Estudio Retorno FAMSI

Estudio sobre el retorno voluntario:
“Hacia la construcción de una nueva
realidad”
ÍNDICE
PRÓLOGO .............................................................................................................................................2
1)
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................3
2)
OBJETIVOS DEL ESTUDIO................................................................................................................ 4
3)
METODOLOGÍA .................................................................................................................................. 4
4)
ANÁLISIS DE PARTICIPACIÓN Y VALIDEZ .................................................................................5
5)
PREMISAS SOBRE LA INTERPRETACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LA INFORMACIÓN ...7
6)
HALLAZGOS Y ACONTECIMIENTOS CONDICIONANTES .....................................................8
7)
CONCEPTUALIZACIÓN / ACOTACIÓN DEL RETORNO. TIPOLOGÍAS............................. 11
8)
LAS POLÍTICAS DE RETORNO INTERNACIONALES Y EUROPEAS .................................. 12
9)
LAS POLÍTICAS DE RETORNO EN ESPAÑA............................................................................ 28
9.1.
10)
PROGRAMA DE RETORNO VOLUNTARIO PARA PERSONAS
DESEMPLEADAS CON DERECHO A PRESTACIÓN....................................................30
RESULTADOS DEL TRABAJO DE CAMPO................................................................................ 32
10.1. CONOCIMIENTO Y RELACIÓN SOBRE EL PLAN DE RETORNO
VOLUNTARIO ASISTIDO (PRVA)...................................................................................... 32
10.2. IDENTIFICACIÓN DE OBSTÁCULOS................................................................................ 34
10.3. PROPUESTAS DE MEJORA ................................................................................................. 36
10.4. SITUACIÓN ACTUAL PERCIBIDA .....................................................................................40
10.5. IDENTIFICACIÓN DE EXPERIENCIAS DE ÉXITO Y BUENAS PRÁCTICAS.
PRVA Y CODESARROLLO .................................................................................................. 42
11)
CONCLUSIONES ............................................................................................................................... 44
11.1. CONTEXTO INSTITUCIONAL.............................................................................................. 44
11.2. CONTEXTO GENERAL............................................................................................................ 47
FUENTES UTILIZADAS .................................................................................................................... 56
† Página 1 †
12)
PRÓLOGO
En el Servicio Andaluz de Empleo y el FAMSI entendemos que todo es mejorable, y con el
ánimo de encontrar soluciones adecuadas que permitan mejorar la aplicación práctica del
Plan de Retorno Voluntario para personas inmigrantes no comunitarias con derecho a
prestación, partimos de la premisa de que un terreno tan complejo y polifacético requiere
mucha prudencia y saber hacer, y de que el diálogo, el consenso y el acuerdo con la
participación de todas las partes implicadas debe ser la premisa básica de trabajo que se
imponga al disenso y a la colisión.
La migración es hoy uno de los fenómenos de mayor importancia y complejidad en el
escenario internacional. En modo alguno se trata de un fenómeno nuevo, pero en los últimos
años ha adquirido un impulso renovado, alentado por la globalización y las diferencias en los
niveles de desarrollo y bienestar entre unas zonas y otras del planeta. Sin duda, la principal
causa de la migración actual se identifica con la necesidad en que se ven inmersos millones de
personas dada su situación de pobreza y vulnerabilidad, y con la ausencia de expectativas y
oportunidades para llevar una vida digna y sostenible.
La experiencia reciente de Andalucía como comunidad de origen junto con su situación actual
de receptora, hace que las instituciones andaluzas sean muy conscientes de la dureza de la
situación de las personas emigrantes, pero también de hasta qué punto las migraciones
pueden contribuir al desarrollo de las comunidades, tanto de origen como de tránsito y
destino. Esta doble experiencia como comunidad de origen y de destino ha llevado a
Andalucía a adoptar una perspectiva activa de solidaridad y compromiso ante el fenómeno,
intentando comprender y abordar las inquietudes y demandas de todas las partes implicadas
con el fin de maximizar los efectos positivos y reducir las consecuencias negativas de todo
fenómeno migratorio, tanto para las comunidades implicadas como para las propias personas
inmigrantes y sus familias.
Por tanto, una gestión ordenada de las migraciones debe realizarse desde la responsabilidad
compartida y la cooperación de los países de origen, tránsito y destino hacia una gestión
concertada y coherente de los flujos migratorios. Estas políticas migratorias públicas son
necesarias para todas las partes y exigen una labor colectiva. De esta manera, todos los foros
de diálogo y los procesos de cooperación que logren hacer avanzar hacia la asunción de
compromisos y responsabilidades conjuntas son más que necesarios. Solo así se podrá articular
una respuesta eficaz y duradera al reto y oportunidad que representa la migración.
† Página 2 †
Siguiendo este enfoque, las entidades participantes en el presente estudio están llevando a
cabo un intenso trabajo que abarca fundamentalmente los siguientes ámbitos relacionados: la
necesidad de abordar estrategias de desarrollo amplias, que incidan en las causas profundas
de los flujos migratorios generando expectativas de vida digna en las comunidades de origen;
desde una perspectiva más específica y concreta, ayudando mediante el impulso y la
promoción en los países de origen y tránsito a elaborar y poner en práctica políticas públicas
migratorias para alcanzar una gestión concertada y adecuada de los flujos migratorios entre
todos los países implicados, que maximice los efectos positivos y aminore las consecuencias
negativas que implica todo fenómeno migratorio, tanto para los países como para las propias
personas emigrantes y sus familias. La primera responsabilidad en este sentido reside en las
propias comunidades de destino. Sin embargo, también es necesario contar con la implicación
de las comunidades de origen y tránsito, así como con la de las diásporas Andaluzas y con la
mejora de las actuales medidas de retorno y las migraciones circulares transfronterizas.
Para cualquier sociedad, el ejercicio de las políticas públicas, que tienen como finalidad
resolver necesidades sociales relevantes, necesita un conocimiento previo, asentado sobre bases
científicas, de los hechos o fenómenos sociales sobre los que se quiere incidir. Siendo la
inmigración un fenómeno muy diverso y estando afectado por un gran dinamismo, se hace
preciso un seguimiento continuo de sus características. Para la Administración, en el marco de
las actuaciones de planificación que presiden la acción pública, este conocimiento es, además,
una necesidad perentoria.
En este sentido, finalizamos con la afirmación de que es necesaria una profunda reflexión
sobre la aplicación práctica de la citada normativa, contando con la participación de todas las
partes implicadas y estimulando la utilización de espacios para el debate y el análisis, que nos
permitirán incidir en los procesos de producción de políticas públicas, aportando una reflexión
sobre las propuestas que propicien la mejora de los programas de retorno asistido.
Para ello, debemos enfocar las metodologías participativas a encontrar soluciones y
alternativas que ayuden al codesarrollo y a proponer planes de acción que contribuyan a
paliar los efectos de la inmigración desordenada y que, a su vez, aporten respuestas integrales
a las personas que desean volver a sus países de origen desde un retorno adecuadamente
enfocado.
1)
INTRODUCCIÓN
El documento que nos ocupa presenta los resultados del estudio «El retorno voluntario: hacia
la construcción de una nueva realidad», en el marco de la convocatoria de la Consejería de
Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se desarrolla el Programa de Estudios y Difusión
sobre el Mercado de Trabajo, promovidas por el Fondo Andaluz de Municipios para la
Solidaridad Internacional (FAMSI), cuyo trabajo de campo se inició el 25/01/10 y finalizó el
29/10/10.
El objetivo general fijado consistió en obtener información y opinión cualificada de personas
expertas vinculadas al colectivo y a la aplicación práctica, tanto directa como indirectamente,
del Programa de Retorno Voluntario Asistido para personas desempleadas no comunitarias
con derecho a prestación, así como en obtener propuestas de mejoras sobre este.
Para facilitar la lectura con respecto al citado Plan de Retorno Voluntario, en adelante
utilizaremos el acrónimo PRVA.
La contribución al objetivo descrito quiere realizarse a través de dos tipos de análisis, uno de
carácter descriptivo, que muestra las opiniones y obstáculos identificados, y otro de carácter
propositivo, que realiza propuestas de mejora para optimizar las intervenciones del PRVA.
† Página 3 †
La investigación ha sido llevada a cabo a través de un enfoque cualitativo, participativo y con
un carácter integrador. Ha permitido la obtención de propuestas de trabajo internas, tanto
técnicas como políticas, orientadas a profundizar en el ámbito del retorno voluntario asistido.
2)
OBJETIVOS DEL ESTUDIO
La obtención de información y opinión procedentes de personas cualificadas se produjo al
amparo del Real Decreto 1800/2008, de 3 de noviembre, por el que se desarrolla el Real
Decreto-ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma anticipada de
la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no comunitarios que
retornen voluntariamente a sus países de origen1 (PRVA). Adicionalmente, se fijaron los
siguientes objetivos específicos asociados:
f Identificar acciones que permitan mejorar la aplicación práctica del Programa de Retorno
Voluntario para personas desempleadas con derecho a prestación.
f Identificar y seleccionar posibilidades de mejora directamente desde las impresiones de todos los
agentes y colectivos implicados en la aplicación de los programas de Retorno Voluntario existentes,
sin interpretaciones apriorísticas y de cualquier ámbito posible (comunicación, sensibilización,
formación, capacitación, acompañamiento, asistencia técnica, nuevos servicios, investigación,
divulgación, redes, etc.).
f Extraer experiencias y acciones en el ámbito del codesarrollo, que conecten inmigración y
cooperación al desarrollo como dos caras de una misma moneda.
f Analizar e identificar las posibilidades, retos y limitaciones de la intervención como vía para la
mejora del retorno voluntario y de las comunidades de origen.
3)
METODOLOGÍA
Para la realización de este estudio se optó por una metodología multimétodo, con un enfoque
triangular consistente en la utilización de diversos sistemas con el objeto de abordar de
manera compleja los objetivos fijados. Este enfoque triangular combina métodos de las
perspectivas distributiva (cuestionario), estructural (entrevista en profundidad) y dialéctica
(reflexiones y consensos grupales), todo ello apoyado por un profundo estudio sobre fuentes
secundarias. Esta riqueza metodológica nos ha permitido abordar de manera profunda el
estudio, propiciando un conocimiento más amplio de las situaciones o dimensiones a
investigar.
La metodología utilizada ha sido eminentemente cualitativa, lo que nos ha permitido
investigar la naturaleza profunda de la realidad sentida sobre el PRVA. En relación con la
profundidad, entendemos que se trata de una investigación de carácter descriptivo,
explicativo y propositivo, ya que consiste en exponer la situación actual en relación con el
colectivo beneficiario y los agentes implicados, así como su finalidad aplicada al tratar de
traducir sus resultados —de forma inmediata— en propuestas para la realización de acciones
efectivas que permitan mejorar la aplicación práctica del citado PRVA.
Así, los resultados finales han sido generados a partir de la utilización de diversas técnicas y la
triangulación y el control cruzado entre las diferentes fuentes de datos, que han sido cubiertas
a través de estas tres principales estrategias de investigación:
1. Línea de investigación cualitativa: principalmente a través de entrevistas en
1
http://www.boe.es/boe/dias/2008/11/11/pdfs/A44727-44729.pdf
† Página 4 †
profundidad individuales y participación en actos y eventos relacionados, aplicados en sus
inicios con fines indagatorios y durante el resto de la investigación como herramienta que
ha permitido explorar las situaciones y los procesos sociales y profundizar en ellos a través
de los discursos para conocer la realidad cotidiana del colectivo objeto de estudio y de los
contextos en los que se desenvuelven. Igualmente, dentro de esta línea de investigación
también hemos incluido la consulta de fuentes secundarias.
Por entrevistas cualitativas en profundidad hemos considerado encuentros cara a cara
entre los investigadores y los informantes claves, dirigidos hacia la comprensión de las
perspectivas que tienen respecto a la situación que está siendo objeto de investigación.
Por participación en actos y eventos relacionados en el plazo temporal del estudio, hemos
considerado las conversaciones informales con ponentes y participantes en actos
divulgativos y formativos, de los que hemos obtenido las principales conclusiones
manifestadas y coincidentes con relación a los objetivos del estudio. También se han
provocado debates y conversaciones referentes a determinados aspectos claves del estudio
en función del momento en que este se encontraba, pulsando los actuales centros de
interés de actores y actrices conforme a los objetivos del estudio.
2. Línea de investigación cualicuantitativa: mediante la aplicación de un cuestionario
on
line, que incluía una serie de preguntas cerradas y abiertas en un orden preestablecido e
indicaciones claras para guiar la obtención de respuestas, con el objeto de recoger
información sobre la máxima porción de la población de interés.
3. Línea de investigación dialéctica: la perspectiva dialéctica se mueve también en el
ámbito de los discursos, pero con un componente de acción; por eso mismo es idónea para
la mejora a través del aprendizaje, porque abre caminos para la autoevaluación y el
autorreconocimiento; permite «hacer con el lenguaje». Para ello, utilizamos los talleres de
discusión y la entrevista dirigida grupal como herramientas que nos han permitido
trabajar las visiones de los grupos respecto a su trabajo y a su posicionamiento colectivo
para poder, más tarde, hacer propuestas de mejora, implicándose en el proceso como
agentes de cambio.
Las actividades grupales realizadas han sido de carácter analítico y propositivo, ya que el
objetivo perseguido era profundizar en el diagnóstico realizado a partir de las entrevistas
en profundidad y construir propuestas para las necesidades detectadas.
4)
ANÁLISIS DE PARTICIPACIÓN Y VALIDEZ
Desde nuestro punto de vista y a tenor de los niveles de participación, entendemos que los
resultados finales para conseguir generar conocimientos fidedignos, en el doble sentido de
(sustancialmente) válidos y (estadísticamente) representativos, han sido ampliamente
alcanzados, no solo por la representatividad de la muestra, sino por la exactitud de la
interpretación de los resultados (validez interna) y la generalización de sus conclusiones
(validez externa), ya que en las fases finales el canal discursivo se ha agotado al no
encontrarse nuevos hallazgos o interpretaciones muy distantes a las ya identificadas en fases
anteriores.
† Página 5 †
La siguiente tabla muestra la participación alcanzada.
PROCESOS DE INVESTIGACIÓN CUALITATIVA EN BRUTO
Participantes
Entrevistas en profundidad individuales (cualitativa estructural)
25
Cuestionario on line (cuantitativa)
4
Entrevista colectiva dirigida – consulta y validación (cuanticualitativa dialéctica)
70
Talleres de discusión (cualitativa dialéctica)
7
TOTALES
106
Entendemos que la participación alcanzada, así como la diversidad funcional, geográfica e
institucional y la variedad de experiencias, garantizan la representatividad suficiente para
reproducir las características comunes a la totalidad del colectivo, tal como podemos observar
en las siguientes tablas sobre el total de las personas que han participado en todas las fases:
Representación
Núm.
%
Asociación representativa del colectivo
27
25,47 %
Organización no gubernamentales u ONGD
37
34,91 %
Agentes económicos
1
0,94 %
Agentes sociales
4
3,77 %
Personas expertas y centros de investigación
12
11,32 %
Personas del colectivo beneficiarias del PRVA
2
1,89 %
Servicios o instituciones de la Junta de Andalucía
8
7,55 %
Gobiernos locales o supralocales
9
8,49 %
Servicios o instituciones del gobierno de la nación
6
5,66 %
Totales
106
100,00 %
Tipo de contacto con el colectivo
Núm.
%
Contacto indirecto
66
62,26 %
Contacto directo
36
33,96 %
Ninguna
4
3,77 %
Totales
100,00 %
ƒ
36 personas han pasado por un proyecto migratorio y se consideran inmigrantes, lo que
supone el 33,96 %.
ƒ
El 53,2 % tiene un contacto directo diario con el colectivo de personas inmigrantes y un 27,8
% tiene contacto semanal.
ƒ
Más del 65 % tiene una experiencia superior a los 5 años en contacto con el fenómeno
migratorio.
† Página 6 †
Para finalizar, destacamos lo siguiente:
5)
PREMISAS SOBRE LA INTERPRETACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Las presentes conclusiones son el resultado de un trabajo de consolidación y síntesis por parte
del equipo de personas expertas de Grupo Alquimia sobre la base de múltiples opiniones que
incluye, como punto medio de encuentro, lo expresado por los participantes. Para mitigar la
eventual subjetividad y posible emocionalidad de las opiniones recibidas, se ha combinado
esta «inteligencia colectiva» con el estudio analítico basado en datos.
Para facilitar la lectura se ha utilizado una redacción técnica más apropiada para el tipo de
trabajo, interpretando y representando cada opinión manifestada a través de párrafos de
síntesis que, sin duda alguna, mantienen el mismo mensaje de fondo que las opiniones
expresadas de forma coloquial a través de las entrevistas en profundidad o grupales. Para
ello, se han analizado las variables predominantes y reiterativas, que han agotado el canal
discursivo, agrupando las respuestas coincidentes en los discursos y opiniones manifestados y se
han excluido aquellas opiniones únicas, por entender que no responden al discurso colectivo.
Para operar con los objetivos descritos y convertirlos en variables manejables y abordables se
crearon las siguientes dimensiones:
1.
Conocimiento del Plan de Retorno Voluntario y sus relaciones: se analiza el
conocimiento y la relación existente con el PRVA, desarrollado por el Real Decreto-ley
4/2008, de 19 de septiembre.
2. Identificación de obstáculos.
3. Propuestas de mejora.
4. Situación actual percibida sobre la población inmigrante.
5. Identificación de experiencias de éxito y buenas prácticas.
Se identificaron y seleccionaron las posibilidades de mejora directamente, partiendo de las
impresiones de todas las personas que han participado en el estudio. Para ello se ha utilizado
rigor metodológico y prudencia interpretativa, evitando cualquier tipo de apriorismo en la
interpretación de los resultados.
Los guiones de las herramientas de recogida de datos, los grupos de discusión y las entrevistas
en profundidad se ajustaron al contexto, las características y las circunstancias de las personas
consultadas, con el fin de evitar tanto las «forzadas» interacciones derivadas de un guion
intrusivo, como los rígidos esquemas estímulo-respuesta de un cuestionario cerrado. Esto
permite obtener un mayor conocimiento y alcance sobre los temas de interés para las personas
consultadas y facilita la organización de la información producida basándose en categorías
significativas manifestadas, priorizando el contenido de estas categorías y su interpretación, en
detrimento de las frecuencias de los códigos.
Para ello se utilizó un enfoque cualitativo bajo una metodología de investigación
participativa, uno de cuyos postulados básicos es la importancia de los actores y actrices
sociales en la construcción de las soluciones a sus problemas. Esto se justifica porque las
† Página 7 †
Desde este punto de partida, se propuso construir un marco de trabajo en el que destacaran y
se aprovecharan las experiencias de las personas y entidades que acumulan vivencias en este
ámbito de actuación, y que a la vez tuviese un carácter vivo y flexible, con una visión
absolutamente operativa y práctica.
personas implicadas en la situación-problema son las mejores conocedoras de las causas y las
más capacitadas para apuntar las soluciones más sostenibles.
Así, con las premisas y los acontecimientos descritos, se estableció el siguiente plan de
explotación de datos:
ƒ
La información cualitativa recopilada a través de fuentes secundarias se sometió a un
análisis de contenidos, y la escasa información cuantitativa, a un análisis descriptivo.
ƒ
Se realizó un análisis estructural del discurso de cada informante clave a los datos
obtenidos a través de las entrevistas en profundidad, contrastándolos con los objetivos
planteados (dimensiones-variables) y la retroalimentación.
6)
HALLAZGOS Y ACONTECIMIENTOS CONDICIONANTES
Los acontecimientos y hallazgos descritos a continuación han condicionado parte del trabajo
de ejecución, los niveles de participación y el desarrollo metodológico final, así como los
resultados finales obtenidos.
En general, existe y se ha detectado un estado de parálisis y desánimo generalizado, para
cuya justificación las personas consultadas han apuntado las siguientes causas principales:
1. Aunque nadie manifiesta su acuerdo con el PRVA al 100 %, existe un aspecto coincidente
en más del 80 % que provoca altas resistencias, tanto para la población diana como para
las posibles entidades colaboradoras en su aplicación y gestión, que es la percepción de la
unilateralidad en su diseño y puesta en marcha. Dicha falta de participación se manifiesta
como uno de los mayores obstáculos, por no adaptarse a las necesidades del colectivo
beneficiario y no haberse obtenido sentido de pertenencia sobre él.
2. En el actual contexto de crisis socioeconómica profunda, la mayoría de las personas
consultadas han manifestado cansancio y temor ante el escenario de incertidumbre, las
dificultades para sobrevivir están provocando situaciones difíciles que rebajan la moral. La
gente no entiende muy bien lo que pasa y está a la expectativa. Por otro lado, las
entidades han derivado los centros de interés y, por lo tanto, de financiación hacia otro
tipo de actividades más relacionadas con el mercado interno.
Igualmente, durante el trabajo de campo se han producido cambios técnicos y políticos en el
Ministerio de Trabajo e Inmigración y, por ende, en la Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración como órgano encargado de desarrollar la política migratoria definida por el
Gobierno en materia de inmigración, integración de los inmigrantes y de la ciudadanía
española en el exterior, que es quien asume, junto con los servicios públicos de empleo
estatales (SPEE) la gestión del PRVA. Dichos cambios también se han visto reflejados en
† Página 8 †
Otro hallazgo que nos ha llamado la atención y que es importante tener presente a la hora
de analizar los resultados del estudio ha sido comprobar que no existe consenso a la hora de
definir los diferentes tipos de retorno y su objeto final. Así, teniendo en cuenta las fuentes
consultadas, el concepto de «retorno» entraña cierta dificultad metodológica, debido a que
hace referencia a una realidad compleja, desde múltiples puntos de vista, por lo que
dependiendo de la visión de cada agente se formula de manera distinta. Por tanto, la toma
de datos, su interpretación y su tratamiento se hacen de diferente forma.
diferentes posicionamientos políticos y cambios normativos demandados, asimismo, por las
personas consultadas en el presente estudio. Sin ánimo de hacer una revisión exhaustiva,
hacemos especial mención a:
ƒ
Proposición no de ley aprobada el 18 de mayo de 2010, en la Comisión de Trabajo e
Inmigración del Congreso de los Diputados2, en la que se pide la regulación de la
migración circular y también del retorno voluntario como una manera eficaz de
enfrentarse a las nuevas realidades y procesos migratorios, de manera que se suspenda el
cómputo de vigencia de la tarjeta de residencia durante el período de tiempo en que la
persona inmigrante se encuentre en su país de origen como consecuencia de haberse
acogido a un programa de retorno voluntario, salvo en los supuestos previstos en el Real
Decreto 4/2008, de 19 de septiembre, con el objeto de que, en el caso de que vuelva a
tener un contrato de trabajo en España, su tarjeta de residencia se active y siga vigente.
