ISSN 1850-9835 Serie Desarrollo Institucional y Reforma del Estado “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Santiago Bonifacio Natalia Cecilia Del Cogliano Dirección de Investigaciones, INAP. Documento de Trabajo N° 4/2010. “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 2 Abstract En el presente artículo proponemos un breve repaso sobre el modo en que los niveles de gobierno nacional y provincial se han articulado en torno a las disposiciones que han configurado y reconfigurado el régimen federal de coparticipación de impuestos a lo largo de los años, y las políticas centralizadoras o descentralizadoras que el gobierno central ha implementado en cada período. De esta manera, buscamos echar luz sobre las interrelaciones gubernamentales de carácter fiscal, porque entendemos que una cabal comprensión sobre la dinámica que adquiere tal aspecto de las relaciones verticales de poder en cualquier Estado federal, constituye un elemento de implicancias fundamentales en el diseño e implementación de las políticas públicas en los distintos niveles de gobierno, así como, entre otras cosas, en la configuración partidaria y del sistema de partidos. “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 3 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Santiago Bonifacio1 Natalia Cecilia Del Cogliano2 Introducción En el presente artículo proponemos un breve repaso sobre el modo en que los niveles de gobierno nacional y provincial se han articulado en torno a las disposiciones que han configurado y reconfigurado el régimen federal de coparticipación de impuestos a lo largo de los años, y las políticas centralizadoras o descentralizadoras que el gobierno central ha implementado en cada período. De esta manera, buscamos echar luz sobre las interrelaciones gubernamentales de carácter fiscal, porque entendemos que una cabal comprensión sobre la dinámica que adquiere tal aspecto de las relaciones verticales de poder en cualquier Estado federal, constituye un elemento de implicancias fundamentales en el diseño e implementación de las políticas públicas en los distintos niveles de gobierno, así como, entre otras cosas, en la configuración partidaria y del sistema de partidos. Nación, Provincias y Municipios A la hora de analizar la dinámica y características que adquiere la dimensión vertical del poder entre los tres niveles de gobierno de un Estado federal como el argentino, es necesario partir de la definición constitucional y la legislación que enmarcan y condicionan tales relaciones. En tal sentido, la Argentina es una república federal compuesta por el Estado Nacional, veintitrés Provincias y una Ciudad Autónoma, todos ellos con 1 Director de Relevamiento e Investigación, Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Contacto: [email protected] 2 Dirección de Investigaciones, Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Contacto: [email protected]. “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 4 rango constitucional3. Adicionalmente se garantiza como tercera instancia de gobierno un régimen municipal dotado de autonomía política, correspondiente a la esfera normativa provincial4, esto es, que debe ser instituido y diseñado por cada constitución subnacional5. Tal atribución admite la existencia de una gran diversidad de regímenes municipales, de manera que en Mendoza encontramos 18 municipios, mientras que en Córdoba encontramos la existencia de 428, resultando esta heterogeneidad en una gran cantidad de municipios a nivel nacional (2117 municipios). De esta manera, hallamos la coexistencia de administraciones públicas organizativa y funcionalmente independientes, con potestades y funciones exclusivas, concurrentes y complementarias (Cao, 2008) en cada una de las unidades políticas (polities) correspondientes a los tres órdenes estatales previstos en la Constitución: el Nacional (o Federal), el Provincial y el Municipal, donde los poderes ejecutivos de cada nivel –presidente, gobernadores e intendentes- son elegidos por medio del voto popular, al igual que las autoridades legislativas nacionales y provinciales. Tal compleja estructura remite a la existencia de un ‘Estado Multinivel’ (‘Multilayered Polity’) es decir, un Estado soberano con varios órdenes y unidades estatales. El término ‘Estado Multinivel’ alude a una entidad estatal cuya forma organizativa presume la existencia, dentro de la misma unidad política, de más de un imperium, esto es, de más de una autoridad política (Escolar, 2008); de varios estratos o capas territorialmente superpuestas de órdenes estatales. En este sentido, tiene la particularidad de presentar en cada porción del territorio incluido en el Estado Nacional (primer orden) unidades políticas estatales (polities) de órdenes inferiores, provincial o subnacional (segundo orden) y municipal o local (tercer orden). Entre estos tres órdenes se encuentran distribuidos los poderes y funciones estatales. Constitución de la Nación Argentina, Artículos 121, 122, 123, 124 y 129 Constitución de la Nación Argentina, Artículos 5 y 123. 