del 3 de enero de
2006 ante el Tribunal Constitucional72. Los
jueces consideraron, en general, que esas
liberaciones eran una afrenta a la autoridad
de cosa juzgada, y algunos sostuvieron que
los criterios utilizados por los comités para
identificar a beneficiarios de la inmunidad
67 Atentados en contra de la seguridad exterior del Estado (art. 393-409 del Código Penal de Burundi), atentados y complots contra el jefe de Estado (art. 410 y
411 del Código Penal); atentados, conspiración y otros delitos contra la autoridad
del Estado y su integridad territorial (artículo 412 y 416 del Código Penal).
68 En contra de la ley de 21 de noviembre de 2003, que acordaba la inmunidad provisional para los dirigentes que regresaban del exilio.
69 Cifras ONUB, no oficiales
25
carecían de transparencia, mientras que otros
se quejaban de que la concesión de inmunidad
provisional no se había acompañado de
medidas para abordar el problema de la
impunidad. Muchos las compararon con una
medida de amnistía encubierta. El Ministro de
Justicia, en el momento de las liberaciones,
dijo que sólo eran provisionales y que los
beneficiarios no se escaparían, cuando fuese
necesario, de los mecanismos de acción de
la justicia de transición, pero después del
Protocolo de Pretoria, el CNDD-FDD no pudo
definir indicaciones claras en cuanto al ámbito
temporal o el alcance del material de la
inmunidad provisional.
b) El informe Kalomoh de las Naciones Unidass
Del 16 al 24 mayo de 2004, las Naciones
Unidas enviaron una misión de expertos para
evaluar “la conveniencia y viabilidad” de la
creación de un CIIJ para Burundi. El informe
llamado Kalomoh, en honor al presidente73,
se acabó casi un año después, el 11 de
marzo de 2005, y llegó a la conclusión de
que el establecimiento del doble mecanismo
previsto en el Acuerdo de Arusha crearía
confusión, conflictos de competencias entre
los dos órganos (judicial y CNVR) y sería un
desperdicio de recursos. Propuso, en cambio,
dos mecanismos híbridos, de composición
mixta nacional e internacional, inspirados en
el ejemplo de Sierra Leona: una comisión de la
verdad y una cámara especial integrada en el
sistema judicial de Burundi.
Organizaciones de la sociedad civil y algunos
políticos expresaron su escepticismo acerca
de estas conclusiones: no entendían por qué
se cuestionaba el tema de la “oportunidad” de
crear una CIIJ, no aceptaban el hecho de que
el Acuerdo de Arusha se revisara y acusaban
a la ONU de practicar un doble estándar
(una justicia a bajo precio para su país) y de
poner en tela de juicio la credibilidad de una
justicia que sería realizada por un mecanismo
incorporado en un dispositivo defectuoso.
70 Una Ordenanza Ministerial de 29 de julio de 2004 se refiere a la libertad
provisional de los “prisioneros de guerra”. Esta es la primera vez que se utiliza
esta expresión en el contexto de Burundi. Es razonable suponer que su aplicación es deficiente y no cumple con la definición de prisionero de guerra de los
Convenios de Ginebra y tradicionalmente reservada a los conflictos armados
internacionales.
71 Ordenanzas Ministeriales núm. 550/18 (liberación de 673 presos), núm.
550/116 (liberación de 780 presos), núm. 550/245 (1595 presos), núm.
550/246 (239 presos), de 9 de enero, 10 de febrero y 14 de marzo de 2006.
72 Los motivos en los que se basa el recurso se encuentran principalmente
en la violación del principio de separación de poderes y el fracaso de Burundi
en que sus compromisos internacionales.
También surgen diferencias entre la misión
de Nueva York y la ONUB en el campo, la
última acusó a la primera de revisar lo que ya
había sido un acuerdo entre las partes y se
opuso a la supresión de la CIIJ. Nueva York
se decidió a favor de las recomendaciones
de la misión Kalomoh en su resolución 1606,
que pedía al secretario general que iniciara
las consultas necesarias con el Gobierno de
Burundi. Más allá de los argumentos sobre la
necesidad de apropiación de los burundeses
sobre cuestiones que les afectan íntimamente
o sobre las tendencias que querían limitar los
órganos judiciales internacionales en beneficio
de un solo TPI, esta decisión refleja una
preocupación obvia de recursos financieros y
probablemente de un mecanismo de apoyo que
podría crear inestabilidad política en un futuro.
El informe Kalomoh no tuvo una rápida
sucesión, la prioridad siguió siendo el momento
de las elecciones. Una vez completadas, una
delegación del Gobierno se encargó, desde
octubre de 2005, de negociar con la ONU.
Estas negociaciones seguían en curso en el
momento de redactar el informe. En 2007,
no parecía que se hubiese hecho un progreso
significativo. También han sido influenciadas
por las negociaciones con el FNL, incluso si
la ONU se ha mantenido intransigente en los
principios establecidos.
La ONU insistió al Gobierno en tres puntos
que le parecieron importantes: la necesidad
de consultas públicas amplias, la ausencia
de amnistía para los crímenes mayores, y la
independencia fiscal necesaria de la cámara
especial74. Pareció que el Gobierno tratase de
evitar el componente judicial. Su estrategia
fue convencer de que estos instrumentos de
justicia de transición que se habían dedicado,
principalmente, a abordar la cuestión del
pasado, debían estar (exclusivamente)
orientados hacia el futuro y, por lo tanto, a
la necesidad de la reconciliación. De este
modo, se inspiró en el ejemplo de Sudáfrica,
que no dudó en mencionar. Es razonable
concluir que esta estrategia fue, entre otras
cosas, para evitar el embarazoso problema
de la responsabilidad, que podría tener
consecuencias adversas para muchos, incluso
dentro del CNDD-FDD. Esta realidad también
73 Tuliameni Kalomoh fue subsecretario general de Asuntos Políticos de la
ONU. El hecho de que sea el Departamento de Asuntos Políticos quien dirigió
la evaluación no es una coincidencia
26
explica el dilema con el que se encuentran las
Naciones Unidas para poner en funcionamiento
los mecanismos de justicia de transición.