ƒ
Manifestaciones efectuadas en sede parlamentaria, tanto en el Congreso de los Diputados
(28/04/10)3 como en el Senado (04/05/10)4, por la Secretaria de Estado de Inmigración, la
señora Anna Terrón, en las que puso de manifiesto el impulso dado por el Gobierno a las
políticas de retorno voluntario «para adaptarlas a las nuevas necesidades de la realidad
migratoria y para dar respuesta a las necesidades individuales y colectivas de los
inmigrantes». El Gobierno español actúa en línea con las orientaciones comunitarias, con
las acogidas en el fondo europeo para el retorno aprobado en 2008, afirmando que se
pretende potenciar estos programas para que sean beneficiosos tanto para las personas
afectadas como para ambos países, de origen y de acogida, por lo que «se está
trabajando y se va a seguir haciendo con los países de origen para coordinar estas políticas
de retorno y articular programas e iniciativas que faciliten la inserción de los retornados y
favorezcan, al mismo tiempo, el desarrollo económico de estos países». Se apuesta por
reforzar la relación entre migración y desarrollo y se enfatiza, por ejemplo, que «el diálogo
con los países de origen es un requisito necesario si queremos garantizar, por ejemplo, el
éxito de los programas de retorno voluntario y si queremos efectivamente contribuir al
desarrollo económico y social de dichos países», y que «debemos promocionar el retorno
con acompañamiento en el país más allá de la facilidad de salida que estamos dando en
este momento».
También hemos tenido la oportunidad de constatar la escasa validez de las estadísticas
oficiales para cuantificar el retorno real, que aunque no es el objetivo del presente trabajo,
conviene tenerlo presente.
2
http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/D/D_403.PDF
3
http://bit.ly/aHmFan
4
http://www.senado.es/legis9/publicaciones/html/maestro/index_CS0331.html
† Página 9 †
El análisis estadístico del retorno tiene muchas limitaciones en cuanto a las fuentes actuales
disponibles. Incluso existen pocos datos actualizados de los programas de retorno asistido de los
que se dispone en España, pero tales programas solo representan una pequeña parte del
retorno real que se produce, ya que muchas personas regresan por su cuenta (retorno
espontáneo) sin acogerse a ningún programa especial. La dificultad metodológica para
conocer las dimensiones del retorno es que las fuentes estadísticas disponibles no son útiles, solo
podríamos contar con una aproximación a partir de las variaciones que se producen en el
empadronamiento de personas extranjeras o la estadística de variaciones residenciales (EVR),
aunque tampoco nos daría información concluyente.
Afortunadamente, en septiembre de 2010, el Observatorio Permanente de la Inmigración que
está adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigración, a través de la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración publicó, por cuarta vez consecutiva, el Informe 2010: Inmigración y
mercado de trabajo5. Se trata de un estudio sobre la situación de los principales colectivos
inmigrantes en el mercado de trabajo en España en el año 2009, un año marcado por la crisis
económica y que, como novedad, incorpora un capítulo centrado en la exposición y el análisis
estadístico de los programas de retorno asistido en España, donde además cita las limitaciones
descritas.
Con respecto al PRVA asistido para personas desempleadas no comunitarias con derecho a
prestación, la última nota de prensa oficial del Ministerio de Trabajo e Inmigración de
13/11/2009 afirmaba que desde su entrada en vigor se habían recibido 8.724 solicitudes de
personas desempleadas, a las que se han sumado 1.851 familiares, concentrándose el 51,85 %
(4.523 solicitudes) entre Cataluña, Comunidad de Madrid y Comunidad Valenciana. Así, un
año después del inicio de su aplicación no se ha presentado ni un 10 % de las solicitudes
previstas.
Según el citado Informe 2010: Inmigración y mercado de trabajo (pág. 123), a 27/04/10 se
habían aprobado 8.451 (603 mensuales) retornos sobre 11.660 (832 mensuales) solicitudes
registradas. Cabe destacar que las nacionalidades latinoamericanas son las que presentan
datos significativos, en especial la ecuatoriana, seguida por la colombiana, la argentina y la
peruana.
No obstante, fuentes oficiales más recientes del MTIN a las que hemos podido acceder nos
indican que a 27/10/10 se habían aprobado 15.000 solicitudes (625 al mes), lo que supondría
un 15 % sobre las previsiones iniciales, cifra aparentemente escasa después de 24 meses de su
puesta en funcionamiento.
Por otro lado, una encuesta del Instituto Nacional de Estadística revela que para más del 80
% de las personas extranjeras residentes en España, el Plan de Retorno no es una opción
mayoritaria, ya que desean permanecer en nuestro país. Son los únicos datos más fiables que
hemos conseguido a esta fecha, dado que no se publican estadísticas sobre la marcha del
programa, aunque las expectativas y el presupuesto inicial oficiales eran para atender
100.000 solicitudes.
En cualquier caso, cualquier estimación que se realice actualmente quedará sujeta a un alto
grado de incertidumbre, asociado a la falta de información estadística fiable.
Estas limitaciones, así como los diferentes obstáculos manifestados por los participantes en el
proceso de consulta, han llevado a situaciones de parálisis o desánimo en la puesta en marcha
del plan y, por ende, han generado fuertes resistencias a participar en el presente estudio. Por
ello, el objetivo final ha sido identificar, en tono positivo y motivando escenarios de
colaboración, los elementos superadores de esos obstáculos (es decir, no es tanto la
«objetividad» del hecho lo que obstaculiza, sino la subjetividad, la visión por parte de los
actores y actrices, de un elemento como un obstáculo) y trabajar en ellos.
http://extranjeros.mtin.es/es/ObservatorioPermanenteInmigracion/Publicaciones/contenido_0006.html
† Página 10 †
5
Por otro lado, hemos tenido que agudizar la captación y el análisis de la información con
grandes dosis de observación, para asimilar la parte subliminal de los discursos (lo que no se
dice cuando se dice algo), dado que a causa de las limitaciones temporales del estudio, así
como por las limitaciones descritas anteriormente, no hemos podido situar el debate en un
contexto riguroso de análisis del programa para evitar juicios basados en «intuiciones» o
generalizaciones sesgadas o interesadas.
7)
CONCEPTUALIZACIÓN / ACOTACIÓN DEL RETORNO. TIPOLOGÍAS
Las diferentes tipologías de retorno vienen en general determinadas por la voluntariedad de
la persona inmigrante frente al retorno, su situación legal y social y la existencia o no de
apoyos al retorno y el objeto de estos. Así, podemos establecer las siguientes:
1.
Un primer tipo de retorno sería aquel en el que la persona inmigrante toma
libremente la decisión de regresar a su país de origen y lo hace sin ningún tipo de
apoyo institucional. Es lo que en algunos foros se llama retorno escogido6, espontáneo7
o voluntario8.
2. Un segundo tipo de retorno hace referencia a las personas que, independientemente
de su situación legal, deciden voluntariamente regresar y lo hacen con el apoyo
(logístico, financiero o material) de algún organismo. Es a lo que se hace referencia
cuando se habla de Retorno Voluntario Asistido9 (RVA). Dentro de este podemos
distinguir:
a) RVA de atención social, por causas humanitarias o en situación de vulnerabilidad
social, es aquel retorno asistido dirigido a personas inmigrantes en situación de
exclusión social.
b) RVA productivo o de reintegración, que contempla el apoyo para la puesta en
marcha por parte de la persona inmigrante de una actividad productiva sostenible
en su país de origen.
3. Y por último nos encontramos con aquellas personas que son obligadas a regresar. Es lo
que se llama retorno forzoso, donde existe una amenaza de uso de medidas coercitivas
o el uso mismo de estas medidas (expulsiones)10. En el retorno forzoso, la persona
inmigrante puede acatar voluntariamente la obligación de regresar (salida
voluntaria11) o ser necesario el uso de la fuerza.
Por último, utilizando las definiciones recogidas en el glosario de la Red Europea de
Según se desprende del V Seminario Inmigración y Europa. Políticas de inmigración y políticas de desarrollo. La dimensión exterior de las
políticas de inmigración en la Unión Europea. Políticas de inmigración y políticas de desarrollo. Entender los vínculos entre migración de
retorno y desarrollo. Jean Pierre Cassarino. Pág. 65-66.
7
OIM (Organización Internacional de las Migraciones).
8
La Red Europea de Migraciones (http://emn.sarenet.es) incluye además dentro del término retorno voluntario el que realiza un extranjero
en situación de irregularidad sobre el que pesa una resolución de expulsión y que decide acatar voluntariamente la obligación de abandonar
el país. Es lo que la Directiva de Retorno entiende por salida voluntaria. Asimismo, la Red considera que el retorno voluntario puede ser al
país de origen, de tránsito o a un tercer país. En la práctica, la mayoría de las instituciones, cuando hablan de sus programas de retorno
voluntario, se están refiriendo a lo que en un plano teórico se llama retorno voluntario asistido.
9
Red Europea de Migraciones. En la práctica nos encontramos con que al hablar de este tipo de retorno se omite en la mayoría de los casos el
término «asistido».
10
Libro Verde relativo a una política comunitaria de retorno de los residentes ilegales. Comisión de las Comunidades Europeas. Bruselas, abril
2002. p.28.
11
Directiva 2008/115/CEE, de 16 de diciembre de 2008, del Parlamento Europeo y el Consejo, relativa a las normas y los procedimientos en los
Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación de estancia ilegal (DOUE de 24 de diciembre de 2008).
L348/101.
† Página 11 †
6
Migraciones12 y que son utilizadas en los estudios sobre retorno realizados en los países de la
UE, entre ellos el de España13, el retorno, que puede ser o no voluntario, «consiste en el
movimiento de una persona que vuelve bien a su país de origen, a su país de nacionalidad o a
su país de residencia habitual normalmente después de haber pasado un periodo de tiempo
significativo en otro país». En cuanto al retorno voluntario, «se define como el proceso de
regreso —de manera bien asistida, bien independiente— al país de origen, de tránsito o a un
tercer país, llevado a cabo libremente por el retornado».
Existen, por tanto, diferentes formas de entender y vehicular el retorno, y dependerá del
interlocutor del que se trate el significado y el objeto que quiera asignarle.
LAS POLÍTICAS DE RETORNO INTERNACIONALES Y EUROPEAS14
8)
En esta breve descripción sin ningún ánimo de exhaustividad se pretende dejar constancia de
la importancia que la temática del retorno voluntario, en el marco más general de la relación
entre políticas de migración y de desarrollo, alcanza en el ámbito internacional, europeo y
español, ya sea en la normativa o en diversos documentos y propuestas a los que hemos
tenido acceso, algunos ya mencionados en epígrafes anteriores.
En el marco multilateral de la Organización Internacional del Trabajo, el documento de
trabajo sobre principios y directrices no vinculantes para un enfoque basado en los derechos
de las migraciones laborales, aprobado en octubre de 2005, ha constituido desde entonces el
punto de referencia de todas las propuestas y políticas adoptadas y aprobadas por la OIT en
materia de migración. Como punto de referencia general, la OIT manifiesta que se debería
reconocer y aprovechar al máximo la contribución de las migraciones laborales al empleo, el
crecimiento económico, el desarrollo y la mitigación de la pobreza, en beneficio tanto de los
países de origen como de destino, y propone las siguientes directrices para poner en práctica
dichos principios:
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Integrar e incorporar las migraciones laborales en las políticas nacionales de empleo, de
mercado de trabajo y de desarrollo.
Extender los análisis de la contribución de las migraciones laborales y de los
trabajadores migrantes a las economías de los países de destino, incluidas la creación
de empleo, la formación de capital, la cobertura de seguridad social y el bienestar
social.
Promover el papel positivo de las migraciones laborales en el fomento o la
intensificación de los procesos de integración regional.
Promover y ofrecer incentivos para la creación y el desarrollo de empresas, incluida la
puesta en marcha de iniciativas empresariales transnacionales y microempresas por los
trabajadores migrantes, tanto en los países de origen como en los de destino.
12
http://emn.sarenet.es/html/index.html
Programas y estrategias referentes al retorno asistido y la reintegración de los emigrantes en terceros países. España. Septiembre de 2009.
http://extranjeros.mtas.es/es/RedEuropeaMigraciones/Estudios_monograficos/EMN-ES-2009-I-Retorno_Asistido-ES.pdf
13
Inspirado en la ponencia de D. Eduardo Rojo, Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de
Barcelona, y exdirector de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona. Fecha de finalización del texto: 27
de octubre de 2010. Sevilla 28/10/11. Ponencia: «La situación actual del retorno voluntario en el marco de las nuevas políticas de inmigración y
de los cambios acaecidos entre la población extranjera en el mercado de trabajo español». http://eduardorojoblog.blogspot.com/
† Página 12 †
14
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Proporcionar incentivos para promover la inversión productiva de las remesas en los
países de origen.
Reducir los costos de las transferencias de remesas, inclusive mediante la facilitación de
unos servicios financieros accesibles, la reducción de las comisiones por transacciones, el
suministro de incentivos fiscales y la promoción de una mayor competencia entre las
instituciones financieras.
Adoptar medidas para mitigar la pérdida de trabajadores con calificaciones decisivas,
entre otras cosas mediante la elaboración de directrices para un reclutamiento ético.
Adoptar políticas para alentar las migraciones circulares y de retorno y la reintegración
en los países de origen, por ejemplo mediante la promoción de programas de
migraciones laborales temporales y políticas favorables a la concesión de visados de
circulación.
Facilitar las transferencias de capital, calificaciones y tecnología por los trabajadores
migrantes, entre otras cosas mediante el ofrecimiento de incentivos.
Promover los vínculos con las comunidades transnacionales y las iniciativas
empresariales15.
En todas las propuestas de la OIT se parte de la constatación previa de la importancia de
políticas coordinadas entre países de origen y de acogida de las migraciones y de la atención
especial a programas que favorezcan el retorno voluntario asistido.
El estudio de la OIT («Un enfoque basado en los derechos16»), según la nota de prensa oficial
de presentación, «concluye que la gobernanza nacional e internacional de la migración
laboral debería reconocer que la mayor parte de los migrantes busca trabajo decente, y
ofrecer mayores oportunidades legales para la movilidad laboral; que las políticas deberían
basarse en el reconocimiento de los beneficios mutuos, tanto para los países de origen como
para los de destino; que la protección de los derechos de los migrantes es fundamental para
que todas las partes obtengan los beneficios de desarrollo que acarrea la migración; que son
necesarios enfoques integrales para la migración irregular, incluso que aborden sus causas
básicas. El estudio también hace un llamamiento a la cooperación bilateral, regional y
multilateral entre gobiernos, interlocutores sociales y otras partes interesadas en la migración
para mejorar la gobernabilidad del proceso de migración, garantizar la protección de los
trabajadores migrantes y asegurar los beneficios de desarrollo de la migración laboral para
todas las partes».
Con respecto a los programas de migración circular y temporal, la OIT constata que se
promueven para permitir a los países de destino satisfacer la escasez de mano de obra,
evitando las dificultades derivadas de la migración permanente, como puede ser la
integración, y además estos programas son percibidos como más propensos a ser tolerados por
la ciudadanía en los países de destino. Se argumenta que los países de origen pueden
beneficiarse de las remesas de trabajadores migrantes temporales y de los conocimientos y
habilidades que pueden traer de vuelta a su regreso. Las migraciones circulares y temporales
también han sido a menudo descritas como más favorables para el desarrollo, ya que no dan
lugar a una pérdida permanente de las competencias y del capital humano.
15
http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/impr_framew_sp.pdf
16
http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/rights_based_approach.pdf
† Página 13 †
Desde la misma perspectiva, aun cuando sea para demostrar que las políticas represivas en
materia de inmigración están condenadas al fracaso, hay que referirse a un informe de
Cáritas Europa17 sobre las dinámicas entre migración y desarrollo, en el que se expone y
argumenta con claridad que ese fracaso se mantendrá «mientras la principal razón de los
migrantes para abandonar su país siga siendo la falta de oportunidades para mantener una
vida digna en sus propios hogares», por lo que es absolutamente necesario impulsar políticas
que mejoren el nivel de vida en los países en desarrollo. Cáritas Europa está convencida de
que el debate sobre migración y desarrollo «debería centrarse en identificar sinergias positivas
entre estos campos, antes que en entender las políticas de desarrollo como una herramienta
de control de migración»18.
Igualmente desde la ONU (Migración Internacional y Desarrollo19): el sexagésimo quinto
periodo de sesiones de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, que se
celebra desde el pasado 14 de septiembre, tiene en el orden del día un documento de trabajo
elaborado por la Secretaria General con el mismo título. Con su presentación se cumple lo
aprobado en la Resolución 63/2005, en la que se acordó celebrar un debate temático sobre
esta materia, así como también «un diálogo de alto nivel sobre la migración internacional y el
desarrollo durante su sexagésimo periodo de sesiones en 2013».
Los datos más relevantes del informe parten de las constataciones previas de que la migración
es necesaria en los países con población envejecida e igualmente «para obtener los
conocimientos especializados necesarios»; que en los países de origen, los procesos de cambio
social y cultural impulsados por la migración «pueden tener un impacto significativo en el
espíritu empresarial, las normas de la comunidad y las transformaciones políticas»; que
también pueden tener efectos negativos por la fuga de cerebros y el impacto negativo en
sectores sociales especialmente sensibles para el bienestar social como la sanidad (la Asamblea
Mundial de la Salud ha pedido a los países desarrollados que se abstengan de contratar
personal en países «que hacen frente a deficiencias críticas en materia de personal de salud»).
La población migrante en 2010 es de cerca de 214 millones de personas, un incremento
importante con respecto a los 195 millones de cinco años antes, y prácticamente la mitad son
mujeres. 128 millones residen en países desarrollados, y 86 millones (entre los que se incluyen 14
millones de refugiados), en los llamados países en desarrollo.
Ciertamente, el impacto de la crisis económica se ha notado en los dos últimos años, y de ahí
que el documento aporte datos del reciente Informe de la OCDE sobre migración
internacional en el que se constata que el número de inmigrantes admitidos en sus Estados
miembros disminuyó en un 6 %, y la migración temporal de mano de obra, en un 4 %, así
como también una disminución (muy difícil de cuantificar por su propia razón de ser) de la
inmigración irregular. Consecuencia inmediata del cambio económico y su impacto sobre el
empleo fue el incremento de la tasa de desempleo entre los trabajadores inmigrantes, con una
mención expresa al incremento de 11 puntos porcentuales en España, y especial impacto sobre
los hombres, ya que la presencia femenina inmigrante en el mercado de trabajo se ha visto
incrementada en varios países (aunque también haya aumentado el número de
desempleadas) «en parte a causa de su necesidad de compensar las pérdidas de ingresos de
los hombres en sus familias».
17
http://www.caritas.es/home/noticias/index.php?MjE%3D&MTM0OQ%3D%3D
«The average per capita gross national income in 2008 was $8,600. The average was $42,000 in the 30 high-income countries and $2,800
in the 170 low- and middle-income countries, as defined by the World Bank. This average 15 to 1 income difference encourages especially
young people to move to higher wage countries». http://migration.ucdavis.edu/mn/more.php?id=3628_0_5_0
19
http://www.december18.net/fr/node/4177
† Página 14 †
18
Con respecto al impacto de la crisis sobre el posible retorno de los inmigrantes a sus países de
origen, el informe no refleja que ello vaya a afectar a un gran número de personas, ya que la
mayor parte de los migrantes están establecidos de forma regular y permanente en sus países
de destino o acogida, con los mismos derechos y obligaciones que los nacionales, y de ahí que
salvo casos aislados «no se han documentado hasta el momento aumentos importantes en la
migración de regreso de los países desarrollados». El impacto de la crisis ha sido, además,
distinto según cada país afectado, y solo una parte de la inmigración puede verse afectada
jurídicamente por las decisiones gubernamentales para restringirla o limitarla, principalmente
la que llega al país de acogida por razones de índole económica.
El informe pasa revista de forma muy rápida a las diferentes medidas que los Estados pueden
adoptar para «ajustar» el flujo migratorio a la situación económica, que son cinco:
1.
La reducción de las cuotas numéricas, como por ejemplo en España la disminución del
número de personas que pueden acogerse al anteriormente llamado contingente.
2.
La adopción de «mediciones más estrictas del mercado de mano de obra», que en
nuestro país podríamos identificar con una mayor concreción del catálogo de
ocupaciones de difícil cobertura.
3.
Limitaciones para los migrantes para cambiar su estatuto o renovar sus permisos de
trabajo, como por ejemplo estableciendo condiciones más restrictivas para ello en
términos de disposición de contrato u oferta contractual y de un mayor período de
cotización a la Seguridad Social.
4.
«Aplicación de condiciones suplementarias para las corrientes no discrecionales», una
terminología un tanto eufemística para referirse a limitaciones en los procesos de
reagrupación familiar o al acceso como refugiados.
5.
La promoción de la migración de retorno, de la que se da cuenta en el informe: «la
República Checa, el Japón y España han ofrecido incentivos financieros para facilitar el
regreso de las personas migrantes desocupadas que deciden volver a sus países de
origen».
El informe considera que los datos sobre envío de remesas son un buen termómetro de cómo
afecta la crisis a la inmigración, tanto por la cuantía de las cantidades enviadas a los países de
origen como por el número de personas que las envían (tasas de empleo, desempleo, número
de inmigrantes retornados, etc.).
† Página 15 †
En definitiva, el informe objeto de debate en la Asamblea General concluye que las corrientes
migratorias hacia los países desarrollados se han reducido, pero no han desaparecido como
consecuencia de la crisis económica, y que esta ha afectado de forma intensa a la población
inmigrante, básicamente a la masculina, en los países de acogida. También se subraya la
necesidad de adoptar un enfoque a largo plazo para la gestión de la migración internacional
y no responder únicamente con medidas a corto plazo, con el fin de conseguir que sea
beneficiosa tanto para los países de origen (incremento de remesas, mejora de la actividad
económica…) como para los de acogida (inmigración cualificada, compensación del proceso
de envejecimiento de la población autóctona...), desde la asunción de la necesidad de poner
en marcha estrategias «que hagan de la migración internacional un elemento integral de las
estrategias nacionales de desarrollo, incluidas las encaminadas a reducir la pobreza».
Desde la interpretación de la OCDE (International Migration Outlook: SOPEMI 200820), dicho
estudio aporta algunos datos de indudable interés para conocer mejor la realidad del retorno
de inmigrantes a sus países de origen. Un capítulo del informe anual de la OCDE sobre las
migraciones internacionales se dedica monográficamente a las migraciones circulares y a las
políticas de retorno de los inmigrantes a sus países de origen, cuya síntesis, según la propia
OCDE es:
«¿Cuál es el alcance y la naturaleza de la migración que regresa? ¿Qué inmigrantes tienen
más probabilidades de volver a sus hogares? ¿Por qué algunos migrantes se establecen en
forma permanente en el país anfitrión mientras otros eligen quedarse poco tiempo? ¿Qué
función deben tener las políticas migratorias en este sentido? La migración que regresa ¿puede
controlarse bien? Por último, ¿cuál es el efecto para el desarrollo económico del país de
origen? Un hallazgo inicial es que la migración que regresa es un factor importante de los
flujos migratorios. La migración que regresa se concentra en los puntos extremos del ciclo vital.