5 Cada provincia tiene la potestad de redactar su propia constitución, respetando los principios establecidos por la constitución nacional. 3 4 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Es, entonces, el corolario financiero de esa compleja trama de interrelaciones políticas, administrativas y económicas que se teje entre los niveles de gobierno nacional y provincial, el objeto de análisis del presente artículo. Los albores de un régimen de coparticipación federal de impuestos Uno de los campos determinantes más importantes del modo en que la relación entre la Nación y las provincias se iría configurando a lo largo de los años en la República Argentina, ha sido el sistema de transferencias de recursos fiscales entre los distintos niveles de gobierno, ya que, como señalan Centrángolo y Jiménez (2004), a partir de 1935 las relaciones entre la Nación y las provincias han girado en torno a la puja por la distribución de los recursos tributarios. El sistema de coparticipación define la distribución de los recursos recaudados por el Estado Nacional hacia los niveles inferiores de gobierno. Esta definición comprende tres áreas: en primer lugar, qué impuestos conforman la masa de recursos a distribuir; segundo, qué proporción se distribuirá entre la Nación y el conjunto de las Provincias (distribución primaria); y por último, el mecanismo y los criterios de distribución para cada una de las Provincias (distribución secundaria). Como veremos, la evolución del sistema de coparticipación de impuestos se caracterizó por la existencia de tres tendencias generales: el aumento de las jurisdicciones subnacionales incluidas; la creciente incorporación de tributos nacionales en la masa de recursos a coparticipar, y el aumento del coeficiente de distribución primaria (Cetrángolo y Jiménez, 2004). Es así que nos focalizaremos en el estudio del modo en que los regímenes de coparticipación federal (entre el gobierno nacional y las provincias) y municipal (entre éstas y los municipios) han evolucionado. En nuestro país, el régimen de coparticipación federal de impuestos –un mecanismo de federalismo fiscal, de reparto no condicionado y automático Página 5 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” de recursos- Página 6 tuvo su origen en el año 1935. Con la ruptura del orden constitucional en 1930 y la posterior recuperación del orden estatal (si bien con una democracia restringida, con elecciones fraudulentas, en un período conocido como la “década infame”), los sectores dominantes del país buscaron fortalecer la intervención estatal en la economía modificando, política y económicamente, el modelo vigente; con el objeto de adecuarse a la nueva estructura económica mundial producto de la crisis de los años ’30. Como explica Alberto Porto (2003), desde el punto de vista del funcionamiento del federalismo fiscal, en el esquema vigente hasta comienzos de la década del treinta -con excepción de los Aportes del Tesoro Nacional, de escasa significación cuantitativa- cada Provincia debía ajustar sus gastos a su restricción presupuestaria. Por lo tanto, una de las consecuencias fue la gran disparidad territorial de oportunidades en cuanto a la provisión de bienes públicos provinciales: las Provincias "ricas" podían financiar niveles de gasto público por habitante mucho más altos que las Provincias "pobres". Dada la ausencia de mecanismos de transferencia de fondos significativos y preestablecidos de Nación a Provincias, cada nivel de gobierno debía financiar sus gastos con recursos propios. Y en este contexto, las Provincias y Municipalidades representaban menos de un tercio del gasto público total. Ante la nueva configuración económica generada por la crisis de 1930, la alternativa elegida tuvo como objetivo principal concentrar en el nivel nacional de gobierno las acciones contra la crisis y, por ende, los recursos (Peñalba, Pírez y Rofman, 1989). Se iniciaba, entonces, un período de centralización fiscal que se prolongaría, aunque con modificaciones, hasta fines de 1984. Una de las principales dificultades generadas por la crisis fue la caída de los recursos provenientes del comercio exterior, esto es, una merma importante en el nivel de lo que hasta este momento había sido la principal fuente de “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 7 recursos del gobierno central. De esta manera, se hacía necesario introducir cambios en el sistema fiscal para superar los efectos de una balanza comercial deficitaria. Tales modificaciones fueron condensadas en la aprobación de las leyes 12.139 -unificación de los Impuestos Internos-, 12.143 -transformación del Impuesto a las Transacciones en el Impuesto a las Ventas- y 12.147 - prórroga del Impuesto a los Réditos-, que determinaron la expansión de la masa de recursos recaudados por la Nación (Cetrángolo y Jiménez, 1995). Así, en 1934 se avanzó sobre los poderes provinciales, dando inicio a lo que