ESPAÑA Y AMÉRICA LATINA 200 AÑOS DESPUÉS DE LA

Celestino del Arenal
(Coordinador)
España y América Latina
200 aÑos después
de la Independencia.
Valoración y perspectivas
Presentación de
Gustavo Suárez Pertierra
Real Instituto Elcano
Marcial Pons
MADRID
|
BARCELONA
|
BUENOS AIRES
2009
100 Relaciones.indb 5
24/9/09 15:59:59
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PLus
Pto. Guadarrama,48. Pol. Ind. Las Nieves - 28935Móstoles
MADRID,2OO9
ÍNDICE
Pág.
PRESENTACIÓN, Gustavo Suárez Pertierra.........................................................
9
INTRODUCCIÓN, Celestino del Arenal................................................................
11
IDENTIDADES, VALORES E INTERESES EN LAS RELACIONES ENTRE
ESPAÑA Y AMÉRICA LATINA, Celestino del Arenal....................................
21
AMÉRICA LATINA Y ESPAÑA. CONFLUENCIAS Y DISONANCIAS, Rut
Diamint..............................................................................................................
87
TENSIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR ESPAÑOLA HACIA AMÉRICA
LATINA: COMUNIDAD, IMAGEN Y LIDERAZGO, Esther Barbé.............
123
LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: BALANCE Y PERSPECTIVAS, Mó­
nica Hirts y Luciana Torchiaro..........................................................................
151
LAS CUMBRES IBEROAMERICANAS: UNA VISIÓN ESPAÑOLA. EL
PROCESO DE CONFORMACIÓN DE UNA COMUNIDAD, Cástor Miguel
Díaz Barrado.....................................................................................................
171
IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO:
LOS DILEMAS ENTRE LAS IDENTIDADES, LOS VALORES Y LOS
INTERESES, José Antonio Sanahuja................................................................
193
MEJORES RELACIONES Y LAZOS MÁS ESTRECHOS: COMERCIO E
INVERSIONES DIRECTAS DE ESPAÑA CON AMÉRICA LATINA,
Alfredo Arahuetes García..................................................................................
241
LAS MIGRACIONES ENTRE AMÉRICA LATINA Y ESPAÑA: FLUJOS,
INTEGRACIÓN Y REMESAS, Érika Ruiz Sandoval......................................
275
LIDERANDO UNA ASOCIACIÓN FRUSTRADA. ESPAÑA EN LAS
RELACIONES ENTRE LA UE Y AMÉRICA LATINA, Christian Freres......
309
ESPAÑA Y LOS BICENTENARIOS EN EL MARCO DE LA CRISIS
ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA, Carlos Malamud..............................
335
CONSTRUCCIÓN DE LOS BICENTENARIOS LATINOAMERICANOS
2000-2008, Margarita Gutman..........................................................................
353
ÍNDICE GENERAL................................................................................................
393
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DE COOPERACIÓN...
IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA
DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO:
LOS DILEMAS ENTRE LAS IDENTIDADES,
LOS VALORES Y LOS INTERESES
José Antonio Sanahuja *
SUMARIO: I. LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN CON IBEROAMÉRICA Y SUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS.—1. Valores, identidades e intereses en la cooperación española.—2. Fundamentos teóricos y modelos explicativos de las políticas de cooperación.—3. La cooperación española: continuidad y cambio.—II. LA PREFERENCIA LATINOAMERICANA VS. LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO
DEL MILENIO (ODM).—1. La preferencia latinoamericana: apoyo social, opción política, y respaldo financiero.—2. Planificación del desarrollo vs. intereses políticos, migratorios y de seguridad: las prioridades geográficas y la asignación de la ayuda.—3. «ODM plus» y estrategia de cooperación con países de renta intermedia.—4. Gobernabilidad y cohesión social: el ciclo de programación 2007-2008 y
la revisión de los programas e instrumentos de la AECID.—5. El «giro social» de la cooperación iberoamericana y los programas de la Conferencia Iberoamericana.—III. INTERESES ECONÓMICOS
VS. LUCHA CONTRA LA POBREZA. EL PAPEL DE LA INVERSIÓN ESPAÑOLA EN LATINOAMÉRICA.—1. Inversión española y nuevos intereses económicos.—2. La autonomía de la cooperación
al desarrollo y la RSE.—IV. COMERCIO, DEUDA Y DESARROLLO. OBSTÁCULOS PARA LA COHERENCIA DE POLÍTICAS.—1. Negociaciones comerciales: el fracaso de Doha y los acuerdos «OMCplus».—2. El caso (irresuelto) de los créditos FAD y la coherencia de políticas.—3. Deuda externa:
hacia nuevos instrumentos de desarrollo.—V. REFLEXIONES FINALES.—ANEXO ESTADÍSTICO.—
BIBLIOGRAFÍA CITADA. 1
I. LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN CON IBEROAMÉRICA
Y SUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
1. Valores, identidades e intereses en la cooperación española
Una de las más visibles paradojas del sistema de ayuda y cooperación al
desarrollo reside en la pauta de distribución de la ayuda de los donantes. Se
han adoptado un conjunto de metas comunes, emanadas de compromisos multilaterales —entre ellos, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)—, y,
* El autor agradece las aportaciones y comentarios de Celestino del Arenal, Luis Elizondo, Christian Freres, Manuela Mesa, Juan Francisco Montalbán, Manuel de la Rocha y Sergio Tezanos, así
como de Guillermo Santander, por sus sugerencias y su colaboración en la elaboración de los datos estadísticos. Sólo el autor es responsable de los juicios o errores presentes en este texto.
194IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
sin embargo, siguen existiendo marcadas diferencias en sus respectivas prioridades geográficas y sectoriales. A pesar de esa «multilateralización» de las políticas de cooperación, la comparación de las distintas pautas de distribución
de la ayuda revela que a menudo ésta sigue respondiendo a las preferencias de
cada donante, incluso cuando se alega que responden a esos objetivos multilaterales y se privilegia la lucha contra la pobreza. Tal comparación también
sugiere que lo que realmente explica la actuación de los donantes es una particular combinación de intereses y valores, y, en directa relación con ello, la
identidad de cada donante como actor internacional. Intereses, valores e identidades son, a su vez, construcciones sociales, resultado de factores materiales
e ideacionales y de procesos de interacción social y política en los que intervienen distintos actores, gubernamentales y no gubernamentales, domésticos
e internacionales. Que un donante privilegie la lucha contra la pobreza, o bien
otros objetivos de política exterior, es por ello un hecho contingente que debe
ser explicado en función de esos elementos y procesos.
La cooperación española con Iberoamérica no es una excepción, y si bien
los ODM son su objetivo declarado, la clara preferencia latinoamericana, observable tanto en la cooperación gubernamental como no gubernamental, ha
sido y es su principal rasgo diferenciador respecto de otros donantes. Un alto
cargo de la cooperación española (Díaz-Rato, 2007: 349) reconoció el papel
de esos tres elementos al explicar el porqué de esa opción: «América Latina
es, y siempre ha sido, un destino preferente de la cooperación española [...]
Aparte de los lazos históricos y culturales tan evidentes que nos unen a esta
región», dicha cooperación pretendió, desde su origen, «compartir la experiencia de la transición democrática con las repúblicas latinoamericanas que
también sufrieron periodos de dictadura [...] Un segundo factor fue el interés
por contribuir a resolver la crisis centroamericana [...] el tercer motivo tenía
que ver con las enormes oportunidades que parecía ofrecer América Latina
para el proceso de internacionalización de la economía española». La centralidad de la paz, la democracia y de lo social como señas de identidad han sido
elementos constantes en esa cooperación, según indica esta autora, pero también aparecen intereses nuevos como las inversiones y la inmigración, definidos como «interdependencias», que se han ido abriendo paso en la justificación y objetivos de la cooperación española con esa región.
2. Fundamentos teóricos y modelos explicativos de las políticas
de cooperación
Estos hechos plantean un problema que presenta, al menos, dos vertientes. Por una parte, determinar cuáles son las motivaciones, objetivos, actores y procesos que explican la cooperación española, ya que afectan a su viabilidad, legitimidad y eficacia en tanto política pública. Pero también hay una
importante vertiente teórica y analítica que relaciona esta cuestión con debates teóricos más amplios sobre las relaciones internacionales. ¿Responde la
cooperación a intereses nacionales definidos en exclusiva por el donante, es
José Antonio Sanahuja
195
el resultado de un cálculo utilitarista racional, la plasmación de opciones normativas y valores éticos, o de preferencias derivadas del sentido de pertenencia a una comunidad cultural y/o lingüística, como factores en los que se basa
la identidad de los actores que las llevan a cabo? Enfatizar uno u otro de esos
factores remite a explicaciones de la cooperación internacional en las que se
pone énfasis, como variables explicativas, en el poder, el interés o el conocimiento, lo que a su vez implica importantes diferencias epistemológicas y ontológicas (Hasenclever et al., 1997: 1-7).
Cabe recordar que las teorías basadas en el poder, en gran medida ancladas en el realismo y el neorrealismo, limitan el alcance de las políticas de cooperación y niegan la posibilidad de una acción internacional guiada por
principios éticos, al considerar la ayuda como un mero instrumento de la política exterior subordinado a intereses nacionales, que se definen en términos
de ganancias relativas, en un sistema internacional anárquico en el que cada
Estado ha de valerse por sí mismo, y la única moralidad aceptable es la que
dicta la razón de Estado y la política de poder.
Para las teorías basadas en el interés, relacionadas en su mayoría con el
institucionalismo neoliberal y con modelos de elección racional (rational
choice), las políticas de cooperación expresan, más que preferencias normativas, opciones basadas en cálculos utilitarios que pretenderían satisfacer intereses materiales con menores costes que los que supondría una política de
poder de carácter unilateral. Estas teorías insisten en el papel de las normas
y las instituciones para definir expectativas, incentivos y costes; reducir los
costes de transacción derivados de la incertidumbre; propiciar acuerdos distributivos, y maximizar ganancias absolutas en términos del interés nacional.
Desde esta perspectiva, la cooperación también se explicaría en función de su
capacidad para responder a los problemas de acción colectiva y de provisión
de bienes públicos globales en una sociedad internacional con crecientes niveles de interdependencia y un alto grado de descentralización del poder.
Finalmente, las teorías basadas en el conocimiento, asociadas en gran medida al social-constructivismo, ponen énfasis en factores ideacionales, en particular en los valores y las identidades, en los procesos de interacción y comunicación social que les dan origen en tanto significados intersubjetivos, y
en el papel constitutivo de esos factores ideacionales sobre los actores, y las
instituciones y normas sociales en los que éstos operan. Este enfoque parte de
la crítica al realismo y al institucionalismo, que consideran el interés nacional
como algo «dado» y no como una construcción social. Por ello no descarta
utilizar el realismo como herramienta crítica, para analizar cómo los intereses se definen en términos de poder y para cuestionar los supuestos ontológicos del realismo. En otros términos, el realismo y sus categorías dejan de ser
la explicación, para ser algo que debe ser explicado. En la conocida expresión
de Alexander Wendt (1992), «Anarchy is what states make of it», o de Nicholas Onuf (1989), «World of our Making». Sin embargo, al aceptar la posibilidad de una política exterior «ética», este enfoque asume que la cooperación al
desarrollo no es sólo ni principalmente un instrumento de poder o influencia,
196IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
o el resultado de un cálculo utilitarista guiado por intereses nacionales. Sería, por el contrario, la expresión de preferencias normativas y de identidades
basadas en esos valores, así como en la lengua, la cultura o los vínculos históricos de índole postcolonial (Lumsdaine, 1993; Brysk et al., 2002). Como
se indicará, a partir de 2004 los gobiernos socialistas, sin ignorar los intereses nacionales, han tratado de redefinirlos en términos cooperativos y de resituarlos en una idea de «comunidad» iberoamericana como «comunidad de
valores» y no sólo de afinidad cultural e histórica, y en una visión «ética» de
la cooperación al desarrollo. Ambas estarían basadas en los ODM y en la lucha contra la pobreza y la cohesión social, como rasgos diferenciadores respecto al gobierno anterior, y elementos constitutivos de la identidad de España como actor internacional.
Por ello, este enfoque presta atención a la función de agencia de los Estados, los organismos internacionales y otros actores no gubernamentales en
la construcción del sistema internacional, en tanto orden social, y en la promoción de determinados valores (Erskine, 2003: 21-24). Explicar esa función
de agencia supone, a su vez, prestar atención a las dinámicas sociales y políticas domésticas, y a la manera en la que las sociedades construyen y proyectan a través de la política exterior los valores que las constituyen y en los que
se basa su autopercepción e imagen (Brysk, 2007). También presta atención
al papel que esos valores juegan en la aparición y en la legitimación social y
política de las instituciones y las normas internacionales.
En sentido inverso, la aproximación social-constructivista también ha tratado de explicar la forma en la que los Estados y otros actores sociales son
«constituidos» a través de procesos de socialización y difusión de normas y
valores impulsados por organizaciones internacionales, ONG internacionales
o «comunidades epistémicas» que contribuyen, desde la academia o instancias análogas, a definir agendas, enmarcar visiones y problemas, y legitimar o
no comportamientos y funciones 1. También permite explicar cómo los acuerdos y normas internacionales influyen en la actuación de los Estados y en la
conformación de sus intereses nacionales —en especial, los referidos a los
derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo, incluidos los ODM—,
por lo que su política de cooperación no sólo estaría, por ello, determinada
por actores y procesos políticos domésticos (Keck y Sikkink, 1998; Finnemore y Sikkink, 1998; Risse-Kappen, 1999; Park, 2006).
Por todo lo anterior, no se pueden obviar en el análisis los procesos sociales y políticos que explican la toma de decisiones y la formación de la política exterior (Foreign Policy Analysis). Dicho análisis ha permanecido como
un campo relativamente aislado en el estudio de las relaciones internacionales y ha estado dominado por el eclecticismo y por la confluencia de diversas
1
Sobre el concepto de «comunidad epistémica», véanse los trabajos contenidos en el vol. 46,
núm. 1, de International Organization, compilados por Emmanuel Adler y Peter Haas, y en particular
Haas, 1992. Para una aplicación de la teoría de la acción comunicativa de Habermas a esos procesos,
véase Risse-Kappen, 2000.
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197
«microteorías» relativamente desconectadas del cuerpo principal de la disciplina (Carlsnaes, 2002). Desde los años sesenta gozan de popularidad tanto
el modelo burocrático como el de juego político doméstico, desarrollados por
autores como Richard Snyder, Robert Jervis o Graham Allison. Como ha señalado Houghton (2007: 26), estos modelos, aunque añejos, siguen siendo
útiles para analizar el proceso doméstico de formación de políticas. Al considerar como variables relevantes las percepciones informadas por la cultura
organizativa —lo que Allison llamaba «percepciones parroquiales»— o por
las opciones ideológicas, estos modelos contribuirían a explicar el interés nacional como un constructo influido por factores ideacionales que surgen de
la política burocrática y del juego político. Se trataría, por tanto, de partir del
modelo burocrático y de juego político, aunque «revisados» para incorporar
adecuadamente las variables cognitivas —ideología, identidades, percepciones y cultura corporativa de los actores políticos y sociales y las burocracias
gubernamentales— y los procesos de difusión e «internalización» de normas
generadas en instancias internacionales, de manera que no estén limitados al
nivel estatal o doméstico (Weldes, 1998: 217).