Las características de la integración en el país anfitrión tienen un efecto ambiguo sobre la
inclinación a volver. Los migrantes trazan su camino migratorio y su regreso en función de sus
objetivos individuales y familiares, pero también toman en cuenta las oportunidades en los
países de origen. En este contexto, es importante aprovechar todas las formas en que los
migrantes pueden contribuir al desarrollo de su país de origen, sin que necesariamente el
regreso sea una condición previa. Atraer diásporas, mediante ingresos temporales o virtuales,
también puede fomentar la transferencia de tecnologías y de aptitudes. Eso servirá para
reforzar los vínculos con el país de origen, lo que para algunos facilitará su reintegración si
vuelven. De esta manera, la migración que regresa puede apoyar, si no de hecho iniciar, el
proceso de desarrollo».
Otro estudio del Instituto Internacional de Estudios Laborales/OIT (Faire des migrations un
facteur de développement. Une étude sur l’Afrique du Nord et l’Afrique de l’Ouest21) versa
sobre cinco países: Argelia, Mauritania, Marruecos, Senegal y Túnez.
Menos del 50 % de los individuos en edad de trabajar son activos, y menos de un 25 % de las
mujeres de esta categoría disponen de un empleo. Los 5 países tienen más de 2,7 millones de
emigrados residentes en países desarrollados, una progresión de más de 1 millón desde 1998. Se
constata que la razón económica y la búsqueda de una mejor situación profesional es la razón
fundamental de la decisión de emigrar desde esos países, y se aportan datos estadísticos
significativos: más de dos tercios de los hombres han emigrado a España por las razones
citadas; las trabajadoras migrantes de origen marroquí que residen en Francia percibe un
salario 16 veces superior al de Marruecos, que se reduce a 6 veces cuando se trata de varones;
los trabajadores migrantes argelinos y tunecinos perciben entre 3,4 y 8 veces el montante del
salario medio de su país de origen; en fin, los trabajadores marroquíes en España ingresan
entre 4,5 y 10,5 veces más el salario medio de hombres y mujeres, respectivamente, que en su
país de origen.
El capítulo 4 del estudio está dedicado a las políticas de retorno y a cómo conseguir
convertirlas en una palanca del desarrollo de los países de origen. Las ideas más relevantes del
documento son:
20
21
http://www.oecd.org/dataoecd/31/25/41275950.pdf
http://www.ilo.org/public/french/bureau/inst/download/migration.pdf
† Página 16 †
«Generalmente, la contribución al desarrollo de la migración de vuelta depende de una serie
de factores. El contexto que prevalece en los países de origen, las condiciones del mercado
laboral local y el clima de los asuntos pueden desempeñar un papel significativo en la
determinación de la buena reintegración de los emigrantes que regresan. Es función también
de una serie de factores individuales, en particular la capacidad de empleo y pertinencia de
sus competencias (en concreto, aquellas obtenidas en los países de destino) en sus países de
origen». Según el estudio, «muy pocos inmigrantes (de los 5 países examinados) manifiestan
tener proyectos de retorno en un futuro inmediato».
El análisis realizado sugiere que para explotar el potencial de desarrollo de la migración de
vuelta deban tenerse en cuenta una serie de consideraciones, y en particular:
1.
Deben desplegarse esfuerzos suplementarios en la región para promover un medio
ambiente propicio a la migración de vuelta.
2.
El reconocimiento de las competencias de los emigrantes de vuelta es un elemento
clave de su reintegración en el mercado laboral (en el mismo concepto que la
educación inicial).
3.
El comportamiento en materia de repatriaciones de fondo y la actividad empresarial
están muy vinculados.
4.
Apoyar a los emigrantes que regresan en situación de desempleo podría reducir los
casos de desempleo persistente y desalentar otra ola de migración.
En el análisis de los informes y estudios citados, de forma general y concluyendo, se observa
que la situación económica es muy relevante como determinante de las decisiones de
inmigración. En concreto, hay cierto acuerdo en que, por cada punto porcentual adicional de
crecimiento económico en el país de destino, la inmigración recibida por dicho país aumenta
más de un 10 %. Esto sugeriría que, una vez que se ha tomado la decisión de emigrar, la
elección del país concreto de destino está estrechamente relacionada con su crecimiento
económico, por lo que cabe esperar que la crisis provoque una disminución moderada de los
flujos de personas inmigrantes recibidas en los últimos semestres.
Esta relevancia de la situación cíclica para explicar las decisiones de emigración es, en
principio, más justificable en el caso de migraciones temporales de corta duración, mientras
que migraciones permanentes deberían estar menos ligadas a la situación coyuntural. En todo
caso, la incertidumbre asociada a cualquier proceso migratorio y el hecho de que los primeros
años de estancia en el país de destino suelan ser los más difíciles contribuirían a aumentar la
relevancia de la situación cíclica en las decisiones migratorias.
22
Migraciones internacionales: las consecuencias de gobernar el siglo XXI con las políticas del XIX.
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/1551918041db03a7bfe2bf7ab4baf5a3/ARI562010_Fanjul_politicas_migratorias.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=1551918041db03a7bfe2bf7ab4baf5a3
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A nivel de creación de políticas, cabe destacar un esclarecedor artículo escrito por el asesor de
Intermon Oxfam Gonzalo Fanjul22, en el que se constata: «El régimen migratorio global,
basado en la aplicación unilateral de políticas restrictivas por parte de los países de destino, no
solo es inmoral, sino también insensato, porque multiplica los riesgos del proceso y limita los
beneficios que podrían obtener todas las partes involucradas. En particular, supone un coste
de oportunidad sin precedentes para el desarrollo de los países pobres. La reforma de este
modelo debe combinar la cooperación entre Estados y la cesión de soberanía con un proceso
intenso de innovación institucional». El autor es muy crítico con las políticas de inmigración y
de desarrollo actuales, y afirma: «En un proceso de integración tuerto, las economías más
poderosas imponen la libre circulación de sus bienes, servicios y capitales, pero impiden a los
países más pobres la exportación de su producto más competitivo: la mano de obra». Entre las
propuestas formuladas para mejorar la situación actual, se expone: «Un mecanismo más
abierto y menos «microgestionado» del que ahora tenemos —a través, por ejemplo, de la
concesión de visados plurianuales de trabajo temporal que no estén sujetos a una oferta
previa de empleo— resultaría mucho más atractivo para el posible emigrante, que tal vez
esté dispuesto a seguir los cauces legales. Del mismo modo, se pueden contemplar mecanismos
de salvaguarda y compensación que palien las consecuencias de un ajuste rápido de los cupos
migratorios, similares a los que ya se han incorporado a los acuerdos comerciales».
Para finalizar con el escenario internacional, nos encontramos con los documentos aprobados
en la Cumbre UE-América Latina y el Caribe (ALC), celebrada en Madrid el 17 y 18 de mayo
de 2010, o relacionados con ella.
Por un lado, la declaración de Madrid «Hacia una nueva Europa en la asociación birregional:
la innovación y la tecnología a favor del desarrollo sostenible y de la inclusión social»23, hace
referencia al compromiso contraído en la cumbre celebrada en Lima en mayo de 2008 y al
inicio, el 30 de junio de 2009, del diálogo estructurado y global entre ambas partes sobre
migración, reiterando su apoyo al documento de bases aprobado para la puesta en marcha
efectiva de dicho diálogo. Con este, que ha de tener un carácter multidimensional, ambas
partes coinciden en la pretensión de conseguir «un conocimiento más adecuado de las
realidades de la migración y de fomentar el disfrute efectivo y la protección de los derechos
humanos de todos los emigrantes en ambas regiones, así como de determinar los retos y los
ámbitos de interés mutuo que requieren soluciones comunes y una cooperación práctica y
concreta sobre cuestiones específicas, como las que se especifican en el Plan de Acción».
Por otro lado, el inicio del diálogo UE-ALC sobre migración. «Bases para estructurar el Diálogo
UE-ALC sobre migración»24, se aprobó en Lima en mayo de 2008 y es el documento en el que
ambas partes instaron a desarrollar un enfoque global de la migración internacional, que
debe incluir la gestión ordenada de los flujos migratorios, concentrarse en los beneficios mutuos
para los países de origen y de destino y promover el reconocimiento y la toma de conciencia
pública sobre la importante contribución económica, social y cultural de los migrantes a las
sociedades receptoras. Se acordó que los ámbitos generales de dicho diálogo debían girar en
torno a tres ejes: los vínculos entre migración y desarrollo, la migración regular y la migración
irregular y, entre otras medidas que debían instrumentarse, se hizo expresa mención a la
facilitación del envío de remesas «mediante la reducción de los costes de las transferencias y la
mejora de la capacidad de las comunidades de recepción para utilizarlas, reconociendo al
mismo tiempo su naturaleza privada», así como también a «evitar la fuga de cerebros y
equilibrar sus efectos negativos para el desarrollo de los países de origen, lo cual incluye
medidas conjuntas en las áreas de formación», el reconocimiento de las cualificaciones de los
países de origen en los de acogida, medidas de potenciación de las migraciones circulares y
otras que posibilitaran la adaptación laboral de los inmigrantes. Con respecto a las
consecuencias o efectos de la migración irregular, el documento hacía una expresa mención a
que debía darse prioridad al retorno voluntario y a que en cualquier caso dicho retorno debía
producirse «sobre una base digna».
23
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/er/114536.pdf
24
http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/working_group_migration/meetings/27_28_01_2010_brussels/dossier/basis_es.pdf
† Página 18 †
Y por último, el Plan de Acción 2010-2012, para el desarrollo de la Declaración de Madrid de
18 de mayo de 201025, en el que los principales objetivos formulados para su puesta en marcha
hasta finales de 2012 son:
1.
Intensificar la cooperación birregional determinando los retos y oportunidades comunes
que requieren soluciones comunes.
2.
Constituir una base documental más sólida para la migración UE-ALC, con el fin de
comprender mejor sus realidades.
3.
Abordar las sinergias positivas entre migración y desarrollo, migración regular e
irregular y otras cuestiones relacionadas.
4.
Promover el pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes.
En cuanto a los resultados, se espera que se refuerce el impacto de la relación positiva entre
migración y desarrollo en todos los países (tanto los de origen y destino como los de tránsito),
con una expresa y comprensible mención, por su indudable importancia, a medidas «que
hagan el envío de remesas de emigrantes más barato, seguro, transparente y conducente al
desarrollo»26.
Las políticas de retorno de personas inmigrantes en Europa y España no son una novedad, ya
que en Europa, en la década de los setenta y ochenta del siglo XX, países como Alemania,
Francia, Holanda o Reino Unido pusieron en marcha programas de retorno con limitado
alcance. Y en cierto modo podemos decir que se repite la historia, pues al igual que ocurre
actualmente, estos programas de retorno tomaron especial protagonismo en el contexto de
una crisis económica mundial (la de 1973) y dentro del paquete de medidas que entonces los
gobiernos de estos países consideraron oportunas para reducir el número de inmigrantes. En el
caso español, las políticas migratorias de retorno se comienzan a impulsar también en los
ochenta, pero entonces en su condición de país de emigrantes, tanto políticos como
económicos, tal como se promulga en el artículo 42 de la Constitución Española: «El Estado
velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los
trabajadores españoles en el extranjero y orientará su política hacia su retorno».
En la última década, la Unión Europea, en el marco del trabajo de construcción de una
política de asilo y migración común iniciada en Tampere en 1999, ha considerado también
oportuno diseñar políticas e implementar programas de retorno de personas inmigrantes, si
bien enfatizando más las de retorno de personas en situación irregular, ya sea este un retorno
voluntario o forzoso.
Así se ha ido generando un largo historial en desarrollo de políticas de inmigración y retorno
voluntario en el ámbito de la Unión Europea, que en la mayoría de los casos coincide con lo
descrito a nivel internacional y que forma parte de otro análisis, por lo que para los objetivos
del presente estudio nos limitaremos a enunciar las más importantes de forma sintética:
1.
Comunicación de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa a un método abierto de
25
http://www.eu2010.es/export/sites/presidencia/comun/descargas/Cumbre_UEALC/may18_actionES.pdf
En España, hay que hacer referencia al Real Decreto 712/2010, de 28 de mayo, de régimen jurídico de los servicios de pago y de las
entidades de pago (BOE, 29), cuyo objetivo es fomentar la competitividad mediante la armonización de los requisitos de acceso a este
mercado, concretamente a través de la adopción de una nueva categoría de proveedores de servicios de pago, las entidades de pago, las
condiciones para competir son iguales en las del resto de proveedores, y que también establece requisitos de información y salvaguardias que
rigen antes y durante la ejecución de órdenes de pago y que garantizan la transparencia en la prestación de estos servicios.
http://www.boe.es/boe/dias/2010/05/29/pdfs/BOE-A-2010-8551.pdf
† Página 19 †
26
coordinación de la política económica en materia de inmigración27. Tenía básicamente por
finalidad formular propuestas de adaptación del método abierto de coordinación (ya
utilizado en el ámbito de las políticas de empleo y de inclusión social) a la política en
materia de inmigración, donde se incluían varias propuestas de directrices. Entre las
propuestas concretas se encontraban las de revisión de la legislación a fin de posibilitar la
libre circulación de emigrantes entre el país de residencia y el de origen, incentivar
económicamente a las personas emigrantes para interesarlas en los países de desarrollo,
iniciativas comerciales y de formación en sus países de origen, ayudarlas económicamente
para instalarse de nuevo en su país de origen; en fin, aplicar programas de cooperación y
desarrollo con refuerzo de todo lo referente a la educación y formación de los ciudadanos
de los países de origen y con especial atención a garantizar la igualdad de oportunidades
entre mujeres y hombres.
2.
Comunicación de la Comisión, de 3 de diciembre de 2002, sobre integración de las
cuestiones de migración en las relaciones de la UE con terceros países28. Este documento
asumía como punto de partida que la migración era una de las principales prioridades
estratégicas de la UE en aquel momento y que había que integrar todas las cuestiones
relacionadas con ella en los programas y en la política exterior de la Comunidad, tal como
se había aprobado en el Consejo Europeo de Sevilla del mes de junio, pretendiendo situar
la migración en un contexto amplio, es decir, el del análisis de sus causas, cómo afectaba a
las personas y qué incidencia tenía sobre los países en desarrollo. Los cuatro principios que
a juicio de la Comisión debían presidir la acción de la Comunidad en este ámbito eran los
siguientes:
a) Integración dentro de la política global de la UE, con actuaciones de carácter
fuertemente incitativo, sin penalizar no obstante a los Estados que no estuvieran
dispuestos o capacitados para hacerlo, y con planteamiento diferenciado según
cuál fuera la situación concreta de cada Estado.
b) Abordaje de las causas profundas de los flujos migratorios y los efectos a largo plazo
de los programas de desarrollo sobre ellos para reducir la pobreza, mejorar la
gobernanza y prevenir los conflictos.
c)
Integración dentro del marco estratégico propuesto por la Comisión y acordado por
los Estados miembros, cuya revisión intermedia en 2003 podría llevar a plantear a
los terceros países la conveniencia de suscribir acuerdos de readmisión.
d) Sería necesaria una financiación extra para poder llevar a cabo dicha política,
acompañada de una mayor visibilidad de las iniciativas en materia de migración
que ayudara igualmente a evitar las duplicaciones de trabajos y tareas.
Reglamento (CE) nº 491/2004, de 10 de marzo, por el que se establece un programa de
asistencia financiera y técnica a los terceros países en los ámbitos de la migración y el asilo
(Aeneas)29. El desarrollo normativo de algunas de las propuestas contenidas en la
comunicación anterior se plasmó en este reglamento. La norma, cuya vigencia en el
tiempo se extendió desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, reguló
un programa plurianual dotado con 250 millones de euros. La norma perseguía el
objetivo de elevar, tanto en los países de origen como en los de acogida, el grado de
27
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0387:FIN:ES:PDF
28
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0703:FIN:ES:PDF
29
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:080:0001:0005:ES:PDF
† Página 20 †
3.
4.
Libro Verde de la Comisión, de 11 de enero de 2005. El planteamiento de la UE sobre la
gestión de la inmigración económica30. Su finalidad era abrir el debate sobre cuáles eran
las normas comunitarias más adecuadas para regular la admisión de inmigrantes
económicos y para destacar su valor añadido. Desde la perspectiva del empleo, el Libro
Verde destacaba la importancia de atraer inmigrantes al mercado de trabajo europeo
para satisfacer las necesidades de nuestro mercado laboral y se planteaba que dicha
atracción debía ir estrechamente unida a la adopción de un estatuto jurídico seguro y de
un conjunto de derechos garantizados que contribuyeran a la integración de los admitidos
y admitidas, dejándose abiertas las preguntas para su debate y discusión, relacionadas con
la puesta en cuestión de la denominada preferencia comunitaria para el empleo.
5.
Comunicación de la Comisión, de 30 de noviembre de 2005. «Prioridades de actuación
frente a los retos de la inmigración: primera etapa del proceso de seguimiento de
Hampton Court»31. Se abordaban los aspectos de la migración relacionados con la
seguridad y el codesarrollo, centrándose en la gestión de las migraciones con algunos países
de la región euromediterránea y de Asia y definiendo un conjunto de medidas destinadas
a afrontar los retos que planteaba la migración. Por lo que respecta al diálogo y la
cooperación con África, y en particular con los países subsaharianos, el nuevo enfoque
pretendía que se pusieran en marcha medidas que corrigieran las situaciones de
desigualdad y pobreza existentes en los países de los que provenía la mayor parte del flujo
migratorio, con una correcta articulación de las relaciones entre migración y desarrollo,
incluyéndose algunas medidas de impacto como eran las de explorar las opciones en
materia de migración temporal o circular y tratar de reducir el impacto de la pérdida de
competencias (salida de personal cualificado) en los sectores vulnerables. Con relación a los
países vecinos de la UE (había referencias concretas a Marruecos, Argelia y Libia), y en el
ámbito de las políticas de empleo, la Comisión tenía por objetivo crear, en colaboración
con los países afectados, una vía que permitiera tener por una parte la información
adecuada sobre la inmigración legal, es decir, sobre la oferta de empleo y sobre la oferta
de competencias disponibles en los países mediterráneos, y que por otra mantuviera una
información permanente sobre los empleos disponibles en Europa y cómo poder acceder a
ellos, pero siempre «respetando el principio de preferencia comunitaria».
6.
Comunicación de la Comisión, de 16 de mayo de 2007, sobre migración circular y
30
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0811:FIN:ES:PDF
31
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0621:FIN:ES:PDF
† Página 21 †
conciencia que la ciudadanía debía tener sobre las ventajas de la migración legal y las
consecuencias de la migración ilegal. En su introducción quedó reflejado cuál era el
objetivo del programa: «proporcionar una respuesta adicional específica (complementaria
a los programas y políticas de cooperación exterior y de desarrollo de la Comunidad) a las
necesidades de los terceros países en sus esfuerzos para gestionar más eficazmente todos los
aspectos de los flujos migratorios, y en especial para estimular la disposición de los terceros
países para celebrar acuerdos de readmisión y ayudarles a afrontar las consecuencias de
tales acuerdos». Cabe recordar que en aquel momento España tenía suscritos convenios
bilaterales de readmisión de inmigrantes con Francia, Portugal, Italia, Suiza, Polonia,
Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía, Bulgaria, Marruecos, Argelia, Nigeria,
Mauritania, Ghana y Guinea Bissau. En relación con los convenios bilaterales en materia
de flujos migratorios, España tenía suscritos con Rumanía, Bulgaria, Ecuador, Colombia,
República Dominicana y Marruecos.
asociación de movilidad entre la UE y terceros países32. Su objetivo fue dar respuesta a
algunas de las peticiones formuladas por el Consejo Europeo en su reunión de diciembre
de 2006 sobre cómo mejorar la migración circular, tanto para facilitar las necesidades de
mano de obra de los países comunitarios como para incidir positivamente en el desarrollo
y las necesidades de los países de origen «en términos de transferencia de conocimientos
especializados y de atenuación del impacto de la fuga de cerebros». El eje central del
documento era el establecimiento de las «asociaciones de movilidad» que la UE se
proponía negociar con países que controlaran eficazmente la migración ilegal. Desde la
perspectiva del empleo sería fundamental que los terceros países asumieran el
compromiso de promoción del empleo productivo y del trabajo decente en sus territorios, y
más en general la mejora del marco económico y social, «ya que pueden contribuir a la
reducción de los incentivos para la migración irregular». Por parte de la UE y de sus
Estados, además de prever la existencia de cuotas laborales reservadas a los nacionales de
esos terceros países, se planteaba la necesidad de poner en marcha medidas de ayuda y
de asistencia para ayudarles a desarrollar su capacidad para gestionar los flujos de
migración legal, es decir, medidas como la formación lingüística y técnica adecuada previa
a la partida hacia un país comunitario para la prestación laboral, así como también una
adecuada coordinación entre las ofertas y demandas de empleo.
Una parte importante del documento se dedicaba de manera específica a la migración
circular, a partir de una definición general que especifica que se trata «de una forma de
migración que se gestiona de una manera que hace posible un cierto grado de movilidad
legal entre dos países en uno y otro sentido», es decir, que permite trabajar en un país de
la UE y volver después al país de origen, con la posibilidad reforzada de retornar
nuevamente al país de acogida mediante el establecimiento de procedimientos
administrativos simplificados de admisión y reingreso. La Comisión inició un proceso de
consultas con todas las partes interesadas sobre el concepto de migración circular y su
aplicación práctica, así como también para explorar la posibilidad de establecimiento de
asociaciones de movilidad con un número limitado de terceros países. Hay que indicar,
igualmente, que la Comisión era partidaria de elaborar un marco normativo comunitario
que facilitara la migración circular.
7.
Decisión nº 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece el
Fondo Europeo para el Retorno para el periodo 2008-2013 como parte del programa
«Solidaridad y gestión de los flujos migratorios»33, basada en un informe de la presidencia
europea de noviembre de 2004, sobre las mejores prácticas de retorno a los países de
origen, con estudio de «la promoción de programas de retorno voluntario asistido para un
retorno sostenible, el asesoramiento en el retorno…». Desde el Programa de Acción sobre el
Retorno, de 28 de noviembre de 2002, y así se manifestó ya en las conclusiones del Consejo
de 2 de noviembre de 2005 sobre repatriación voluntaria, «el retorno voluntario es un
importante elemento de un enfoque equilibrado efectivo y sostenible del retorno» y presta
atención específica a la situación de las personas vulnerables.
32
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0248:FIN:ES:PDF
33
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:144:0045:0065:ES:PDF
† Página 22 †
Con el fin de fomentar el retorno voluntario, y fijando especial atención en las personas
que no están sujetas a la obligación de abandonar el territorio, la norma dispone que hay
que prever incentivos para posibilitarla, en cuanto que las medidas tendrán interés tanto
para las personas a las que se dirigen como para las autoridades del país de acogida «en
términos de relación coste-eficacia». Se trata, pues, de facilitar un adecuado retorno al
país de origen y también de adoptar las medidas (de asesoramiento, de orientación,
económicas…) que favorezcan la integración, con una estrecha coordinación con las
acciones ya iniciadas, en su caso, en el país de acogida antes del retorno voluntario. De
esta manera, en la decisión se prevé que solo pueda optarse a la financiación por un
Estado miembro «cuando y en la medida en que exista una necesaria continuación con
actividades iniciadas y, en su parte principal, llevadas a cabo en el territorio de los Estados
miembros en virtud de un plan de retorno integrado».