durante cincuenta años sería el sistema de coparticipación federal: la Ley 12.139. Ésta se caracterizó por la unificación en la administración federal de la recaudación de ciertos tributos atribuidos constitucionalmente a ambos ordenamientos (Nación y provincias). Para su sanción se empleó un mecanismo legal que permitió articular las decisiones de los dos niveles jurisdiccionales del Estado: la “ley-convenio”. En ella se establecía que la distribución de lo recaudado por los recursos coparticipables se llevaría a cabo en dos instancias: entre el gobierno nacional y la provincias en su conjunto –distribución primaria-; y entre los gobiernos provinciales, en razón de criterios redistributivos –distribución secundaria-. Una enseñanza de este primer período del régimen federal de coparticipación es que, pese a los conflictos de intereses, se pudo reorganizar –modernizándolo- el sistema tributario argentino, a la vez que se implementó un régimen de distribución de la recaudación con reglas claras. Sin embargo, el período asistiría también al primer rompimiento de la regla por parte del Gobierno Nacional, al apropiarse de los incrementos de la recaudación del Impuesto a los Réditos a partir de 1943. A partir de esta situación inicial, en el período que va de 1935 a 1988 la coparticipación federal de impuestos fue objeto de numerosas reformas, que resultaron en la existencia de lo que puede considerarse una serie de siete períodos (Peñalba, Pírez y Rofman, 1989; Porto, 2003), cada uno de ellos con “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 8 características distintivas, antes de ser sancionada en 1988 la ley 23.548 vigente hasta la actualidad, destacándose la reforma de 1973, con la sanción de la ley 20.221, como la más importante del conjunto. Los distintos regímenes fueron incrementando la participación de las provincias en la distribución de recursos. En este sentido, distintas son las variables que intervienen para explicar la forma y la oportunidad en que tuvieron lugar los procesos de descentralización. Por ejemplo, Porto entiende que es posible observar como tendencia general que cuando la situación económica se caracterizó por el crecimiento, la descentralización determinó el carácter de las reformas implementadas, mientras que cuando las políticas económicas fueron de ajuste, predominó la concentración. Sin embargo, como veremos más adelante, la variable política también ha de ser considerada en determinados períodos para una cabal comprensión de los procesos registrados. Segundo Período del Régimen de Coparticipación (1947-1958) Las modificaciones introducidas a los regímenes de las Leyes 12.143 y 12.147 entre 1943 y 1946 significaron un perjuicio importante para los Gobiernos Locales. Por consiguiente, con el restablecimiento del funcionamiento del Congreso en 1946, luego de que Perón ganara las elecciones presidenciales de tal año, se buscó cambiar la situación imperante tanto a través de la presentación de proyectos de legisladores a tal efecto, como por medio de la movilización de los Gobiernos Provinciales. Consecuencia de tales negociaciones fue la sanción de la ley 12.956, la cual significó un avance hacia una mayor sistematización del régimen de coparticipación, introduciendo cambios tanto en la distribución primaria como en la secundaria, corrigiendo los avances iniciales sobre el nivel provincial de la coparticipación de 1943. Esta nueva ley unificó y amplió la cobertura de impuestos a coparticipar, aumentó el porcentaje de la distribución primaria destinado a las provincias “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 9 y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en un 20% en relación al año 1947, y estableció de manera explícita la obligación de las Provincias de "no aplicar gravámenes locales de naturaleza igual a los establecidos por las leyes de los referidos impuestos” y también la obligación de coparticipar entre las municipalidades de su jurisdicción no menos del 10% de la participación que recibieran de la Nación. Esta ley expiraba a fines de 1955, pero sin embargo fue prorrogada por períodos anuales hasta su cambio en 1959 por la Ley 14.788. En 1951, la creación de la ley 14.0606 aplicó un nuevo cambio sobre el sistema tributario, resultando en un renovado avance de la Nación sobre terreno hasta entonces reservado a los poderes locales, un mecanismo que perduraría sin variantes hasta 1973. A mediados de la década del ’50, comenzaron a presentarse nuevos elementos en las relaciones fiscales nación-provincias, debido a la conversión de los Territorios Nacionales en provincias, lo cual implicó un replanteo de la distribución primaria ya que hasta ese momento los gastos de estos Territorios se incorporaban al Presupuesto Nacional, percibiendo la Nación los tributos de tipo local allí recaudados. En diciembre de 1954 venció la antigua ley de unificación de Impuestos Internos, siendo reemplazada por la ley 14.390. A partir de este año, entonces, y luego de la