Tales modelos pueden ayudar a explicar, por ejemplo, el importante papel que han tenido en la conformación de la política española de cooperación procesos como la homologación con las normas emanadas del Comité
de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE o de Naciones Unidas, y actores como el movimiento 0,7 por 100 o las ONG, o los actores descentralizados —Ayuntamientos o Comunidades Autónomas—, que responden tanto a
lógicas de desarrollo, como a la reformulación a escala subestatal de intereses
«nacionales» de índole económica, política o de legitimación interna y proyección externa, o la proverbial pugna entre los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Economía, que en parte se explica por la soterrada rivalidad corporativa entre el cuerpo diplomático y el cuerpo de técnicos comerciales y
economistas del Estado. Esa pugna ha tenido un papel importante en la conformación de una política de cooperación «bicéfala», poco integrada, refractaria a la reforma y con problemas de coherencia de políticas que no ceden,
pese al liderazgo político y las coaliciones de fuerzas sociales que han tratado, sin demasiado éxito, de darle solución.
3. La cooperación española: continuidad y cambio
La forma en la que se han formulado y expresado los intereses, los valores
y las identidades, en tanto variables explicativas de la política española de cooperación, ha experimentado visibles variaciones a lo largo de las ya tres décadas de historia de esa política en Iberoamérica. En lo referido a las identidades,
en primer lugar, no sólo han estado presentes los fuertes vínculos históricos,
sociales y culturales en los que se fundamenta el espacio y la comunidad iberoamericana. La política de cooperación al desarrollo, así como el conjunto de
la política exterior, han tenido un papel destacado en la (re)construcción de la
identidad de la España democrática como actor internacional, en particular a
198IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
través de su relación con Latinoamérica. La autopercepción y la nueva identidad internacional de la España democrática requería una lectura democrática
de los factores históricos y culturales comunes, abandonando la fórmula paternalista del concepto de «hispanidad» del franquismo, e incorporar a la política exterior los valores de libertad, democracia y justicia social presentes en
el modelo de Estado social y democrático de derecho de la nueva Constitución
española 2. Más allá de esas preferencias normativas, en la construcción de esa
identidad internacional habría jugado un papel importante el apoyo a los procesos de democratización en América Latina basado en el carácter pretendidamente «modélico» de la transición española, en la que se basó una narrativa
que, aunque hoy se encuentra cuestionada, también ha legitimado la implicación española en ámbitos políticamente «sensibles» como la gobernabilidad
y la reforma política (Noya, 2009: 238-239), o el involucramiento en la crisis centroamericana, que contribuyó a constituir la identidad española como
actor comprometido con la paz, incrementó su peso político tanto en relación
a América Latina como a la Unión Europea (UE) y al tiempo «europeizó» su
perfil constituyéndole como interlocutor de y hacia la región en las relaciones
exteriores de la Unión, lo que a menudo se ha expresado a través del discurso
sobre el papel de España como «puente» entre ambas regiones 3.
La cooperación con América Latina jugaría en estos procesos un papel relevante en la construcción de esa identidad, tanto en el plano interno como
externo, al ser una concreción tangible del compromiso político con esos valores. Hay que recordar, finalmente, que estos procesos de construcción de
identidad afectarían tanto a los actores gubernamentales como a las ONG, en
especial a toda una nueva «generación» de ONG de carácter laico y progresista que aparece y se desarrolla a partir de los años ochenta a través de la cooperación con América Latina —y en particular con América Central—, y
cuya razón de ser y legitimidad en tanto actores y, en ocasiones, su influencia
social y política va a depender de esos discursos normativos, más que en su
eficacia y pericia técnica como actores de cooperación.
Lo anterior no supone que no hayan existido intereses «duros» de política exterior de naturaleza política o económica. El lanzamiento de las primeras iniciativas de cooperación con Centroamérica, a mediados de los ochenta,
respondía tanto a razones de solidaridad, como a motivaciones de seguridad,
ya que la posible escalada de ese conflicto tendría implicaciones para la estabilidad en una Europa, entonces sometida a las tensiones de la «segunda guerra fría». También desde la perspectiva de los intereses político-diplomáticos
en las relaciones entre la UE y América Latina, la relación con Latinoamérica
sería un factor «potenciador» de España en la UE, de la misma forma que
la pertenencia a la UE amplificaría la influencia española en Latinoamérica
2
Sobre la asunción de estos valores y su papel en la política iberoamericana, véanse, entre otros,
Arenal, 1994, y los trabajos incluidos en Roy y Galinsoga, 1997.
3
El discurso o narrativa de España como «puente» constituye un elemento importante de la imagen de España en América Latina, como pone de manifiesto las encuestas del Latinobarómetro analizadas en Noya, 2009: 297.
José Antonio Sanahuja
199
(Barbé y Mestres, 2007: 91). Respecto a los intereses económicos, desde finales de los años setenta se hizo un amplio uso de los créditos del Fondo de
Ayuda al Desarrollo (FAD) como instrumento para la internacionalización de
la empresa española, en especial en los países de mayor renta, como Argentina, Brasil, México o Venezuela 4.
El profundo cambio que han experimentado las relaciones económicas
entre España y América Latina desde los años noventa y, en particular, el rápido aumento de la inversión directa de las nuevas empresas transnacionales
españolas en esa región ha supuesto, lógicamente, una redefinición de los intereses económicos ligados a la internacionalización de la empresa. Esos intereses se han desplazado desde las exportaciones de bienes y servicios a las
inversiones en el exterior y, en particular, a cuestiones como la seguridad jurídica y la protección de inversiones españolas. Por añadidura, la actividad
de dichas empresas en América Latina ha llegado a tener un papel clave —y
para algunas empresas determinante— en su cuenta de resultados y, por ende,
en su cotización en la Bolsa de Madrid. Ello ha generado profundas interdependencias entre el ciclo económico en Latinoamérica y la evolución de la
economía española, y ha hecho más relevante para España el riesgo de crisis financieras en la región. En consecuencia, pierden importancia instrumentos «clásicos» de la cooperación española, como el FAD, y ganan relevancia
otros, como la conversión de deuda por inversiones. Al tiempo, ello reclama
nuevos instrumentos y políticas dirigidas a reformar y fortalecer el marco regulatorio de los países de destino de esas inversiones y afrontar problemas
«sistémicos» como la estabilidad financiera internacional, dada la vulnerabilidad de las economías latinoamericanas ante un mercado financiero global
muy volátil. Ello supondría, por ejemplo, un «multilateralismo activo» y una
mayor participación española en los organismos financieros internacionales,
como el Fondo Monetario Internacional.
El fuerte aumento de las inversiones tiene implicaciones para la identidad de España como actor internacional, al plantear difíciles dilemas entre
los intereses económicos y los valores a los que responde, y que legitiman
las políticas de cooperación. El comportamiento de las empresas españolas
en América Latina, en particular, es el factor que más daño hace a la imagen
de España en esa región, y esa imagen negativa puede haber «contaminado»
a la cooperación española al poner en cuestión su pretendido carácter «desinteresado». En contraste, la cooperación española es mucho menos «visible»
en América Latina que las empresas multinacionales, y sin efectos positivos
aparentes sobre la imagen de España en la región (Noya, 2009: 106, 282). En
4
Los créditos FAD son computables como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) según los criterios
del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE debido a su carácter concesional, pero su principal objetivo, según el decreto que dio origen a ese instrumento en 1976, es la internacionalización de
la empresa española. La incorporación de España al CAD en 1992 y la adopción a partir de 1994 de las
normas de este organismo sobre ayuda ligada y créditos de apoyo a la exportación —en particular, el
llamado «paquete de Helsinki»— impidieron el uso del FAD como instrumento de ayuda en los países
de mayor desarrollo relativo. Ello comportó cambios significativos en la lista de receptores de AOD española en América Latina, desde entonces más orientada a los países de menor renta.
200IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
un claro «efecto espejo», ese deterioro de la imagen de España en la región
también daña la autopercepción y la identidad internacional de España como
«actor normativo» de las relaciones internacionales, dado que para la población española la cooperación tiene mayor visibilidad.
Quizás haya sido el segundo gobierno del Partido Popular (2000-2004) el
que haya dado mayor peso a esos intereses, al tiempo que se trató de reelaborar
el discurso doctrinal cuestionando —sin demasiado éxito, a juzgar por lo que
indicaban las encuestas de opinión— el trasfondo de valores que sustentaba
la política exterior. En ese periodo se intentó convertir la ayuda española en
un instrumento de intereses comerciales, políticos y estratégicos y de promoción cultural española, en desmedro de sus objetivos declarados, elaborando un
nuevo marco doctrinal, más ideologizado. Ello distanció a la cooperación española de los consensos y los compromisos internacionales sobre desarrollo acordados en Naciones Unidas, la UE o el CAD 5, en lo que se caracterizó como un
«modelo castizo» de ayuda al desarrollo (Alonso, 2001: 21).
En concreto, se dio más énfasis, al menos en cuanto al discurso, a la
promoción de políticas de matriz neoliberal, especialmente en lo referido al
libre comercio, la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica. A partir del ejemplo español de estabilidad presupuestaria se construyó el correspondiente discurso legitimador de esa política en Iberoamérica. También se
afirmó que la clave del desarrollo sería la iniciativa privada y el libre comercio y no la ayuda oficial. Ese argumento sirvió para cuestionar la existencia de una política pública de ayuda como la definida por la Ley de Cooperación al Desarrollo de 1998, pero se olvidó a la hora de fijar la posición
española en el Consejo de la UE respecto a la reforma de la política agrícola común de ese periodo, en la que España se alineó con las posiciones
más proteccionistas. También dio paso a nuevos instrumentos, como el programa de microcrédito. En segundo lugar, América Latina se encontró en el
centro de una política de promoción en el exterior de la «cultura española»
que, a partir de una interpretación reduccionista, se limitaba a la lengua castellana, negando la realidad plural del Estado. Ello se expresó en iniciativas
como la creación de la Fundación Carolina o la Sociedad Estatal para la Acción Cultural en el Exterior (SEACEX). En tercer lugar, desde 2002 la cooperación española se vio arrastrada por la deriva neoconservadora y el alineamiento incondicional con Estados Unidos de la política exterior de José
María Aznar (Arenal, 2004a; Sanahuja, 2006) y, en particular, en un proceso de «securitización» que la subordinó a objetivos de seguridad nacional
definidos en el marco de la «guerra global contra el terrorismo» que afectó,
sobre todo, a la ayuda humanitaria, los créditos FAD y la condonación de
deuda (Vera, 2004; Sanahuja, 2005a, 2006b).
5
Aunque de manera tenue, debido a las resistencias del gobierno a asumir esas críticas, la evaluación del CAD de 2002 (Comité de Ayuda al Desarrollo, 2002: 11) cuestionaba esos intereses al recomendar que la cooperación española enfocase mejor sus actividades —en especial el FAD, la conversión
de deuda y los programas culturales—, situándolas bajo el objetivo primordial de la lucha contra la pobreza, y que integrase los ODM como marco para evaluar el desempeño de sus programas.
José Antonio Sanahuja
201
En un marcado contraste, el gobierno socialista de José Luis Rodríguez
Zapatero (2004-2008) pretendió situar la política de cooperación en el marco
de una política exterior «ética» caracterizada, entre otras «ideas-fuerza», por
la recuperación de valores como la solidaridad internacional; por un «nuevo
realismo» de corte cosmopolita que redefinió los intereses nacionales como
intereses comunes, en el marco de problemas globales, con particular referencia a la pobreza y la desigualdad, que se considerarían factores causales de la
inestabilidad política, los conflictos armados o los flujos migratorios, y por
la promoción de un «multilateralismo eficaz» que permitiría mejorar la gobernanza del sistema internacional y asegurar la provisión de bienes públicos
globales o regionales (Arenal, 2004b; Barbé, 2006; Sanahuja, 2006b, 2008).
En lo que Celestino del Arenal (2005) ha denominado el «giro social» que a
partir de ese momento experimenta la política exterior española, la cooperación al desarrollo y los objetivos de lucha contra la pobreza adquirieron mayor relevancia en el conjunto de la política exterior, como «elemento transversal» de la actuación del que pasaría a denominarse «Ministerio de Asuntos
Exteriores y de Cooperación» (MAEC).
En consonancia con todo ello, se dio inicio a un ciclo de reforma y modernización de la política de cooperación al desarrollo. Elementos distintivos
de ese ciclo serían, como se indicó, la asunción expresa de los ODM como
el objetivo cardinal de la cooperación española; un marcado aumento de la
Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), hasta alcanzar el 0,33 por 100 de la RNB
en 2006 y el 0,5 por 100 en 2008, al término de la legislatura; mejoras en su
asignación geográfica y sectorial para hacerla más eficaz en la lucha contra la
pobreza, y una mayor calidad de la misma, a través de una mejor planificación y gestión. En concreto, se abordarían dos cuestiones clave: la reforma de
la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y de los desprestigiados créditos FAD. El compromiso del ejecutivo desbordaba las políticas
de ayuda, pues se trataba de «pasar de una política de ayuda a una política
de desarrollo» basada en el principio de coherencia de políticas. Conforme a
este principio, el conjunto de la acción exterior del Estado debería incorporar
los ODM y la lucha contra la pobreza como elemento transversal y común,
tanto en sus actuaciones en materia político-diplomática como en el ámbito
de la seguridad y la defensa, y en las relaciones económicas, especialmente
en cuanto a deuda externa, inversiones y comercio.
En distintas declaraciones públicas el propio presidente insistió en la importancia de la cooperación al desarrollo y el aumento de la ayuda como elementos que habrían de identificar la actuación y la identidad de España en las
relaciones internacionales. Al inicio de la legislatura, el símbolo más poderoso de esta nueva política fue la decisión de sumar a España a la «Alianza
contra el hambre y la pobreza», lanzada en enero de 2004 por los presidentes de Brasil, Chile y Francia, con el apoyo del secretario general de Naciones Unidas. En palabras del propio presidente José Luis Rodríguez Zapatero,
la inclusión de España en el «quinteto contra el hambre» debía convertirse
en la contraimagen del «trío de las Azores», expresando el compromiso del
202IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
nuevo gobierno con el desarrollo, la lucha contra la pobreza, el multilateralismo y las Naciones Unidas 6. El presidente obtuvo esa imagen en septiembre de 2004, al anunciar los compromisos de aumento de la AOD del nuevo
gobierno en su intervención ante la Asamblea General de esa organización.
En relación a los actores y los procesos de toma de decisiones, el ciclo reformista iniciado por el gobierno socialista en 2004 se debe a una particular
conjunción de actores favorables al cambio, y en especial, a cambios en las
relaciones interburocráticas y en las coaliciones políticas en el Parlamento y
en relación a las organizaciones sociales. En la particular relación de fuerzas
en el seno del gobierno, un factor clave ha sido el liderazgo personal y el respaldo expreso de la Presidencia del Gobierno a la secretaria de Estado de Cooperación Internacional, Leire Pajín. Al activismo desplegado por la secretaria de Estado no han sido ajenas sus aspiraciones políticas en el seno del
Partido Socialista, a las que la política de cooperación han sido funcionales
dada su visibilidad, que puede explicarse con mucha claridad recurriendo a
los modelos teóricos de toma de decisiones en política exterior basados en el
juego político doméstico.