Su participación en estos mecanismos
probablemente estuvo condicionada por los
principios fundamentales que recuerdan
las limitaciones y los grandes crímenes
no amnistiados. Esta posición conduce
inevitablemente a los temores de todos los
antiguos beligerantes, no sólo en Burundi. Eso
explica probablemente por qué no se ha puesto
el punto final a las negociaciones con Rwasa,
líder del Palipehutu-FNL.
c) El impacto del Acuerdo firmado con el
Palipehutu-FNL
Con la firma de un alto el fuego con el
Palipehutu-FNL, el tema de la inmunidad
temporal se convirtió de nuevo en el centro de
atención de la noticias. El Acuerdo garantizó
la inmunidad temporal a combatientes de
las FNL, pero sin dar más detalles sobre
el calendario ni el alcance de los equipos
de medida. Una ley nacional aprobada en
noviembre de 2006 para confirmar que la
inmunidad de las FNL75 contempla, por contra,
que esta medida no puede aplicarse por los
delitos mayores y debe tener un límite de
tiempo (la medida se aplica al período anterior
a la creación de la CVR y del Tribunal Especial).
Como con el CNDD-FDD, había una sombra
entre el acuerdo político (que se limitaba
a mencionar el alcance de la inmunidad
temporal, sin mayor precisión) y la legislación
nacional de gran tamaño (que recuerdaba
la exclusión). La cuestión de si había
motivaciones políticas detrás de la inclusión
de una limitación en el texto nacional no
estaba clara: según la y los intereses, fue
el resultado de la incesante insistencia, por
parte de la ONU, de los principios intangibles,
o simplemente fue una formalidad por parte
de los parlamentarios para garantizar la
conformidad de la legislación nacional con
las obligaciones que unen el país a nivel
internacional. De todos modos, la mención
de esta exclusión no soluciona el problema
del límite de tiempo: la inmunidad temporal
proporcionada a las FNL es válida sólo hasta el
74 Hay que señalar que el Gobierno de Burundi utilizó, después del informe
Kalomoh, el concepto del Tribunal especial en lugar de la Cámara especial,
mientras que la ONU continuó hablando de la cámara. Una de las cámaras
requiere una estructura integrada –no separada– en el sistema judicial nacional, con implicaciones financieras menos graves.
establecimiento de mecanismos de justicia de
transisión, que se extiende.
En el acuerdo preliminar firmado en junio, el
Palipehutu-FNL había exigido que la CVR se
convirtiera en una Comisión de la verdad, la
reconciliación y el “perdón”. Este requisito
está claramente inspirado en el ejemplo de
Sudáfrica, que también facilitó la firma.
No es inconcebible que un sistema que
privilegia la verdad y el perdón, en perjuicio de la
responsabilidad, sea un precedente interesante
para más de un estado en la región. Tampoco
ninguno de ellos respondió o comentó el
requisito de las FNL en el momento. Fue bajo la
presión de las Naciones Unidas que la palabra
“perdón” se borró de la versión final, por temor a
que se abriera la puerta a una amnistía general,
incluso por los cirmenes mayores.
d) La difícil posición de las Naciones Unidas
En el momento de redactar el informe, la
ONU parecía haber (re)tomado el control
sobre el tema del respeto de los principios
internacionales de justicia, que determinaban,
entre otras cosas, que para los crímenes de
genocidio, de guerra y contra la humanidad no
puede haber amnistía y que estos crímenes no
prescriben. Si se hace hincapié en el perdón,
en detrimento de la responsabilidad, el ejemplo
histórico de Sudáfrica, en el que la ONU no
estuvo involucrada, es sin duda un precedente
vergonzoso, difícilmente compatible con las
preocupaciones de estos últimos. En el proceso
de la justicia de transición en Burundi, la ONU
se enfrentó a la resistencia de las autoridades
nacionales. Como respuesta, privilegió
la prudencia, como ya hizo en el proceso
de Arusha, asumiendo que una posición
demasiado fuerte podría tener un efecto
desestabilizador en la política.
La consecuencia práctica de esta advertencia
fue que la mayoría de las personas que se
encontraban en Burundi para el estudio
consideraron que el único responsable de la
ausencia de cualquier iniciativa concreta sobre la
cuestión de la justicia eran las Naciones Unidas.
El 1 de enero de 2007, una Oficina Integrada
de las Naciones Unidas en Burundi (BINUB),
75 La ley otorga inmunidad temporal de juicio a los miembros del “movimiento armado signatario del acuerdo global de un alto el fuego el 7 de septiembre
de 2006”, incapaz de nombrar al Palipehutu-FNL, siempre considerado, en el
momento de la ley, el encargado de poner de relieve la ideología étnica.
27
sustituyó la ONUB. Las prioridades establecidas
para las actividades futuras de esta oficina
fueron, entre otras, la buena gobernanza, la
DDR y la reforma de la administración judicial,
consideradas importantes para garantizar la
seguridad y la estabilidad política de los países,
y permitir que se cree una cultura de respeto de
los derechos humanos en un momento en que
el país aún no ha logrado brillar en estas áreas.
También se esperaba que el BINUB apoyara
al Gobierno para concretar los mecanismos
de justicia transicional. El tratamiento de la
responsabilidad sigue estando, hasta día de hoy,
en la agenda de la ONU.
En última instancia, si las reticencias de los
dirigentes de Burundi se mantenían, algunos
habían sugerido que la ONU podría optar por
retirarse del proceso de justicia de transición,
o al menos negarse a premiar el compromiso
con el Gobierno si decidía conceder amnistía
incluso para los crímenes mayores76.
Justicia para el futuro
Principio
El Acuerdo de Arusha menciona una lista de
instrumentos para abordar la cuestión de
la justicia para el futuro, la mayoría de ellos
deben llevarse a cabo durante el período
de transición. En el Acuerdo, se hacen
generosas referencias a los principios y textos
relacionados con los derechos humanos:
la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, los pactos internacionales de
las Naciones Unidas, la Carta Africana
de Derechos Humanos y los Pueblos, la
Convención sobre la Eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer,
la Convención sobre los derechos del niño;
todos estos textos son parte de la nueva
Constitución. El Acuerdo también recuerda
que el deber de un Estado es proteger los
derechos inalienables de los seres humanos
y establecer los principios y medidas para
luchar contra la exclusión en la administración
pública, las fuerzas de defensa y el poder
judicial, así como también declaraciones
para la prevención y la erradicación del
genocidio y de su ideología. El acuerdo prevé
mecanismos para aplicar estos principios: un
Tribunal Supremo, un Tribunal Constitucional,
una reforma judicial, un consejo de
Bashingantahe77 (justicia tradicional en
vigor a escala comunitaria), una comisión
de servicios judiciales y disciplinarios, un
defensor del pueblo, un observatorio nacional
para la prevención del genocidio, una escuela
nacional de la magistratura, la promoción de
la cooperación internacional y la contratación
de juristas extranjeros para la reforma del
sistema judicial.