provincialización de los ex Territorios Nacionales iniciada en 1951 (de las 14 Provincias históricas se pasa a 22, quedando como únicamente Tierra del Fuego como Territorio Nacional), los respectivos porcentajes de distribución primaria oscilaron alrededor del 54% para la Nación y el 46% para el conjunto de las Provincias mientras que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires continuaba excluida de este régimen. De esta manera, con la ley 14.390 se alcanza la madurez del sistema referido a los Impuestos Internos que subsistirá hasta 1973, fecha en que sus 6 Se trataba del Impuesto Sustitutivo del gravamen a la Transmisión Gratuita de Bienes, el cual, como explica Porto, tenía un lugar tradicional en las finanzas provinciales como "Impuesto a las Herencias" o "Impuesto a las Sucesiones". Op Cit. Pág 17. “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” principales disposiciones se incorporan al nuevo régimen establecido en dicho año7. Por último, cabe hacer hincapié en las que consideramos son las principales características del período, a saber: la introducción, por primera vez, de criterios de redistribución explícitos, más allá de los implícitos en la distribución por población, y la obligación de las Provincias de coparticipar a sus municipalidades cierto porcentaje mínimo de lo que les corresponda en la coparticipación federal. Tercer (1959-1966) y cuarto (1967-1972) períodos del Régimen de Coparticipación En 1959, a un año de haber asumido Frondizi la presidencia, el cambio implementado más importante fue el relativo a la distribución primaria de los impuestos comprendidos en la Ley 12.956, los cuales representaban cerca del 75% del total de recursos coparticipables. Por efecto de esta reforma, para 1963 quedaría establecida la siguiente ecuación: 36% para las Provincias, 6% para la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y el restante 58% para la Nación. De esta manera, el conjunto compuesto por provincias y Municipalidad de Buenos Aires duplicaba su participación (hasta 1955 la ley 12.956 había fijado una distribución del 21% para las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y el restante 79% para la Nación), alcanzando un 42% de la recaudación. En igual sentido, a fines del mismo año (aprobada la prórroga de la ley 14.788 –de Impuestos Internos) se introdujo una nueva modificación en la distribución primaria a favor de las provincias, que pasaron a recibir el 40% de la recaudación de los impuesto coparticipados por dicha ley, lo cual representó un aumento del 11%. Entre 1966 y 1973, el régimen de coparticipación de impuestos se vio 7 Para mayores detalles sobre las disposiciones de la misma, ver PORTO, Op. Cit. Pág. 17. Página 10 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 11 imbuido en una serie de oscilaciones, reflejo de la inconsistencia política con que los gobiernos militares del período se manejaron hacia las provincias y de una actitud vacilante acerca del rol activo que estas pudieran tener en el crecimiento económico nacional (Eaton: 2006). Hasta 1972 la modificación de mayor importancia se registró precisamente en el grupo de Impuestos Internos (ley 14.788) concretada en los años 1967 y 1968. En contraposición a la tendencia de aumento progresivo en la participación de los niveles subnacionales de Gobierno luego de la primera reforma del régimen de coparticipación, esta modificación significó un avance de la Nación, a expensas de las Provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires8. Así, las Provincias vieron disminuir su participación en 5 puntos porcentuales (del 40 al 35%), y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en algo más de 3 (del 6 al 2,6%). Este avance de la Nación derivó en la necesidad de implementar alguna medida de compensación financiera, creando a tal fin el Fondo de Integración Territorial (FIT), cuyo objetivo era el de brindar aportes del Tesoro Nacional para la financiación de obras públicas de interés de una o más Provincias. Pero hacia el final del período militar, el péndulo de la oscilación cambiaría de sentido, permitiendo una modificación radical en el sistema de distribución de recursos de origen nacional. Unificación del régimen. Ley 20.221 El marcado deterioro de las cuentas públicas provinciales, la inestabilidad de sus sistemas financieros y su excesiva dependencia del Tesoro Nacional, sumado a la complejidad del régimen de distribución, en el marco de un agravamiento de las condiciones económicas, dieron lugar a un período de Esta re-centralización de recursos puede comprenderse a partir de la hipótesis que señala que, como en este caso, bajo regímenes militares el rasgo central fue el incremento de la concentración de la recaudación (Pírez, 1989). 