No menos importantes han sido los vínculos y apoyos del gobierno con las
ONG y los movimientos sociales comprometidos con esta política, dada la importancia de las movilizaciones sociales que precedieron y han acompañado la
acción del gobierno en este campo, dándole un respaldo social significativo.
Todo ello ha fortalecido al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación y su orientación «desarrollista» frente a otros Ministerios, y en particular
Economía y Hacienda, y Comercio e Industria, que tradicionalmente habían
controlado la mayor parte de los recursos y la orientación real de la política
de cooperación hacia intereses comerciales y de inversión. En este reequilibrio de poder, un factor decisivo ha sido el pacto de legislatura 2004-2008 en
el Congreso. El gobierno necesitó del apoyo de partidos de izquierda de ámbito nacional y autonómico para la aprobación de los Presupuestos Generales
del Estado, lo que ha permitido que, año tras año, el propio Partido Socialista,
junto con sus socios, enmendara el proyecto de presupuestos para aumentar
los recursos procedentes del FAD para destinarlos a cooperación multilateral,
otorgando al Ministerio de Asuntos Exteriores más capacidad de decisión sobre este instrumento a expensas de la Secretaría de Estado de Comercio. Esas
alianzas parlamentarias también fueron decisivas para la aprobación de la ley
de gestión de la deuda externa, que se menciona más adelante.
Ese ciclo de reformas, aunque distaba de haberse concluido al término de
la legislatura, significó importantes cambios en la cooperación española y una
redefinición de sus prioridades con Iberoamérica. El saldo de esas reformas
en términos de calidad y eficacia de la ayuda es, en conjunto, positivo. Así lo
indica el CAD en su evaluación del programa español de ayuda realizada al
6
Véase la conferencia en el Club Siglo XXI del entonces candidato a la presidencia: «Zapatero
afirma que Aznar ha fracasado porque sale del gobierno desuniendo a los españoles», en El País, 6 de
febrero de 2004.
José Antonio Sanahuja
203
final de ese periodo (Comité de Ayuda al Desarrollo, 2007). Sin embargo,
los cambios introducidos y el particular modelo de política que se ha gestado
en ese periodo son también el resultado, como ocurrió en otras etapas, de la
particular redefinición de los valores, identidades e intereses que ha caracterizado a ese periodo de gobierno, y de la relación dialéctica que existe entre
esos tres elementos, en ocasiones contradictoria e incoherente. Como se detalla a continuación, en esa compleja relación han surgido importantes dilemas de discurso y política en varios ejes: la preferencia latinoamericana y
los ODM; los intereses económicos referidos a la inversión y el comercio, en
contraposición a la lucha contra la pobreza y el desarrollo; la nueva agenda
de control y regulación de las migraciones, y los imperativos planteados por
la «securitización» de la ayuda, por citar los más relevantes.
II. LA PREFERENCIA LATINOAMERICANA VS. LOS OBJETIVOS
DE DESARROLLO DEL MILENIO (ODM)
En gran medida, la nueva orientación de la política española de cooperación a partir de 2004 trataba de responder a los consensos internacionales en
esta materia, asumiendo plenamente los ODM como su objetivo supremo.
Esta orientación, consistente con los valores de solidaridad y la nueva identidad internacional que promovía el ejecutivo, podría suponer, empero, una
mayor orientación de la ayuda a África subsahariana o los países más pobres
de Asia. Así lo han interpretado otros actores más presentes en esas áreas,
sea por la vigencia del vínculo poscolonial, como Francia o el Reino Unido,
o por argumentos de solidaridad, como los países nórdicos u ONG como
Oxfam, que han reclamado insistentemente a España más recursos para estas
áreas. Ello ha llevado a que el gobierno tenga que redefinir la preferencia latinoamericana de su cooperación, tanto en términos de las asignaciones presupuestarias, como de la racionalidad de la ayuda al desarrollo a una región
integrada mayoritariamente por países de renta media, que ni son los más
pobres, ni en ellos se encuentra la población más pobre, que según los ODM
ha de ser la prioridad.
Este difícil dilema, como se detalla en este apartado, se ha tratado de resolver a través de distintas vías: un fuerte aumento de la ayuda en el periodo
2005-2008, que ha permitido mayores asignaciones presupuestarias a África
y otras regiones en términos relativos, sin que se reduzca la ayuda a Latinoamérica en términos absolutos; un marco de planificación orientado a una
mayor concentración geográfica y sectorial de la ayuda en América Latina hacia los países de renta baja y renta media-baja, y hacia sectores sociales prioritarios; la adopción de la denominada «estrategia ODM plus» en la cooperación con Iberoamérica, y la elaboración de una estrategia de cooperación
con países de renta media que se ha tratado de promover a través de Naciones
Unidas, la cooperación iberoamericana, la relación UE-América Latina y el
Caribe, y en relación a otros donantes.
204IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
1. La preferencia latinoamericana: apoyo social, opción política
y respaldo financiero
Como se indicó, la preferencia latinoamericana es probablemente el principal rasgo diferenciador de la política española de cooperación al desarrollo.
Es expresión de rasgos de identidad y de preferencias normativas que también están presentes en una política exterior que, tras la clara opción atlántica
y europea, considera a América Latina y los países mediterráneos como «dimensiones complementarias», y se ha definido como multilateralista y comprometida con la paz, la solidaridad y el desarrollo internacional.
Esa opción ha tenido y tiene un claro respaldo social, si bien parece debilitarse. Según los datos del barómetro elaborado desde 2005 por la Fundación Carolina y el Centro de Investigaciones Sociológicas (Fundación Carolina, 2008), para la sociedad española América Latina ha sido la segunda
opción más importante en la política exterior española entre 2005 y 2007,
después de la UE, aunque con la mejora de la percepción pública de Estados
Unidos en 2008, que asciende al segundo lugar —debida, quizá, al «efecto
Obama»—, es Latinoamérica la que desciende al tercer lugar. Según estas
encuestas, la población española también considera que la pobreza y la desigualdad son el principal problema mundial, por delante del terrorismo o el
cambio climático, y respalda mayoritariamente la ayuda al desarrollo. Ese
respaldo se ha mantenido por encima del 80 por 100, si bien desciende al 76
por 100 en 2008. En ese contexto, es igualmente significativo que la sociedad española considere que el principal objetivo de la política española hacia América Latina deba ser luchar contra la pobreza y la desigualdad —así
lo consideraba en 2008 el 67 por 100 de la población—, por delante de la regularización de los flujos migratorios o el apoyo a las multinacionales españolas en América Latina —45 y 40 por 100, respectivamente—. Y respecto a las prioridades geográficas de la ayuda, si bien la mayor parte de la
población es consciente de que América Latina es el principal destino de la
ayuda española al desarrollo, empieza a considerar que debiera ser África
subsahariana la región preferente. Entre 2005 y 2008 el porcentaje a favor
de dar prioridad a América Latina descendió del 51 al 47 por 100, y a favor
de África subsahariana, del 47 al 51 por 100. En otras palabras, ello parece
mostrar que es una identidad basada en la semejanza y la solidaridad lo que
vincula a la población española con América Latina, y una combinación de
identidad e interés la que explica el vínculo con Europa y Estados Unidos.
Pero si se trata de primar la solidaridad, estos mismos datos, aunque no se
puedan considerar concluyentes, parecen indicar que las preferencias sociales se desplazan hacia los países más pobres de África subsahariana.
La preferencia latinoamericana, en cualquier caso, ha estado firmemente
asentada en los consensos políticos, el marco legal y la planificación de la
cooperación española. Fue reafirmada por los informes del Congreso y el
Senado de 1992 y 1994 sobre la política española de cooperación, y la Ley
José Antonio Sanahuja
205
de Cooperación Internacional al Desarrollo de 1998 reafirma esa opción 7.
El Plan Director 2001-2004 confirmó y dio concreción financiera a esa preferencia regional, asignando a Iberoamérica el 44 por 100 de la AOD bilateral. El Plan Director 2005-2008 comprometió «al menos» el 40 por 100,
alegando que esa prioridad reflejaba «el sentir de la sociedad española» (Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, 2005: 74). Significativamente, el proyecto de Plan Director 2009-2012 elude los argumentos de
identidad histórica o cultural, y a la hora de establecer prioridades geográficas se opta por una racionalidad «desarrollista» basada en niveles de renta
y otras variables institucionales derivadas de la agenda y los consensos internacionales sobre eficacia de la ayuda (Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, 2009: 228 y ss.). Sin embargo, ello se traduce, como
se verá, en una marcada continuidad en cuanto a la selección de países prioritarios de la región. Finalmente, existe otro indicador significativo en relación a Latinoamérica: la cooperación descentralizada, que en gran medida
responde a un modelo inducido por las propuestas de las ONG (demand-dri­
ven), que canalizan la mayor parte de la ayuda otorgada por Comunidades
Autónomas y entes locales. La proporción de ayuda destinada a América Latina por parte de estos actores supone dos tercios del total, y esa proporción
es muy superior a la que caracteriza al conjunto de la AOD y a la Administración central. Para las ONG, África subsahariana tiene menos peso, y algunas ONG están aumentando su presencia en esa área debido más al impulso
del gobierno que a sus propias opciones (véase cuadro 5).
Más allá de los compromisos programáticos, esa priorización se ha visto ratificada por la evolución de las cifras de AOD a América Latina tanto en términos absolutos como relativos, y en relación a un escenario de importante incremento de la ayuda española total que se inicia a partir de 2005, en cumplimiento
de compromisos de gobierno y de acuerdos adoptados en el seno de la UE.
Uno de los hechos más notables del periodo 2005-2008 es el fuerte aumento de la AOD española. Entre 2000 y 2004 (segundo periodo de gobierno popular de José María Aznar) la ayuda pasó de 1.319 a 1.985 millones
de euros —un aumento del 51 por 100 en términos absolutos— y del 0,22 al
0,24 por 100 de la Renta Nacional Bruta (RNB). Entre 2005 y 2008 (primer
mandato del gobierno socialista de Rodríguez Zapatero) aumentó hasta una
previsión presupuestaria para ese último año de 5.509 millones de euros —un
incremento de 177 por 100 en términos absolutos— y hasta el 0,50 por 100
de la RNB (véase cuadro 1).
Respecto a América Latina, entre 2001 y 2004 fue el destino, como se
mencionó, de en torno al 44 por 100 de la AOD bilateral. En el periodo
2005-2008 la participación de la región en la AOD bilateral descendió al 31
por 100 —por debajo, por tanto, de lo previsto en el Plan Director—, pero el
7
En particular en el art. 6.1, donde se define a Iberoamérica como «área de actuación preferente»,
al igual que el Norte de África y Oriente Medio, así como otros países de menor desarrollo con los que
España mantenga «especiales vínculos de carácter histórico o cultural».
206IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
fuerte aumento de la AOD total significó que, a pesar de ese descenso relativo,
la ayuda aumentó en términos absolutos de 554 a 1.065 millones de euros
(véase cuadro 2). El menor peso de América Latina se explica en gran medida
por el aumento de la ayuda a los países del norte de África y Oriente Medio,
también dentro del grupo de renta intermedia, y a África subsahariana, aunque
en este último caso se debe más a operaciones de condonación de deuda, a iniciativas canalizadas a través de organismos multilaterales, a aportaciones extraordinarias concedidas a partir de 2006 con motivo de la llamada «crisis migratoria» de ese año, que se detallan más adelante, y en menor medida a un
aumento de los programas y proyectos de desarrollo. En 2007, según los cálculos de Intermón Oxfam, esa región superó por primera vez a América Latina
como destino de la ayuda española (Intermón Oxfam, 2008: 2).
En relación a otros donantes del CAD, esos porcentajes explican la «singularidad» latinoamericana de la cooperación española. Conforme a las cifras
publicadas por este organismo (véase cuadro 9), España dedica a América
Latina una proporción de la AOD mucho mayor que el resto de los donantes.
Con el aumento de la ayuda a esa región en el periodo 2004-2007 se ha consolidado la posición española como segundo donante más importante para la
región en términos absolutos. En el periodo 2000, la AOD española suponía
el 7,4 por 100 de la ayuda total recibida por la región, y en 2006 esa proporción era del 13,1 por 100, lo que también expresa un significativo incremento
de la importancia relativa de España como donante.
En cualquier caso, el aumento de la ayuda debe situarse en el contexto
más amplio de «privatización» de la financiación externa (Sanahuja, 2007b:
7). El espectacular aumento de los flujos privados netos a los países en desarrollo los ha llevado a máximos históricos. En 2007 la inversión privada a los
países en desarrollo llegó a suponer diez veces la ayuda oficial mundial, y las
remesas hasta dos veces y media la AOD mundial. En consonancia con esas
tendencias, la ayuda también ha perdido importancia respecto a otros flujos
financieros entre España y América Latina, en particular la inversión directa
y las remesas de los inmigrantes. En 2007 la AOD española a la región, en el
marco de un fuerte incremento de la ayuda en su conjunto, alcanzó los 1.071
millones de dólares, pero las remesas representaban cerca de 4,5 veces esa
cantidad, con un total estimado por el Banco de España y el Banco Interamericano de Desarrollo de 5.030 millones de dólares. Como se señala más adelante, ello explica el mayor énfasis que ha dado el gobierno español a ambas
cuestiones dentro de su agenda de cooperación con América Latina.
2. Planificación del desarrollo vs. intereses políticos, migratorios
y de seguridad: las prioridades geográficas y la asignación
de la ayuda
En el intento de conciliar la preferencia latinoamericana y los objetivos
de desarrollo y lucha contra la pobreza se ha optado por los países de renta
José Antonio Sanahuja
207
baja y de renta media-baja de América Latina como destinos prioritarios de
la cooperación española, tanto en su conjunto, como en la propia región. De
los 23 países y territorios prioritarios en el periodo 2001-2004 y en el periodo
2005-2008 —«países programa» en el primero de esos periodos—, 10 eran
países latinoamericanos. Además, América Latina es la única región que ha
tenido a todos los países que la integran ubicados en alguna de las distintas
categorías del Plan Director (vése cuadro 4). Ha existido, además, una notable continuidad en la selección de los países prioritarios, que ha incluido a los
de menor renta de Centroamérica y la subregión andina, junto con Paraguay.
A ellos se le suma Haití desde 2004. El proyecto de Plan Director 2009-2012
mantiene, salvo alguna excepción, los mismos países prioritarios que el anterior, a pesar de que hay cambios en la justificación de esa selección. Los criterios de asignación geográfica de la ayuda del Plan Director 2005-2008 incluyen la orientación de la ayuda a los más pobres y el compromiso de los
países destinatarios con el desarrollo, en una lógica de corresponsabilidad, así
como otros elementos relacionados con las relaciones históricas de España
con esos países. El Plan 2009-2012, sin embargo, se adapta en mayor medida
a las exigencias de los consensos internacionales de desarrollo, aunque, como
se indicó, ello comporta pocos cambios en la priorización en lo referido a
América Latina: se mantienen tres categorías de países con una clasificación
similar, salvo en el caso de Cuba, que es reubicada en la categoría específica
de renta intermedia —antes era «de atención especial»—, y de Chile, único
caso que sale de la lista debido a su mayor desarrollo relativo.