Por último, ofrece una lista de nuevas leyes que
deben adoptarse para reformar la institución
del poder judicial y mejorar su percepción: una
ley que penaliza el genocidio, los crímenes de
guerra y los crímenes contra la humanidad,
medidas destinadas a corregir el desequilibrio
entre los grupos étnicos y géneros en el poder
judicial, las modificaciones adecuadas a los
códigos y leyes, y las medidas para combatir la
corrupción. Entre los instrumentos enfocados
al futuro, cabe destacar la reorganización
fundamental de la defensa y la seguridad.
Aunque la mayoría de estas disposiciones
están orientadas hacia el futuro, la mayoría
se inspiran, sin ninguna duda, en el
pasado. La introducción de un equilibrio
entre los grupos étnicos y los géneros en la
representación de las futuras instituciones,
incluidas las judiciales, y las cuotas de
las fuerzas de defensa y seguridad están
diseñados principalmente para tratar las
raíces del conflicto.
Aplicación
Algunas leyes sólo se adoptaron, algunas
comisiones previstas se crearon y la de mayoría
de las reformas se han escrito informes. La
viabilidad y la eficacia no caracterizaron los
primeros días de la ejecución. Deliberadamente
o no, por lo general, se prestó poca atención a
la aplicación de las medidas.
La principal explicación radica en la extrema
precariedad y la fragilidad del equilibrio
político que caracterizaban las instituciones
durante la transición. Mientras duraba el
Acuerdo de Arusha, nadie había querido
tener reservas sobre la elección de medidas
76 Durante una visita a Burundi en mayo de 2007, Louise Arbour, alta
comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, dijo que
la justicia y el fin de la impunidad son los pilares para la consolidación de
la paz. Después de su visita, el Gobierno de Burundi acordó, aunque fue un
proceso costoso, el principio de que a algunos delitos no se les podía aplicar
la amnistía. No es imposible que revierta su posición y que todavía persista el
desacuerdo entre las dos partes.
77 Para más detalles sobre el papel de Bashingantahe, véase The Role of
Informal Justice Systems in Fostering the Rule of Law in Post- Conflict Situations: The Case of Burundi, Centro para el Diálogo Humanitario, julio de 2005.
28
claramente impracticables y confusas, nadie
en la comunidad internacional insistió en el
cumplimiento de los compromisos del acuerdo,
por temor a poner en riesgo la transición. Las
leyes que se aprobaron fueron más el resultado
de un compromiso político entre el Frodebu y la
Uprona, que literalmente se apoderaron de la
dirección de la transición.
En cuanto a los resultados, siguieron siendo
escasos: el poder judicial no había mejorado
significativamente, todavía se llevaban a cabo
violaciones de los derechos humanos78, y se
planteaba la cuestión de si la institución judicial
había sido capaz de resolver el problema de la
falta de confianza que inspiraba.
Reforma de la justicia
En general, la evaluación de los actores sobre
la aplicación de las reformas en el sector de la
justicia fue desigual. Nunca se creó la Comisión
encargada de la reforma judicial, los jueces
del Tribunal Constitucional fueron designados
después de un retraso de varios años, la
evaluación de los jueces nunca se llevó a
cabo y la demanda de asistencia internacional
se dirigió al poder judicial. Se adoptaron,
sin embargo, la Ley del 22 de septiembre
de 2003, sobre la descentralización de la
competencia de las cámaras criminales de
los tribunales de apelación ante los tribunales
superiores y sobre el equilibrio entre géneros
y grupos étnicos en la composición de los
asientos, en los que las leyes todavía afectaban
la estructura y el funcionamiento de la Corte
Suprema, la revisión de la situación de la
Corte Constitucional y la revisión de la Ley del
Consejo Superior de la Magistratura.
Cuotas
El Acuerdo de Arusha se basaba en cuotas
para lograr el equilibrio étnico en la defensa
y seguridad (50% hutu – 50% tutsi) y en
la administración (60% hutu – 40% tutsi).
Sin embargo, no se establecieron (o no se
quisieron establecer) criterios para determinar
el origen étnico. Cuando el CNDD-FDD entró
78 La primera parte de la transición se caracterizó por la masacre de
Itaba (ciudad cercana a Gitega, en el centro del país), en la que estuvieron
involucrados los militares del ejército del Gobierno; la segunda parte, por la
masacre de Gatumba, cerca de Bujumbura, en de la frontera congoleña, reclamada por el FNL, y después de las elecciones los servicios de inteligencia
se vieron involucrados en la eliminación de unas treinta personas en Muyinga
(al norte del país) en junio y julio de 2006. Ninguno de estos eventos ha sido
objeto de un tratamiento judicial riguroso e imparcial.
en el proceso, negoció su propia cuota en el
Protocolo de Pretoria: 40% para el CNDD-FDD
del 50% reservado a los hutus en el ejército, y
35% en la policía y los servicios de inteligencia.
Las cuotas plantearon la delicada cuestión de
traducir el poder constitucional e institucional
compartido. En Arusha, el campo tutsi había
alegado que las cuotas que se les asignaban
estuviesen reservadas sólo para los partidos
políticos tutsis, en vez de una asignación en
función de su origen étnico independiente
de su afiliación política. Sin embargo, los
mediadores prefirieron no entrar en estos
detalles, reservándose el debate sobre este
punto para más adelante. La cuestión fue
examinada de nuevo durante la transición,
cuando se trataron aspectos sobre la redacción
de la nueva constitución (véase más abajo), y
causó una crisis política cuando el presidente
hutu Ndayzeye desestimó al vicepresidente
tutsi Kadege.
Disposiciones relativas a la prevención del
genocidio y en contra de la exclusión
Estas disposiciones se tradujeron en la
aprobación y promulgación de una ley de
creación de un observatorio para la prevención
del genocidio, sin aplicación ni impacto, y una
ley contra el genocidio. La aplicación de esa ley
está por encima de todas las esferas políticas.
Su adopción debe leerse en relación con la
ley que garantiza la inmunidad provisional
a los dirigentes políticos que regresaron del
exilio, ya que se vieron involucrados en duras
negociaciones entre los dos grupos sobre la
cuestión de la alternancia del jefe de estado
que debía producirse el 1 de mayo de 2003.
En cuanto al fondo, la ley fue ineficaz. El
artículo 33 hace que los tribunales carezcan
de jurisdicción en Burundi para hacer frente a
los crímenes mayores cometidos antes del 8
de mayo de 2003, la fecha de entrada en vigor
de esta ley, y hace que la clasificación de estos
crímenes sea parte de la labor de la CIIJ (no
establecido en el momento y ahora suprimido).