8 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 12 estudio y análisis (desde 1970) que tuvo como resultado la reforma del sistema de coparticipación comprendida en la Ley 20.221 del mes marzo de 1973, días después de las elecciones que consagraron Héctor Cámpora como próximo Presidente de la recuperación democrática. El proyecto de ley-convenio enviado al entonces Presidente de facto Lanusse contemplaba todas las situaciones mencionadas, definiendo como su objetivo fundamental “el fortalecimiento en el plano financiero del efectivo ejercicio del sistema federal de gobierno, teniendo en cuenta preferentemente la situación de las provincias con menores recursos”, en medio de un proceso de transición democrática que significaría el “traslado de la responsabilidad del gobierno de cada una de las provincias a los organismos constitucionales respectivos”. En este marco, la Ley 20.221 definió un esquema novedoso en dos aspectos: por un lado, institucionalizó un sistema único de distribución de los impuestos coparticipables para regular completamente la relación fiscal intergubernamental, y en segundo lugar, fijó coeficientes de reparto secundario en los cuales cobraban cierta importancia los criterios redistributivos (Cetrángolo y Jiménez, 1995). Pero el cambio fundamental radicó en el fuerte crecimiento de la participación de las Provincias, al establecer una distribución primaria que dividía en partes iguales el total de los fondos (48,5% tanto para el conjunto de Provincias como para la Nación), los cuales estarían conformados por la totalidad de los impuestos nacionales (exceptuando únicamente aquellos relativos al comercio exterior y los de asignación específica), y garantizando al mismo tiempo la automaticidad en los mecanismos de reparto. Por otra parte, en reemplazo del Fondo de Integración Territorial, la nueva Ley creaba el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) con el objetivo de “financiar inversiones en trabajos públicos de interés provincial o regional, El restante 3% tenía como destino un Fondo de Desarrollo Regional creado por la misma Ley. Cabe mencionar que la Nación debía destinar, de los fondos que le correspondían, un 1,8% a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y un 0,2% al Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. 9 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 13 destinados a la formación de la infraestructura requerida para el desarrollo del país, incluyendo estudios y proyectos”. A diferencia del anterior (desarrollado con Aportes del Tesoro Nacional), el nuevo Fondo sería financiado con el 3% restante de la distribución primaria. Asimismo, creó la Comisión Federal de Impuestos como órgano consultivo en la elaboración de todo proyecto de legislación tributaria nacional y encargado de controlar el normal funcionamiento del sistema y compuesto por un representante de la Nación y uno por cada Provincia). En último lugar, se fijaba que este régimen se extendería entre el 1º de enero de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1980. Nuevas modificaciones: la descentralización del gasto A pesar de no constituir una transformación directa del régimen de coparticipación federal de impuestos, un cambio trascendental en las relaciones intergubernamentales ocurrió en 1978, cuando el gobierno militar (1976-1983) transfirió a las Provincias la administración de todos los servicios educativos iniciales y primarios nacionales. Esta política tuvo un fuerte impacto en la relación fiscal, ya que si bien se apeló al artículo 5° de la Constitución Nacional10 para justificar la medida, se trató de una descentralización administrativa11 (Falleti, 2005), en donde la falta de transferencia de los recursos correspondientes implicó una pesada carga en las cuentas provinciales, debiendo éstas asumir con recursos propios la gestión de alrededor de un tercio del sistema educativo primario, con un costo que ascendía aproximadamente a 207 mil millones de pesos corrientes12. De esta manera, el objetivo de la medida fue claramente el de equilibrar sus elevados niveles de déficit, disminuyendo así el gobierno 10 Artículo 5°- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. (Constitución Nacional Argentina – Primera Parte - Capítulo Primero - Declaraciones, Derechos y Garantías.) 11 Kathleen O’Neill (Decentralizing the State. 2005) no hablaría aquí de descentralización, ya que una efectiva descentralización requiere siempre de la transferencia conjunta de poder fiscal y poder político a los niveles subnacionales de gobierno. (pág. 17) La sola transferencia de poder político debería denominarse, según este marco teórico, ‘Devolution’, cuya traducción literal es ‘Devolución’. 