El esfuerzo sin precedentes de planificación que ha caracterizado el periodo 2005-2008 no se limita al Plan Director. Tras su aprobación se ha ido definiendo un completo sistema de planificación, con cauces participativos, tratando de incorporar a las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC). Para ello,
también se ha reforzado la capacidad política y técnica del órgano responsable, la Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo (DGPOLDE), que ha creado una red de especialistas y de instituciones
que han contribuido a proporcionar insumos doctrinales y técnicos. Este sistema abarca Documentos de Estrategia-País (DEP) para los 23 países prioritarios, junto con Documentos de Estrategia Sectorial (DES), una estrategia de
cooperación multilateral y Planes de Actuación Especial (PAE) para los alrededor de 30 países «preferentes» y «de atención especial» del Plan Director.
El despliegue de este sistema ha contribuido a definir prioridades y clarificar criterios para la asignación geográfica y sectorial de la ayuda, pero ésta
se ha visto distorsionada por factores ajenos al proceso de planificación, y en
particular distintos imperativos de política exterior. Ello ha llevado a desdibujar las prioridades del Plan Director 2004-2008. Según este documento, el 70
por 100 de la AOD bilateral geográficamente especificable se concentraría en
los países prioritarios, pero ese compromiso se ha incumplido año tras año, y
en 2007 los países prioritarios no llegaron al 50 por 100.
Entre los factores que explican ese hecho se encuentran las operaciones de
deuda acordadas en el seno del Club de París, que por su naturaleza tienen di-
208IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
fícil encaje en un marco de planificación cuatrienal, y se han visto atravesadas
por distintos intereses de tipo comercial, inversor o de seguridad, como los que
suscitó la llamada «crisis migratoria» de 2006, que se detalla más adelante, o
los que explican que Irak se haya situado entre los cuatro principales receptores
de AOD española entre 2005 y 2007, pese a no ser país prioritario según el Plan
Director. Este hecho se debe al acuerdo del gobierno de José María Aznar de
participar en la condonación de deuda a ese país solicitada por Estados Unidos
en 2003, en el marco de la «Guerra Global contra el Terror», que como compromiso de Estado se mantuvo durante el mandato de su sucesor (véase cuadro 8).
Otro factor que desdibuja esas prioridades es el papel de la cooperación
descentralizada, más importante en España que en cualquier otro país donante del CAD (véase cuadro 5). En los actores subestatales la difícil relación
entre identidades, valores e intereses aparece con una fisonomía propia: en
este tipo de cooperación también pueden encontrarse intereses comerciales,
políticos, de proyección externa o de legitimación interna, en ocasiones relacionadas con los nacionalismos 8, que tratan de imponerse a lógicas de desarrollo guiadas por los valores de solidaridad, muy presentes en los actores
sociales que impulsan este tipo de cooperación desde el ámbito local y con
cierto grado de movilización, como ilustran las campañas a favor del 0,7 de
mediados de los años noventa.
Un buen número de Comunidades Autónomas ha elaborado Planes Directores en un proceso que reproduce los pasos adoptados por la Administración
central, pero no ha existido una adecuada comunicación entre ambos. En este
hecho reside una notable paradoja: en estos documentos de planificación, que
tanto en la Administración central como descentralizada se realizan en nombre
de una ayuda más eficaz, las prioridades geográficas y sectoriales son muy similares, pero dan lugar a un modelo de cooperación atomizado y disperso que
las desdibuja y reduce su eficacia. A ello contribuye también el modelo de gestión adoptado por los actores descentralizados: como se indicó, se basa en gran
medida en la iniciativa de las ONG, que en una proporción elevada canalizan
recursos de Ayuntamientos y Comunidades Autónomas. Como puede verse
en el cuadro 7, en los países prioritarios las ONG canalizan entre el 25 y el 72
por 100 de la AOD total. La cuestión no es baladí. Un estudio sobre el caso de
la cooperación de las ONG en Perú (Martínez, 2007), uno de los países donde
esa proporción es más elevada, muestra que, en cifras agregadas, la acción de
las ONG españolas es regresiva —las áreas de mayor desarrollo relativo reciben más fondos de ONG que áreas más pobres— y no responde a un marco
estratégico, lo que plantea la necesidad de mejorar la coordinación de las ONG
y los actores descentralizados con la Administración central y ampliar su participación y su sentido de apropiación de los procesos de planificación.
La llamada «crisis migratoria» de 2006 condujo a un visible endurecimiento de la política de inmigración del gobierno y ha introducido nuevos in8
Sobre los factores que explican la acción exterior de las Comunidades Autónomas en Iberoamérica, véanse los trabajos reunidos en Freres y Sanz, 2002.
José Antonio Sanahuja
209
tereses de política exterior en la ayuda al desarrollo que indican que el factor
migratorio va a tener más relevancia a la hora de definir las prioridades geográficas y la asignación de la ayuda española, y más tensiones entre los valores y los intereses 9. Supone, en primer lugar, una mayor subordinación de la
cooperación a intereses de seguridad y de control migratorio «en origen», y
que ello se justifique en nombre de la coherencia de políticas. En segundo lugar, esa crisis ha impulsado el aumento de la AOD a África en desmedro de
América Latina y otras regiones. Como es lógico, también pierde importancia la orientación ética y de solidaridad implícita en los ODM, que había animado esos incrementos antes de que se produjera la crisis migratoria.
La crisis fue, sobre todo, un fenómeno mediático. El número de inmigrantes llegados a las Islas Canarias era pequeño en relación, por ejemplo,
a los flujos de entrada por Barajas o la frontera terrestre de los Pirineos. Sin
embargo, su impacto en los medios y el dramatismo de las imágenes provocaron una gran alarma social y cambios en el clima de opinión. En una rápida
secuencia, la inmigración se convirtió, por primera vez, en la primera preocupación de los españoles, según las encuestas del Centro de Investigaciones
Sociológicas; la cuestión migratoria se convirtió en uno de los ejes de la oposición del Partido Popular, y a causa de esa crisis se registró una visible caída
en la intención de voto y el respaldo al gobierno socialista. El viraje de la política migratoria se escenificó a través de las declaraciones de la vicepresidenta del gobierno en las que se anunció una política de contención y control
más dura para detener la caída de popularidad del gobierno 10. Pero la política de deportaciones con la que reaccionó el gobierno no sería posible sin la
firma de acuerdos de repatriación con los países africanos concernidos. A lo
largo de ese año se realizaron varios viajes del secretario de Estado y del ministro de Asuntos Exteriores a esos países, en los que se distribuyeron montos
importantes de ayuda —créditos FAD y, en ocasiones, medios policiales para
el control fronterizo— a cambio de dichos acuerdos y de otras contrapartidas
en el ámbito de la cooperación policial y de inteligencia, no sin resistencias
de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, ya que esos países
no eran «prioritarios» según el Plan Director 11.
Esas actuaciones respondieron a una lógica de «gestión de crisis» motivada, sobre todo, por cálculos electorales y de política doméstica —de hecho, se estableció una célula de crisis coordinada por la vicepresidenta y
ministra portavoz del gobierno, con cinco ministerios involucrados—. Sin
«El “cambiazo” en inmigración», en El País, 20 de julio de 2008, p. 14.
Véanse las declaraciones de la vicepresidenta María Teresa Fernández de la Vega, «El gobierno
exige a Senegal que ponga freno a los cayucos y avisa de que expulsará a los inmigrantes», en El País,
5 de septiembre de 2009, p. 16.
11
«Cinco países africanos se comprometen a negociar con España acuerdos de readmisión», en El
País, 26 de mayo de 2006, p. 26; «Todo dinero es poco frente a la penuria migratoria», en El País, 16 de
octubre de 2006, p. 26; «España negocia desplegar aviones militares de vigilancia en Mauritania y Senegal», en El País, 23 de octubre de 2006, p. 19; «La información del CNI permite interceptar a 7.314
inmigrantes irregulares y 148 cayucos», en El País, 22 de noviembre de 2006, p. 31; «La ofensiva de
cinco ministerios en África logra frenar los cayucos», en El País, 8 de enero de 2008, p. 16.
9
10
210IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
embargo, la actuación del gobierno se imbricó en una estrategia más amplia:
la contenida en el «Plan África 2006-2008», que trató de diseñar una política
global y coherente para esa región. Puede alegarse que ese Plan está presidido por una visión de desarrollo y de construcción de la paz, pero no es menos cierto que los intereses migratorios, pesqueros y de otra índole ocupan
un lugar prominente. Como ha señalado un análisis académico: «La elaboración y publicación inicial del Plan tuvo una clara vinculación con la denominada “crisis migratoria” y el tratamiento que ésta recibió en los medios [...]
El resultado fue un plan fuertemente centrado en los intereses españoles definidos en términos de seguridad, a pesar de la retórica en favor de la coherencia con los retos globales, por lo que puso el énfasis en aspectos como la
seguridad energética, migratoria, pesquera, etc., de España frente a otros intereses comunes y compartidos como la lucha contra la pobreza o la promoción del Desarrollo Humano Sostenible, la Democracia o los Derechos Humanos» (Grupo de Estudios Africanos, 2008: 1). Todo ello significó, en la
práctica, una revisión al alza de los países prioritarios del Plan Director en
esa región, de 12 de este último, a los 27 del Plan África. Como señala esa
fuente, desde la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional se ha intentado revertir lo que se considera «la tradicional instrumentalización de la
política de cooperación para el desarrollo por parte de otras políticas estatales» que se reproduce en ese Plan (ibid.) 12.
Aunque la cuestión migratoria no ha significado cambios en la distribución o las prioridades sectoriales de la ayuda a Latinoamérica, sí supone tensiones políticas, como las generadas por la Directiva europea sobre el retorno de inmigrantes ilegales que fue aprobada por el Parlamento Europeo
en junio de 2008 13. La reacción latinoamericana fue de perplejidad, primero,
e inmediatamente después de abierto rechazo, debido a que en las semanas y
meses anteriores se había abordado esa cuestión en el marco iberoamericano
a través de un diálogo sectorial y en la V Cumbre UE-América Latina y el
Caribe, celebrada en Lima (Perú), y no se esperaba una decisión unilateral
con ese contenido. En esos marcos España había promovido un diálogo sobre migraciones basado en derechos, pero después defendió activamente la
directiva comunitaria —no sin tensiones internas, e incluso con ruptura de la
disciplina de voto entre los diputados socialistas españoles en el Parlamento
Europeo— debido a que «comunitarizar» la política migratoria se convirtió
en un objetivo en sí mismo, independientemente del hecho de que su contenido no fuera congruente con los principios que se habían esgrimido frente a
Latinoamérica en esta materia.
Sobre esta cuestión véase también Tezanos, 2006, y Martínez y Rivero, 2008.
«Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a procedimientos y normas comunes
en los Estados Miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio», iniciada por la Comisión en 2005 y aprobada por el Parlamento Europeo en junio de 2008, después de tres años de difíciles negociaciones.
12
13
José Antonio Sanahuja
211
3. «ODM plus» y estrategia de cooperación con países de renta
intermedia
La cooperación española también ha promovido la adopción de una estrategia de cooperación para países de renta media (PRM) que justifique
con argumentos de desarrollo y de eficacia en la lucha contra la pobreza la
actuación en América Latina y en los países del Mediterráneo, frente a razonamientos basados en el vínculo poscolonial o en otros intereses de política exterior, que en ocasiones la cooperación española ha tratado de complementar con argumentos de eficacia. El Plan Director 2001-2004, por
ejemplo, justificaba la priorización de América Latina a partir de un argumento circular, por el que existiría un cierto «reparto de tareas» entre los
donantes basado en la «ventaja comparativa» que se derivaría de la mayor presencia y conocimiento que tiene cada uno de ellos en una u otra área
geográfica (Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para
Iberoamérica, 2001: 9). Respecto al Plan Director 2005-2009, se obvió la
necesaria reflexión sobre la aplicación de los ODM a los países de renta
media, que se encuentran entre los principales destinatarios de la cooperación española, y quizás una de sus inconsistencias más notables es la asunción de los ODM, sin que, como se indicó, ello significara cambios importantes en cuanto a las prioridades geográficas del mismo.
Todos esos argumentos han sido cuestionados por otros actores que en
nombre de los ODM han reclamado mayor atención a otras áreas geográficas con el propósito de dotar de mayor progresividad a la cooperación española 14. Se trataría, además, de contrarrestar la tendencia de algunos donantes
de reducir la ayuda a Latinoamérica, a partir del hecho de que en esa región el
verdadero problema es la desigualdad, y no la pobreza, por lo que el clásico
argumento de que existen «bolsas de pobreza» que es necesario atender con
políticas de ayuda no es aceptable, y no se justificaría entregar recursos desde
el exterior para hacer frente a ese problema cuando por una razón u otra no se
aplican las políticas nacionales necesarias —en especial, las de contenido redistributivo, como la reforma fiscal— para afrontar ese problema 15.
14
Distintos estudios habían mostrado la tradicional falta de progresividad de la AOD española, en
gran medida por su orientación a países de renta media derivada del vínculo poscolonial y la preeminencia de intereses de política exterior (Alonso y Tezanos, 2005). Ésta parece haberse paliado en el transcurso de la legislatura 2004-2008 a través de una pauta más redistributiva con los países con los que
existe ese vínculo histórico. Sin embargo, con otros países con los que no existe un vínculo poscolonial
se ha tendido a «premiar» a aquellos con más renta, o ha seguido un pauta más «gregaria» siguiendo la
senda marcada por otros donantes, más que seguir una pauta de asignación basada en las necesidades
«objetivas» de los países en desarrollo (Tezanos, 2008: 239, 245-251).
15
Si se atiende a las cifras agregadas de AOD, en los últimos años se observa un estancamiento y
caída relativa de la AOD destinada a América Latina. En el periodo 1994-2005 la AOD destinada a la
región tuvo una evolución similar a la AOD mundial: descenso hasta 2000 y recuperación a partir de
2001, estancándose en el periodo 2001-2005 en cifras similares a las de principios de los años noventa,
entre 4.000 y 5.000 millones de dólares anuales. Ahora bien, desde 2001 la AOD mundial casi se duplicó, por lo que la participación de América Latina descendió del 6,5 por 100 de la AOD neta mundial
en 2000, al 4,8 por 100 en 2006.
212IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
Por todo ello, la cooperación española ha dedicado considerables esfuerzos a elaborar una doctrina de cooperación con los PRM que permitiera resituar a América Latina en los consensos internacionales de desarrollo y los
ODM, sin obviar los intereses empresariales o nuevos factores como las migraciones. Como se señaló al inicio, se trataría de asumir un rol de agencia
más explícito en la formación y difusión de normas internacionales referidas
a las políticas de cooperación. En palabras de la que fuera directora general
de Cooperación con Iberoamérica, Aurora Díaz-Rato (2007: 353): «Al inicio
del periodo no existía una doctrina clara para nuestra cooperación con América Latina que definiera los objetivos y explicara porqué debe seguir siendo
una región privilegiada». Las características de la región exigirían una estrategia que la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) denominó «ODM plus», que habría de partir de las especificidades de Latinoamérica en tanto región de renta media caracterizada por una elevada desigualdad
y debilidades institucionales, lo que supondría poner más atención en la gobernabilidad democrática y la cohesión social.