Reforma constitucional / electoral
El Acuerdo de Arusha no preveía la adopción
de una constitución específica para el período
de transición, gestionada por la Constitución
de 1993 y las disposiciones negociadas
en el capítulo 2 del Protocolo II del mismo
Acuerdo. Las instituciones provisionales debían
redactar una nueva constitución, destinada
29
a regular el período posterior a la transición,
para retomar los principios establecidos en
el capítulo 1 del Protocolo II del Acuerdo de
Arusha. El grupo tutsi, sin embargo, logró
imponer una constitución de transición (con
el objetivo de eludir el Acuerdo de Arusha,
considerado menos seguro) y se opuso
tenazmente a redactar una nueva constitución
que no tuviera en cuenta sus preocupaciones.
A pesar de la firma del Acuerdo de Arusha,
persistió el desacuerdo entre las formaciones
predominantemente tutsi y los hutus en la
traducción constitucional e institucional de
la división del poder que se establece en el
Acuerdo. Esto también explica por qué los
esfuerzos fueron duros, durante la transición,
cuando se trataba de empezar a trabajar en
las reformas constitucionales o electorales.
El Acuerdo de Arusha, en efecto, mantenía el
principio de equilibrio étnico en las nuevas
instituciones de transición, en sustitución del
principio, apoyado por los tutsis, de la paridad
institucional entre las dos familias políticoétnicas. Este sistema fue impuesto durante la
transición. El mismo Mandela había ayudado a
promover la paridad en las negociaciones. Sin
embargo, es en última instancia el principio de
equilibrio étnico que se pide en el Acuerdo, el
que se incorporó en la redacción de la nueva
Constitución, provocando la crisis política
que se ha mencionado anteriormente. La
mediación de sudafricana se vio obligada
a presentar la resolución de la cuestión a
la región, durante una cumbre regional que
llevó a este efecto, que impuso una solución
contraria a los deseos tutsi.
La reforma de las fuerzas de seguridad - La
reintegración de los combatientes - Vetting
El elemento de poder en manos de los tutsis,
el instrumento de protección para algunos, de
dominación para los demás, el ejército y su
reforma han sido siempre un tema sumamente
polémico. Por la ausencia de los movimientos
armados en la mesa de negociaciones, el
Acuerdo de Arusha se refería sobre todo al
principio de una reforma79necesaria sin discutir
los detalles. El pobre resultado, varias veces
citado como un ejemplo, fue una página
en blanco en el Apéndice III, con el título
“Acuerdo del alto el fuego”. Fue sólo a partir
del Protocolo de Pretoria que este punto volvió
a ser parte del orden del día, pero se convirtió
en el objeto de dos procesos paralelos y
separados: un proceso confidencial entre las
fuerzas gubernamentales y el CNDD-FDD por
un lado, y por el otro, el proceso iniciado entre
el ejército y los pequeños grupos armados que
habían firmado el Acuerdo de Arusha o los
de 2002. Todo se puso en su lugar bajo los
auspicios de las instituciones internacional es
de control, la CSA y una Comisión mixta de alto
el fuego (CMC), que fueron más espectadores
que actores.
Cabe destacar que el Acuerdo de Arusha
preveía una disposición para excluir las nuevas
fuerzas de defensa y seguridad, y reconocerlas
como “culpables de genocidio, crímenes
de guerra y crímenes contra la humanidad,
violaciones de los derechos humanos y golpes
de estado”. Parece ser la única disposición
similar a un vetting (o saneamiento). Si
esta fue la intención en algún momento u
otro, el método elegido por las autoridades
militares de Burundi y el CNDD-FDD para el
funcionamiento de DDR arruinó toda esperanza
en este sentido. El camino seguido fue, de
hecho, el de la integración previa, total y sin
desarme de todas las fuerzas armadas y los
combatientes rebeldes en un solo cuerpo
para desmovilizarlos progresivamente, lo que
no permitió la intervención o la supervisión
internacional. Cuando estaba redactada, la
medida se encontró con un obstáculo práctico
importante: en ausencia de mecanismo judicial
apropiado, nadie podía razonablemente “ser
declarado culpable”.
Una de las consecuencias de elegir este tipo
de DDR era permitir la integración, en el
nuevo órgano, de los presuntos criminales
de guerra. Esta realidad parece no haber
afectado a nadie, la prioridad siguió siendo
política. Los donantes no han mencionado
nunca el resultado. En cuanto a la población,
es difícil saber exactamente cómo reaccionó:
parece que lo más importante para la
opinión de la mayoría hutu era conseguir el
desmantelamiento del monopolio militar tutsi y
para los tutsi, seguir sintiéndose protegidos.
En el momento de las entrevistas se suponía
que el proceso de DDR, que no se caracterizaba
por su transparencia, continuaría bajo la
79 Incluye medidas simbólicas como la igualdad de representación de los dos
principales grupos étnicos en la defensa y la seguridad, la organización profesional de los cuerpos, la creación de una nueva fuerza de policía nacional, la
desmovilización de los combatientes de todos los movimientos rebeldes y de
las Fuerzas Armadas de Burundi para la creación de un nuevo ejército (Fuerzas de Defensa Nacional), y la supervisión del proceso por una fuerza externa
(Protocolo III del Acuerdo de Arusha).
30
supervisión del BINUB. El equilibrio étnico
siguió siendo frágil en el nuevo órgano. Todavía
no había cifras –o no eran verificables de
inmediato– del número exacto de miembros. La
futura integración de combatientes de las FNL
dejaba el capítulo abierto.
Lugar de la sociedad civil y
la opinión pública
El proceso de paz de Arusha ha sido
monopolizado por la clase política. Esto
se explica por la excesiva cautela de los
representantes que negociaban en Arusha en
frente de la intransigencia y las divergencias de
sus bases en Bujumbura, que habrían podido
poner en peligro las negociaciones. Por esto
también era necesario, en el caso de Burundi,
negociar al exterior. Pero esta situación causó a
la exclusión de la sociedad pública y civil.
La cuestión de la representación de la
sociedad civil surgió cuando, después de unas
cuantas “rounds, Buyoya consideró que eso
era una ventaja para fortalecer su posición.
Ante la fuerte resistencia de los tutsis en
Bujumbura, en contra del propio principio de
las negociaciones, pensó que su presencia
serviría para reducir las tensiones y destruir
los críticos. Los perdiems (asignaciones
financieras) distribuidos a los participantes en
las negociaciones probablemente ayudaron. El
campamento hutu no quería esta participación.
El compromiso fue que la sociedad civil se
beneficiaría de un estatuto de observador
permanente y las mujeres, de observadores
temporales. Más allá de la crítica general de
que una parte importante de la sociedad de
Burundi fue excluida de los debates importantes
para el país, cabe señalar que en el momento,
la sociedad civil se mantuvo en general débil,
dividida y manipulada. Los que fueron a Arusha
servían como instrumentos y casi todos se
alinearon con la posición del Gobierno.