Según dispone el artículo 2, el objetivo general del Fondo será «apoyar los esfuerzos
realizados por los Estados miembros para mejorar la gestión del retorno en todas sus
dimensiones mediante el uso del concepto de la gestión integrada y disponiendo lo
necesario para que los Estados miembros puedan ejecutar las acciones comunes o las
acciones nacionales que persigan los objetivos comunitarios con arreglo al principio de
solidaridad». Entre los objetivos específicos, enumerados en el artículo 3, cabe destacar que
el fondo contribuirá a la introducción y mejora de la organización y ejecución de la gestión
integrada del retorno por los Estados miembros, al refuerzo de la cooperación entre ellos
en el marco de la gestión integrada del retorno y su aplicación y al fomento de una
aplicación eficaz y uniforme de normas comunes sobre el retorno.
En cuanto a las medidas elegibles en los distintos Estados de la UE, es obvio que una parte
importante se encuadra dentro de la política de información y de asesoramiento a las
personas interesadas, y además para quienes se acojan al retorno voluntario podrá
preverse la ayuda económica necesaria para facilitar el desplazamiento y la hipotética
puesta en marcha de actividades económicas emprendedoras en el país de regreso, o
dicho con los términos de la propia norma «incentivos en metálico y otras medidas a corto
plazo necesarias para iniciar el proceso de reintegración con miras al desarrollo personal
del retornado, tales como formación, asistencia a la colocación y al empleo, ayuda para la
puesta en marcha de actividades económicas y asistencia y asesoramiento posteriores al
retorno».
8.
Comunicación de la Comisión, de 17 de junio de 2008. «Una política común de emigración
para Europa: principios, medidas e instrumentos»34. Gran parte de las nuevas propuestas
comunitarias encuentran su origen en las líneas maestras esbozadas en la Comunicación
de 5 de diciembre de 2007 y en las conclusiones del Consejo europeo de ese mismo mes; es
decir, la puesta en marcha de una política común que debía partir de un enfoque
coordinado e integrado de la inmigración en los ámbitos europeo, nacional y regional,
enfoque que implicaba necesariamente «ocuparse de las distintas dimensiones de este
fenómeno e integrar la inmigración en los objetivos principales de la política de la UE:
prosperidad, solidaridad y seguridad».
34
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0359:FIN:ES:PDF
† Página 23 †
En el bloque denominado de «prosperidad e inmigración» se agrupaban tres grandes
principios: normas claras e igualdad de condiciones, adecuación entre cualificaciones y
necesidades y la integración como clave del éxito de la integración. En cuanto a la
adecuación entre las cualificaciones y las necesidades, merece especial mención la
propuesta de elaborar «perfiles de inmigración» en cada Estado, que permitan detectar e
identificar las carencias potenciales de personal por razón del sector y la actividad
profesional, dado que ello permitiría poner en marcha, tanto en cada Estado como en el
ámbito comunitario, «programas de adecuación laboral, tanto con terceros países como
en el seno de la UE», con una implicación estrecha en su elaboración de los agentes sociales
y de las autoridades regionales y locales.
En el bloque denominado de «solidaridad e inmigración» se incluían otros tres principios:
transparencia, confianza y cooperación; utilización eficaz y coherente de los medios
disponibles, asociación con terceros países. La emigración debía integrarse en las políticas
de cooperación al desarrollo de la UE y en otras políticas exteriores, estableciendo acuerdos
de movilidad con países socios, trabajando con los países de origen para desincentivar la
inmigración irregular y adoptar medidas legales que posibilitaran el desarrollo de la
migración circular y la transferencia de los derechos sociales adquiridos en materia de
protección social.
En el ámbito de las políticas de seguridad e inmigración, encontrábamos cuatro principios:
una política de visados que respondiera a los intereses de Europa, la gestión integrada de
las fronteras, la intensificación de la lucha contra la inmigración clandestina y la tolerancia
cero con la trata de seres humanos y políticas de retorno sostenibles y efectivas. El
documento comunitario apostaba por la puesta en práctica de unas políticas de retorno
efectivas y sostenibles, dándoles una dimensión europea y garantizando el reconocimiento
mutuo por parte de todos los Estados de las decisiones de retorno. Evitaba, además, las
regularizaciones indiscriminadas a gran escala de personas que permanecen ilegalmente
en un país, «al tiempo que se deja abierta la posibilidad de regularizaciones individuales
basadas en criterios justos y transparentes».
9.
Comunicación de la Comisión, de 8 de octubre de 2008. Reforzar el planteamiento global
de la migración: aumentar la coordinación, la coherencia y las sinergias35. La
Comunicación se basaba en que debía reafirmarse el principio de que la gestión eficaz de
los flujos migratorios requiere una cooperación y asociación con terceros países y que las
cuestiones migratorias deben integrarse plenamente en las políticas externas y de
cooperación al desarrollo de la UE. Por lo que respecta a las relaciones entre migración y
desarrollo, se proponía fomentar un entorno favorable a las inversiones extranjeras en los
países de origen, reforzar los lazos de las personas inmigradas que se encontraran en el
exterior con sus países, al objeto de que sus conocimientos y recursos favorecieran su
desarrollo económico y social, y prestar una especial atención a la llamada contratación
ética en el sector de la sanidad. Dicho con las propias palabras del documento
comunitario, las políticas de migración y desarrollo se centrarían mucho más «en la
reforma económica y en la creación de empleo, así como en las condiciones de trabajo y la
situación socioeconómica de los países de ingresos medios y de ingresos bajos y en las
regiones caracterizadas por altas presiones migratorias».
10. El Programa de Estocolmo (2010- 2014)
36
y su Plan de acción37.
A) El Consejo europeo de diciembre de 2009 aprobó el nuevo programa plurianual (20102014) en materia de libertad, seguridad y justicia. Este programa sustituye al aprobado en
35
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0611:FIN:ES:PDF
36
http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/7284.pdf
La Comisión de ciudadanía, gobernanza y asuntos institucionales y exteriores del Comité de Regiones de la UE ha elaborado un proyecto de
dictamen sobre el Plan de Acción, presentado el 12 de octubre y que será sometido a su aprobación en el Pleno del 1 y 2 de diciembre. En este
documento se defiende que los programas de retorno deben aplicarse en principio de manera voluntaria y de acuerdo con los objetivos de la
cooperación para el desarrollo, destacando además que «el retorno debe conducir a la integración duradera y social de las personas
afectadas». http://www.cor.europa.eu/pages/HomeTemplate.aspx
† Página 24 †
37
La Haya para el período 2005-2009 y con él se pretende, según las conclusiones del
Consejo, «responder con eficacia a los nuevos desafíos, aprovechando plenamente las
oportunidades que ofrece el Tratado de Lisboa», tratando de encontrar el justo equilibrio
entre «el respeto y la integridad de las libertades fundamentales garantizando, al mismo
tiempo, la seguridad en Europa». Un programa, recuérdese, que debe financiarse dentro
del marco financiero previsto para el periodo 2007-2013 y ejecutarse haciendo un uso más
eficaz de los instrumentos y fondos existentes.
B) En materia de inmigración, el examen del Programa de Estocolmo tiene especial interés
por lo que respecta al bloque dedicado al acceso a Europa en un mundo globalizado
(apartado 5), y al relativo a una Europa «de responsabilidad, solidaridad y colaboración
en los ámbitos de migración y asilo» (apartado 6). Toda la política comunitaria de
inmigración se basa, desde hace varios años, en conseguir un justo equilibrio entre permitir
el acceso legal a su territorio de ciudadanos de terceros Estados, por una parte, y reforzar
las medidas de lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza por otra.
El programa de Estocolmo mantiene la necesidad de velar por la consecución de este
equilibrio en beneficio de la seguridad de las personas, de ahí que se propugne un mejor
desarrollo de la política de gestión integrada de fronteras, una coordinación adecuada de
las políticas llevadas a cabo por la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación
Operativa en las Fronteras Exteriores (Frontex) y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, un
refuerzo de las funciones de la primera y con especial atención a la mejora de la
cooperación operativa con los países de origen y de tránsito de las migraciones.
C) Sobre la política de inmigración propiamente dicha, no se observan cambios
sustanciales con respecto al programa de La Haya, pero sí conviene destacar que responde
a un nuevo marco político y económico que trata de combinar la difícil situación
económica y social actualmente existente con las previsiones a medio plazo, tanto en
términos de mercado de trabajo y protección social como de políticas de integración de las
personas migrantes y de cooperación reforzada (en el marco del enfoque global de la
migración) con los países de origen y tránsito de la inmigración, muy especialmente para
atender la nueva, y conflictiva, realidad de la gestión de las fronteras exteriores
meridionales de la UE que soportan un flujo importante de inmigración, en su gran
mayoría irregular.
Por lo que respecta a la relación entre migración y desarrollo, hay que sentar las bases
adecuadas para una política migratoria libremente adoptada por los ciudadanos de los
terceros Estados y que no se base, como ocurre en la actualidad en gran medida, en la
inexistencia de posibilidades de subsistencia adecuada y de desarrollo de un trabajo digno
† Página 25 †
D) La nueva política migratoria se estructura en varios apartados del documento. Se
apuesta por la consolidación, el desarrollo y la aplicación del enfoque global de la
migración de la UE, basándose en los principios de solidaridad, equilibrio y colaboración
con los países de origen y tránsito de la inmigración, con especial atención a los países más
cercanos en cuestión de frontera terrestres y marítimas, como son los países africanos y los
de Europa oriental y sudoriental. Esta política debe significar una mejora de los
mecanismos de coordinación de la UE con dichos Estados para que los acuerdos que se
instrumenten puedan ser plenamente operativos y cumplan con el objetivo de potenciar
la migración legal, el establecimiento de una adecuada y justa relación entre políticas de
migración y de desarrollo y la lucha firme y decidida contra la inmigración ilegal y para la
que, obviamente, se requiere una decidida implicación de los terceros Estados afectados.
y productivo en los países de origen. De esta forma, sigue siendo necesario garantizar tanto
el envío de las remesas económicas de los inmigrantes a sus países de origen de forma
eficiente, segura y barata y mejorar su impacto en el desarrollo de dichos países, como
también lograr una mayor participación de los inmigrantes (la «diáspora») en el desarrollo
de sus países de origen, y para ello no es de menor importancia estudiar cómo pueden
articularse mecanismos adecuados de migración circular entre países de origen y de
acogida que permitan el abandono temporal de estos últimos pero con posibilidades
jurídicas de retorno sin necesidad de iniciar toda una nueva tramitación de acceso al
Estado. Al respecto, las conclusiones del Consejo, de diciembre de 2009, destacaron que las
oportunidades de migración legal y de migración circular, considerando su potencial de
desarrollo, «pueden constituir elementos fundamentales de las asociaciones, al respetar las
competencias nacionales de los Estados miembros y las necesidades de los mercados
laborales, así como los intereses y necesidades de los países que pudieran estar interesados
al respecto».
E) La Comisión Europea hizo público el 20 de abril el plan de acción por el que se aplica el
programa de Estocolmo, mediante una Comunicación que lleva por título «Garantizar el
espacio de libertad, seguridad y justicia para los ciudadanos europeos»38, dirigida al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las
Regiones. En el último párrafo del texto, y antes del anexo en el que se incluye una
relación exhaustiva de todas la acciones a desarrollar y de las medidas a adoptar durante
el quinquenio 2010-2014, la Comisión solicita al PE y al Consejo «que apoyen el presente
plan de acción para la puesta en práctica del programa de Estocolmo y que se
comprometan activamente en su aplicación». Cumpliendo el mandato establecido,
durante la presidencia española se ha presentado el plan de acción que deberá adoptarse
como máximo en junio de este año (en el Consejo Europeo), con medidas concretas y
plazos para su aplicación, incluyendo la propuesta de las modificaciones legislativas que
sean necesarias en atención al nuevo marco jurídico del Tratado, y previendo una
evaluación intermedia en 2012 para garantizar que el programa «sigue siendo conforme a
la evolución europea y global». Con el plan de acción se pretende garantizar el espacio
europeo de libertad, seguridad y justicia en beneficio de toda la ciudadanía, ya que
constituye, junto con la Estrategia Europa 2020, «un elemento clave de la respuesta de la
UE a los retos globales a largo plazo y una contribución al fortalecimiento y desarrollo del
modelo social de mercado para el siglo XXI».
El plan de acción, por lo que respecta a la materia de inmigración, plantea que la defensa
de los derechos fundamentales de los inmigrantes ha de contribuir a su integración (en un
conjunto de reconocimiento de derechos y también de responsabilidad de su integración
en la sociedad en que viven) y a su aportación positiva a la economía y la sociedad
europea, tanto porque pueden ayudar a dar respuesta (aunque en otros documentos
comunitarios se recuerda que esta respuesta no es ni puede ser la única solución) al reto
demográfico (proceso de envejecimiento) de la sociedad europea, como por su
contribución al crecimiento de la economía europea.
38
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0171:FIN:ES:PDF
† Página 26 †
La crisis actual, de la que ya se está viendo la salida en varios países aunque en España
parece que va a retrasarse con respecto a la mayor parte de países de la UE, no puede
hacernos olvidar la necesidad de disponer de profesionales cualificados a medio plazo, y
que buena parte de ellos provendrán de países no comunitarios. De ahí que la UE se
proponga poner en marcha una política de migración común que permita una mayor
flexibilidad para la admisión de población inmigrada, flexibilidad que deberá permitir a la
UE «adaptarse a la creciente movilidad y a las necesidades de los mercados laborales
nacionales, respetando al mismo tiempo las competencias del Estado miembro en esta
materia». Una política de fomento de la inmigración regular, con vinculación al mercado
laboral, que tiene su obligado contrapunto en la prevención y la reducción de la
inmigración irregular mediante un adecuado control de los flujos migratorios y del
desarrollo de acuerdos de asociación con terceros países de origen y tránsito de dicha
inmigración, para ubicar la política de inmigración en un marco general que permita dar
respuestas positivas a las necesidades económicas y sociales de los países extracomunitarios.
Con respecto a los objetivos del presente estudio, cabe destacar que se prevé para 2011 la
presentación de una comunicación sobre la evaluación de la política común de retorno y
su desarrollo futuro, en la que deberá prestarse atención a «las medidas de apoyo al
retorno y la reintegración de las personas readmitidas, el desarrollo de capacidades en
terceros países, la difusión de la información en los países de destino en relación con las
oportunidades de retorno y reintegración y la red de funcionarios de enlace en los países
de origen y tránsito». Para este mismo año se prevé una comunicación sobre la evaluación
de los acuerdos de readmisión existentes con terceros países, y para el año en curso, la
presentación del informe sobre la aplicación de la directiva de retorno (no voluntario, en
cuanto que imposición del Estado por encontrarse el extranjero en situación irregular en el
país de acogida).
F) En cumplimiento del programa de Estocolmo, la Comisión ha presentado dos nuevas
propuestas de Directiva, ambas de fecha 13 de julio: la primera es relativa «a las
condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo
estacional»39, y la segunda trata sobre «las condiciones de entrada y residencia de
nacionales de terceros países en el marco de un traslado dentro de una misma
empresa»40. La finalidad del primer texto es «introducir un procedimiento especial para la
entrada y residencia de nacionales de terceros países que solicitan residir en la UE con fines
de empleo estacional, así como definir los derechos de los trabajadores temporeros»
(artículo 1), y la del segundo es establecer «a) Las condiciones de entrada y residencia por
más de tres meses en el territorio de los Estados miembros de nacionales de terceros países
y de los miembros de sus familias en el marco de un traslado dentro de una misma
empresa; b) las condiciones de entrada y residencia por más de tres meses de nacionales de
terceros países a que se refiere la letra a) en Estados miembros distintos del primer Estado
miembro que les concede un permiso de residencia sobre la base de la presente Directiva»
(artículo 1).
Un primer debate de estas propuestas se ha producido en la reunión del Consejo de Justicia
e Interior celebrada los días 7 y 8 de octubre de 2010. Dicho debate ha demostrado que
todavía queda mucho camino por recorrer y que algunos Estados manifiestan reticencias
sobre la aplicación de idéntica protección en materia de protección social. Cuestionan que
las propuestas respeten el principio de subsidiariedad, demandan mayor flexibilidad en la
aplicación de la hipotética futura normativa y enfatizan el respeto a la fijación de las
cuotas de entrada por parte de cada país.
Para finalizar con el ámbito europeo, resumimos las conclusiones del Consejo de Justicia e
39
http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/10/st12/st12208.es10.pdf
40
http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/10/st12/st12211.es10.pdf
† Página 27 †
11.
Interior sobre el seguimiento del Plan Europeo de Inmigración y Asilo, celebrado en
Luxemburgo el 3 de junio de 201041. Con relación a los objetivos del estudio, ponemos de
manifiesto que el Consejo pidió a los Jefes de Estado y de Gobierno que adoptaran
formalmente este texto en su reunión del 17 y 18 de junio, tal como así ocurrió42. Subraya
que la cooperación con terceros países de origen y de tránsito en la gestión de todas las
dimensiones de los flujos migratorios y en la mejora de las sinergias positivas entre
migración y desarrollo «es un factor crítico de éxito para la política europea común de
inmigración, que necesita mayor atención». El Consejo invita a la Comisión y a los Estados
miembros «a garantizar que los objetivos de la política de migración basada en el
Enfoque Global de la Migración están en el centro del diálogo político con los terceros
países de origen y tránsito y a mejorar la coherencia de las políticas a este respecto, en
particular con el desarrollo de la cooperación política», con acuerdos con dichos Estados
que incluyan las cuestiones de movilidad.
Se pide, además, a los Estados miembros y a la Comisión que identifiquen los medios
necesarios para apoyar el desarrollo de proyectos que ayuden a elevar el nivel de vida en
esos países y que sigan desarrollando y aplicando el Enfoque Global de la Migración de
una manera geográficamente equilibrada, reforzando los equilibrios y las sinergias entre
las tres áreas de este enfoque: «la migración legal, la migración ilegal, y la migración y el
desarrollo».
9)
LAS POLÍTICAS DE RETORNO EN ESPAÑA
En España existen políticas activas de retorno voluntario asistido a sus países de origen de
inmigrantes residentes en el estado español desde 1996, año en el que el entonces Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales financió un programa de retorno de refugiados bosnios a través del
IMSERSO. Desde entonces y hasta la fecha, los programas de retorno voluntario promovidos
por el Gobierno español han ido creciendo progresivamente, gestionándose principalmente a
través de ONG (vía convocatoria IRPF43 o convenio) y desde 2003 con la participación
también de la Organización Internacional de las Migraciones (OIM), que desde ese año
implementa en España, en coordinación con la Secretaria de Estado de Inmigración y
Emigración, el Programa de Retorno Voluntario de Inmigrantes (PREVIE), dirigido a personas
inmigrantes en situación de vulnerabilidad social. La OIM en España ha implementado
paralelamente este programa en colaboración con otras administraciones públicas españolas.
Hay que recordar que la competencia de la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes en las políticas de retorno se detalla en el Real Decreto 1129/2008 de 4 de julio,
por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo e Inmigración y
se modifica en el Real Decreto 438/2008, de 14 de abril, por el que se aprueba la estructura
orgánica básica de los departamentos ministeriales44. En efecto, su artículo 7 regula las
funciones de la DGII, y varias de ellas guardan relación directa o indirecta con las políticas de
retorno: la gestión de las iniciativas, los fondos y los planes de acción de la UE dirigidos a
inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de
protección temporal y otros estatutos de protección subsidiaria; el diseño y la gestión de planes
41
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/114900.pdf
42
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/115349.pdf
Convocatoria de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria
del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Última convocatoria publicada BOE 12 junio 2010.
44
http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2008-11581
† Página 28 †
43
y programas vinculados al retorno voluntario de inmigrantes y la reagrupación familiar, así
como el apoyo a la acogida e integración de inmigrantes con visado de búsqueda de empleo;
la promoción de programas de codesarrollo en cooperación con la Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo y otros organismos públicos y privados
especializados en la materia; el seguimiento y la evaluación de los planes, programas y
actuaciones que tengan como destinatarios a los colectivos indicados en el párrafo primero.
También cabe destacar la disposición adicional octava de la LO 4/2000, añadida por la LO
14/2003 de 20 de noviembre45, que lleva por título «Ayudas al retorno voluntario» y en la que
se dispone que «el Gobierno contemplará anualmente la financiación de programas de
retorno voluntario de las personas que así lo soliciten y planteen proyectos que supongan su
reasentamiento en la sociedad de la que partieron y siempre que estos sean de interés para
aquella comunidad»46.
Es necesario hacer una mención específica al Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración
2007-201047, aprobado por el Consejo de Ministros el día 16 de febrero de 2007. Se dedica una
especial atención al codesarrollo, poniéndose de relieve que el principio de corresponsabilidad
entre las sociedades de origen y de destino dicta que las acciones de codesarrollo «deben
contemplar las implicaciones que para el país de origen conlleva la emigración, y para el país
de destino la necesidad de gestionar eficazmente la integración de las personas inmigrantes».
Desde una perspectiva más concreta, se contemplan cinco medidas de apoyo al retorno
voluntario de las personas inmigrantes:
1. Promoción del intercambio y la cooperación científica, técnica y universitaria.
2. Apoyo a programas de retorno voluntario de personas inmigrantes para el desarrollo
de proyectos productivos en el país de origen.
3. Fomento de programas de identificación, sensibilización y apoyo al retorno de personas
inmigrantes con alta cualificación.
4. Promoción del reconocimiento, por parte de los países de origen y destino, de las
competencias profesionales.
5. Apoyo a programas de retorno e inserción sociolaboral en origen de jóvenes
extutelados formados en España.
Las tres modalidades de retorno voluntario asistido en España pueden consultarse de forma
detallada para un estudio detallado de todos los incentivos existentes para su promoción en el
estudio elaborado por el punto de contacto nacional de España de la Red Europea de
Migraciones sobre las políticas de retorno voluntario en España48. De forma sintética citamos
las tres modalidades existentes actualmente:
1.
Retorno por causas humanitarias, que se dirige a personas en situación de
vulnerabilidad social. Los beneficiarios serían personas extranjeras (no pertenecientes a
45
http://extranjeros.mtas.es/es/NormativaJurisprudencia/Nacional/RegimenExtranjeria/RegimenGeneral/documentos/Texto_consolidado_LO_4_8
_11_14.pdf
46
Al respecto, Ministerio del Interior. Programa plurianual (10 de noviembre de 2008), basado en el programa de solidaridad y gestión de los
flujos migratorios – Fondo Europeo para el Retorno.
http://www.mtin.es/es/sec_emi/IntegraInmigrantes/PlanEstrategico/Docs/PECIDEF180407.pdf
48
http://extranjeros.mtas.es/es/RedEuropeaMigraciones/Estudios_monograficos/EMN-ES-2009-I-Retorno_Asistido-ES.pdf
† Página 29 †
http://www.mir.es/SES/DGIMS/Programa_Solidaridad/Fondo_Europeo_Retorno/Programa_Plurianual/MAP_RF_ES.pdf
47
la UE), independientemente de su estatus legal, que, por distintas circunstancias,
manifestaran su deseo de retornar a su país. En este grupo caben personas refugiadas,
desplazadas, solicitantes de asilo, personas bajo la protección del Estado por razones
humanitarias e inmigrantes en situación irregular o con autorización de residencia o
trabajo. Además, estas personas deben cumplir dos requisitos: encontrarse en situación
de vulnerabilidad social y haber permanecido en España más de seis meses.