Según Alonso (2007: 3), más allá del argumento de «las bolsas de pobreza», abogar por una cooperación eficaz con los PRM frente al «desvío
de ayuda» a los países más pobres supone reclamar una cooperación que
responda a tres grandes cuestiones: primera, el fortalecimiento institucional
y la cohesión social a través de la mejora de las políticas públicas —en particular, el «pacto fiscal» y las reformas tributarias —, el fortalecimiento de
programas de salud y educación, y el respaldo a los actores sociales favorables al cambio.
En segundo lugar, dada la importancia creciente de las corrientes de capital privado, es necesario promover la estabilidad financiera y políticas
contracíclicas, lo que demanda una mejor regulación de los mercados financieros internacionales mediante una «nueva arquitectura financiera internacional»; fortalecer los sistemas financieros nacionales y la capacidad
reguladora del Estado, y permitir que los PRM puedan aplicar políticas contracíclicas frente a las crisis, y preservar así los avances logrados en la reducción de la pobreza.
En tercer lugar, promover políticas para mejorar la inserción en el comercio internacional a través de una mayor competitividad y un acceso seguro y
estable a los mercados externos. En esa agenda de competitividad destaca la
mejora de las infraestructuras y las políticas para la incorporación de conocimiento y tecnología. En este ámbito se requiere una apertura comercial bien
planteada, a través de acuerdos —sea la integración regional «sur-sur» o los
acuerdos comerciales regionales «sur-norte»— que aseguren el acceso a mercados externos, incrementen la inversión extranjera e incentiven la innovación y la competitividad, sin dejar de reconocer las asimetrías.
En el marco del consenso internacional sobre los ODM, la cooperación
española ha tratado de promover activamente la agenda de desarrollo de los
PRM a través de distintas iniciativas y marcos multilaterales, con el res-
José Antonio Sanahuja
213
paldo de los propios PRM y de los bancos multilaterales de desarrollo. En
particular, cabe mencionar la I Conferencia Intergubernamental sobre PRM
(Madrid, marzo de 2007) convocada por Naciones Unidas y el gobierno de
España, con participación de representantes de 70 países y organismos intergubernamentales 16, y la II Conferencia (San Salvador, octubre de 2007),
con participación de representantes de 40 gobiernos y 17 organismos internacionales. Esta agenda también ha sido promovida por la Conferencia Iberoamericana y la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). La
XVII Cumbre Iberoamericana (Santiago de Chile) aprobó una declaración
específica al respecto en la que se «hace un llamado a la comunidad internacional a: continuar brindando cooperación y apoyando los esfuerzos nacionales de los países de renta media en la lucha contra la pobreza y la
desigualdad, y alcanzar oportunamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio; tomar en cuenta criterios adicionales a la renta per cápita para la asignación de cooperación internacional». De igual manera, la agenda de los
PRM ha sido recogida en el «Consenso Europeo sobre Desarrollo» de 2005.
Según este documento, la prioridad para la asignación de la AOD de la UE
y de los Estados miembros serán los países de renta baja, pero «la UE también continuará comprometida a apoyar políticas favorables a los pobres en
los PRM, especialmente los países de renta media-baja» (punto 24), y se
agrega, en relación a la política comunitaria, que «el apoyo a los PRM también es importante para alcanzar los ODM. Muchos países de renta mediabaja están afrontando el mismo tipo de dificultades que los países de renta
baja. Un gran número de pobres se enfrentan a graves desigualdades y una
débil gobernanza, que amenazan la sostenibilidad de sus propios procesos
de desarrollo» (punto 61). Esta agenda, finalmente, fue también recogida
por la Declaración de Viena, adoptada en la IV Cumbre UE-ALC.
Cabe preguntarse, no obstante, por el futuro de la política española sobre los PRM y el esfuerzo doctrinal realizado, que en el proyecto de Plan Director 2009-2012 parece diluirse, al igual que la preferencia latinoamericana,
en una política más marcada por una interpretación de los ODM más «africanista» que en el pasado. Así lo muestran las declaraciones realizadas inmediatamente después de ser aprobado el Plan Director, a pesar de que éste
no contaba con marco presupuestario, por parte de la secretaria de Estado de
Cooperación, Soraya Rodríguez, que afirmó que «en 2012 queremos tener el
mismo nivel de compromiso, de presencia y de ayuda en África que en América Latina» 17. Además, todo ello se desarrolla en un contexto europeo en el
que no es fácil promover la cooperación con esta última región.
16
El estudio presentado a esta conferencia es el del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (2007). Para una versión académica, véase Alonso (2007).
17
http://www.foronuevaeconomia.com/es/act/noticias/object.aspx?o=23300, accesado el 6 de
marzo de 2009.
214IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
4. Gobernabilidad y cohesión social: el ciclo de programación
2007-2008 y la revisión de los programas e instrumentos
de la AECID
En consonancia con la estrategia «ODM-plus» y la reflexión sobre los
PRM, y en aplicación del nuevo ciclo de planificación iniciado en 2005, la
Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)
elaboró una programación operativa para el periodo 2007-2008 que trató de
romper inercias institucionales y asegurar que la cooperación respondiera a los
objetivos y no estuviera articulada alrededor de los instrumentos y los recursos,
como venía haciéndose. En ese marco, se han destinado el 70 por 100 de los
fondos gestionados por la AECID a los 10 países prioritarios de América Latina y el 50 por 100 a sólo 5 países —Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Perú—; en lo referido a las prioridades sectoriales, el 56 por 100 se asignó
a programas relacionados con la cohesión social, con especial énfasis en la educación; el 22 por 100 a gobernabilidad y reforma del Estado, y otro 22 por 100
a desarrollo económico sostenible, incluyendo la dimensión ambiental.
Como puede observarse en el cuadro 3, el incremento de la ayuda a Latinoamérica es imputable, en buena medida, al mayor esfuerzo realizado en los
sectores de educación y otras infraestructuras sociales, que remite a los objetivos de cohesión social que han presidido la acción de la cooperación española
y, sobre todo, en materia de gobernabilidad democrática y sociedad civil. Aunque la actuación de la AECID tiene un alto grado de diversificación, democracia y cohesión social, se han configurado como claros elementos diferenciadores y «señas de identidad» de la cooperación española en América Latina.
La actuación de la AECID en materia de gobernabilidad democrática se
ha estructurado en torno a varios ejes: mejora de las políticas públicas; fortalecimiento del poder judicial y acceso a la justicia como servicio a los ciudadanos; seguridad ciudadana, entendida como bien público, a través de políticas de prevención de la violencia y apoyo a instituciones para acabar con la
impunidad; mejora de la administración, fomentando un servicio civil profesionalizado, la capacidad de planificación y elaboración de políticas públicas
en el campo de la cohesión social, y el apoyo a las administraciones locales;
y el apoyo a las instituciones democráticas, como los sistemas de partidos, la
concertación y el diálogo social, los procesos constituyentes, los derechos humanos y las oficinas de los defensores del pueblo, y el empoderamiento de
las organizaciones sociales.
Por su parte, los objetivos de cohesión social se han promovido a través
de las mejoras en las políticas públicas referidas a la eliminación de barreras
de acceso relacionadas con el género, la etnia, los niveles de ingreso u otros
factores de exclusión; la actuación sectorial en educación, tratando de mejorar la calidad, el acceso y la vinculación del sistema educativo con el mercado de trabajo; y las reformas tributarias, para hacer frente a la endémica
debilidad fiscal y la regresividad de los sistemas tributarios y de la pauta de
José Antonio Sanahuja
215
gasto público social visible en la mayor parte de los países de la región. Estos
objetivos, además, se han promovido activamente tanto en el plano bilateral,
como a través del diálogo político y la cooperación de la Unión Europea y de
la participación española en la cooperación iberoamericana.
Los programas horizontales, como Patrimonio para el Desarrollo, en lo
referido a la recuperación del patrimonio cultural; Araucaria XXI, en lo referido a biodiversidad, y la cooperación cultural estaban aquejados de excesiva
autonomía respecto a la estrategia seguida por la AECID en cada país. Se han
reformulado para asegurar una más clara orientación a los objetivos del Plan
Director de lucha contra la pobreza y sus ejes transversales, como la igualdad de género, y se han promovido otros programas referidos a esa estrategia
«ODM plus», como Municipia, que promueve la descentralización y la gestión local. En una lógica de cohesión social, el Programa Indígena se ha reformulado a partir de la elaboración de la nueva estrategia de cooperación
con los pueblos indígenas, y la acción de la AECID se ha ampliado a los pueblos afrodescendientes. El programa de formación técnica se ha reorientado
para promover, además de sus objetivos de fortalecimiento institucional, la
cooperación «sur-sur» y la cooperación triangular.
Elementos importantes de este nuevo ciclo han sido la adopción de nuevos
instrumentos de cooperación, la cooperación subregional y un enfoque más estratégico de la actuación con los organismos internacionales activos en la región. El uso de nuevos instrumentos, como el apoyo presupuestario y el enfoque sectorial, se inscribe en la agenda de la eficacia de la ayuda hacia los países
de renta baja y media baja, y pretende corregir el uso excesivo de los proyectos de desarrollo característico de la cooperación española (Urra, 2008). Aunque su peso es aún modesto en relación a otros donantes, está en claro ascenso
—eran inexistentes en 2004, en 2005 se canalizaron a través de ellos 13 millones de euros y en 2008 ya eran 8 programas, por un monto de 35 millones de
euros— y marca una tendencia que continuará con el Plan 2009-2012. Se ha
actuado también a través de iniciativas globales, como «Educación para Todos», tratando de que ello esté vinculado a la actuación bilateral.
En este marco cabe mencionar el lanzamiento del Fondo de Cooperación
para Agua y Saneamiento como iniciativa singular de la cooperación española con Iberoamérica, con un compromiso de financiación de 1.500 millones de dólares en cuatro años. Orientado directamente al cumplimiento de los
ODM en América Latina, nace como iniciativa de Presidencia del Gobierno
en el marco de las Cumbres Iberoamericanas, aunque posteriormente se «bilateraliza» en el curso de un tortuoso proceso político que se desarrolla a lo
largo de 2007. En ese proceso, distintos actores de la cooperación española
—Oficina Económica de Presidencia, Ministerio de Economía y Hacienda,
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación— pugnaron por el control y el enfoque del Fondo, mientras se trataba de dar contenido concreto a la
propuesta, apenas esbozada cuando se lanzó. En esas pugnas, que retrasaron
su puesta en marcha, también estuvieron presentes los intereses económicos
de las constructoras, las empresas de ingeniería y de servicios de agua con
216IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
intereses en la región. Finalmente, este Fondo será gestionado desde la AECID, que ha establecido una Oficina al efecto, en colaboración con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), dada la menor capacidad de gestión de
la Agencia y la experiencia que en este campo tiene el BID, que a su vez ya
cuenta con una iniciativa regional sobre agua y saneamiento.
En cuanto a la cooperación regional, el apoyo a la integración centroamericana se había iniciado en el periodo anterior, pero desde 2006 se promueven
nuevos planes regionales con sus correspondientes fondos fiduciarios para
fortalecer los procesos de integración andino y centroamericano y, más tarde
y con menos recursos, por no ser área prioritaria, con Mercosur. De igual manera, se ha apoyado a la SEGIB y los programas iberoamericanos, a través de
un fondo fiduciario España-SEGIB, y se ha recurrido a la afectación de fondos (earmarking o, en la terminología española, cooperación «multi-bilateral») a organismos multilaterales para programas en la región: FAO para seguridad alimentaria, PNUD en gobernabilidad y OIT en trabajo infantil.
5. El «giro social» de la cooperación iberoamericana y los programas
de la Conferencia Iberoamericana
Quizás es la cooperación iberoamericana la que mejor refleja la mayor importancia otorgada a los valores en la construcción de una identidad común
que ya no remite sólo a una relación histórica y a factores sociales y culturales. La comunidad iberoamericana pretende así constituirse como «comunidad
de valores», y más allá de los recursos que puedan haberse movilizado —que
por otra parte suponen cifras elevadas—, la importancia de esta cooperación
reside en su función constitutiva de esa comunidad y de esas identidades. Se
ha señalado en otro lugar (Sanahuja, 2005b: 144) que con la cooperación iberoamericana se ha gestado un «modelo» diferenciado que combina elementos
de la cooperación «norte-sur» clásica, que gira en torno a la transferencia de
recursos, y de los «nuevos regionalismos», que promueven la construcción de
«regiones» basadas tanto en una identidad compartida, como en interdependencias más intensas en determinadas áreas funcionales, que contribuyen a reforzar la presencia internacional de los países que se integran y que contribuyen a articular la acción colectiva y la provisión de bienes públicos regionales.
Antes del proceso de las Cumbres, la cooperación iberoamericana se canalizaba a través de las actividades de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), creada en 1941, y la
actividad del Programa de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED),
establecido en 1984. Sin embargo, desde su inicio en 1991 las Cumbres Iberoamericanas van a constituirse como marco multilateral para dar impulso
político y seguimiento a esta modalidad de cooperación, promoviendo la aparición de nuevos programas. En ese proceso, la cooperación iberoamericana
no ha estado exenta de dificultades y tensiones, en particular entre su vocación multilateral y la asimetría de recursos e interés político observable en-
José Antonio Sanahuja
217
tre España y otros Estados. También expresa esas tensiones la tendencia del
gobierno español a recurrir al bilateralismo en la gestión de los programas, y
que en distintos momentos haya existido confusión y ambigüedad respecto a
la naturaleza, bilateral o iberoamericana, de ciertos programas.
En una primera etapa de lanzamiento, de 1991 a 1995, la cooperación iberoamericana afirma su especificidad educativa y cultural a través de diversos
programas, algunos muy relevantes por su cobertura e impacto, como el Programa de Alfabetización y Educación Básica de Adultos (PAEBA), las becas
Mutis y la Televisión Educativa Iberoamericana (TEIB), basada en la plataforma tecnológica del satélite Hispasat. Cabe identificar una segunda etapa,
que se abre en 1995, con la firma del Convenio para la Cooperación en el
marco de la Conferencia Iberoamericana (Convenio de Bariloche), que abarca
la creación de la Secretaría de Cooperación Iberoamericana (SECIB) en 1999
y la elaboración del documento Balance y perspectivas de la cooperación
iberoamericana, como primer balance de lo realizado en esa primera década.
El Convenio de Bariloche, en particular, definió con claridad los principios y
atributos que han singularizado la cooperación iberoamericana: carácter multilateral; orientación sectorial a la ciencia y la tecnología, la cultura y la educación; corresponsabilidad; solidaridad ante las asimetrías de desarrollo que
atraviesan la comunidad iberoamericana; viabilidad política, técnica y financiera, y gestión descentralizada. En una nueva etapa, de 2001 a 2004, se produce un claro debilitamiento de la cooperación iberoamericana y una cierta
dispersión de la misma, en parte a causa de la actuación del gobierno español
en ese periodo. En cualquier caso, como resultado de ese proceso hacia 2005
la cooperación iberoamericana incluía 18 programas, dos iniciativas y otros
dos «programas adscritos», que se estimaba movilizaban unos 70 millones de
dólares 18. En 2009, el inventario de los programas de cooperación de la Conferencia Iberoamericana en 2009 incluiría 18 programas activos, más cinco
iniciativas iberoamericanas y cinco programas adscritos. Atendiendo a su
orientación sectorial, podrían clasificarse en los siguientes ámbitos temáticos:
— Educación: con el Plan Iberoamericano de Alfabetización, que da continuidad al anterior PAEBA; las becas Pablo Neruda de movilidad académica,
y la Televisión Educativa Iberoamericana (TEIB). En este ámbito también se
incluye la iniciativa de educación extraescolar «Segundo Tempo» y el proyecto adscrito Virtual Educa.