El proceso de Arusha también fue un proceso
reservado a la élite de Bujumbura. Si bien
era poco realista esperar que se formaran
grandes debates en una población, general,
sin educación, no se hizo nada para intentar
suscitarla. La población de Bujumbura sufrí
una falta de información, que pasaba por el
filtro del organismo de radiodifusión nacional
(RTNB), al menos inicialmente, y que la
distancia geográfica incrementó.
La consecuencia es que el proceso de Arusha
no tuvo un impacto real en la población en
el momento de su desarrollo. La imagen que
la mayoría de la gente ha retenido es el de
transporte aéreo constante y los generosos
perdiems que obtenían los negociadores.
Esta idea se mantuvo viva porque los nuevos
edificios que recientemente se crearon
en Bujumbura en un barrio cercano a la
Asamblea Nacional han sido bautizados
por los rumores como “villarusha”80. Parece
que los mismos negociadores de Burundi
consideraron el proceso como una fuente de
enriquecimiento personal, ya que algunos no
dudaron en obtener beneficios económicos
de sus puestos en Arusha o cederlos para
disfrutar de beneficios, con la consecuencia
práctica de una falta de coherencia en los
debates. Por otra parte, muchos negociadores
ya estaban en el exilio en el extranjero
cuando se iniciaron las negociaciones, y
habían perdido la noción de la realidad
cotidiana de la guerra que vivía el país. Las
reflexiones y anécdotas populares muestran,
sobre todo, la frustración de la gente. No
sólo las negociaciones eran interminables,
también, una vez completadas, no recibieron
ningún dividendo de la paz supuestamente
firmada. El tiempo para la población no tiene
el mismo efecto que para los diplomáticos y
negociadores. Como se ilustra un ciudadano:
“Habría hecho falta encerrar a todos
estos políticos en una habitación doble en
Bujumbura en medio de disparos, que eran
nuestro día de cada día. Se hubieran dado
cuenta rápidamente de que llegar a un
acuerdo era urgente que era para nosotros”.
La población y en especial las víctimas nunca
recibieron la atención que les correspondía
por parte de los negociadores. El Acuerdo de
Arusha contiene sólo medidas simbólicas81.
El Protocolo IV sobre la reconstrucción fue
enviado a Arusha por los técnicos. Durante
la transición, la cuestión de la repatriación
también recibió el mismo trato superficial. La
Comisión nacional para la rehabilitación de
las víctimas (CNRS) prevista por el Acuerdo
se creó, pero sólo de manera teórica, sumida
en parálisis políticas, las mismas que las
mostradas en la transición.
80 En referencia a los perdiems recibidos y supuestamente utilizados para la
construcción de estos edificios, aunque no hay pruebas en este sentido y la
tarifa diaria de los perdiems recogidos en Arusha no habría superado, según
los informes, los 100 USD.
31
Tras la firma del Acuerdo, el proceso de
paz de Burundi siguió siendo un proceso
confidencial en manos de un solo círculo
político. En efecto, es admisible considerar el
concepto de sociedad civil, excluida de este
proceso, y expresar las dudas en cuanto a
su representación real y, por lo tanto, sobre
el valor de su participación. Sin embargo,
no se puede negar que desde Arusha, y a
imagen de los medios de Burundi, se han
registrado progresos significativos. Ahora
la sociedad civil es capaz de organizar
las actividades, desarrollar plataformas
de intercambio de información, movilizar
energías y recursos. Como lo ha demostrado
en las últimas elecciones de 2005. El
episodio de su impacto en la ratificación por
el Gobierno de Burundi del Estatuto de Roma
sobre el Tribunal Penal Internacional es otro
ejemplo82. Por último, no debe olvidarse el
papel de varias organizaciones de derechos
humanos y de la Iglesia Católica. Expresaron
reiteradamente sus reservas sobre la
posición del Gobierno. En junio de 2007 de
nuevo, en la ceremonia de acreditación del
nuevo embajador de Burundi ante la Santa
Sede, el Papa acogió con satisfacción la idea
de una CVR, al mismo tiempo que recordó
que el perdón no se opone a la justicia.
La sociedad civil, por lo tanto, se movilizó
por el tema de la justicia de transición, pero
no intervino. La ONU, sin embargo, instó al
Gobierno sobre la necesidad de organizar
consultas públicas a gran escala, pero parece
que se inclinaron por la voluntad contraria a
la de las autoridades. En el momento de las
entrevistas que se llevaron a cabo para la
redacción de este documento, la ONU retiró
a sus contactos de la sociedad civil, lo que
constata que quería un mecanismo judicial
que destacara la cuestión de la reparación
para las víctimas y no sólo una CVR, contra los
deseos del Gobierno. Sin embargo, algunos
miembros de la sociedad civil expresaron su
preocupación de que el debate se convirtiera
en confidencial entre la ONU y el Gobierno
(reconociendo que la sociedad civil no fuera
lo suficientemente fuerte como para hacerse
cargo de la cuestión de la justicia de transición
y promover la elección de un tipo adecuado de
la justicia en el país). Los mismos expresaron
81 En el Acuerdo de Arusha, P. I, artículo 6, se prevee, entre otras cosas, la
construcción de un monumento nacional en memoria de todas las víctimas y
el establecimiento de un día nacional de conmemoración de las víctimas.
sus temores de que Burundi se convirtiera,
una vez más, sobre este problema crítico de la
justicia, en un proceso guiado desde el exterior,
en una especie de “copiar-pegar”, aplicando
las soluciones probadas en otros lugares, como
la solución de Sudáfrica.
82 Si bien la ratificación del Estatuto de Roma, adoptado en julio de 1998, no
fue considerada por los negociadores en Arusha como un medio para luchar
contra la impunidad, el Gobierno de transición expresó su intención de cumplirlo, refiriéndose al artículo 124 del Estatuto, que permite que un Estado signatario evada la jurisdicción del TPI durante siete años con respecto a los crímenes
de guerra. De hecho, muchas voces dentro del Gobierno, y particularmente en
el ejército, expresaron sus reservas sobre la ratificación del Estatuto mientras
durara la guerra. La Asamblea Nacional y el Senado se objetaron a que el
Gobierno hiciera uso del artículo 124, influidos en sentido por la promoción de
la sociedad civil. La Corte Constitucional exigió, acogida por el Parlamento, promulgar la ley tal como fue aprobado por las cámaras, es decir, sin reservas, y el
Gobierno optó por congelar el proceso. Todavía bajo la influencia de la sociedad
civil se completó el proceso al año siguiente. Burundi es un Estado Parte en el
Estatuto de Roma desde el 21 de septiembre de 2004. El TPI no tiene competencia para juzgar los crímenes cometidos antes del 1 de julio de 2002, lo que
los deja en manos de los mecanismos de justicia de transición.