2. Retorno asistido al país de origen con reintegración o productivo, que se dirige a
personas con capacidad emprendedora y conocimiento del entorno, que asumen la
obligación de poner en marcha un proyecto emprendedor, previa presentación de un
plan de negocio y su correspondiente estudio de viabilidad.
3. Plan de retorno voluntario para personas trabajadoras no comunitarias desempleadas,
que sean nacionales de uno de los 20 países con los que España tiene suscrito un
convenio bilateral en materia de Seguridad Social. El programa permite regresar al
país de origen con la capitalización de la prestación por desempleo a que se tenga
derecho.
En este estudio vamos a intentar exponer y analizar el Programa de Retorno Voluntario
Asistido para personas desempleadas no comunitarias con derecho a prestación, al amparo
del Real Decreto 1800/2008, de 3 de noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley
4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma anticipada de la prestación
contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no comunitarios que retornen
voluntariamente a sus países de origen. Asimismo, trataremos la publicación de una
convocatoria específica de subvenciones para el retorno voluntario de personas inmigrantes
financiada por el Gobierno español y la Unión Europea a través del Fondo Europeo para el
Retorno, poniendo especial atención en el posible margen de mejora del modelo y en aquellas
políticas que tienen por objeto contribuir en mayor o menor medida al desarrollo de los países
de origen. Del mismo modo, manifestaremos la necesidad de alcanzar, en nuestro país, un
consenso en cuanto a lo que se entiende por los distintos tipos de retorno entre todas las partes
implicadas en él (Gobierno, agentes sociales y económicos, agentes sociales y civiles,
administraciones, etc.).
9.1. PROGRAMA DE RETORNO VOLUNTARIO PARA PERSONAS
DESEMPLEADAS CON DERECHO A PRESTACIÓN
Debemos destacar que el pasado 12/12/09 entró en vigor la nueva ley de Extranjería y que es
necesario su posterior desarrollo reglamentario. También en el Parlamento andaluz se está
trabajando en el diseño del III Plan Integral para la Inmigración en Andalucía 2010-2013, así
como en las modificaciones al propio RD 1800/2008 y los recientes cambios de competencias
en materia de inmigración desde la Consejería de Gobernación a la Consejería de Empleo, por
lo que añadimos un plus de incertidumbre a la actual normativa, que es necesario tener en
cuenta que al no tratarse de una ley puede ser derogada por mayoría simple del Parlamento,
sufrir cambios sustanciales o verse afectada por la nueva ley de Extranjería y su desarrollo
reglamentario.
† Página 30 †
«REAL DECRETO 1800/2008, de 3 de noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley
4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma anticipada de la prestación
contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no comunitarios que retornen
voluntariamente a sus países de origen».
A diferencia del PREVIE, este programa de retorno voluntario está estrechamente relacionado
con la actual situación de crisis económica, ya que surge a finales de 2008, cuando ya se
percibe un fuerte incremento del paro entre las personas inmigrantes. Para acogerse a este
programa se han de cumplir algunos requisitos.
El primero de ellos es estar en situación de desempleo y tener derecho a prestación. A la
persona inmigrante que solicita este procedimiento de retorno se le abona la prestación de
forma acumulada y en dos partes: la primera, un 40 %, se le abona en España en el momento
en que su solicitud es concedida, y la segunda, el 60 % restante, se le abona en su país de
origen. Para ello debe encontrarse ya en su país 30 días después de haber percibido el primer
abono, lo que ha de probar compareciendo personalmente en la representación diplomática
u oficina consular española.
La segunda condición es ser nacional de un país que tenga suscrito con España un convenio
bilateral en materia de Seguridad Social. Entre los Estados con quienes España mantiene estos
acuerdos destacan Marruecos, Ecuador, Colombia, Perú, Brasil, República Dominicana,
Venezuela, México o Paraguay, que suponen el grueso de las personas inmigrantes
extracomunitarias afincadas en el país y que, por tanto, podrían acogerse a esta iniciativa de
retorno voluntario.
La tercera condición es asumir la pérdida del derecho de residencia y, además, el compromiso
de no solicitar ninguna nueva autorización de residencia o trabajo en los tres años siguientes a
la fecha de concesión. Esto afecta también a los familiares dependientes, de modo que
quienes hubiesen sido reagrupados por el solicitante y aún no tuviesen una autorización de
residencia independiente perderían también su derecho de residencia. Las posteriores
modificaciones a la norma han permitido que, transcurridos los tres años, tengan preferencia
para incorporarse al contingente anual de personas trabajadoras inmigrantes no comunitarias
y que puedan recuperar su condición anterior como residentes temporales o permanentes.
El programa se gestiona desde el Servicio Público Estatal de Empleo, pero con él colaboran
otros departamentos ministeriales y centros directivos, como la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, que
financia ayudas complementarias de viaje. Estas ayudas se gestionan a través de
organizaciones sociales colaboradoras con medidas de apoyo, como son el pago del billete
desde España al país de origen, la concesión de una ayuda de 50 euros por cada persona que
componga la unidad familiar que retorne y la cobertura de otros gastos que pudiese ser
necesaria.
Por otro lado, en los países donde esté presente la Cooperación Española, tendrán la
posibilidad de recibir orientación y apoyo para facilitar su reintegración socioeconómica en el
marco de las actuaciones de cooperación en el país.
Para los responsables políticos, esta medida debe entenderse como «una oportunidad o
posibilidad para que la persona en cuestión emprenda una actividad en su país de origen» y
como una vía para el desarrollo de los Estados de procedencia, que recibirán de vuelta a
«profesionales cualificados» con un capital que «facilitará su proceso de integración».
† Página 31 †
El objetivo primordial de esta ley es el de la promoción de la gestión integrada del retorno
que se centre en retornos efectivos y sostenibles, mediante unas medidas que den preferencia
al retorno voluntario ante el forzoso, dando mejor respuesta al interés tanto de un retorno
digno como al de las autoridades de acogida.
Al ser una ley de muy reciente creación se encuentra en procesos continuos de mejora y
reforma y habilitando instrumentos financieros adicionales, tales como la Resolución de 24 de
agosto de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes del Ministerio de Trabajo e
Inmigración por la que se convocan subvenciones para el retorno voluntario de personas
inmigrantes. Además existen diferentes programas, como el Programa de Retorno Voluntario
de Atención Social cofinanciado por el Fondo Europeo para el Retorno o el Programa de
Retorno Voluntario Productivo cofinanciado por el Fondo Europeo para el Retorno, y otros
programas nacionales como el APRE (ayudas complementarias al abono acumulado y
anticipado de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros
extracomunitarios que retornen voluntariamente a sus países).
10) RESULTADOS DEL TRABAJO DE CAMPO
Para hacer operativos los objetivos descritos y convertirlos en variables manejables y
abordables se crearon las siguientes dimensiones:
1.
Conocimiento y relación sobre el plan de retorno voluntario: se analiza el conocimiento
y la relación existente con el PRVA, desarrollado por el Real Decreto-ley 4/2008, de 19
de septiembre.
2.
Identificación de obstáculos.
3.
Propuestas de mejora.
4.
Situación actual percibida sobre la población inmigrante.
5.
Identificación de experiencias de éxito y buenas prácticas.
Muchas de las propuestas emitidas van más allá del PRVA objeto de investigación, pero
entendemos necesario manifestarlas con el objeto de que puedan alimentar posibles puntos
de partida para la mejora de las políticas futuras de retorno asistido.
10.1. CONOCIMIENTO Y RELACIÓN SOBRE EL PLAN DE RETORNO
VOLUNTARIO ASISTIDO (PRVA)
En general existe un amplio consenso sobre que el PRVA es susceptible de importantes mejoras
y que necesita cambios para poder adaptarse a las necesidades reales de la población
inmigrante, así como gestionar un retorno efectivo y sostenible.
-
No perder los papeles que tanto esfuerzo les ha costado conseguir.
-
La restricción de no poder volver.
-
La situación en sus países de origen, con menores índices de bienestar social.
† Página 32 †
El conocimiento teórico del PRVA en general es bastante alto, aunque son muy pocas las
personas y entidades que disponen de conocimientos sobre su aplicación práctica. En su
mayoría trabajan con el programa a nivel de información y derivación y, en general, desde la
demanda y no desde la oferta, coincidiendo en que el número de personas que ha
manifestado interés en él es muy bajo. Los pocos casos en los que se solicita información no
siguen adelante con el retorno, aludiéndose de forma coincidente los siguientes motivos:
-
Las obligaciones económicas adquiridas aquí.
-
El sentimiento de fracaso.
Respecto al perfil de las personas que se han acogido al programa o han solicitado
información, todos los consultados coinciden en la dificultad de establecer un perfil, dado el
escaso número de personas atendidas al respecto. En cualquier caso, las percepciones
mayoritariamente manifestadas han sido:
-
Hombres y mujeres adultos.
-
Nivel social medio.
-
Nivel académico medio-alto (en su mayoría con estudios medios o superiores que
no han podido homologar).
-
Desde octubre de 2010 se ha observado un incremento de todas aquellas personas
a las que se les están agotando las prestaciones contributivas por desempleo y, en la
mayoría de los casos, están acabando las ayudas adicionales no contributivas.
Sobre su posición con respecto al plan, se identifican mayoritariamente dos situaciones
bastante equidistantes:
1.
Por un lado, un 40 % opina que la medida, al ser de carácter voluntario, amplía las
opciones de vida de las personas que se acogen a ella, aunque manifiestan la necesidad de
incorporar mejoras en la comunicación, gestión y organización, dotándola de más recursos
técnicos, económicos y humanos.
2.
Por otro lado, el 60 % opina que la medida no tiene ninguna utilidad y no ayuda a
ampliar las opciones de vida ni a gestionar un proyecto de retorno adecuado. En general,
este grupo opina que debería eliminarse y hacer un nuevo programa, contando con la
participación de representantes de la población inmigrante que ofrezcan medidas
integrales para el proyecto de retorno (antes, durante y después), con especial énfasis en el
acompañamiento y seguimiento en el país de origen.
Ni las entidades colaboradoras ni los destinatarios del PRVA manifiestan con el programa un
acuerdo total, pero sí que coinciden, al menos en un 90 %, en que es una medida elaborada y
puesta en marcha de forma unilateral. No haber sido tenidos en cuenta es uno de los mayores
obstáculos que presenta esta medida, pues no se ha desarrollado un sentido de pertenencia
sobre ella.
Por lo tanto, se detecta una demanda implícita, de mayor participación en el diseño y la
puesta en marcha, no solo de las posibles medidas de mejora del plan actual, sino de todas
aquellas políticas de retorno voluntario asistido.
-
La voluntariedad de la persona inmigrante frente al retorno.
-
Su situación legal y social.
† Página 33 †
Por otra parte, al hablar de retorno llama la atención que no hay un consenso a la hora de
definir los diferentes tipos de retorno y el objeto final de estos. En general, para diseñar las
diferentes tipologías de retorno, se manifiestan los siguientes aspectos determinantes a tener
en cuenta:
-
La existencia o no de apoyos al retorno y el objeto de estos apoyos.
Debemos tener el lado humano muy presente, humanizar las medidas políticas y migratorias
bajo el deseo universal de querer una vida mejor. El fin último de los PRVA no es reducir las
tasas de desempleo, sino conseguir que las personas inicien un proyecto profesional, sea donde
sea, y dejen de estar en desempleo.
10.2. IDENTIFICACIÓN DE OBSTÁCULOS
Los diferentes obstáculos manifestados por los participantes en el proceso de consulta han
llevado a situaciones de parálisis o desánimo en la puesta en marcha del plan, por lo que el
objetivo final ha sido identificar, en tono positivo y motivando escenarios de colaboración, los
elementos superadores de esos obstáculos y trabajar sobre ellos (es decir, no es tanto la
«objetividad» del hecho lo que obstaculiza, sino la subjetividad, la visión por parte de los
actores y actrices de un elemento como un obstáculo).
El contexto actual de crisis, el cansancio y el temor ante la incertidumbre del escenario en el
que les ha tocado participar contribuyen a alimentar el estado de desánimo. Las dificultades
para vivir y la incertidumbre están provocando que la gente esté a la expectativa.
Más del 70 % opina que las políticas migratorias se han diseñado bajo un enfoque laboral de
las migraciones y con objeto de satisfacer las necesidades de mano de obra del país de
acogida, por lo que, bajo esa lógica laboral, en momentos de crisis las políticas de retorno
voluntario asistido se diseñan como un instrumento para reducir la población inmigrante en el
país de acogida cuando la demanda de mano de obra se reduce drásticamente y ya no es
necesaria mano de obra extranjera. Así, el retorno voluntario no se plantea como una fase
programada dentro de una gestión ordenada e integral de los flujos migratorios, sino como
una herramienta sobrevenida en un contexto no previsto, de control y reducción de la
población inmigrante en el país de acogida.
De nuevo, aparece reiteradamente la opinión de que la unilateralidad en la concepción del
plan, a partir de los intereses del país de acogida y bajo la lógica laboral de las migraciones,
justifica su limitado impacto (poco más del 10 % sobre las previsiones iniciales) y el bajo interés,
al no recoger suficientemente las perspectivas e intereses del colectivo diana y los gobiernos de
sus países de origen.
También merece especial atención la lucha contra la xenofobia como objetivo prioritario, ya
que el actual contexto de crisis económica plantea riesgos de enorme calibre social. La
estigmatización de las personas inmigrantes como culpables de la crisis crece en todos los países
receptores de inmigración, incluido España, donde se incrementan planteamientos como que
el trabajo disponible debe reservarse para los trabajadores autóctonos (teoría de la reserva
† Página 34 †
En general, se amplía la visión positiva del PRVA si se entiende como una alternativa más
para ampliar las opciones de aquellas personas que deseen retornar, como un instrumento.
Aunque se debía haber «realizado» desde marcos de negociación más amplios (fundación
tripartita, convenios, discriminación positiva, etc.), ya que el momento de su nacimiento y los
mensajes han generado discursos xenófobos con la percepción de que «quitan» los puestos de
trabajo a las personas autóctonas. No se puede condicionar la mejora de la situación laboral a
que un número de personas tenga que irse.
nacional). Los prejuicios que valoran que las personas inmigrantes están quitando el trabajo a
las autóctonas van creciendo día a día.
f
El colectivo diana percibe la norma como una expulsión encubierta; ahora que en periodo
de crisis los inmigrantes no son tan necesarios como lo fueron en el periodo de bonanza
económica existe una sensación de decepción.
f
El compromiso de no volver en tres años genera grandes resistencias y desconfianzas, ya
que no creen que se les garantice el retorno a España en las mismas circunstancias en las
que se encontraban, ya fueran residentes o temporales, situación que les ha costado un
enorme esfuerzo conseguir.
f
Las personas con derecho a prestación son las que suelen tener un nivel más alto de
arraigo (reagrupación familiar, compromisos económicos, descendientes escolarizados,
etc.), por lo que la idea de retorno no se encuentra entre sus opciones más inmediatas, al
contrario de aquellas que si están en las primeras fases del proyecto migratorio.
f
En general, se han encontrado ocupadas en puestos de bajo nivel, por lo que sus
prestaciones totales suelen ser insuficientes para iniciar un proyecto en el país de origen.
f
Ven tan mal la situación en su país que no creen poder salir adelante retornando allí. «No
es fácil» el retorno para los inmigrantes en paro. A su juicio, las personas extranjeras
desempleadas con estabilidad en España «no van a regresar pronto» a sus países, «porque
allí la situación y las condiciones que les hicieron emigrar siguen siendo las mismas o
peores».
f
También se apunta que las diferencias en los índices de bienestar que se disfrutan en
España (sanidad, educación, seguridad, etc.), sobre todo a aquellas personas con mayor
nivel de arraigo y con descendientes, les hace valorar en términos económicos dichos
servicios universales con respecto a sus países de origen. En estos casos, prefieren aguantar
en España antes de valorar el regreso.
f
¿Quién les asegura, dados los continuos cambios normativos, que más tarde puedan
retornar?
f
Falta de asistencia en el proceso de reintegración, ya que se trata de una persona que
vuelve a emigrar y, en no pocos casos, de una familia completa.
f
El PRVA es bastante excluyente, no atendiendo a gran parte del colectivo inmigrante,
tales como las asistentas domésticas que han cotizado muy poco o nada. Las personas que
han trabajado en economía sumergida o se encuentran en situación irregular, que
seguirán dependiendo de los anteriores programas humanitarios. Es el caso de Bolivia, país
del que hemos recibido flujos intensos de inmigración en los últimos años. También de
Marruecos, pero este es el único país africano que tiene suscrito un convenio (aparte de
Túnez, del que no recibimos mucha inmigración), lo que supone que quedan excluidos
algunos países subsaharianos y africanos de los que hay contingentes significativos de
inmigrantes. De los países asiáticos solo lo tiene Filipinas, lo que implica que tampoco
pueden acogerse personas chinas ni paquistaníes. Los procedentes de países recientemente
incorporados a la UE y todas aquellas cuyos países de origen no disponen de convenios
bilaterales de Seguridad Social con España.
f
¿Podrán computar las cotizaciones españolas en su país a efectos de pensiones futuras? Se
† Página 35 †
De forma sintética, los obstáculos manifestados mayoritariamente, que explican el
retraimiento del colectivo diana, han sido:
hacen necesarios acuerdos en materia de Seguridad Social que permitan transferir los
beneficios sociales a efectos de pensión futura en sus países de origen.
f
Se hace necesario hacer un estudio riguroso sobre todas aquellas personas que se quedan
excluidas de los PRVA (asistencia doméstica, agricultura, pesca, etc.).
f
La nueva ley de Extranjería ha promulgado un endurecimiento de los requisitos
administrativos para las situaciones relacionados con el permiso de trabajo o el de
residencia, aunque sí ofrece mejores plazos en las resoluciones e incluso el silencio
administrativo positivo.
Por otro lado, los obstáculos manifestados reiteradamente en cuanto al diseño y la
aplicación de las medidas del plan han sido los siguientes:
f
El plan no se encuentra dotado de suficientes recursos técnicos, económicos y humanos.
f
La información y comunicación sobre este ha sido bastante deficiente, lo que unido a las
resistencias para su aplicación, provocadas por la unilateralidad de su concepción, ha
facilitado su bajo impacto.
f
La falta de medidas que ofrezcan un acompañamiento integral (antes, durante y
después) del proyecto de retorno, que garanticen su sostenibilidad.
f
Hay afirmaciones del 94 % de las personas consultadas que piensan que «hay un exceso de
burocracia para solicitar el retorno asistido», y que «hay poca información y está
descoordinado», con un 89 % del total de respuestas, provocando unos tiempos de espera
excesivos.
f
Son pocas las entidades que gestionan el plan.
f
Escasez de recursos de asistencia o acompañamiento (planes de empleabilidad,
orientación laboral, acompañamiento empresarial, asistencia al desarraigo), así como de
medidas de carácter asistencial o económico en sus respectivos países de origen, más allá
del pago de las prestaciones españolas.
f
Falta de articulación y de mecanismos de gestión y control de los proyectos de retorno con
las instituciones de los países de origen, así como de políticas públicas ligadas al vínculo
migración-desarrollo.
10.3. PROPUESTAS DE MEJORA
En cuanto a las propuestas para mejorar la aplicación del PRVA, las más citadas han sido
las siguientes:
f
Medidas de reintegración social en los países de origen.
f
Promoción de programas de acogida y campañas de información en los países de origen.
f
Incremento de la dotación de recursos técnicos y humanos, que agilicen los trámites
administrativos y de gestión, con el objetivo de agilizar los tiempos de respuesta.
f
Seguimiento y acompañamiento de la persona retornada, como mínimo, durante todo el
proceso de aplicación de las medidas.
f
Ampliación de convenios de colaboración entre España y los países de origen, que permita
ampliar los colectivos.
† Página 36 †
f
Atención social y psicológica de la persona que retorna.
f
Suavizar la moratoria de no retorno a España.
f
Desarrollo de políticas de codesarrollo y emprendimiento en los países de origen.
f
Favorecer la migración circular.
f
Promover una mayor implicación de los países de origen en la puesta en marcha de
medidas que favorezcan el regreso de sus emigrantes.
f
Deben mejorarse las relaciones económicas entre países origen y de acogida.
f
f
Mejorar la política de comunicación social y la pedagogía de la medida.
Aumentar el número de entidades que gestionan el proyecto, que permita pasar de una
actitud pasiva (demanda) a una actitud proactiva (oferta) en la detección de potenciales
beneficiarios y beneficiarias del programa de retorno voluntario. En esta propuesta, por
dos veces se hizo mención a la iniciativa del Ayuntamiento de Segovia, a cuyo punto de
información y asesoramiento para el retorno voluntario de inmigrantes, situado en el
Centro de Iniciativas de Empleo y Empresas (CIEES), se habían acercado más de 40
personas interesadas en el plan en el primer mes de apertura (julio de 2010).
A la pregunta sobre el orden de importancia que asignaría a las propuestas de mejora
manifestadas, en orden de importancia (siendo 1 la necesidad de aplicación más inmediata),
los resultados son los siguientes:
1) Incorporar mecanismos de asistencia técnica y acompañamiento en el país de origen.
2) Incentivos adicionales (formación, cualificación, asistencia técnica, seguimiento,
acompañamiento, etc.) mientras dure el periodo de consolidación del proceso de
retorno en el país de origen, independientemente de que se haya agotado la
prestación por desempleo.
3) Suavizar y eliminar las condiciones restrictivas para regresar a España.
4) Incentivos económicos adicionales.
5) Mejoras técnicas (oficinas conjuntas, sitios web específicos o herramientas tecnológicas,
etcétera) en las relaciones con los países receptores, que faciliten la gestión y el
seguimiento de los procesos de retorno.
6) Acuerdos de concertación con otras entidades cuando las del país de origen no
dispongan de medios o garanticen la gestión adecuada, que permitan garantizar el
proceso de retorno con las mayores garantías de éxito.