— Ciencia y Tecnología: a través del Programa CYTED y la iniciativa iberoamericana de Capacitación en Búsquedas e Información Tecnológica (CIBIT).
— Cultura: Programa de Apoyo al Desarrollo de los Archivos Iberoamericanos (ADAI), Ibermedia (producción y distribución cinematográfica), Iberescena (artes escénicas), Ibermuseos, el Programa de Cooperación en materia de Bibliotecas Públicas (PICBIC), la Red de Archivos Diplomáticos
Iberoamericanos (RADI) y el Repertorio Integrado de Libros en Venta en Ibe18
Para esta periodización, véase Secretaría
2005b.
de
Cooperación Iberoamericana, 2003, y Sanahuja,
218IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
roamérica (RILVI). A estos programas se suman las iniciativa «Iberorquestas
Juveniles» y los emprendimientos turísticos juveniles para una cultura de paz.
— Políticas públicas y fortalecimiento institucional: el programa de fortalecimiento en políticas de infancia, programa iberoamericano de bancos de
leche humana, formación y transferencia de tecnología para la gestión de recursos hídricos, programa de gestión territorial, Iberpyme (cooperación interinstitucional para el apoyo a las pequeñas y medianas empresas), los proyectos adscritos Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM), el Centro
Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), el Programa
Iberoamericano de Calidad (Iberqualitas) y la iniciativa iberoamericana de
implantación del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social.
Aunque la cooperación iberoamericana sigue estando fuertemente orientada por elementos basados en la identidad común, como la educación, la
ciencia y la cultura, desde la XV Cumbre Iberoamericana de Salamanca en
2005 se observa un «giro social» de la misma que expresa una mayor importancia de los valores, al que han contribuido tanto el cambio de gobierno en
España, como en distintos países de América Latina. La apertura de las Cumbres a la sociedad civil, a través del Foro Cívico, también ha ayudado a trasladar a las Cumbres la agenda social emergente de la región. Ese foro es también un reflejo de que, más allá de las Cumbres, existen redes muy intensas
entre organizaciones sociales, profesionales y de ONG que también reafirman
el componente normativo del espacio, la cooperación y la identidad iberoamericana. La creación de la SEGIB y el liderazgo político del secretario general, Enrique Iglesias, ha contribuido a fortalecer, además, las capacidades
de seguimiento y gestión de esa cooperación.
De ese «giro social» da cuenta la orientación de la temática de las Cumbres hacia la cohesión social, la lucha contra la pobreza y los ODM; la aparición de nuevos programas iberoamericanos orientados a la gestión de políticas públicas en el ámbito social; el respaldo y seguimiento de la iniciativa de
canje de deuda por educación, que se trata infra; la suscripción del Convenio
Iberoamericano de Seguridad Social en la XVII Cumbre de Santiago de Chile
en 2007; el impulso que se ha dado desde la Conferencia Iberoamericana a la
cooperación con países de renta intermedia y a la cooperación «sur-sur» (Secretaría General Iberoamericana, 2007a, 2008); el diálogo y la agenda iberoamericana sobre migraciones, y el anuncio en esa Cumbre de Santiago de
Chile, por parte de España, del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento, antes citado. En particular, destaca la actuación conjunta de la SEGIB
y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para promover la redefinición y «apropiación» del concepto y las políticas de cohesión
social por parte de los gobiernos latinoamericanos, que ha contado con el respaldo del fondo fiduciario España-SEGIB gestionado por la AECID.
José Antonio Sanahuja
219
III. INTERESES ECONÓMICOS VS. LUCHA CONTRA
LA POBREZA. EL PAPEL DE LA INVERSIÓN ESPAÑOLA
EN LATINOAMÉRICA
1. Inversión española y nuevos intereses económicos
La inversión extranjera en América Latina ha llegado a ser mucho más
importante en términos de financiación del desarrollo que la AOD que pueda
facilitar el gobierno español. Esta situación se da, sobre todo, en los países de
mayor peso relativo, en los que la ayuda es poco relevante y los flujos de inversión originados en España tienen mucho peso. En ese contexto, los cambios que se han producido en la cooperación española no han sido ajenos a
las tensiones que se han producido entre los intereses económicos derivados
de esa creciente y cada vez más visible presencia de multinacionales españolas, y las políticas económicas adoptadas en la región tras el marcado «giro a
la izquierda» que se ha producido desde mediados de la década. Hay que recordar que los gobiernos que llegan al poder a mediados de la década surgen,
en buena medida, del amplio rechazo de las sociedades latinoamericanas a las
políticas neoliberales y a las privatizaciones que posibilitaron la llegada de
las empresas españolas a la región. En particular, entre los aspectos más polémicos se encuentran las condiciones en las que se han otorgado concesiones y
contratos por parte de los gobiernos, a menudo poco transparentes, generando
posiciones oligopólicas o monopólicas, así como su contenido, con cláusulas
muy favorables en lo referido a fiscalidad o repatriación de beneficios; la baja
calidad de los servicios prestados y/o su desfavorable relación con las tarifas
aplicadas; las condiciones laborales, y el impacto social y ambiental de obras
de infraestructura y de las actividades de las empresas en el sector extractivo,
particularmente en petróleo y gas 19.
Es importante subrayar que la cooperación española con América Latina
es anterior a la presencia de multinacionales españolas, y sus motivaciones
iniciales poco o nada tienen que ver con los intereses que suponen dichas inversiones. Si bien la cooperación sigue respondiendo primordialmente a motivaciones y objetivos de desarrollo, es inevitable que se vea afectada por la
presencia de las multinacionales españolas. En particular, los cambios regulatorios que se han tratado de llevar a cabo en distintos países de América Latina —en particular, en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela— han llevado a que el gobierno español haya tenido que hacer difíciles equilibrios
para apoyar a las empresas sin que ello afecte negativamente a las relaciones políticas bilaterales, a la cooperación al desarrollo, a su propia identidad
e imagen ante las sociedades latinoamericanas y a sus apoyos políticos do Existe una amplia bibliografía crítica sobre esas actuaciones. Como ejemplo, véase InterOxfam, 2008, referido al caso de Repsol YPF, así como otros informes de esta organización sobre los sectores extractivo, textil o turístico, o Paz et al., 2005, y Ramiro et al., 2007, referidos al sector
eléctrico. Véase también la serie de reportajes de Jorge Marirrodriga (2006) y de José Luis Barbería
(2006) en el diario El País.
19
món
220IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
mésticos, con el consiguiente desgaste electoral. El gobierno, en concreto,
ha tratado de evitar que distintos actores políticos internos y externos pudieran acusarle, desde la izquierda y/o las ONG, de estar subordinado a intereses empresariales y, desde la derecha y/o las organizaciones empresariales, de
no defender suficientemente los «intereses nacionales», que en este caso, de
manera reduccionista, se identificaban con los que pudieran tener las multinacionales españolas. Estos últimos sectores, en particular, han demandado que
se utilicen todos los instrumentos disponibles para defender esos intereses,
como la activación de los Acuerdos de Promoción y Protección Recíproca de
Inversiones (APPRI), las presiones político-diplomáticas e incluso la reducción o suspensión de la ayuda al desarrollo como sanción frente a aquellos
gobiernos que expropien, nacionalicen o no ofrezcan «seguridad jurídica» a
los inversores españoles.
2. La autonomía de la cooperación al desarrollo y la RSE
Ante estos difíciles dilemas, el gobierno español ha actuado de distintas
maneras: en primer lugar, intentó preservar la autonomía de la política de cooperación y la integridad de sus objetivos de desarrollo, y sin dejar de actuar
a favor de las empresas utilizando otros instrumentos de índole política o diplomática, ha tratado de evitar que la ayuda quedara subordinada o estuviera
condicionada a una agenda de intereses económicos «duros». Una muestra de
ello ha sido la actuación gubernamental en la crisis de las relaciones bilaterales entre España y Bolivia, causada por el decreto de nacionalización de los
hidrocarburos del 1 de mayo de 2006. Al tiempo que el secretario de Estado
de Asuntos Exteriores, Bernardino León, se desplazaba a Bolivia al frente de
una delegación negociadora, que trabajó muy cerca de Repsol-YPF, se intentaba «aislar» de ese proceso a la cooperación con Bolivia. Las declaraciones iniciales de representantes del gobierno español, que advertían que la
decisión dañaría las relaciones bilaterales, incluyendo la ayuda, fueron rectificadas por el propio presidente Zapatero unas horas más tarde 20. En la posterior IV Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe, celebrada en
Viena, el gobierno español, en respuesta a declaraciones de Evo Morales en
sentido contrario, reiteraba que la ayuda a Bolivia no estaría condicionada a
la renegociación de los contratos con Repsol-YPF, y se aceptaba que la declaración final de la Cumbre incluyera, a propuesta de Bolivia y de otros países de la región, una mención al derecho de todo Estado soberano a disponer
de sus recursos naturales 21. Sin embargo, fue el propio gobierno boliviano el
que vinculó la ayuda y las negociaciones con Repsol-YPF para obtener más
20
Véase «El gobierno español advierte del daño a la relación bilateral», en El País, 3 de mayo de
2006, p. 4, y «Zapatero apuesta por la negociación y descarta represalias», en El País, 5 de mayo de
2006, p. 5.
21
«Morales rectifica sus críticas y encauza el diálogo con Zapatero sobre los hidrocarburos», en
El País, 13 de mayo de 2006, p. 3. Véase también «Morales se muestra convencido ante De la Vega de
que habrá un acuerdo con Repsol», en El País, 3 de agosto de 2006, p. 22, sobre la posterior Comisión
Mixta España-Bolivia.
José Antonio Sanahuja
221
recursos; dicho gobierno era consciente de que el ejecutivo español se encontraba en una posición muy vulnerable: por un lado, estaba obligado a respaldar a Repsol-YPF y desde sectores de la oposición y del propio gobierno
se le exigía que para ello utilizara todos los resortes de poder, incluyendo la
suspensión de la ayuda comprometida con Bolivia. Pero, por otro lado, debía
mantener la cooperación con Bolivia al margen de ese contencioso, en congruencia con su compromiso con la lucha contra la pobreza, como le exigía
parte de su electorado. Esa vulnerabilidad fue explotada por Evo Morales. Al
tiempo que se desarrollaban las negociaciones con Repsol-YPF, el presidente
boliviano solicitó personalmente al presidente español un elevado número de
ambulancias para distribuirlas en los municipios. Ese programa tenía un marcado sesgo político, y quizás no hubiera sido aprobado en otras circunstancias en las que hubieran primado los criterios técnicos usuales en las agencias de desarrollo. De hecho, tras su aprobación la AECID y la Organización
Panamericana de Salud (OPS), que fue involucrada en esta iniciativa, trataron de reconducirla bajo esos criterios 22.
La promoción de la Responsabilidad Social de la Empresa (RSE) y de las
«Alianzas Público-Privadas para el Desarrollo» (APPD) también han sido mecanismos privilegiados por el gobierno para atenuar la tensión entre la política
basada en valores e identidades —lucha contra la pobreza y énfasis en lo social, unida a la imagen y autopercepción de España en su relación con América Latina— y los intereses económicos generados por la inversión española
en la región 23. Como señaló el Congreso de los Diputados en su informe sobre
RSE de 2006: «El importante peso cuantitativo y cualitativo de las empresas
españolas en América Latina hace que la imagen de España en muchos países
de habla hispana esté muy condicionada por la percepción y el juicio que los
ciudadanos de esos países tienen de la gestión de esas empresas. De ahí que
resulte importante que las empresas españolas incorporen una perspectiva de
RSE en sus procesos de internacionalización». De ahí que la Comisión concluyera que: «La importancia de los intereses españoles en América Latina, la entidad de los servicios básicos que prestan y las particulares circunstancias que
atraviesan la mayoría de los países del subcontinente, aconsejan y recomiendan a esas empresas la profundización de sus políticas de RSE. Es muy importante que mejore la implicación de las empresas españolas con la población latinoamericana y que aumente su prestigio y consideración social» 24.
22
En la Cumbre Iberoamericana de Montevideo, en noviembre de 2006, Evo Morales solicitó a
José Luis Rodríguez Zapatero un total de 700 ambulancias medicalizadas. España respondió donando
335, en el marco de un programa de transporte sanitario con un coste total de 9 millones de euros financiados a través del Fondo España-OPS. El gobierno español desvinculó esa ayuda de la negociación con
Repsol-YPF, pero el ex ministro boliviano de hidrocarburos, Andrés Soliz-Rada, enfrentado con el gobierno de Morales, afirmó que: «El intercambio de oro por espejitos y abalorios con el que se inició el
coloniaje hispano parece continuar ahora con el trueque de ambulancias por ventajosos contratos para
Repsol», en «Las ambulancias de Zapatero», en Izquierda Nacional, 6 de mayo de 2007. Véase también
«Morales reclama las 700 ambulancias que Zapatero le prometió», en ABC, 8 de mayo de 2007.
23
Sobre el enfoque del gobierno, véase Blázquez, 2006.
24
Informe de la Subcomisión del Congreso de los Diputados para promover y potenciar la responsabilidad social de las empresas, en Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura,
serie D, núm. 423, 31 de julio de 2006.
222IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
Los debates sobre esta cuestión han llevado a que la Ley de RSE, anunciada por el gobierno de Rodríguez Zapatero en 2004, no se haya promulgado
ante las dudas sobre su conveniencia como marco regulador de esta cuestión,
pero ese periodo de gobierno ha estado jalonado de distintas iniciativas para
promover la RSE, aunque de desigual alcance. En lo referido a la política de
cooperación, el Plan Director 2005-2008 contempla expresamente la promoción de la RSE y las APPD como mecanismos para que la actuación de las
empresas contribuya o, al menos, no perjudique los procesos de desarrollo 25.
Sin embargo, la actuación de la AECID se ha limitado a algunas acciones
puntuales con determinadas empresas y ONG, sin que hubiera un programa
de RSE, y la «Estrategia sectorial de Promoción del Tejido Económico», que
debería haber definido las vías concretas para ello, no se había aprobado aún
a principios de 2009, debido a la falta de consenso de los interlocutores sociales respecto a su contenido. Instrumento importante en este ámbito ha sido la
Fundación Carolina, que con el cambio de gobierno en 2004 experimentó importantes transformaciones para responder a la agenda de desarrollo de América Latina. La Fundación, en cuyo Patronato se encuentran todas las grandes
empresas españolas radicadas en América Latina, se define a sí misma como
«Alianza Público-Privada» y desde 2005 cuenta con un programa específico
sobre RSE centrado, más que en proyectos concretos, en impulsar el debate y
la propuesta de políticas sobre estas cuestiones 26.