32
6 Lecciones
Del proceso de paz burundés a Arusha
Provistos de reservas, privados de un alto
el fuego negociado sin los grupos armados,
forzados por la presión de la mediación, de
la región y de la comunidad internacional,
mudos en lo que atañe a la dirección de la
transición: la forma en la que se firmó el
Acuerdo de Arusha podría considerarse un
fracaso. Especialmente, no ha sido capaz
de restablecer la paz de forma rápida, ni de
promover el regreso de los refugiados o un
cambio inmediato del tipo de Gobierno. Este
fracaso es aún más estrepitoso si se tiene
en cuenta que fue el resultado de años de
despliegue de esfuerzos diplomáticos y se
cobró, además de un capital ingente, una gran
cantidad de vidas civiles.
La mayor crítica reside en la ausencia
de movimientos rebeldes en la mesa de
negociaciones.
La estrategia de la mediación, que consistía en
apostar por el efecto dominó que no fallaría a
la hora de generar una firma con los partidos
existentes, fracasó de forma evidente. Además
del hecho de que la guerra prosiguió, una
de consecuencias fue el escalonamiento del
proceso de paz. En el camino, el acuerdo
principal terminó perdiendo su fundamento.
Ninguna de las reformas y las decisiones
adoptadas en Arusha llegaron a aplicarse, ya
que la atención se centró principalmente en el
alto el fuego. Es más, la guerra se convirtió en
una excusa para evitar o retrasar la ejecución
del acuerdo. Finalmente, la integración del
“último vagón” (CNDD-FDD), por hacer uso de
la metáfora de un diplomático, “ha conducido
el tren en otra dirección” de la señalada por
el Acuerdo de Arusha. “Hemos perdido la
orientación”, concluyó.
El enfoque de las mediaciones sucesivas
carecía de profesionalidad.
La falta de neutralidad de la mediación, debido
al hecho de que se encontraba estrechamente
implicada en la dinámica regional, se vio
compensada por su perfecto conocimiento de
un contexto que se mantenía impermeable a
otras intervenciones externas. Sin embargo, esta
práctica mediadora ha presentado otras carencias.
Fue más pragmática y personal, en detrimento
de un enfoque integral y científico, que habría
servido para identificar los factores endógenos
y exógenos, así como a los actores del conflicto
susceptibles de influir en la resolución del
mismo (la sociedad civil o la iglesia, por
ejemplo). Fue extremadamente exigente –
por lo que a veces resultaba humillante– en
detrimento de la necesaria reconstrucción
del tejido social entre las partes orientadas
a la desconfianza exacerbada. Finalmente,
se descartó: en repetidas ocasiones,
la mediación, al igual que los actores
internacionales –por temor al fracaso o a un
bloqueo significativo en temas casi siempre
controvertidos– han buscado satisfacer a todas
las partes, aunque solo fuera parcialmente,
ignorando deliberadamente la coherencia y la
aplicabilidad de las disposiciones propuestas.
Así, han caído en el juego de los burundeses,
que no han vacilado en conseguir una victoria
política vinculada a sus bases, ni tampoco
en manifestar su desacuerdo y oponerse a
la aplicación de estas disposiciones en el
momento oportuno.
No se puede hacer más que insistir una
y otra vez en la singular preparación que
requieren este tipo de negociaciones. En este
nivel, el papel de la mediación es esencial.
La comunidad internacional y los actores
nacionales, ¿han perseguido los mismos
objetivos? ¿Han dialogado sobre lo mismo?
¿Qué suponía exactamente, para los unos y los
otros, el hecho de negociar?
Un ejercicio que resulta beneficioso.
No se pueden matizar estos resultados, que
hacen que Burundi se asemeje a un laboratorio
donde cada uno apuesta por su fórmula, si no
se considera el Acuerdo de Arusha como una
etapa de un proceso de paz iniciado varios
años atrás y que aún continúa con las FNL,
hasta el momento de la redacción del presente
informe. Todos los interlocutores entrevistados
parecen coincidir en que el proceso se ha ido
convirtiendo, poco a poco, en irreversible. En
este aspecto, Arusha es un éxito. En especial,
proporcionó a las partes un foro para expresar
sus quejas y represalias, en lugar de seguir
luchando fuera y sin un marco de contención.
Estas fueron capaces de confrontar, por
primera vez y, sin rodeos, el tabú étnico,
y el diálogo se hizo posible, incluso entre
“golpistas” y “terroristas genocidas”. El acuerdo
33
desencadenó en un compromiso para abordar
la lucha contra el genocidio, por una parte, y
contra la exclusión, por otra.
Imposibilidad –consciente e
implícitamente aceptada– de las medidas
adoptadas en el acuerdo.
El proceso sólo consiguió despistar a la
comunidad internacional, que veía a la partes
atacarse por el día, y compartir una cerveza
por la noche. Los burundeses firmaron bajo
presión. Dijeron un sí, pensando en un no.
Además, dada la fragilidad de la situación
política postelectoral, en la que los líderes
actuales encarcelan a los del pasado, no
es seguro que Arusha haya cumplido su
objetivo de restablecer la confianza entre
las partes. ¿Se podía esperar otra cosa del
peso de la deuda de sangre que existe entre
los burundeses? Más allá del contenido del
acuerdo, aún letra muerta en la mayoría de sus
disposiciones, se encuentra el ejercicio que
resultará beneficioso.
A falta de una reacción crítica adecuada de
manos de la mediación –que, no obstante, se
encontraba en posición de exigir a las partes un
mayor pragmatismo–, se obtuvo el consenso
bajo el principio de un mecanismo dual que
seguía siendo abstracto y difícil de implementar
y que, lo que es más, delegaba el asunto en
terceras partes; en este caso, la comunidad
internacional. El acuerdo también contenía
importantes lagunas (la ausencia de un alto el
fuego, la presencia de los grupos armados en
la mesa de negociación, y el nombramiento de
gestores de la transición). Era evidente que el
asunto de las reformas –y, por ende, el de la
justicia– sufriría importantes retrasos.
Es cierto que este ejercicio ha sido largo,
demasiado largo para los observadores
externos que se impacientan por las
argucias de los burundeses. Sin embargo,
no ha sido lo suficientemente largo según
ciertos diplomáticos, ya que, con la retirada,
no se ha logrado restablecer la confianza
entre los burundeses.