7) Fortalecimiento de las relaciones entre las Administraciones Públicas y las
organizaciones y entidades sociales que participan o deben participar en la gestión del
plan.
f
Promoción, desarrollo, gestión y aplicación de políticas de codesarrollo entre España y los
países de origen.
f
Trabajar con las diásporas que se encuentran totalmente arraigadas, incluso con la
† Página 37 †
Con respecto a las propuestas citadas, para garantizar de una forma sostenible la
incorporación al mundo laboral y productivo de la persona que retorna en su país de
origen, se han citado mayoritariamente las siguientes:
nacionalidad de destino, con recursos y con familia.
f
Mejorar la coordinación entre los programas de codesarrollo existentes y el programa de
retorno voluntario.
f
Políticas sobre migración circular que vinculen sin romper las relaciones migrantedesarrollo-origen.
f
Generar conexiones o vínculos entre los proyectos personales de retorno y los proyectos de
internacionalización de las empresas españolas. Generar vínculos entre los retornos
voluntarios y la internacionalización de empresas españolas. «Es seguro que en algunos
casos tendrá un valor enorme que la persona extranjera conozca España y al tiempo el
país de origen. Se da la paradoja de que algunas empresas despiden trabajadores aquí y,
al mismo tiempo, están buscando proyectos en América Latina o Marruecos».
f
Priorizar la contratación de personas inmigrantes retornadas en proyectos financiados por
la AECID u otras fuentes cooperantes españolas en sus países de origen.
f
Promoción de Programas de Empleabilidad y Acompañamiento en los países de origen.
f
Promoción de convenios económicos entre España y los países de origen.
f
Creación de sinergias entre los sistemas productivos español y del país de origen.
f
Incentivos adicionales (formación, cualificación, asistencia técnica, seguimiento,
acompañamiento, etc.) mientras dure el periodo de consolidación del proceso de retorno
en el país de origen, independientemente de que se haya agotado la prestación por
desempleo. Esto generará la oportunidad de hacer de la persona retornada por voluntad
propia un puente entre España y el país de destino.
f
Facilitación de proyectos de autoempleo en origen vinculados a microcréditos.
f
Vincular la posible capitalización económica de la persona retornada a su país de origen
con la puesta en marcha de un proyecto emprendedor o para incentivar la contratación
por cuenta ajena. Estas personas, en su mayor parte, han adquirido experiencia y
conocimientos nuevos e importantes.
f
Los y las protagonistas del retorno son las personas retornadas; si es así, habrá que
preguntarles para poder conocer el fenómeno y sus consecuencias. No deben ser
aceptables análisis parciales y apresurados, de tono utilitarista, que están muy lejos de ser
herramientas del análisis económico, robustas y que más bien son formulaciones simplistas,
y algunas veces totalmente erróneas, de las cajas de herramientas que los profesionales
utilizamos. Para ello, cabe preguntarse cómo relacionar migraciones y codesarrollo. Se
hace necesario conocer cuáles son los elementos disparadores del proyecto migratorio para
poder diseñar las mejores medidas para el proyecto de retorno. Hay que diseñar y
construir sobre la base del conocimiento de la realidad evitando las «intuiciones» o los
«intereses ocultos».
f
Fortalecer las relaciones entre la UE, los Estados miembros y los países de los que proviene
la mayor parte de la migración. Incentivar y apoyar las medidas formativas y de
asesoramiento técnico, tanto en el país de acogida como en el de retorno, que permitan la
rápida incorporación de la persona regresada al mundo laboral formal.
f
Mejorar la coordinación de todos aquellos proyectos de cooperación, ayuda al desarrollo,
† Página 38 †
Las opiniones mayoritarias, sobre las líneas de trabajo futuras que permitan mejorar el
retorno voluntario han sido las siguientes:
f
Crear líneas de participación formales e informales para el codesarrollo, tanto en el norte
como en el sur, vinculando codesarrollo con los programas de retorno voluntario.
f
Rediseñar las políticas de retorno voluntario conciliando en mayor medida los intereses de
los países de origen y acogida, sin olvidar los intereses de las personas migrantes y sus
familias. De la misma forma que se ha podido llegar a acuerdos bilaterales en relación con
la contratación vía contingente, la homologación y convalidación de estudios, el canje del
carnet de conducir o la participación política, sería importante que las políticas de retorno
voluntario asistido entraran con mayor fuerza en la agenda bilateral.
f
Para el diseño de nuevas políticas de retorno, se hace imprescindible mejorar la
investigación del retorno espontáneo, conocer y analizar en mayor profundidad aspectos
como las diferentes motivaciones y estímulos que llevan a la persona migrante a decidir
regresar o no a su país de origen, los mecanismos de que se vale para regresar, las
dificultades, sus necesidades y expectativas, el impacto del retorno a nivel personal,
familiar y comunitario, etc.
f
Cambiar la fórmula del retorno voluntario «definitivo» como herramienta de control de
flujos por la consideración de que la persona migrante es portadora no solo de unos
posibles ahorros sino también de una serie de conocimientos, valores, experiencias y espíritu
emprendedor (remesas sociales) que pueden revertir en el desarrollo de los países de
origen. Si la emigración, en ocasiones, puede significar una descapitalización humana que
lastra el desarrollo de los países de origen, bajo el mismo planteamiento el retorno, ya sea
permanente o temporal bajo el esquema de la migración circular, puede ser un motor de
desarrollo.
f
Mejorar la concepción de la legislación con mayor participación, concertación y consenso.
f
Crear líneas prácticas técnicas y políticas en cooperación internacional al desarrollo, tanto
centrales como descentralizadas, con una clara apuesta por el fortalecimiento institucional
de los servicios públicos y de protección social de los países de origen.
f
Vincular PRVA con el resto de posibles instituciones o ministerios que pueden crear inercias
positivas y vinculaciones, tales como la AOD, incluida la descentralizada, los programas de
internacionalización de empresas, etc. creando espacios de coordinación e intercambio de
información.
f
Promover proyectos de creación de servicios sociales públicos en países de origen (servicios
sociales, políticas de prevención social), que desde la C.I. vayan generando la inercia o el
germen para su posterior consolidación y la generación de derechos sociales sostenibles
para los trabajadores.
f
Diseñar sistemas de garantías de que los proyectos de retorno se encuentran apoyados por
las instituciones y los gobiernos de origen.
f
Vincular import-export.
f
Crear una «Dirección General de Políticas de Retorno Sostenibles». Hay que trabajar en
destino, llevan muchos años aquí y ya no conocen su país de origen (no se ha congelado).
No trasladar la única responsabilidad a la persona inmigrante (seguimiento en destino).
Mayor nivel de coordinación (sobre todo en países fallidos o con menor disposición) entre
los agentes sociales y civiles y ONGD, tanto de aquí como de allá.
† Página 39 †
internacionalización de empresas, ya sean públicos o privados, donde están implicándose
las administraciones públicas, ONGD e incluso empresas privadas, sobre todo en Marruecos
y América Latina.
f
Para las entidades que informan aquí y ayudan en el análisis del posible proyecto de
retorno, se hace necesario disponer de más información vigente (social, legislativa,
económica, productiva, laboral, etc.) que les permita hacer un análisis más riguroso y con
mayores posibilidades de éxito. La información debe estar más y mejor coordinada. Es
necesario establecer una asistencia y un seguimiento posteriores, tanto desde destino como
de origen, o desde la coordinación entre destino y origen).
10.4. SITUACIÓN ACTUAL PERCIBIDA
Las repercusiones que ha traído consigo la crisis económico-financiera mundial en el empleo
han afectado a todos los sectores en general, y en España se ha visto agravada por la caída
del sector de la construcción, que durante los últimos años ha sido uno de los motores de la
economía y el empleo, en gran parte formado por personas inmigrantes con una alta tasa de
temporalidad y, en no pocos casos, de forma irregular, lo que ha dejado un escenario de
mano de obra inmigrante en situación de alta vulnerabilidad.
Dado que las personas inmigrantes, en su mayoría, se concentraban en las categorías laborales
y salariales más bajas, que la crisis ha destruido más empleo en estas categorías y que su
menor antigüedad en el trabajo reconocido conlleva menos derechos acumulados que los de
la población autóctona, nos encontramos con grupos de personas en situación de alta
vulnerabilidad que les acerca a la exclusión.
En general, se ha afirmado que tienen la percepción de que la inmigración regular ha sufrido
un retroceso importante que se debe principalmente a la crisis económico-financiera mundial.
Por otro lado, la no cotización a la Seguridad Social por parte de las personas inmigrantes
trae consigo la pérdida de las diferentes autorizaciones administrativas, pasando de una
situación regular a otra irregular al no obtener contratos de trabajo que les permitan renovar
las distintas autorizaciones administrativas. Esto es lo que se denomina irregularidad
sobrevenida por no poder cumplir con los requisitos de contratación y cotización exigidos por
la ley de Extranjería.
La tendencia con respecto a 2009 es que en 2010, de forma exponencial, ha subido la
demanda de información, aunque son personas que en su mayoría no disponen de condiciones
administrativas regulares para quedarse y no tienen familia aquí. Desde Cruz Roja se están
realizando acompañamientos integrales aquí (jurídico, orientación, captación de recursos, etc.)
para analizar la viabilidad de los posibles proyectos de retorno.
De nuevo, teniendo como protagonista la profunda crisis financiera internacional, en el caso
español se ha traducido en una profunda crisis de empleo con especial énfasis en aquellos
sectores de menor valor añadido (construcción, servicios, asistentes domésticos, agricultura,
etcétera) que en el pasado eran ocupados mayoritariamente por personas inmigrantes.
No obstante, parece que la mayor movilidad de las personas extranjeras repercute
positivamente en sus posibilidades de hacer frente a la crisis. Por un lado está el
† Página 40 †
Parece que la solución a la crisis económica española pasa tanto por los caminos de la propia
dinámica del ciclo económico como por resolver los modelos de producción españoles, en los
que la inmigración juega un papel estratégico y necesario precisamente para salir de la crisis.
funcionamiento de sus redes sociales, donde la información circula perfectamente, y por otro,
la estructura familiar, que facilita esta movilidad.
Por el contrario, esta movilidad, que funciona basándose en informaciones en las redes
sociales, presenta la posibilidad de generar información falsa que causa grandes movimientos
de personas y puede generar conflictos en los puntos de recepción (la campaña de la fruta en
Lérida, las informaciones sobre regularizaciones en determinadas provincias, etc.).
Hay una parte de la inmigración ligada a la economía sumergida que en España goza de
cierta aceptación social. Es importante disponer de una inmigración regular y ordenada, ya
que en caso contrario, se producen grandes fracturas sociales.
Se hace necesaria la vinculación de las políticas migratorias con las políticas de empleo, siendo
conscientes de que en tiempo de crisis existen sectores refugio para los que vuelven a ser
solicitadas las personas autóctonas, tales como agricultura, sector doméstico, etc. También se
ha endurecido, e incluso en algunas provincias ha desaparecido, el catálogo de ocupaciones de
difícil cobertura.
f
Reorientar a las personas desempleadas en sectores semejantes de los que han sido
expulsados del mercado de trabajo y aprovechar así sus conocimientos. Por ejemplo, en la
construcción, orientar hacia sectores como las reformas, la restauración o la rehabilitación.
f
Si se hace en sectores diferentes, conjugar de forma positiva la formación con las
posibilidades de encontrar empleo, por ejemplo a través de las políticas activas de empleo.
f
Conjuntamente con ello, posibilitar que el tiempo de formación computase como trabajo
a efecto de las renovaciones de las autorizaciones (propuesta unánime realizada por todas
las personas entrevistadas). Una persona inmigrante no puede estar tres, cuatro o seis
meses formándose sin cotizar a la Seguridad Social.
f
También posibilitar o mejorar los trámites administrativos para regularizar sus
conocimientos (reconocimiento de títulos) y sus experiencias en los países de origen.
f
La opción del retorno al país de origen no es una opción válida para la mayoría de las
personas que pertenecen al colectivo de inmigrantes. Las razones son desde económicas
hasta sociales o contrarias al proyecto migratorio de permanencia.
f
De nuevo, se apunta que para la mayoría de las personas inmigrantes, sobre todo aquellas
con mayor nivel de arraigo, las expectativas de encontrar un trabajo aquí y poder
progresar son superiores a las de sus países de origen, ya que allí los efectos de la crisis
también se notan y, en no pocos casos, con mayor intensidad que en España.
f
También nos estamos encontrando con que la situación de crisis ha generado un
incremento de la xenofobia y el racismo. La idea de que son demasiadas las personas
extranjeras y de que reciben ayudas que les corresponden a las autóctonas está calando
cada vez más en discurso del día a día.
f
La lucha contra la xenofobia debe ser una de las prioridades de los diferentes gobiernos,
desde el europeo al local. Hay que mejorar la convivencia, gestionar la diversidad y
† Página 41 †
Así, las personas consultadas han manifestado que gran parte del esfuerzo debe concentrarse
en posibilitar la recolocación de las personas paradas que han decidido quedarse en España.
Para ello se apuntaron las siguientes propuestas alternativas en lo que se refiere
principalmente a población extranjera:
potenciar la integración.
f
Es responsabilidad de las instituciones públicas y de las organizaciones de la sociedad civil
combatir el auge de la xenofobia. Entre sus prioridades han de estar evitar y combatir los
mensajes que señalan la inmigración como causante o agravante de la crisis, así como
desarrollar medidas dirigidas a fomentar las opiniones positivas y la cohesión y convivencia
entre población autóctona e inmigrada.
f
Es necesario desarrollar medidas de coeducación e interculturalidad en el ámbito
educativo, social y laboral para la eliminación de prejuicios entre ambas partes y el
desarrollo de una convivencia pacífica basada en el respeto.
En resumen, podemos afirmar que la crisis repercute más negativamente en el colectivo de
personas inmigrantes, principalmente en aquellas personas que trabajaban en los sectores más
afectados por la crisis. Para solucionarlo será preciso aplicar políticas que faciliten la
convivencia, la interculturalidad y la integración de las personas inmigrantes, conjuntamente
con políticas activas de empleo que posibiliten su recolocación en el mercado de trabajo.
Ante esta situación de crisis, las personas entrevistadas han manifestado los siguientes aspectos
generales en relación con el colectivo de personas inmigrantes:
f
Se ha producido un descenso en la entrada de inmigrantes, si bien no se ha detenido el
flujo migratorio, centrándose en la inmigración de reagrupación familiar (los malos
tiempos se aguantan mejor al abrigo de la familia) y la entrada de personas para ocupar
determinados trabajos que siguen sin cubrirse por personas autóctonas.
f
El desempleo en general afecta tanto a las personas inmigrantes como a las autóctonas,
aunque las personas inmigrantes se están viendo más afectadas por el incremento del
desempleo, ya que sus tasas de eventualidad son muy superiores a las de las personas
autóctonas y se concentraban en los sectores más afectados (construcción y servicios),
disponen de menos tiempo cotizado y, por lo tanto, de menor protección social.
f
Las entidades están demandando más recursos para asistir a las personas en situación
irregular, que antes encontraban fácilmente trabajo en la economía sumergida
(construcción, hostelería, servicio doméstico, etc.), puestos que se han reducido
drásticamente en la actual coyuntura económica.
10.5. IDENTIFICACIÓN DE EXPERIENCIAS DE ÉXITO Y BUENAS PRÁCTICAS.
PRVA Y CODESARROLLO
Con respecto al conocimiento sobre buenas prácticas o experiencias en materia de retorno
voluntario y el codesarrollo, ya sean nacionales o internacionales, las aportaciones por parte
de las personas consultadas han sido escasas. Todas coinciden en apuntar que faltan
propuestas y experiencias de «buenas prácticas», debido a la falta de motivación y sobre todo
a la falta de recursos económicos por parte de las entidades que trabajan con el colectivo de
inmigrantes.
f
Algunas experiencias de la Cruz Roja y de Cáritas.
f
Algunos programas de codesarrollo, sobre todo de América latina.
† Página 42 †
Las escasas aportaciones en este sentido han sido:
f
Agencias de cooperación como las del Japón o EEUU.
f
La experiencia de algunos países europeos, Suecia, Alemania, Holanda.
f
Trabajar con las diásporas y crear vínculos de codesarrollo con los países de origen.
En general, la mayoría coincide en que hace falta un estudio riguroso sobre aquellas
experiencias en codesarrollo que han resultado exitosas. Para ello se demanda un estudio
profundo de estas, no solo desde las entidades españolas, sino contando con la opinión de los
países de origen y de las personas beneficiarias.
En general, se ha llegado a un acuerdo sobre el término «codesarrollo» y en el marco del
presente trabajo, optando por aquel que implica una relación positiva entre migraciones y
desarrollo, por reconocer la migración como una oportunidad para el país de acogida y para
el país de origen. Supone aceptar que las migraciones y sus protagonistas, las personas
inmigrantes, pueden ser vectores fundamentales para el desarrollo tanto del país de origen
como para el país de acogida. Supone gestionar la migración por la vía del desarrollo para los
países implicados, una forma nueva de entender las relaciones entre países ricos y pobres,
entre norte y sur, entre países de origen y países de acogida, en paridad, dado que ambos se
reconocen y admiten la necesidad de la otra parte para «codesarrollarse». «Si pensamos que
podemos compartir necesidades, también podemos pensar que podemos compartir
oportunidades».
Es una nueva visión para el manejo de las relaciones internacionales en igualdad, consenso,
corresponsabilidad y complementariedad, con integración horizontal de actores y actrices en
origen y acogida para la suma de inteligencias, capacidades y recursos, vinculando
estrechamente entre países concernidos la política de migración con la política de cooperación
internacional al desarrollo.
En el retorno, «hay que tener en cuenta las condiciones del origen. Debe haber un seguimiento
de la persona retornada. El retorno debe unir origen y destino, debe ser voluntario, debe ser
parte de una política en los dos países, además de tener en cuenta el proceso de reintegración,
ya que se trata de una persona que vuelve a emigrar».
Igualmente, de forma mayoritaria, han manifestado que se invierte mucho dinero en políticas
de inmigración, pero muy poco en materia de formación de agentes sociales que puedan
atender esta realidad específica.
Desde la cooperación internacional al desarrollo muchas son las experiencias piloto puestas en
marcha sobre codesarrollo y sobre cómo las personas inmigrantes pueden invertir en
actividades productivas en sus países de origen. Su evaluación indica que la mayoría de los
casos son empresas insostenibles de baja calidad e intensidad, en definitiva microtrabajo. Si
entendemos que el desarrollo es un proceso de transformación global, podemos concluir que
no se crean empresas sostenibles porque no existen las condiciones necesarias en sus países de
origen (mercados localizados, sectores verticales y horizontales, empresas motrices, legislación,
etc.). De las mismas evaluaciones se desprende que las condiciones de éxito son directamente
proporcionales a aquellas capacidades y competencias que hayan adquirido en el proyecto
† Página 43 †
Todos manifiestan también la importancia de promocionar talleres participativos sobre la
materia, pero en los que intervengan todas las personas que forman parte del fenómeno
migratorio, no solo agentes sociales, sino también las mismas personas inmigrantes.
migratorio, y por supuesto sean útiles en sus países de origen (informáticos de la India). Por
otro lado, deben darse las condiciones y es necesario contar con los espacios adecuados para
invertir dinero ahorrado. Muchos de estos fracasos obedecen a una lógica clara, la inexistencia
de un plan de desarrollo sostenible que sirva de timón para el desarrollo empresarial del
territorio. Igualmente, el inmigrante retornado y su familia, que a través del ahorro y la
remesa recibida pasan a ser clases privilegiadas con respecto a sus sociedades de origen, lo que
implica que si se elaboran medidas de apoyo específicas desde la cooperación internacional, se
está provocando una discriminación negativa para el resto de la sociedad de origen (se hace
necesario construir desde la realidad y el conocimiento).
Va en contra del desarrollo (codesarrollo) exigir a los inmigrantes que monten escuelas en sus
poblaciones de origen. La cooperación debe ir dirigida hacia el fortalecimiento y la
capacitación institucional, para que vayan incorporando políticas sostenibles de protección y
bienestar social.
Por lo tanto, tenemos que capacitar y fortalecer institucionalmente a los países de origen en
las líneas que ellos desean una vez que han decidido su propio desarrollo. Debemos preguntar
a los protagonistas del retorno, que son los propios retornados. Nadie es superior o inferior por
el hecho de haber vivido una experiencia que pueda ser positiva o negativa.
Hay países que se están concienciando de la pérdida de capital que les genera la emigración y
están tomando medidas, sobre todo con sus diásporas, para generar proyectos para los
retornados y para frenar la salida.
Como recomendación final para obtener mejores resultados, se hace un llamamiento unísono
por parte de todas las entidades entrevistadas para adquirir un compromiso serio y eficaz por
parte de los poderes políticos y sociales en la construcción de políticas migratorias que sean
capaces de atender la verdadera realidad del fenómeno de la inmigración.
11)
CONCLUSIONES
Muchas de las propuestas emitidas procedentes del trabajo de campo realizado, de la
información secundaria analizada y de la interpretación del equipo técnico de Grupo
Alquimia van más allá de los objetivos fijados para el presente estudio sobre el PRVA, pero
entendemos que es necesario manifestarlas con el objeto de que puedan alimentar posibles
puntos de partida para la mejora de las políticas futuras de retorno asistido.
11.1. CONTEXTO INSTITUCIONAL
Antes de comenzar con las conclusiones finales, entendemos justo y necesario destacar aquellas
opiniones o informaciones vertidas por las personas que actualmente tienen responsabilidad
política o técnica en el diseño o gestión del PRVA, entre ellas destacamos las siguientes:
Manifestaciones efectuadas en sede parlamentaria, tanto en el Congreso de los Diputados
(28/04/10)49 como en el Senado (04/05/10)50, por la Secretaria de Estado de Inmigración,
49
http://bit.ly/aHmFan
50
http://www.senado.es/legis9/publicaciones/html/maestro/index_CS0331.html
† Página 44 †
f
la señora Anna Terrón, en las que puso de manifiesto el impulso dado por el Gobierno a las
políticas de retorno voluntario «para adaptarlas a las nuevas necesidades de la realidad
migratoria y para dar respuesta a las necesidades individuales y colectivas de los
inmigrantes». El Gobierno español actúa en línea con las orientaciones comunitarias, junto
con las acogidas en el fondo europeo para el retorno aprobado en 2008, afirmando que se
pretende potenciar estos programas para que sean beneficiosos tanto para las personas
afectadas como para ambos países, de origen y de acogida. «Se está trabajando y se va a
seguir haciendo con los países de origen para coordinar estas políticas de retorno y
articular programas e iniciativas que faciliten la inserción de los retornados y favorezcan,
al mismo tiempo, el desarrollo económico de estos países». Se apuesta por reforzar la
relación entre migración y desarrollo y se enfatiza, por ejemplo, que «el diálogo con los
países de origen es un requisito necesario si queremos garantizar, por ejemplo, el éxito de
los programas de retorno voluntario y si queremos efectivamente contribuir al desarrollo
económico y social de dichos países», y que «debemos promocionar el retorno con
acompañamiento en el país más allá de la facilidad de salida que estamos dando en este
momento».