IV. COMERCIO, DEUDA Y DESARROLLO. OBSTÁCULOS
PARA LA COHERENCIA DE POLÍTICAS
La tensión entre la política comercial y la política de desarrollo del gobierno ha reflejado de manera muy notoria los dilemas entre valores e intereses que explican el alcance y, en este caso, las deficiencias de la política de
cooperación española en los últimos años. Deficiencias que radican, particularmente, en dos ámbitos de política: la posición española en el seno de la UE
en cuanto a las negociaciones comerciales internacionales y subregionales,
y la continuidad de los créditos FAD y la ayuda ligada como instrumento de
apoyo a la internacionalización. Esas mismas tensiones han estado presentes
en materia de deuda y desarrollo, pero, como se indicará, en este ámbito se
han registrado avances importantes, en gran medida debidos a una diferente
correlación de fuerzas entre los actores políticos y sociales implicados.
1. Negociaciones comerciales: el fracaso de Doha y los acuerdos
«OMC-plus»
Desde mediados de los noventa, los compromisos internacionales de desarrollo se han ido extendiendo a cuestiones comerciales y especialmente a
Véase, en particular, la sección sobre RSE y APPD del Plan Director 2005-2008 en la p. 109.
Véanse los textos reunidos en Jáuregui 2007, 2008, y Casado, 2008.
25
26
José Antonio Sanahuja
223
las asimetrías que caracterizan el sistema internacional de comercio 27. El establecimiento de un sistema equilibrado y sometido a normas, y en particular, la apertura comercial y la supresión del proteccionismo y los subsidios
agrícolas de los países ricos son compromisos derivados de los ODM; de la
asunción del principio de coherencia de políticas, y, de manera expresa, de
la «Declaración de Doha» de noviembre de 2001, que dio inicio a una nueva
ronda de negociaciones comerciales de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y estableció como objetivo expreso la apertura comercial de los
países más ricos y, en particular, la eliminación del proteccionismo y de los
subsidios a la exportación en el sector agropecuario. Estas cuestiones, obviamente, se han dirimido en el marco de la política comercial común de la UE,
y por ello la política española debe contemplarse en ese ámbito.
Desde el fracaso de la Conferencia Ministerial de la OMC en Cancún
(México) en 2003, varios han sido los intentos fallidos de reavivar las negociaciones de la que se denominó la «Ronda del Desarrollo». Tras la Cumbre
de Washington del G-20 en noviembre de 2008, en la que se decidió relanzar
las negociaciones, la propia OMC certificó, por enésima vez, la imposibilidad
de llegar a un acuerdo 28. No es éste el lugar para debatir en detalle la compleja
relación entre esas negociaciones y la agenda de desarrollo, o las causas de ese
fracaso, pero hay que recalcar que buena parte de la responsabilidad recae en
la resistencia de los países industrializados a reducir el proteccionismo y los
subsidios agrarios, al tiempo que se hacían amplias exigencias en cuanto a acceso al mercado de bienes no agrícolas o servicios, y en materias como propiedad intelectual, protección de inversiones o la apertura de los mercados de
contratación pública. Aunque la mayor responsabilidad deba recaer en Estados Unidos, la posición negociadora de la UE también es una de las razones.
En este contexto, hay que recordar que España, antes y después del cambio de
gobierno en 2004, se alineó con las posiciones más proteccionistas en el seno
de la UE. Con los gobiernos del Partido Popular, los argumentos a favor del libre comercio tuvieron un marcado sesgo neoliberal. Con el gobierno del Partido Socialista, la apertura se justificó en nombre de los ODM. Pero en uno y
otro caso lo que primaron fueron los intereses del sector agrario, asumidos por
los Ministerios de Agricultura y de Industria, Comercio y Turismo, que se impusieron al criterio más aperturista de Exteriores. En los debates sobre coherencia en el seno del Consejo de Cooperación, el Ministerio de Agricultura
recordó que «el mandato de negociación de la UE en la OMC también es política del gobierno», y constituía una «línea roja» que no se podía traspasar 29.
En cualquier caso, el fracaso de la «Ronda de Doha» no cierra esta cuestión, pues la UE participa en un buen número de negociaciones de acuer27
Un examen más amplio de este nexo en Olivié y Sorroza, 2006, y Consejo de Cooperación al
Desarrollo, 2006.
28
«El G-20 fracasa en la reactivación de la Ronda de Doha», en El País, 13 de diciembre de
2008, p. 27.
29
Observación directa del autor. Tras un año de negociaciones, el débil consenso logrado en esta
materia puede verse en el Informe del Consejo de Cooperación al Desarrollo, 2006.
224IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
dos comerciales regionales o bilaterales en América Latina y en África. De
nuevo, las dificultades que aparecen en el capítulo comercial suelen ser el
reflejo de tensiones entre los objetivos de liberalización económica profunda
—se trata de acuerdos «OMC-plus» que van más allá de lo que se negocia
en esa organización en materia de acceso a mercados y protección de inversiones y de los derechos de propiedad intelectual— que reflejan los intereses económicos de la UE y de sus sectores empresariales, y los objetivos de
desarrollo, cohesión social y lucha contra la pobreza que persiguen otros actores y que definen las narrativas y la identidad de la UE y de sus Estados
miembros como «potencia normativa» 30. Un ejemplo significativo de esas
tensiones lo constituye la decisión adoptada por el Consejo de la Unión Europea en enero de 2009, con el respaldo de España, por la que se abandona
la negociación interregional entre la UE y la Comunidad Andina de Naciones para firmar acuerdos bilaterales únicamente con los países que estarían
dispuestos a aceptar el formato de acuerdo de libre comercio «OMC-plus»
(Colombia y Perú), ante el rechazo de otros (Ecuador y Bolivia) a los capítulos sobre inversiones y propiedad intelectual. Es importante subrayar que
esa decisión, que la UE inicialmente no quería, ha sido propiciada por la
desunión de los países andinos. Sin embargo, adoptarla supone costes importantes para la credibilidad de la UE y de España como «actores normativos», que en su relación con América Latina buscaban diferenciarse del enfoque «realista» y «neoliberal» de Estados Unidos. Por una parte, la UE se
desdice de su política de apoyo a la integración, al convertirse, aunque sea
involuntariamente, en un factor de desunión de ese grupo; por otro, se procede a negociar bilateralmente con Colombia obviando la situación de derechos humanos de ese país, que, en un marcado contraste, ha impedido que
Estados Unidos ratifique un acuerdo de libre comercio bilateral ya firmado
con Colombia 31. Para la cooperación española, estos dilemas son cruciales,
dado el alto grado de «europeización» que se observa en su política latinoamericana, la asunción del rol de «puente» entre ambas regiones y el peso de
América Latina en la actuación de España en la UE. Por último, en todo lo
anterior hay visibles inconsistencias con la estrategia de cooperación con los
PRM que España ha promovido en distintos foros.
30
Sobre estos dilemas, a escala de la UE, véase Hettne y Söderbaum, 2005. Para el caso Latinoamericano, Sanahuja, 2007a. Sobre los Acuerdos de Partenariado Económico con África, véase, entre
otros, Intermón Oxfam, 2007; Marín, 2007, y Gallego-Díaz, «Alguien debería advertir a Comercio»,
en El País, 28 de septiembre de 2007, p. 24.
31
Puede alegarse que en un Congreso con mayoría demócrata, el argumento de los derechos humanos no siempre es sincero cuando se trata de comercio, pues puede servir como coartada moral de intereses proteccionistas. No obstante, en los últimos meses de 2008 el caso de los «falsos positivos» —jóvenes marginales que eran secuestrados y asesinados por unidades militares para ser presentados como
guerrilleros abatidos y poder obtener ascensos y recompensas— hace más difícil y costoso, en términos
políticos, que el gobierno de Colombia pueda ser aceptado como interlocutor en una negociación comercial, sea por Estados Unidos o por la UE.
José Antonio Sanahuja
225
2. El caso (irresuelto) de los créditos FAD y la coherencia de políticas
Si hay un instrumento que expresa de forma explícita los intereses comerciales que han estado tradicionalmente presentes en la política de cooperación española es el crédito FAD. El hecho de haber nacido como instrumento
de internacionalización de la empresa, más que de cooperación al desarrollo,
de ser durante años el instrumento más importante en la ayuda bilateral y ser
competencia de la Secretaría de Estado de Comercio, han sido factores que
han contribuido a distorsionar el programa de ayuda español. Su peso relativo
ha disminuido durante los años noventa, pero ello ha sido más como resultado de fuerzas exógenas —las necesidad de adaptarse a las directrices de la
OCDE— que por las críticas internas o de los países de destino. La reforma
o desaparición de este instrumento ha sido una vieja demanda de las ONG,
la academia y otros actores de la cooperación española, y fue asumida explícitamente por el gobierno de Rodríguez Zapatero al asumir la Presidencia en
2004. Por otra parte, a las razones muchas veces esgrimidas contra el FAD se
le ha sumado el compromiso adoptado en la Declaración de París de 2005 sobre eficacia de la ayuda, que insta a la supresión de la ayuda ligada 32. Desde
la perspectiva de los intereses empresariales, se ha empezado a cuestionar ese
instrumento por su carácter intervencionista y «neo-colbertista», que puede
desalentar la mejora de la competitividad en un contexto en el que se hacen
necesarios otros instrumentos de apoyo a la internacionalización.
El compromiso «desarrollista» del gobierno ha llevado, de hecho, a una
acusada reducción de los créditos FAD «clásicos» desde 2005, ya que se han
utilizado sus recursos —previa enmienda al proyecto de presupuestos en su
trámite parlamentario— para financiar contribuciones a organismos multilaterales u otros fondos fiduciarios. Sin embargo, se ha mantenido la práctica
de otorgar nuevos créditos FAD ligados a la compra de bienes y servicios españoles, en ocasiones en América Latina y/o en países altamente endeudados,
lo que revela la persistencia de los intereses económicos que son la razón de
ser de este instrumento. Los FAD explican, en gran medida, que países como
China, Indonesia o Turquía, que no figuran en los considerados «prioritarios»
por el Plan Director en función de los objetivos de lucha contra la pobreza
que presiden ese documento, se sitúen, sin embargo, entre los principales receptores de AOD española (véase cuadro 8).
Como se indicó, la reforma de los créditos FAD era uno de los principales compromisos del gobierno en el primer mandato de Rodríguez Zapatero, y el Congreso de los Diputados trató de asegurar dicha reforma a través
32
La Declaración de París de 2005 sobre eficacia de la ayuda propone una nueva arquitectura institucional de la cooperación al desarrollo basada en los principios de apropiación (los países receptores,
que la declaración denomina «socios», definen las políticas de desarrollo y reducción de la pobreza), alineamiento (los donantes alinean su política con los países socios), armonización (los donantes armonizan sus procedimientos entre sí y trabajan a través de los sistemas nacionales de los socios), corresponsabilidad (donantes y socios son responsables y rinden cuentas entre sí) y gestión orientada a resultados.
Para un examen detallado de la Declaración, véase Sanahuja, 2007b.
226IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
de instrumentos legislativos, como las disposiciones transitorias contenidas en la Ley de Deuda, que se aborda en el siguiente epígrafe. Ese objetivo
no se logró, debido en parte a la resistencia del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que no era ajena a las pugnas corporativas entre diplomáticos y economistas del Estado, y a la presión de los grupos de interés beneficiados por el FAD. En el inicio de la nueva legislatura en 2008 se renovó
ese compromiso del gobierno, que se concretará en la desaparición del FAD
y la creación de dos nuevos instrumentos de crédito: el Fondo de Promoción
del Desarrollo (Fonprode), gestionado por Asuntos Exteriores y de Cooperación, y el Fondo de Internacionalización Empresarial (FIEM), que será competencia de Comercio, y podrá ser computado como AOD si cumple los criterios del CAD. Con ello pueden mantenerse los problemas de coherencia,
pues ¿cómo se asegura que el FIEM contribuirá a las metas de desarrollo o,
al menos, no las perjudicará?
3. Deuda externa: hacia nuevos instrumentos de desarrollo
Las operaciones de condonación o conversión de deuda no son nuevas
para la cooperación española, pero a menudo se consideraron, sobre todo, un
instrumento de internacionalización a través de mecanismos como la conversión de deuda por inversiones; la vinculación de los fondos de contravalor a
la adquisición de bienes y servicios o la contratación de obras con empresas
españolas, o como instrumento para mejorar la solvencia de países a los que,
tras la condonación, se les instaba a suscribir nuevos créditos FAD ligados a
exportaciones españolas 33.
Desde 2004, sin embargo, la condonación o la conversión de deuda se ha
situado en el marco de la política de cooperación en respuesta a un doble proceso, domestico y a la vez internacional: por un lado, a la participación de
España en la iniciativa para los países pobres más endeudados (HIPC, por sus
siglas en inglés), en la que se ha mostrado una clara preferencia por los países latinoamericanos elegibles dentro de esta iniciativa; por otro, a la actuación de las fuerzas sociales a través de campañas y de movilizaciones en todo
el mundo, incluida España. Esas campañas han logrado introducir la cuestión en la agenda política y promover cambios de cierta envergadura. El más
importante es de orden normativo y refleja el papel decisivo que ha tenido el
Parlamento, y las alianzas que surgen del pacto de legislatura en el periodo
2004-2008. Se trata de la aprobación de la Ley Reguladora de la Gestión de
33
Éste sería el caso de Guatemala, un país con el que no existía cooperación reembolsable desde
finales de los años setenta debido al impago de la deuda FAD derivada de un proyecto industrial fallido (Celulosas de Guatemala, CELGUSA), que finalmente se canceló entre 2001 y 2002 con el abono
de parte de esa deuda, junto con sus abultados intereses de demora, en papel de deuda nicaraguense en
manos de Guatemala, que a su vez el gobierno español utilizó para condonar deuda de Nicaragua en el
marco de la iniciativa HIPC. Esa operación, de gran tamaño, llevó la AOD española hasta el inusitadamente elevado 0,30 por 100 de la RNB en 2001, si bien el año siguiente volvió a caer. Además de situar
a España como contribuyente importante en la iniciativa HIPC, esta operación triangular volvió a convertir a Guatemala en sujeto de crédito para contratar nuevos FAD.
José Antonio Sanahuja
227
la Deuda Externa de 2007. Se trata de un texto muy avanzado en cuanto a la
política de cooperación, pese a que en su tramitación parlamentaria estuvieron presentes, entre bambalinas, las visiones del Ministerio de Economía,
más restrictivas que las que defendía Asuntos Exteriores y Cooperación y las
ONG, más desarrollistas.
La ley, como se ha señalado, inscribe la gestión de la deuda externa española en la política de cooperación y sus objetivos de desarrollo, conforme a
las prioridades y estrategias del Plan Director, en el marco de la disponibilidad de recursos de la Hacienda Pública. La ley asume también la agenda de
eficacia de la ayuda, y en particular los principios de la Declaración de París,
al respetar las prioridades de desarrollo del país receptor (principios de apropiación y alineamiento), aunque sin renunciar a la condicionalidad necesaria
para evitar que reaparezca el sobreendeudamiento y asegurar que la condonación o conversión de deuda contribuye a la reducción de la pobreza y la desigualdad, y a otros objetivos de desarrollo, democratización y responsabilidad, transparencia y «buen gobierno».