Criticado desde todos los flancos, el acuerdo
que concierne al pasado, de todas formas
logrará la difícil hazaña de ser considerado
–y para algunos, de seguir siendo– la base
de todo el proceso de paz de Burundi.
Incluyendo a sus detractores de entonces, que
comprendieron rápidamente el provecho que
podían sacarle.
La justicia en el proceso de paz burundés
La falta de una interpretación consensuada
entre los actores.
Aunque los actores identificaron de común
acuerdo la cultura de la impunidad como
una de las causas fundamentales del
conflicto, esta interpretación consensuada
se detuvo en este hecho. Nadie estaba
dispuesto a cuestionarse sus propias
responsabilidades. Cada grupo intentó
manipular el tema de la justicia para
convertirlo en un instrumento para
desacreditar al grupo rival en el terreno político.
El acuerdo de Arusha es ante todo un acuerdo
político: con el fin de obtener un consenso, la
mediación y las partes aceptaron principios con
los que generalmente no es posible transigir.
Para los negociadores burundeses, un medio de
escape consistía en delegar el asunto tanto a
terceras partes como a sus sucesores políticos.
En Burundi, se acostumbra a decir que cuando
un político quiere zanjar un problema, crea una
comisión. Naturalmente, el tema de la justicia
ha recibido el mismo tipo de trato.
Esta imposibilidad ha tenido efectos
positivos.
A pesar de que no se haya producido un
debate sobre las responsabilidades, ni a
corto ni a medio plazo, ha tenido un impacto
significativo. Si ciertas personas hubieran
estado expuestas a una acusación seria por
su responsabilidad en lo ocurrido, el proceso
de paz podría haberse visto afectado. Todos
–los burundeses, la mediación, la comunidad
internacional– eran conscientes, y todos
acataron las reglas del juego.
La inclusión de la cuestión de la justicia no
tuvo un impacto significativo en el proceso...
En el caso de Burundi, se puede afirmar que la
inclusión en el acuerdo de una preocupación
83 En cierto sentido, el informe Kalomoh podría ser considerado un “tratado
independiente”, dado que proporciona soluciones a posteriori diferentes a las
inicialmente dispuestas en el acuerdo de Arusha.
34
por la justicia no tuvo ninguna repercusión
sobre la paz. Desde un punto de vista
práctico, la paz dependía en gran medida de
la participación de los grupos armados en las
negociaciones y de la voluntad de las partes de
deponer las armas.
El acuerdo tampoco fue capaz de promover
un sentido de la justicia y de respeto
de los derechos humanos. Durante las
negociaciones de Arusha, al igual que
durante la transición, todos los debates
relacionados con la justicia continuaron
siendo eminentemente políticos. Los
derechos humanos no se vieron respetados.
La mayoría de las reformas referentes a la
justicia no se aplicaron o, cuando se hizo,
resultaron de imposible cumplimiento.
Algunas incluso fueron rechazadas, imitando
la justicia tradicional de la Bashingantahe.
La mínima aplicación dependía más de
una voluntad y gestión políticos que de
la voluntad de promover la justicia y los
derechos humanos.
La única repercusión de este proceso se
puede encontrar en el nuevo impulso que
ha caracterizado desde entonces a la
sociedad civil, aun cuando las autoridades
se muestran reacias a considerarla como un
verdadero interlocutor.
... pero ha resultado ser la única manera de
mantener el asunto a la orden del día.
A lo largo del acuerdo, en los orígenes de la
inclusión de principios tan importantes como
la exclusión de cualquier medida de amnistía
o de inmunidad de delitos mayores, reside una
mezcla sutil entre el deseo de las partes de
ajustar cuentas con el otro grupo encolerizado,
una necesidad de cobertura (y de impunidad)
para aquellos que hubieran podido sufrir
molestias, y una preocupación por responder
a la radicalidad de sus respectivas bases,
contrarias a cualquier compromiso. Parece que
entonces, una referencia a un principio tan
importante como la imposibilidad de amnistía
para los delitos graves –o al menos la de la
idea de un plazo para cualquier medida de
amnistía– sentó las bases que han ayudado a
que la cuestión se mantenga a la orden del día.
Por lo que respecta a saber si estas
cuestiones de justicia podían o debían
discutirse más adelante, en negociaciones
independientes del tratado de base, la mayor
parte de los interlocutores expresaron sus
dudas: probablemente, el tema de la justicia
no se habría mantenido a la orden del día,
no más de lo que hubiera podido intervenir el
informe Kalomoh, si, en la base, no se hubiera
convertido en el objeto de las disposiciones
del acuerdo de Arusha. Los debates actuales
sobre la justicia de transición encuentran
su fuente y legitimidad en el acuerdo de
Arusha, y sin este último, el tema de la
justicia probablemente habría sido barrido por
completo a partir de entonces.
La especificidad del problema de Burundi...
Si establecer un mecanismo judicial ha
resultado difícil hasta el día de la fecha,
es porque, en el caso de Burundi, el
propio aparato del estado está formado
por criminales, desde la independencia e
independientemente de los dirigentes del
momento. No se puede ser, a la vez, juez y
autor de un crimen.Es por esta razón, entre
otras, que la reconciliación siguiendo el modelo
sudafricano o la fórmula de Sierra Leona tienen
sus seguidores. La solución sudafricana dividió
la reconciliación de un tratamiento judicial de
la delincuencia. Pero por muy censurable que
fuera el apartheid, Sudáfrica no experimentó
las olas delitos mayores que han caracterizado
la historia de Burundi. Algunos interlocutores
burundeses plantearon la oportunidad de
leer y tratar la situación de Burundi a la luz
del contexto y de la solución sudafricanos. De
hecho, no existe ninguna garantía de que estos
delitos graves no se vuelvan a producir en el
futuro de Burundi.
Vale la pena hacer hincapié en que el propósito
de la mediación es actuar sobre las causas
arraigadas por las que las partes recurren a
la violencia. Aunque los casos de Sudáfrica
o de Sierra Leona han servido, cada uno
en su momento, inspirar la solución de la
situación burundesa, este presenta un carácter
específico: la deuda de sangre entre las partes
es inconmensurable.
En Arusha, no se ha tenido en cuenta a las
víctimas. No obstante, actualmente parece
que la cuestión de la compensación a las
víctimas podría constituir un punto de
convergencia entre los que abogan por la
reconciliación/perdón y los que insisten en
cuestionar las responsabilidades.
35
... pero que en adelante también encaja
en la esfera de influencia de la justicia
internacional.