En el turno de réplica, y después de haber intervenido los portavoces de los distintos grupos
parlamentarios, la Secretaria de Estado destacó que no era tan importante el número de
solicitudes aprobadas, sino que las cifras sean sostenidas en el tiempo, y enfatizó la
importancia de buscar vías que vinculen a las personas que han retornado más
estrechamente con sus países de origen, afirmando: «Creo que ahí hay margen, incluso
colaborando con empresas españolas que en este momento están trabajando en países
que han sido históricamente origen de la inmigración en actividades que ahora son
importantes en estos países y han dejado de serlo aquí, como puede ser la construcción. Ahí
hay un margen para hablar». Cómo combinar las capacidades adquiridas en los países de
acogida y utilizarlas de forma que reviertan positivamente en sus países de origen es uno
de los retos del plan de retorno voluntario, y la señora Terrón manifestaba: «Creo, pues,
que hay que poner realmente en valor esa sostenibilidad de acudir a los programas de
retorno, que está —no hemos engañado nunca ni se han falseado las cifras— en torno a las
600 personas al mes. Eso son unas 8.000 personas al año. E insisto en que de manera
sostenida».
Teniendo en cuenta que España es receptora desde la última década, con crecimientos
exponenciales con respecto al resto de países del continente europeo con mayor tradición
receptora de personas inmigrantes, al comparar las distintas políticas nacionales podemos
afirmar que España, aun siendo uno de los países con menor tradición receptora, a día de
hoy, cuenta con las normas y políticas más avanzadas en materia de integración y de
respeto a la dignidad de las personas inmigrantes.
En una década hemos pasado de ser país emisor a ser receptor, además con el mayor
crecimiento exponencial en la historia de las migraciones europeas. Podemos citar el caso
de Alemania, donde todavía existe el concepto de trabajador «invitado». En España
disponemos de legislaciones que han permitido procesos de regularización con mayores
niveles de dignidad que otros países con mayor tradición receptora de personas
inmigrantes. Aún no hemos asumido que somos país destino y ya estamos hablando de
retorno; por ello, es lógico que cuando trabajamos con escasos recursos centremos nuestra
atención más en «lo que queda por hacer» que «en lo que ya hemos hecho», y no
tengamos en cuenta los logros alcanzados.
† Página 45 †
f
Dada la falta de consenso a la hora de definir los diferentes tipos de retorno y el objeto
final de estos, así como una deficiente comunicación sobre el PRVA, se entiende que no se
debe elevar a categoría única, debe considerarse como un instrumento o herramienta
más, hay que vincularlo a la necesaria «movilidad» del mercado de trabajo, sean personas
extranjeras o no. El objetivo del PRVA no es eliminar personas de las listas del paro, es
ayudar a que las personas puedan salir de las listas, sea donde sea; ese es el fin último. Lo
que se pretende es facilitar el inicio de un nuevo proyecto laboral «sea donde sea»,
facilitar la movilidad y su reinserción. No que se marchen.
f
No se puede idealizar, es imposible vincular a la libre circulación de personas, ya que este
es un aspecto competente de la Unión Europea, igual que otros continentes disponen de él.
f
Existe una intensa actividad parlamentaria y legislativa que quizás no se vea por los largos
procedimientos necesarios para traducirlos a normativas efectivas, tales como la
proposición no de ley aprobada el 18 de mayo de 2010 en la Comisión de Trabajo e
Inmigración del Congreso de los Diputados51, en la que se pide la regulación de la
migración circular y también del retorno voluntario como una manera eficaz de
enfrentarse a las nuevas realidades y los procesos migratorios, de manera que se suspenda
el cómputo de vigencia de la tarjeta de residencia durante el período de tiempo en que la
persona inmigrante se encuentre en su país de origen como consecuencia de haberse
acogido a un programa de retorno voluntario, salvo en los supuestos previstos en el Real
Decreto 4/2008, de 19 de septiembre, con el objeto de que, en el caso de que vuelva a
tener un contrato de trabajo en España, su tarjeta de residencia se active y siga vigente.
f
Existe absoluto consenso y voluntad política en que los PRVA son necesarios, aunque hay
que afinarlos, ya que existe una sensación de que se están dedicando bastantes recursos a
programas que no están teniendo el impacto esperado o este es, claramente, muy
limitado en relación con los recursos invertidos. No obstante, un impacto limitado no indica
un claro indicador de fracaso, ya que con una evaluación adecuada siempre podremos ir
aprendiendo y mejorando. Se trata del inicio de un camino en la dirección adecuada en el
que no tenemos experiencia ni tradición.
f
Para hacer programas de retorno voluntario asistido vinculado a las prestaciones
contributivas hace falta la participación real de todas las partes implicadas, en este caso,
agentes sociales, civiles y económicos, Estado español y sus instituciones, personas
inmigrantes, personas trabajadoras y empresas, sobre todo las que trabajan en origen, así
como las contrapartes y los Gobiernos de los países de origen. No obstante, no se debe
olvidar que desde el Estado español se puede asesorar, aconsejar, cooperar, pero, en
ningún caso, condicionar, obligar o usurpar la legitimidad política de los países de origen ni
la responsabilidad de la situación de su ciudadanía una vez retornada.
f
Aunque el PRVA objeto del presente estudio es competencia de los Servicios Públicos de
Empleo estatales (SPEE), desde la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía existe la
voluntad tanto técnica como política de ayudar a la manifestada movilidad con la puesta
a disposición de los múltiples programas existentes y políticas activas de empleo (PAE), en
materia de formación, orientación e inserción, así como los incentivos a la contratación.
f
Por último, se debe contemplar la influencia en los mercados de trabajo futuros, ya que no
51
http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/D/D_403.PDF
† Página 46 †
f
debemos olvidar que la Unión Europea tendrá en breve un grave problema demográfico,
dado el envejecimiento de la población. Se antoja necesario que desde la UE se
favorezcan las políticas de migración circular para evitar los actuales efectos negativos de
la inmigración irregular. Una inmigración de ida y vuelta, sin trabas, que desde una opción
libre ayude en destino cuando sea necesaria y retorne a origen con recursos y nuevas
capacidades que promuevan el desarrollo de las dos partes.
10.2. CONTEXTO GENERAL
Al analizar estas políticas de retorno voluntario asistido constatamos la unilateralidad en su
concepción, en la medida en que han sido diseñadas a partir de los intereses de los países de
acogida y bajo la consideración laboral de las migraciones. El retorno voluntario asistido se
considera, cuanto menos en la forma de comunicarlo y en los tiempos en los que se diseña,
como un instrumento para reducir la población inmigrante en el país de acogida cuando la
demanda de mano de obra se reduce notablemente y ya no es necesaria mano de obra
extranjera. El retorno no se plantea, por tanto, como una fase programada dentro de una
gestión ordenada e integral de los flujos migratorios, sino como una herramienta de control
sobrevenida en un contexto no previsto. No se debería, en este marco, considerar las políticas
actuales de retorno voluntario asistido como una herramienta de gestión de los flujos
migratorios, sino más bien como una herramienta de control y reducción de la población
inmigrante en el país de acogida. Esta unilateralidad en la concepción de las políticas de
retorno voluntario asistido explica su limitado impacto. Si hasta la fecha las políticas de
retorno voluntario no han despertado, por lo general, el deseado interés entre las personas
inmigrantes y los gobiernos de sus países de origen es debido a que estas no recogen
suficientemente sus perspectivas e intereses.
Sería por una parte necesario rediseñar las políticas de retorno voluntario buscando conciliar
en mayor medida los intereses de los países de origen y acogida, y sin olvidar los intereses de
las personas migrantes y sus familias. De la misma forma en que se ha podido llegar a
acuerdos bilaterales con relación a la contratación vía contingente, la homologación y la
convalidación de estudios, el canje del carnet de conducir o la participación política, sería
importante que las políticas de retorno voluntario asistido entraran con mayor fuerza en la
agenda bilateral. Dicho esto, hay que destacar algunos avances importantes relacionados con
el retorno, como son los convenios bilaterales en materia de reconocimiento y suma de las
contribuciones realizadas por el trabajador o trabajadora a la Seguridad Social en el país de
origen y acogida y el cobro de las prestaciones a las que tenga derecho. Y en un mundo
globalizado como el actual y por la propia naturaleza de las migraciones es importante que
las políticas migratorias se discutan no solo en un marco bilateral, sino en un marco regional y
mundial.
Por otra parte, es imprescindible para un adecuado diseño de las políticas de retorno conocer
y analizar en mayor profundidad las migraciones de retorno. Mucho se ha avanzado en los
† Página 47 †
Aunque es un avance la creación en los últimos años de diferentes foros mundiales y regionales
(Foro Social Mundial de las Migraciones, Foro Mundial sobre Migraciones y Desarrollo, Diálogo
Alto Nivel UE-ALC sobre migración, Foro Iberoamericano sobre Migraciones y Desarrollo,
Conferencia Sudamericana de Migraciones, Foro Andino de Migraciones, etc.) sobre las
migraciones sur-norte y sur-sur donde tienen cabida los diferentes representantes
gubernamentales y de la sociedad civil, estamos aún lejos de poder hablar de un auténtico
diálogo y de una verdadera construcción conjunta de políticas migratorias.
últimos años en relación con el análisis del fenómeno migratorio desde diferentes perspectivas
(demográfica, antropológica, sociológica, económica, etc.), pero la migración de retorno sigue
siendo, por lo general, la gran desconocida del fenómeno migratorio contemporáneo.
Probablemente esto se deba —entre otras cosas— a que la mayoría de los retornos se siguen
realizando de manera espontánea, lo que dificulta su identificación y análisis. Sería de interés
para el diseño de las políticas de retorno conocer y analizar en mayor profundidad aspectos
como las diferentes motivaciones y estímulos que llevan a la persona migrante a decidir
regresar o no a su país de origen, los mecanismos de que se vale para regresar, las dificultades,
sus necesidades y expectativas, el impacto del retorno a nivel personal, familiar y comunitario,
etcétera.
En los últimos años asistimos a la consolidación de una nueva perspectiva en el tratamiento de
las migraciones. Bajo una visión multidimensional y positiva de las migraciones y la
consideración de los intereses de los países de origen, se está trabajando desde diferentes
ámbitos en el análisis de las vinculaciones positivas y negativas entre migración y desarrollo52 y
promoviendo el diseño de políticas y programas que posibiliten y vehiculen el potencial de las
migraciones en favor del desarrollo humano. Este planteamiento debería obligar a los países
de acogida a replantear su política migratoria y a buscar también una mayor coherencia
entre esta y el resto de sus políticas.
Sin lugar a dudas, el ámbito de las migraciones que ha despertado un mayor interés bajo esta
perspectiva del desarrollo son las remesas y el impacto de estas en la macroeconomía y la
microeconomía de los países de origen. Pero también el retorno voluntario se plantea como
una potencial herramienta de desarrollo, bajo la consideración de la persona migrante como
portadora no solo de unos posibles ahorros, sino también de una serie de conocimientos,
valores, experiencias y espíritu emprendedor (remesas sociales) que pueden revertir en el
desarrollo de los países de origen. Si la emigración, puede representar una descapitalización
humana que lastra el desarrollo de los países de origen, del mismo modo el retorno, bien
permanente, bien temporal en la forma de migración circular, puede suponer un motor de
desarrollo.
Pero aunque en el marco teórico hay un elevado consenso en este tema y se insiste en la
pertinencia de diseñar y promover bajo esta perspectiva las diferentes formas de retorno
(virtual y físico, temporal y definitivo), en la práctica observamos pocos avances. Por una
parte continúa predominando la fórmula del retorno definitivo bajo la visión de este como
herramienta de control de flujos más que como potencial herramienta de desarrollo.
Además, a la falta de voluntad política se ha unido en estos últimos años de crisis la falta de
recursos económicos, lo que ha supuesto en la práctica una reducción drástica cuando no la
eliminación de los programas de retorno voluntario asistido llamados productivos o de
reintegración, priorizándose los programas de retorno voluntario asistido dirigidos a personas
inmigrantes en situación de vulnerabilidad social53.
52
53
Así por ejemplo la OIM España indica en su memoria 2008-09 lo siguiente: «En el año 2009, debido al elevado número de solicitudes
recibidas con motivo de la crisis económica mundial por la que también está pasando España, la OIM se ha visto en la difícil tarea de tener
que escoger entre poder atender a más gente en el programa de retorno voluntario asistido o subvencionar proyectos de reintegración, ya
que los fondos son los mismos». En 2009 la OIM financió 7 proyectos productivos frente a los 45 de 2008. Por otra parte la Dirección General
† Página 48 †
Por citar algunos foros, los Diálogos de Alto Nivel sobre Migraciones y Desarrollo de la Asamblea General de la ONU, o el Foro
Iberoamericano sobre Migraciones y Desarrollo. En la Unión Europea, destacan los informes de la Comisión COM (2005) 390, COM (2006)
409 y COM (2007) 248, la resolución del Parlamento Europeo sobre migración y desarrollo (2005/2244 INI) y el dictamen del Comité
Económico y Social (SOC/268 de 25.10.2007). A nivel español, destaca el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2007-2010) del
Gobierno español, donde dentro del Área de Intervención del Codesarrollo se enuncia el «Programa COD. Apoyo al retorno voluntario de
personas inmigrantes», donde entre otras medidas se incluye el «apoyo a programas de retorno voluntario de personas inmigrantes para el
desarrollo de proyectos productivos en el país de origen», o el «fomento de programas de identificación, sensibilización y apoyo al retorno de
personas inmigrantes con alta cualificación».
Es pertinente y necesaria una apuesta decidida por parte de los países de origen y acogida de
la migración por la persona migrante como vector de desarrollo. Los países de acogida deben
superar la visión unilateral de las migraciones y sentarse a dialogar y consensuar en foros
bilaterales y regionales con los países de origen las políticas migratorias bajo una perspectiva
multidimensional y en coherencia con el resto de sus políticas. Asimismo, es importante
clarificar y separar conceptual y operativamente los diferentes tipos de retorno, huyendo de la
instrumentalización actual del término «retorno voluntario», que no contribuye en nada a
superar la visión unilateral de las migraciones, y a introducir con más fuerza la perspectiva del
desarrollo. Sin lugar a dudas, la potencialidad del retorno voluntario como instrumento del
desarrollo pasa por un replanteamiento de la política migratoria, facilitando en mayor
medida las migraciones circulares y diseñando nuevas herramientas de retorno virtual o
temporal.
La crisis económica actual no debe servir tampoco de excusa a los países de acogida para
retroceder en el camino avanzado en relación con la consideración de la perspectiva del
desarrollo de los países de origen en la construcción de las políticas migratorias, pues no hay
argumentos objetivos que justifiquen esta medida.
Los países de origen, por su parte, deben pasar del discurso retórico a la acción con relación la
defensa de los intereses de sus nacionales emigrados y promover su retorno diseñando políticas
y programas integrales y de mayor calado en esta línea.
Por último, en relación con la concepción y el diseño de políticas de retorno voluntario
efectivas, se hace necesario analizar desde diferentes perspectivas y en mayor profundidad las
migraciones de retorno, y adecuar en mayor medida estas políticas a los resultados de este
diagnóstico. No debemos desoír, además, los intereses de las personas migrantes y su
potencialidad como vector de desarrollo. No se deben aceptar los análisis utilitaristas,
apresurados y parciales, que resultan ser interpretaciones simplistas y erróneas de los cauces
que empleamos los profesionales, en lugar de aportar soluciones robustas y útiles. Es preciso
saber cuáles son las causas del proceso migratorio para ser capaces de diseñar un proyecto de
retorno efectivo.
El manejo del retorno de la migración plantea desafíos importantes y es un aspecto clave en
la agenda de autoridades nacionales e internacionales. En comparación con el retorno
obligado, la instrumentación del retorno voluntario asistido (RVA) reduce el riesgo de
violaciones de los derechos humanos, mantiene la dignidad de la persona retornada y, por lo
general, es menos costoso financiera y políticamente hablando para el gobierno que el retorno
obligado. Por estas razones, la inclusión del Retorno Voluntario Asistido es un elemento de
cualquier política de gestión de la migración coherente y eficaz, no solo en lo que respecta a
inmigrantes irregulares y a solicitudes de asilo fallidas, sino para todos los inmigrantes que
requieren apoyo para volver a su casa.
de Integración de los Inmigrantes no ha incluido en la ultima convocatoria de subvenciones para el retorno voluntario de personas
inmigrantes publicada el 15 de marzo de 2010 el programa de retorno voluntario productivo como hizo en la convocatoria de 2009,
limitándose la convocatoria a financiar el programa de retorno voluntario de atención social y el programa de ayudas complementarias al
abono acumulado y anticipado de la prestación social contributiva por desempleo (APRE), como ya hizo en 2009.
† Página 49 †
Parece necesaria una mirada de la inmigración en su enclave administrativo de integración
por la España autonómica, el despliegue y el encaje del hecho migratorio en un Estado
compuesto y multinivel. Nos interesa poner énfasis sobre la pista de cómo se gobiernan la
movilidad y el arraigo en un escenario heterogéneo. En otras palabras, argumentar la
necesidad de la cooperación de las administraciones del Estado a la hora de gestionar un flujo
internacional que cuaja en distintos modelos migratorios según las comunidades autónomas.
La política de retorno de personas inmigrantes no solo se ha promovido desde la
Administración española, sino también por la Unión Europea. En este sentido, la Decisión n.º
575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de mayo de 2007, por la que se
establece el Fondo Europeo para el Retorno para el periodo 2008-2013 como parte del
Programa General «Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios», determina como objetivo
primordial la promoción de la gestión integrada del retorno a nivel nacional que se centre en
retornos efectivos y sostenibles mediante una variedad de medidas. Alienta a los Estados
miembros a dar preferencia al retorno voluntario frente al forzoso, dado que responde mejor
al interés, tanto de un retorno digno de las personas, como al de las autoridades de los países
de acogida.
Desde la Administración española, a través, de REAL DECRETO 1800/2008, de 3 de
noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 4/2008, de 19 de septiembre, «sobre
abono acumulado y de forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a
trabajadores extranjeros no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de
origen», se ha puesto en marcha el Programa de Retorno para Personas Inmigrantes
Extracomunitarias Desempleadas con Derecho a Prestación, con unas previsiones de atender
100.000 solicitudes, y casi dos años después del inicio de su aplicación solo se han presentado
aproximadamente un 15 % de las solicitudes previstas, lo que hace pensar que hay serias
dificultades para su aplicación en la práctica.
Por otro lado, en el Estatuto de Autonomía Andaluz son numerosas las menciones a las
competencias que la comunidad tiene con el colectivo de personas inmigrantes, entre las
cuales se encuentran las políticas de integración y participación social, económica y cultural,
competencias ejecutivas en materia de autorizaciones de trabajo de las personas extranjeras
cuya relación laboral se desarrolle dentro de Andalucía en concordancia con la estatal (art.
62). Por otra parte, nos dice en su artículo 169.3, que se diseñarán y establecerán políticas
concretas para la inserción laboral de colectivos con especial dificultad en el acceso al empleo,
prestando especial atención a los colectivos en situación o riesgo de exclusión social. Dentro de
este marco, la Consejería de Empleo juega un papel importante, ya que trabaja para mejorar
la situación de estas personas y fomentar su integración, igualdad y bienestar social, llevando
a cabo políticas activas en este sentido. Tras la aparición del PRVA, cuya autoridad de gestión
es el Ministerio de Trabajo e Inmigración, la Consejería de Empleo se ve indirectamente
implicada en la materia.
Existen dificultades en cuanto a la aplicación práctica en los casos de las personas a quienes se
dirige la normativa que intentamos analizar, esto es, extracomunitarias en paro y con derecho
† Página 50 †
Igualmente, para calcular el retorno real existe una grave dificultad metodológica, ya que las
fuentes estadísticas oficiales no son válidas, salvo el número de personas acogidas a los
programas de retorno, que no son significativos respecto al retorno real. Las dimensiones de
ambos programas dejan claro que el retorno real es muy superior al asistido. Los programas
de retorno asistido son necesarios desde el punto de vista social, por la ayuda que prestan a las
personas que la requieren, pero tienen poca incidencia sobre las dimensiones migratorias. Así
es en todos los países que cuentan con programas de retorno asistido. El retorno real está
creciendo en la actual situación de crisis económica en España. Sin embargo, las estadísticas
disponibles no nos van a permitir medirlo a corto plazo.
a prestación, como hemos podido comprobar a lo largo de la presente contextualización. Estos
problemas no son ajenos a nadie y nos hacen preguntarnos: ¿Quieren volver los inmigrantes a
su país? Las personas con derecho a prestación han trabajado largo tiempo en España, razón
por la que muchas han adquirido compromisos, como el pago de una hipoteca o la compra
de un coche. En una situación económica como la actual, es muy difícil que estas personas
puedan deshacerse de la hipoteca con facilidad. De este modo, en primer lugar, son muchas
las que se niegan a abandonar el país y prefieren esperar a que la economía levante el vuelo
mientras cobran el paro. Además, el regreso al país de origen suele causar situaciones difíciles,
como la necesaria readaptación o cambios en el núcleo familiar. Por tanto, las medidas
incluidas en el plan deberían complementarse con otras intervenciones asistenciales y de
orientación, tanto personal como económica, tanto previa a la partida como posterior a la
llegada. La capitalización del paro, sin un buen programa de asesoramiento, pone en mano
de las personas dinero líquido, pero sin un proyecto sólido para iniciar un negocio o hacer un
uso responsable de ese dinero.
De las fuentes consultadas y como síntesis podemos extraer que:
f
Existe una gran decepción alimentada por el hecho de que los inmigrantes son
rechazados ahora que el momento económico hace que su trabajo no sea necesario,
pero sí que lo fueron en periodos de bonanza económica. Esto hace que la norma sea
vista como una expulsión encubierta.
f
El compromiso de no volver en tres años genera grandes resistencias y desconfianzas,
ya que los inmigrantes ven peligrar su situación en España. No creen que se les esté
garantizando la misma situación que tienen ahora mismo, ya sea esta de residencia o
temporal.
f
Las personas con derecho a prestación son las que suelen tener un nivel más alto de
arraigo (reagrupación familiar, compromisos económicos, descendientes escolarizados,
etc.), por lo que la idea de retorno no se encuentra entre sus opciones más inmediatas.
No ocurre esto con aquellas personas que se encuentran en las primeras fases del
proyecto migratorio, pero estas no reúnen los requisitos para poder acogerse a la
norma. En general, se han encontrado ocupadas en puestos de bajo nivel, por lo que
sus prestaciones totales suelen ser insuficientes para iniciar un proyecto en el país de
origen.
f
Se quedan muchas personas excluidas, las procedentes de países recientemente
incorporados a la UE, todas aquellas con las que su país de origen no dispone de
convenios bilaterales de Seguridad Social con España y las irregulares.
f
Ven tan mal la situación en su país que no creen poder salir adelante retornando allí.
f
Falta de asistencia en el proceso de reintegración, ya que se trata de una persona que
vuelve a emigrar.
En el retorno, «hay que tener en cuenta las condiciones del origen, debe haber un seguimiento
de la persona retornada. El retorno debe unir origen y destino, debe ser voluntario, debe ser
† Página 51 †
Por otro lado, existe una demanda generalizada por parte de las ONG y los agentes
implicados, que aunque opinan que cualquier medida que amplíe derechos al facilitar más
opciones de vida y de proyectos vitales es buena, también creen que es necesario reorientar la
norma hacia el codesarrollo y ofrecerla de una manera integral desde la salida de España
hasta el acompañamiento en sus respectivos países de origen.
parte de una política en los dos países, además de tener en cuenta el proceso de reintegración,
ya que se trata de una persona que vuelve a emigrar».