Un segundo elemento que ha permitido situar las operaciones de deuda en
la política de desarrollo han sido los canjes de deuda por educación impulsados en el marco de la Conferencia Iberoamericana desde 2004. Parte de las
cuantiosas operaciones de conversión de deuda que España ha realizado en
América Latina a partir de ese año (véase cuadro 10) han supuesto un importante alivio fiscal que, mediante la generación de fondos de contravalor, han
permitido aumentar la inversión pública en educación. Conforme a distintas
evaluaciones realizadas, independientes u oficiales (Campaña Mundial por la
Educación, 2006; Secretaría General Iberoamericana, 2007a), estas operaciones han tenido efectos positivos, sobre todo aquellas que han supuesto cifras realmente significativas; que han incorporado un descuento significativo; que han respondido al criterio de adicionalidad respecto a otros flujos de
ayuda; que se han imbricado adecuadamente en las políticas públicas de educación (apropiación y alineamiento), si bien es necesario que estas operaciones estén completamente desligadas, ya que la aparición de intereses empresariales españoles reduce su impacto y eficacia.
V. REFLEXIONES FINALES
Este capítulo ha tratado de analizar la cooperación española con Iberoamérica como resultado de una compleja relación entre intereses, valores e
identidades, entendidos en gran medida como construcciones sociales, que se
ha visto influida por los cambios que se han producido en los consensos internacionales de desarrollo, en la posición internacional de España y por procesos políticos internos tanto en España como en América Latina. En lo referido a la política española de cooperación, ello contribuye a explicar, por un
lado, la asunción de las metas internacionales de desarrollo y reducción de
la pobreza en el marco de una política exterior de matriz cosmopolita y con
228IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
una marcada orientación social, que expresaría tanto preferencias de valores,
como la asunción de los mismos en la construcción de la identidad y la autopercepción de España como actor internacional. Ello también explicaría las
dificultades y dilemas que plantean los intereses económicos, migratorios o
de seguridad, que afectan sobre todo a la coherencia de políticas.
La respuesta a esos dilemas y tensiones se encuentra en el origen de una
política de cooperación con Iberoamérica enfocada a los países de renta baja
y media-baja de la región; al apoyo de la gobernabilidad democrática y la cohesión social en el marco de una estrategia adaptada a los países de renta media, que se ha tratado de promover en distintas instancias internacionales;
al «giro social» de la cooperación iberoamericana, que se trata de promover como «comunidad de valores» y no sólo como comunidad cultural, y a la
promoción de la RSE para atenuar las tensiones generadas por los intereses
económicos de las multinacionales españolas en una región que está atravesando un ciclo político de izquierda desfavorable para esos intereses y que ha
encontrado en su cuestionamiento un efectivo discurso de autolegitimación.
Esa política, sin embargo, no ha logrado resolver los problemas de coherencia que suscita la posición española y de la UE en las negociaciones comerciales internacionales, lo que mina su credibilidad y eficacia.
Ello se traduce en nuevas y más complejas exigencias de reforma para
una cooperación española que ha experimentado un crecimiento sin precedentes en el volumen de la ayuda. Este aumento se ha absorbido, en gran
parte, a través de la condonación de deuda o el recurso a la vía multilateral o
multibilateral, pero su consolidación requiere dirigir más recursos al fortalecimiento de las capacidades institucionales para el diseño de políticas, la programación, gestión, seguimiento y evaluación. La reforma de la AECID, iniciada en 2008, deberá dar respuesta a esas necesidades. La Declaración de
París sobre eficacia de la ayuda de 2005 y el llamado «Código de Conducta»
de la UE sobre división del trabajo también afectarán de manera directa a la
cooperación española (Meyer, 2007: 29-32), ya que reclaman cambios en la
programación y gestión de la ayuda y una mayor especialización geográfica y
sectorial en la que será necesario redefinir las opciones prioritarias de España
en América Latina, en África y en el Mediterráneo.
Sin embargo, algunos de los factores que explican el ciclo de reformas
que la cooperación española inició en 2004 ya no están presentes. El aumento
de la AOD que permitió incrementar la ayuda a Latinoamérica, aunque su
peso relativo disminuyera, se situó en un escenario de bonanza económica en
el que se pudieron atender tanto la ampliación de las políticas sociales internas, como la solidaridad externa. No será fácil mantener el compromiso de
aumento de la AOD cuando arrecie la crisis y se impongan las necesidades
de gasto de índole doméstica, así como otros intereses de política exterior.
Como se señaló, el liderazgo político, la movilización social y las alianzas
parlamentarias fueron factores decisivos en el proceso de toma de decisiones
en el primer periodo de gobierno de Rodríguez Zapatero, y en su segundo periodo están en gran medida ausentes.
José Antonio Sanahuja
229
En este análisis también se han destacado otros factores de cambio que
afectan tanto a la política de cooperación en su conjunto, como a su característica preferencia latinoamericana. La mayor importancia de la cuestión migratoria en la agenda política doméstica y en la política exterior, y el cambio
hacia un enfoque de seguridad a la hora de abordar esta cuestión, se han sumado a las razones de desarrollo, no sin tensiones, para dar más peso a África
subsahariana en la distribución de la AOD. El cuestionamiento de España y
sus intereses por parte de las nuevas izquierdas latinoamericanas y las pugnas visibles en torno a los valores comunes, dentro de la región y en relación
a España, debilitan el sentimiento de «comunidad» y los factores identitarios
que han animado esa opción latinoamericana. Las encuestas de opinión también revelan que una política de cooperación más orientada a África goza de
mayor respaldo social. Esta redefinición de los valores, la identidad y los intereses no es ajena a los procesos de formación y difusión de normas internacionales que afectan al sistema de ayuda y a los consensos internacionales en
los que se apoyan esas políticas, que empujan hacia enfoques más «desarrollistas» orientados en mucha mayor medida a África que a Latinoamérica. Finalmente, en un contexto de crisis se puede acentuar la tendencia a vincular
los recursos con intereses más inmediatos.
Estos factores pueden debilitar la política de cooperación y, en particular,
la preferencia latinoamericana que hasta ahora la ha caracterizado, incluyendo
el esfuerzo hasta ahora realizado para promover una agenda de cooperación
con países de renta media. Pero probablemente ello impondría costes elevados
para la posición internacional de España, que no puede dejar a un lado su opción preferencial iberoamericana ni los valores democráticos y de solidaridad
en lo que se basa su identidad y su proyección como actor internacional. Una
España más ensimismada, interesada y egoísta, y más alejada de América Latina, sería también una España en retroceso frente a un escenario internacional
que parece demandar políticas con mayor amplitud de miras.
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José Antonio Sanahuja
233
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234IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
ANEXO ESTADÍSTICO
6.000
0,60
5.000
0,50
4.000
0,40
3.000
0,30
2.000
0,20
1.000
0,10
0
2000
2001
2002
2003
En millones de euros
2004
2005
2006
2007 2008*
0,00
Porcentaje de AOD sobre la RNB
Millones de euros
Cuadro 1
Evolución de la AOD española (2000-2008)
En porcentaje de la RNB
* Previsiones según Previsiones PACI 2008.
Fuente: Seguimiento PACI (2000-2007); Previsiones PACI (2008).
AOD bilateral bruta (millones de euros)
Cuadro 2
Distribución de la AOD bilateral española
por áreas geográficas (2000-2008)
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2000
2001
2002
2003
2004
Países en desarrollo, no especificado
África, no especificado
Asia-Pacífico
Mediterráneo
2005
2006
2007
Asia, no especificado
Europa
África Subsahariana
América Latina
Fuente: Seguimiento PACI (2000-2007) y Previsiones PACI (2008).
2008*
José Antonio Sanahuja
235
Millones de euros
Cuadro 3
Distribución sectorial de la AOD española
a América Latina (2003-2007)
750
700
650
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
2003
2004
2005
Multisectorial
Infraestructura y servicios económicos
Gobierno y sociedad civil
Población y salud reproductiva
Educación
2006
2007
Sectores productivos
Otros servicios e infraestructuras sociales
Abastecimiento y depuración de agua
Salud
Fuente: Seguimiento PACI (2003-2007).
Cuadro 4
Países prioritarios de la cooperación española
en América Latina
Plan Director 2001-2004
Países programa
– El Salvador
– Guatemala
– Honduras
– Nicaragua
– R. Dominicana
Plan Director 2005-2008
Países prioritarios
– Bolivia
– Ecuador
– Paraguay
– Perú
– El Salvador
– Guatemala
– Honduras
– Nicaragua
– R. Dominicana
– Haití
– Bolivia
– Ecuador
– Paraguay
– Perú
Países de atención especial
Países de atención especial
– Colombia
– Cuba
– Colombia
– Cuba
Países preferentes
– Costa Rica
– Brasil
– Venezuela
– Argentina
Plan Director 2009-2012
Asociación amplia
– El Salvador
– Guatemala
– Honduras
– Nicaragua
– R. Dominicana
– Haití
– Bolivia
– Ecuador
– Paraguay
– Perú
Asociación focalizada
– Colombia
– México
– Chile
– Panamá
– Uruguay
Asociación con PRM
– Costa Rica
– México
– Venezuela
– Cuba
– Panamá
– Argentina
– Uruguay
– Brasil
236IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
Cuadro 5
Proporción de la AOD bilateral a países prioritarios de América Latina
según administraciones públicas de origen (2002-2007) (en porcentaje)
Promedio anual 2002-2007
Administración
General del Estado
Comunidades
Autónomas
Entidades locales
Universidades
Bolivia
52,33
36,28
11,13
0,25
Ecuador
54,37
30,65
14,76
0,22
El Salvador
36,18
47,64
16,01
0,17
Guatemala
70,48
22,32
7,16
0,04
Haití
93,14
3,92
2,93
0,01
Honduras
74,33
19,71
5,86
0,10
Nicaragua
59,09
26,29
14,17
0,45
Paraguay
...
...
...
Perú
42,04
42,93
14,67
0,36
R. Dominicana
41,30
43,32
15,02
0,35
Países Prioritarios
Fuente: PACI seguimiento.
Cuadro 6
Distribución geográfica de la AOD
de las Comunidades Autónomas por áreas geográficas, 2007
Asia del Sur
2%
Asia Oriental
1%
Oriente Medio
3%
Asia Central
0%
África del Norte
5%
África Subsahariana
18 %
Europa
1%
Oceanía
0%
América del Sur
36 %
Asia Central
34 %
AOD distribuible geográficamente.
Fuente: Secretaría de Estado de Cooperación Internacional.
José Antonio Sanahuja
237
Cuadro 7
Proporción de la AOD bilateral a países-programa
y países prioritarios de América Latina distribuida
por Administración públicas y por ONG
(2002-2006) (en porcentaje)
Promedio 2002-2006
Países Programa (2001-2004)
y Países Prioritarios (2005-2008)
Administraciones Públicas
Canalización ONGD
Bolivia
48,33
51,67
Ecuador
58,28
41,72
El Salvador
42,00
58,00
Guatemala
52,03
47,97
Haití (*)
82,96
17,04
Honduras
74,39
25,61
Nicaragua
65,55
34,45
Paraguay
56,37
43,63
Perú
27,25
72,75
República Dominicana
56,24
43,76
Promedio total países
54,68
45,32
* Datos referidos sólo al periodo 2005-2006, debido a que Haití no fue País Programa en
el Plan Director 2001-2004, pero sí es País Prioritario en el Plan Director 2005-2008.
Fuente: PACI seguimiento.
Cuadro 8
Diez principales receptores de AOD española, 2001-2007
2001
País
2002
Millones
de US $
País
2003
Millones
de US $
País
2004
Millones
de US $
País
Millones
de US $
Nicaragua
210
Nicaragua
212
Bolivia
69
Nicaragua
142
Indonesia
54
El Salvador
51
China
55
Bolivia
78
Marruecos
49
China
46
Nicaragua
50
Marruecos
72
China
44
Marruecos
39
Honduras
47
China
58
Bolivia
35
Ecuador
37
Perú
42
Honduras
56
El Salvador
34
Bolivia
36
El Salvador
41
Perú
52
Honduras
34
Perú
36
Ecuador
41
Turquía
46
B. Herzegov.
30
Honduras
35
Marruecos
37
Irak
41
Ecuador
28
Colombia
32
Ex-Yugoslavia
33
Argentina
40
Perú
27
R. Dominicana
28
R. Dominicana
32
Ecuador
39
238IBEROAMÉRICA EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN...
2005
2006
Millones
de US $
País
País
2007
Millones
de US $
País
Millones
de US $
Nicaragua
152
Irak
192
Guatemala
239
Honduras
140
Honduras
136
Perú
107
Irak
126
Guatemala
132
Marruecos
100
Madagascar
92
Madagascar
88
Irak
100
Marruecos
82
Perú
83
Argelia
98
Ecuador
69
Marruecos
71
China
81
R.D. Congo
69
R.D. Congo
69
Honduras
80
Perú
65
Nigeria
69
Nicaragua
77
Bolivia
61
Ecuador
68
Turquía
75
China
56
Nicaragua
67
Colombia
71
AOD bilateral neta total.
Fuente: OCDE/CAD.
Cuadro 9
Posición de España en la cooperación
con América Latina (2007)
Ranking según montos totales
de AOD destinada a América Latina
País
Ranking según porcentaje de AOD
de cada país destinada a AL
Millones de US$
País
Porcentaje
ayuda total a AL
Estados Unidos
1.916
España
20,8
España
1.071
Canadá
10,2
Comunidad Europea
988
Japón
9,5
Japón
731
Estados Unidos
8,8
Alemania
592
Luxemburgo
8,2
Canadá
418
Suiza
6,4
Francia
410
Alemania
4,9
Países Bajos
230
Bélgica
4,5
Suecia
195
Suecia
4,5
Noruega
169
Noruega
4,3
Reino Unido
153
Finlandia
4,2
Italia
125
Francia
4,1
Suiza
108
Dinamarca
3,8
Dinamarca
97
Países Bajos
3,7
Fuente: CAD/OCDE.
José Antonio Sanahuja
239
Cuadro 10
Operaciones de deuda en América Latina, 2000-2007
País
Año
Operación
Monto en euros
Total en euros
2006
Conversión de Deuda
1.005.685
2002
Conversión de Deuda
1.137.215
2007
Conversión de Deuda
31.466.412
2005
Conversión de Deuda
7.362.961
2005
Anulación de Deuda
84.485
2005
Anulación de Deuda
10.200.479
2005
Reestructuración de Deuda
6.662.262
2004
Reestructuración de Deuda
3.365.930
2003
Anulación de Deuda
49.761
2000
Reestructuración de Deuda
5.406.449
2007
Anulación de Deuda
131.003.000
2006
Anulación de Deuda
142.874.867
Haití
2006
Reestructuración de Deuda
1.388.547
1.388.547
R. Dominicana
2005
Reestructuración de Deuda
425.713
425.713
2005
Conversión de Deuda
1.600.903
2003
Conversión de Deuda
1.684.591
2005
Conversión de Deuda
6.475.358
2002
Reestructuración de Deuda
2.825.397
2005
Conversión de Deuda
1.277.692
2005
Conversión de Deuda
1.916.538
2004
Reestructuración de Deuda
126.740.844
2003
Reestructuración de Deuda
130.827
2003
Reestructuración de Deuda
33.387.522
2001
Anulación de Deuda
417.136.207
2003
Conversión de Deuda
15.921.912
2002
Reestructuración de Deuda
5.025.714
2000
Conversión de deuda
4.733.558
Perú
Honduras
Guatemala
Uruguay
Ecuador
Nicaragua
Bolivia
Fuente: PACI seguimiento.
2.142.900
64.598.739
273.877.867
3.285.494
9.300.755
580.589.630
25.681.184