Las partes no hicieron un cálculo exacto de
las consecuencias de incluir en el acuerdo
de Arusha la imposibilidad de concesión de
amnistía a los delitos mayores. Cualesquiera
que sean sus motivos, esta mención ha
agravado y agrava aún el arreglo de la situación
de Burundi. El CNDD-FDD intentó esquivarla
a través de una interpretación personal del
concepto de la inmunidad provisional. Esta
hizo su reaparición en el acuerdo firmado
con las FNL. Si se prosigue con el debate la
conveniencia o no de este tipo de mención en
un acuerdo de paz, de ahora en adelante se
deberá hacer a la luz de los últimos desarrollos
de la justicia International84, especialmente
en países como los de esta región, que se han
visto marcados a fuego por delitos mayores.
Entre la Paz y la Justicia, ¿quién tiene a quién
como rehén? El proceso de paz de Burundi
no ha zanjado el debate que enfrenta a los
partidarios de la justicia como requisito previo
para una paz duradera, con los que creen
que es muy probable que la búsqueda de
responsabilidades debilite el proceso político.
Conclusión
Estos últimos tienen, a su favor, unos
resultados desoladores: falta de tratamiento
de los excesos del pasado, y ninguna mejora
significativa sensible a la situación del plan de
respeto de los derechos humanos. En Arusha,
se ha abordado el tema de la justicia, pero
nunca de forma honesta. No ha sido más
que un instrumento de descrédito político
contra el grupo rival. Más tarde, la espada de
Damocles, que aún pende sobre la cabeza
de los ex combatientes ha favorecido los
bloqueos. La reticencia de las FNL continúa
ejemplificándolo en 2007.
Sin embargo, si la cuestión de la justicia
ha formado parte desde el comienzo de los
debates de Arusha, es porque los propios
burundeses la consideraban íntimamente
ligada a los cimientos del conflicto. Desde el
84 El Tribunal Penal Internacional ha emitido órdenes de arresto internacionales contra diversos señores de la guerra congoleños y ugandeses. En ambos
casos, fue secundado por los presidentes de sus respectivos estados.
mismo momento en que la justicia se hizo
ineludible, independientemente de los motivos
que precedieron su inclusión en los debates,
la pregunta que es preciso hacerse quizás
no sea saber si la justicia debía o no debía
abordarse, sino más bien cómo aprovechar
esta oportunidad, en beneficio del país y
de los burundeses. Si la mediación tiene
responsabilidad en la situación actual, tal
vez sea a este nivel. No hay duda de que ha
lanzado sugerencias para lograr un mecanismo
viable, pero no ha insistido por miedo a poner
el propio proceso en peligro, sintonizando
así con la pasividad de las comunidades
regionales e internacionales.
Actualmente, bajo el liderazgo de las
Naciones Unidas, y también de la sociedad
civil, que quiere recordar a los políticos que
los montones de cadáveres que invaden la
historia de Burundi son parte de un “billete a
la justicia”, el tema sigue a la orden del día.
Las Naciones Unidas se definen como los
guardianes de los principios fundamentales
de la justicia internacional. Esta postura se
une a un movimiento que no ha dejado de
cobrar importancia en los últimos años, con
el apoyo de la CPI, y con el que los equipos
de mediación deberán transigir. Ahora bien,
tal vez sea necesario reformular la cuestión
del lugar de la justicia en un proceso de paz:
¿la justicia sigue siendo una opción o se
vuelve un paso obligado?
Ciertamente, el camino puede ser más
largo, si cabe. Incluso puede desencadenar
en fracaso. El pragmatismo impone su ley:
no hay espacio razonable para la justicia
ya que permanece incólume la idea de que
las normas internacionales, por otra parte
indiscutibles, carecen de pertinencia debido
a la especificidad de su propio caso. No hay
más espacio dado que un proceso de paz – ya
largo y doloroso de por sí – no se completa de
manera definitiva con la integración política
de todos los grupos armados. Por último, el
margen continuará siendo reducido mientras
los criminales sigan teniendo la posibilidad de
lucir la vestimenta de juez.
La justicia se ha medido y sigue midiéndose,
incómoda, por el rasero de los delitos que se
han cometido en Burundi. Su sombra se ha
cernido sobre la totalidad del proceso y será
necesario que algún día Burundi se centre en
su propia historia. Puesto que, más allá de lo
36
que se puede o no se puede negociar en los
círculos internacionales, una vez de vuelta en
su propio entorno y conflicto, los burundeses
siguen enfrentados a su monstruo común.
También es probable que sea esto lo que
explica que en Burundi la justicia nunca haya
dejado de ser una cuenta pendiente, por muy
incómodo que resulte.
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Lista de los participantes burundeses negociadores y
signatarios del Acuerdo de Arusha
– El Gobierno de Burundi
– La Asamblea nacional
– La Uprona (Unión para el progreso nacional)
– El Frodebu (Frente para la democracia en Burundi)
– El CNDD (Consejo nacional para la defensa de la democracia) de Léonard Nyangoma.
– El Parena (Partido para la recuperación nacional)
– El PIT (Partido independiente de los trabajadores)
– El PL (Partido liberal)
– El PP (Partido del pueblo)
– El PSD (Partido social-demócrata)
– El Inkinzo (Partido socialista y panafricanista)
– La Abasa (Allianza burundo-africana para la salud)
– La AV-Intwari (Allianza de los valientes)
– El PRP (Partido para la reconciliación del pueblo)
– El RPB (Reagrupamiento del pueblo burundés)
– El Frolina (Frente para la liberación nacional)
– El Palipehutu (Partido para la liberación del pueblo hutu)
– La Anadde (Allianza nacional para el derecho y el desarollo) –se incorporó durante el curso del proceso
– La Raddes (Addesión para la democracia y el desarrollo económico y social) –se incorporó al
proceso más tarde
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2007.
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Abreviaciones y acrónimos
AMIB African Mission in Burundi – Misión africana para Burundi
BINUB Oficina integrada de las Naciones Unidas en Burundi
CIIJ Comisión internacional de investigación judicial
CNDD-FDD Consejo nacional para la defensa de la democracia – Fuerzas para la defensa de la
democracia
CNRS Comisión nacional de rehabilitación des sinistros
CVR Comisión para la verdad y la reconciliación
CNVR Comisión nacional para la verdad y la reconciliación
CSA Comisión de seguimiento de la aplicación del Acuerdo de Arusha
Frodebu Frente para la democracia en Burundi
G3/G7/G8/G10 Grupo
ONG Organización no gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
ONUB Operación de las Naciones Unidas en Burundi
OUA Organización de la unidad africana
P Protocolo
PALIPEHUTU-FNL Partido para la liberación del pueblo hutu - Fuerzas nacionales de liberación
TPI Tribunal penal internacional
TPIR Tribunal penal internacional para Rwanda
UE Unión Europea
Uprona Unión para el progreso en Burundi
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