Además, independientemente de los flujos migratorios internacionales, nos encontramos con
las migraciones circulares (rural-ciudad, entre regiones de un mismo país, dentro del propio
país, entre países, etc.). En nuestra comunidad autónoma, podemos ubicar la contratación en
origen como un vector de desarrollo, donde el contingente laboral de temporada se ha
convertido en una de las principales vías para el sostenimiento de nuestra agricultura,
contratándose en origen a aquellas personas que el mercado laboral interno no alcanza a
cubrir. Este mecanismo de contratación puede tener importantes repercusiones en los lugares
de procedencia de las personas contratadas para la temporada, contribuyendo al desarrollo
económico y social de sus pueblos.
El retorno es un fenómeno que se da a partir de decisiones individualizadas que solo les
corresponde tomar a las propias personas inmigrantes. Sin embargo, cabe preguntarse sobre
los efectos que tiene en la sociedad receptora. A corto plazo puede aliviar nuestra situación de
desempleo, aunque su efecto en este terreno será muy pequeño. La lucha contra el desempleo
pasa por medidas de tipo más general, y el retorno de estas personas no debe ser incluido
dentro de ellas. Del desempleo saldremos todos juntos, personas autóctonas e inmigradas,
porque todos formamos parte de la misma población trabajadora que ha contribuido al
crecimiento económico y sobre la que ahora han de recaer las medidas a adoptar.
Parece que la solución a la crisis económica española pasa tanto por los caminos de la propia
dinámica del ciclo económico como por resolver los modelos de producción españoles en los
que la inmigración juega un papel estratégico y necesario precisamente para salir de la crisis.
Por otra parte, deben tenerse en cuenta los efectos negativos que a corto plazo y más a largo
plazo puede tener el retorno para nuestro desarrollo económico. A corto plazo porque cuando
se dan dinámicas de retorno, el perfil de las personas que retornan no es uniforme. No se van
solo las que están perdiendo sus empleos, sino que también lo hacen otras que ocupaban
puestos de trabajo especializados en las empresas y que no son fáciles de reponer. A largo
plazo, porque en el momento en el que comencemos a salir de la crisis, lo que tendremos por
delante es una perspectiva de necesidades de mano de obra inmigrada mayores de las que
ha habido hasta ahora.
En ese nuevo marco se acusará la pérdida que ahora podamos tener de trabajadores
cualificados. Y aún acusaremos más la pérdida de las que ahora estamos formando, es decir,
de los hijos de inmigrantes que están siendo formados en nuestro sistema educativo y que se
están yendo cuando retornan sus familias. De ahí que conservar a estas personas que ahora
tenemos, y especialmente a las que estamos formando, deba ser algo que también tomemos
en consideración cuando pensemos en la salida de la crisis, sin que ello quiera decir que
debamos poner trabas al retorno de los trabajadores cualificados, ya que también sus países
de origen los pueden necesitar y, en cualquier caso, retornar o no hacerlo es una decisión que,
como hemos dicho, solo les corresponde a ellos.
† Página 52 †
La Comisión Europea ha comparado (refiriéndose a toda la Unión Europea) los puestos de
trabajo que se crearán después de la crisis con nuestras posibilidades demográficas para
cubrirlos, concluyendo que tendremos fuertes necesidades de inmigración y que esta deberá
ser más cualificada que la recibida en años anteriores. Ello supone que se incrementará la
competencia internacional por la captación de personas trabajadoras cualificadas.
La lucha contra la xenofobia debe ser un objetivo prioritario, ya que el contexto de la crisis
económica alberga enormes riesgos. En todos los países receptores, las personas inmigrantes
están estigmatizados como culpables de la situación. Aumentan las teorías, como la de la
reserva nacional, que indican que los puestos de trabajo disponibles deben reservarse a los
autóctonos. Y el aumento de la xenofobia no tendrá solamente repercusiones económicas, sino
que afectará gravemente a la cohesión social.
Los organismos internacionales están advirtiendo contra estos peligros. Se señala que el
proteccionismo comercial solo traerá perjuicios a todas las economías, y también se advierte
de que las medidas contra la circulación de personas trabajadoras tendrán igualmente
repercusiones negativas. Así lo ha señalado la Comisión Europea acerca de la libre circulación
de trabajadores que rige en el espacio de la Unión.
Si entre la población autóctona crece la idea de que los inmigrantes se deben marchar y, al
mismo tiempo, el retorno no adquiere dimensiones importantes, como parece que va a ser el
caso, cabe prever un incremento de las tensiones xenófobas. Con ello está en riesgo la cohesión
social que debe mantener la sociedad, tanto mientras dure la crisis como cuando salgamos de
ella, y especialmente para salir de ella.
Las instituciones públicas y las organizaciones de la sociedad civil deben combatir el auge de
la xenofobia. Hay que evitar los mensajes que acusan a los inmigrantes de causar o agravar la
crisis. También es necesario desarrollar medidas encaminadas a fomentar la cohesión entre la
población autóctona y la inmigrada.
Hoy más que nunca han de redoblarse los esfuerzos para mejorar la convivencia, gestionar la
diversidad y potenciar la integración. Hoy la lucha contra la xenofobia ha de ser una de las
prioridades de la acción de gobierno en todos los ámbitos institucionales, como lo ha de ser
para la acción de los agentes sociales, económicos y civiles.
Por tanto, creemos en la necesidad de abordar la LRVA desde un enfoque participativo en el
cual se haga un análisis y valoración de dicha normativa, así como de su implantación y
ejecución en Andalucía, por el propio colectivo implicado, así como por entidades públicas y
privadas dedicadas a atender, asesorar y, en definitiva, trabajar a diario con las personas
inmigrantes y sus problemáticas.
Entendemos que para hacer políticas para el desarrollo sostenido no basta con aportar un
dinero y que se pueda cobrar el subsidio de desempleo hasta agotarlo sin más. Ni ayuda al
desarrollo del país de origen, ni alivia el exceso de inmigración futura, ni resuelve la vida de las
personas inmigrantes, que, de nuevo, tendrán que retornar al círculo vicioso que se ha
generado. «Pan para hoy y hambre para mañana».
Hay muchos profesionales nacionales que se acogerían a un programa de estas características,
† Página 53 †
Existen fuertes demandas y propuestas, por parte de los agentes implicados, orientadas a la
adopción de una serie de medidas económicas encaminadas al desarrollo de los países de
origen, pero protagonizadas por las personas que retornan. Por ejemplo, una bonificación en
ese subsidio de desempleo —bien de tipo fiscal para creación de empresas o económica— para
aquellas que emprendan o contribuyan al emprendimiento de su país, facilitándoles, además,
mano de obra española, e incluso formación en empresas ubicadas aquí, a modo de prácticas.
porque a la vez que aportan su conocimiento a otro país, pueden aprender y crecer
profesionalmente. La ayuda a la creación de empresas ya se está poniendo en marcha en
algunas comunidades autónomas bajo el programa de retorno voluntario, aunque no va
ligado a bonificaciones al subsidio de desempleo, como se propone aquí.
Se propone, también, un convenio a triple banda, en el que empresas españolas o que estén
en suelo español paguen una parte de estas ayudas al retorno, recibiendo a su vez
bonificaciones mediante rebajas fiscales, por ejemplo, con el fin de que se impliquen en el
desarrollo del proceso.
Por otro lado, hay trabajadores que desearían marcharse a otro país —no el de origen
necesariamente— y que no lo pueden hacer porque España no tiene los acuerdos pertinentes
de homologación de papeles con sus propios socios europeos. Se trata de la confusión entre el
permiso de residencia permanente que se expide en nuestro país y el permiso de residencia de
larga duración, una tarjeta acuñada por la UE que sí permite que una persona extranjera con
permiso permanente pueda mantener ese estatus en todo el espacio Schengen. Al no existir un
convenio firmado, ni España reconoce dicha tarjeta, ni el resto de países reconocen la nuestra.
Esta medida se adoptó para que otros no pudieran llegar hasta aquí. Ahora surte el efecto
contrario.
Comenzábamos poniendo encima de la mesa la idea de tomar las medidas adecuadas para
facilitar que se queden aquellas personas que realmente pueden aportar su trabajo y
conocimiento. Las políticas de retorno, pese a que pueden ser parte de la solución, no son
fáciles de ejecutar ni la única solución.
La cuestión es sencilla. Hay dos perfiles de personas trabajadoras que son más proclives a
retornar a su lugar de origen. Las menos cualificadas, que agotarán el subsidio de desempleo
y regresarán cuando las cosas estén mejor, y las altamente cualificadas, que desean retornar a
su país si ven horizontes para establecerse económicamente en ellos a medio y largo plazo. En
esta materia hay experiencias adquiridas, como puede ser el caso de la inmigración polaca
afincada en el Reino Unido.
Alemania está llevando a cabo una política común para combatir el paro, que se podría
aplicar en España no solo a las personas nacionales, sino también a nuestros recién llegados
vecinos. Se trata de la jornada reducida con ayudas subsidiarias. Así se consiguen varios
objetivos. El primero, reducir los costes de producción de las empresas. Pueden acogerse
aquellas que hayan perdido más del 10 % de sus ingresos mensuales como consecuencia de la
crisis. La empresa pagará solo las horas trabajadas por el trabajador o trabajadora, pero el
Estado aporta cierta cantidad, a modo de complemento, con ayudas a contribuciones e
impuestos sociales. El sistema está limitado a 18 meses, pero el Ministro de trabajo, Olaf Scholz,
va a ampliarlo a 24 meses.
† Página 54 †
Creemos que este sistema se podría aplicar también en España para aquellas personas que
están cotizando. Es preferible que el Gobierno aporte parte del subsidio de desempleo futuro
a esperar que la empresa quiebre o el trabajador tenga que ser despedido para que cobre la
totalidad del subsidio, que será un dinero que servirá única y exclusivamente para la
supervivencia de la persona parada y no generará ningún aporte a la economía en concepto
de desarrollo de trabajo. Una vez más, la cuestión es ayudar a que no se destruya nuestro
tejido empresarial, que es la clave de nuestra economía.
Este tipo de propuesta podría ayudar también a «enganchar» a aquellas personas
inmigrantes cualificadas que están pensando en marcharse. Su experiencia y cualificación es
vital, como lo fue anteriormente para el crecimiento económico de nuestro país.
Una última aportación es la del retorno temporal, de tal manera que las personas inmigrantes
mantengan sus lazos en ambos países. De esta forma, las retornadas contribuyen al desarrollo
de su país, sin perder derechos en el país de acogida, facilitando la transferencia de
conocimientos entre ambos países, algo que beneficia a ambos.
El deseo de salir de la crisis es unánime para todos por diferentes razones: económicas, sociales,
políticas y humanas. En ese barco estamos toda la sociedad y sería deseable, ahora más que
nunca, que las políticas económicas fueran encaminadas a salir cuanto antes de esta situación
con las herramientas y recursos que tenemos, pero que no sean a corto plazo, sino que
además, contribuyan a sentar unas bases para que el futuro no se convierta en la perpetua
rueda de noria.
Ahora se nos presenta una estupenda oportunidad de ir sentando las bases para orquestar
unos flujos migratorios ordenados, de manera que la integración de las personas inmigrantes
sea lo menos traumática posible, además de plena.
Somos conscientes de que el trabajo es una de las mejores maneras de integración posible,
pero no solo es única ni solo aquí, sino también, en los países de origen e incluso, en terceros
países.
Para cualquier sociedad, el ejercicio de las políticas públicas, que tienen como finalidad
resolver necesidades sociales relevantes, necesita un conocimiento previo adquirido sobre bases
científicas, de los hechos o fenómenos sociales sobre los que se quiere incidir. La inmigración es,
por otra parte, un fenómeno relativamente nuevo, muy diverso y afectado por un gran
dinamismo, por ello se hace preciso un seguimiento casi continuo de sus características. Por
otro lado, para la Administración, en el marco de las actuaciones de planificación que
presiden la acción pública, este conocimiento es, además, una necesidad perentoria.
En la definición de las políticas migratorias es fundamental conocer las opiniones y actitudes
que mantiene la población autóctona y alóctona, con especial énfasis en la sociedad de
acogida respecto de las personas migradas. Ello facilitará que las decisiones que se adopten
favorezcan un proceso de armonización, en muchas dimensiones, entre la población
autóctona y los nuevos residentes, previniendo, además, la aparición de actitudes racistas o
xenófobas.
Para ello, debemos enfocar las metodologías participativas a encontrar soluciones y
alternativas que ayuden al codesarrollo y a proponer planes de acción que contribuyan a
paliar los efectos de la inmigración desordenada y que aporten respuestas integrales a las
personas que desean volver a sus países de origen desde un retorno bien enfocado, que hará
volver a las personas a un lugar distinto, ya que su país y el tiempo no se han congelado, por
lo que necesitarán procesos de adaptación antes, durante y después.
† Página 55 †
En este sentido, finalizamos con la afirmación de que es necesaria una profunda reflexión
sobre la aplicación práctica de la LRV, que cuente con la participación de todas las partes
implicadas. También es preciso estimular espacios para el debate y el análisis que nos permita
incidir en los procesos de producción de políticas públicas, aportando una reflexión sobre las
propuestas de mejora que permitan mejorar los programas de retorno asistido.
Así, debemos utilizar enfoques metodológicos amplios con una integración coherente de
herramientas de investigación cuantitativas y cualitativas en el marco de un mismo proceso
de indagación, que permitan alumbrar valiosos conocimientos sobre las opiniones y actitudes
que tienen las personas y entidades consultadas ante los hechos migratorios, conocimientos
cuya utilidad vaya mucho más allá de la aportación de un dato con fecha de caducidad. La
utilidad de dichos conocimientos será, sin duda, reconocida tanto por las personas relacionadas
con la investigación, las gestoras y con responsabilidades técnicas de las políticas migratorias
como, en general, por todas aquellas que están interesadas en reconocer el hecho migratorio
como elemento de cambio en nuestra sociedad y como un reto para avanzar hacia una
óptima gestión de la diversidad en sociedades plurales.
2)
FUENTES UTILIZADAS
f
Nuestra participación activa en actos y eventos relacionados con el fenómeno
migratorio, en el marco temporal del presente estudio.
f
(OCDE) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
f
Parlamento Europeo y Consejo de Europa. Dictámenes y Comunicados.
f
Diagnósticos y evaluaciones de programas nacionales del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales.
f
Diagnósticos y evaluaciones de programas autonómicos de la Dirección General de
Políticas Migratorias, de la Consejería de Empleo y la de Asuntos Sociales e Igualdad.
f
(CEAR) Comisión Española de Ayuda al Refugiado.
f
(DGCPM) Dirección General de Coordinación de Políticas Migratorias.
f
(INE) Instituto Nacional de Estadística. Estadística de Variaciones Residenciales
realizada.
f
(IAE) Instituto Andaluz de Estadísticas. Los datos de altas y bajas en el Padrón de los
municipios andaluces.
f
(OPAM) Observatorio Permanente Andaluz de Migraciones.
f
(OPI) Observatorio Permanente de la Inmigración.
f
Evaluaciones de programas realizados por Andalucía Acoge, ATIME y REDES del
Ayuntamiento de Sevilla.
f
Documentos técnicos del II Plan Integral para la Inmigración en Andalucía (20052009).
f
(AECI) Agencia Española de Cooperación Internacional.
f
(AACI) Agencia Andaluza de Cooperación Internacional.
f
(OIT) Organización Internacional del Trabajo.
† Página 56 †
Para la redacción del documento base previo y para iniciar procesos de reflexión y debate, se
ha utilizado y analizado información propia procedente de fuentes primarias, obtenida
mediante consultas a personas expertas, e información secundaria (estudios, artículos,
recomendaciones, evaluaciones, publicaciones y diagnósticos) sobre la materia, procedentes
de:
f
(UNESCO) Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura.
f
Opiniones y actitudes de la población andaluza ante la inmigración (II): entre la
estabilidad y el cambio. Estudios y monografías. Este libro recoge los principales
f
Primer informe «Andalucía Inmigración 2008», que resume la evolución del hecho
inmigratorio en la comunidad autónoma andaluza durante el año 2008.
Concretamente, este primer informe anual elaborado por el OPAM centra su atención
en el análisis de dos dimensiones: la demográfica, describiendo tanto el crecimiento de
la población extranjera que ha tenido lugar durante la última década, como el perfil
más reciente de dicha población con relación a una serie de variables
sociodemográficas básicas; y la socioeconómica, estudiando la inserción y la situación
de los extranjeros en el mercado laboral desde 2001 hasta el año de referencia.
f
II Plan Integral para la Inmigración en Andalucía 2006-2009. Documentos de
evaluación y opinión sobre su aplicación, en cuanto a las medidas previstas en las
siguientes áreas de intervención: sociolaboral, inclusión y bienestar social, formación y
cooperación al desarrollo.
f
II Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social del Reino de España 2003 – 2005
elaborado en el marco de la estrategia europea correspondiente, construida sobre los
acuerdos sucesivos adoptados en las cumbres de Lisboa, Niza, Barcelona y
Copenhague y estructurado en torno a los objetivos comunes previamente establecidos
en este marco.
f
Comisión Europea. 2008. Comunicación de la Comisión: Nuevas Capacidades para
Nuevos Empleos. Previsión de las capacidades necesarias y su adecuación a las
exigencias del mercado laboral.
f
OIM (Organización Internacional de las Migraciones). 2009. Consultas Informales
Relativas al Diálogo Internacional sobre la Migración.
f
Programa de transferencia de la metodología de intervención (financiado por el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), a través del programa de asesorías a ONG,
que cuenta con más de 450 ONG participantes, y el programa «Juntos contra la
exclusión», foro de personas dedicadas a la orientación que pone en marcha un eficaz
e innovador sistema de aprendizaje e investigación con estas personas que trabajan
con otras que se encuentran en situación de exclusión social. www.sieres.org
f
PAJARES, Miguel. 2008. Inmigración y Mercado de Trabajo, Informe 2008.
Observatorio Permanente de la Inmigración. Secretaría de Estado de Inmigración y
Emigración. Ministerio de Trabajo e Inmigración. Madrid.
f
Presidencia del Gobierno. 2008. Informe Económico del Presidente del Gobierno.
Oficina Económica del Presidente.
f
El discurso político en torno a la inmigración en España y en la UE. Ricard ZapataBarrero, Elisabet González y Elena Sánchez Montijano. Observatorio Permanente de la
Inmigración. Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.
f
Consejo Europeo de Tampere sobre la creación de un espacio de libertad, seguridad y
† Página 57 †
resultados de la segunda edición del estudio OPIA «Opiniones y actitudes de la
población andaluza ante la inmigración (II): entre la estabilidad y el cambio»,
realizado durante el 2008 por el Observatorio Permanente Andaluz de las Migraciones
(OPAM).
f
Libro verde relativo a una política comunitaria de retorno de los residentes ilegales.
Comisión de las Comunidades Europeas. Bruselas, abril 2002.
f
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico
y Social Europeo y al Comité de las Regiones. El nexo entre migración y desarrollo:
algunas orientaciones concretas para la cooperación entre la UE y los países en vías de
desarrollo. Bruselas, 1.9.2005. COM (2005) 390 final.
f
Resolución del Parlamento Europeo sobre desarrollo y migración. 2005/2244(INI).
f
Comunicación de la Comisión al Consejo. Contribución a la posición de la UE para el
Diálogo de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Migración y Desarrollo. Bruselas,
14.7.2006. COM (2006) 409 final.
f
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico
y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre migración circular y asociaciones de
movilidad entre la Unión Europea y terceros países. Bruselas, 16.5.2007. COM (2007)
248 final.
f
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Política comunitaria de
inmigración y de cooperación con los países de origen para favorecer el desarrollo».
SOC/268. Bruselas, 25 de octubre de 2007.
f
Decisión nº 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de mayo de
2007 por la que se establece el Fondo Europeo para el Retorno para el período 20082013 como parte del Programa general «Solidaridad y Gestión de los Flujos
Migratorios».
f
Programa Solidaridad y Gestión de Flujos Migratorios. Fondo Europeo para el Retorno
Programa Plurianual - versión revisada 4, 10-11-2008. Ministerio del Interior.
f
Directiva 2008/115/CEE, de 16 de diciembre de 2008, del Parlamento Europeo y el
Consejo, relativa a las normas y procedimientos en los Estados miembros para el
retorno de los nacionales de terceros países en situación de estancia ilegal (DOUE de 24
de diciembre de 2008).
f
«La dimensión exterior de las políticas de inmigración en la Unión Europea. V
Seminario Inmigración y Europa. Políticas de inmigración y políticas de desarrollo.
Entender los vínculos entre migración de retorno y desarrollo». Jean-Pierre Cassarino.
f
Programas y estrategias referentes al retorno asistido y reintegración de los inmigrantes
en terceros países. España. Red Europea de Migraciones. Septiembre de 2009.
f
Real Decreto-Ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma
anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no
comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen.
f
Real Decreto 1800/2008, de 3 de noviembre, por el que se desarrolla el Real DecretoLey 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma anticipada de la
prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no comunitarios que
retornen voluntariamente a sus países de origen.
f
Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2007-2010). Ministerio de Trabajo e
Inmigración.
f
Ponencia de don EDUARDO ROJO, Catedrático de Derecho del Trabajo y de la
† Página 58 †
justicia en la Unión Europea. Una política de asilo y migración común de la Unión
Europea. Octubre 1999.
f
Ponencia dictada en el Seminario: «Espíritu emprendedor, responsabilidad social
corporativa y crisis económica: el nuevo escenario de la inmigración latinoamericana
en España» Barcelona, 14 y 15 de septiembre de 2010 Mesa 2: Crisis económica, políticas
de retorno e inmigración. «Políticas de retorno de inmigrantes: ¿hay espacio para el
desarrollo en un contexto de crisis económica?». Fernando Falomir Faus - Coordinador
del Área de Asociacionismo inmigrante y codesarrollo de la Fundación CeiMigra.
f
PAJARES, Miguel. 2010. Inmigración y Mercado de Trabajo, Informe 2010. Observatorio
Permanente de la Inmigración. Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.
Ministerio de Trabajo e Inmigración. Madrid.
f
Programas y estrategias referentes al retorno asistido y la reintegración de los
emigrantes en terceros países. España. Este informe nacional aporta una visión general
de los programas y estrategias de retorno asistido en España. Analiza las experiencias
de promoción del retorno asistido, las barreras que impiden su aplicación y los
incentivos y motivaciones para participar en dichos programas. Por último, realiza una
revisión de la sostenibilidad de los programas. Informe elaborado por el Punto de
Contacto Nacional de España de la Red Europea de Migraciones. Septiembre de 2009.
† Página 59 †
Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona y exdirector de la Cátedra
de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona. Fecha de
finalización del texto: 27 de octubre de 2010. Sevilla 28/10/11. Ponencia: «La situación
actual del retorno voluntario en el marco de las nuevas políticas de inmigración y de
los cambios acaecidos entre la población extranjera en el mercado de trabajo
español». http://eduardorojoblog.blogspot.com/