12 Ello representaba 6.564 establecimientos primarios, 64.619 cargos docentes y auxiliares, y 897.400 alumnos. Datos del Presupuesto General de la Administración Nacional de 1978 (Ministerio de Educación y Cultura, 1980), citados por Falleti, Tulia en El Federalismo electoral argentino. (pág. 237) “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 14 militar cerca de un 75% del gasto en educación elemental13. De forma complementaria, el régimen de coparticipación federal sufrió una nueva modificación en perjuicio de las Provincias, como consecuencia de la reforma tributaria implementada en 1980, todavía durante el gobierno militar. Por la reducción de la carga sobre la nómina salarial correspondiente a las contribuciones patronales con destino al financiamiento del sistema jubilatorio y el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), en adelante ambos serían financiados por una deducción sobre la recaudación total de impuestos coparticipables (Cetrángolo y Jiménez, Op.Cit.). Realizada esta pre -coparticipación, la distribución se efectuaría de acuerdo a los coeficientes establecidos por la Ley 20.221. Así, para 1981, las Provincias diminuyeron su participación a 26,8%, y para 1984, último año de vigencia de esta Ley, recibieron solamente un 21,4% del total de impuestos coparticipados (Cetrángolo y Jiménez, Op.Cit.), provocando lógicamente una emergencia fiscal en las finanzas provinciales (Pírez, Peñalba, y Rofman, 1989 pág. 127; Falleti; 2005, pág. 341). Como contrapartida, asumiendo una suerte de papel compensatorio ante esta disminución, los Aportes del Tesoro Nacional registraron un fuerte incremento, representando en 1984 cerca de un 60% del total transferencias a las Provincias (Coparticipación más ATN). Cabe mencionar, sin embargo, que la característica distintiva de este instrumento radica en su elevado grado de discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo. De este modo, el inicio de la década de 1980 marcó la inauguración de un nuevo ciclo en la relación financiera entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, cuya característica distintiva fue un mayor nivel de conflictividad, a partir de un claro retroceso de las posiciones alcanzadas por el conjunto de las Provincias en 1973. En este sentido, tres factores marcarían los ejes de la relación entre los distintos niveles de gobierno: la situación macroeconómica, la necesidad de recursos adicionales para financiar un sistema previsional en crisis, y la puja política de cada momento (Cetrángolo y Jiménez, 1995). 13 El gasto del Estado Nacional en este rubro pasó de 1.550 millones de pesos en 1977 a sólo 400 millones en 1979. Cifras extraídas del informe Presupuesto APN 1965-2006, del Ministerio de Economía de la Nación. Cifras expresadas en pesos de 2005 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 15 La recuperación democrática y el régimen de coparticipación: fin de la Ley 20.221 e inicios de una conflictiva etapa de transición (y negociación) Con la recuperación democrática de 1983, otra vez el marco de las relaciones fiscales intergubernamentales sería transformado. En primer lugar, los gobiernos subnacionales recuperaron significativamente su participación en la distribución de recursos coparticipables para 1985, recibiendo más del 50% del total. Por otro lado, a fines de 1984 pierde vigencia la Ley de Coparticipación de 1973 (luego de haber sido prorrogada en dos oportunidades) y, ante la falta de acuerdo para sancionar su actualización o modificación, entre 1985 y 1987 Argentina careció de un sistema explícito que otorgara previsibilidad en el reparto del producto de la recaudación de impuestos nacionales por primera vez en casi medio siglo. Este vacío en el marco legal significó una creciente irregularidad en los criterios y mecanismos de distribución de los fondos, donde la discrecionalidad del Ejecutivo Nacional fue el rasgo primordial del período. La falta de automaticidad en la proporción, monto y tiempo de recepción por parte de las Provincias representaba un instrumento de presión en favor de la Presidencia en las negociaciones y pujas de poder entre los distintos niveles, condición reforzada por un contexto económico inestable. En efecto, una demora de las transferencias (ante las urgencias fiscales provinciales y una inflación creciente que haría perder el valor de las mismas), aumentaba la incertidumbre de los gobiernos subnacionales, reduciendo al mismo tiempo sus capacidades de planificación y el margen de acción de los Gobernadores en la mesa de negociaciones. Un elemento importante en la celebración de los convenios bilaterales para la distribución de recursos era la existencia (o no) de afinidad partidaria entre el presidente y los gobernadores (Nicolini et. al., 2002) En resumen, si bien las transferencias del Gobierno Nacional aumentaron fuertemente, más del 50% del total de las mismas fueron de tipo discrecional. En el año 1985, este tipo de transferencias llegó a representar el 59% de las “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 16 transferencias totales, y el 54% en 198614, realizándose gran parte de las mismas, tal como venía sucediendo, por medio de Aportes del Tesoro Nacional. A pesar de los persistentes reclamos y propuestas que los gobiernos provinciales realizaban a fin de institucionalizar un sistema de distribución de recursos que reconociera las nuevas responsabilidades y necesidades a raíz de los cambios operados en la administración de servicios, esta situación de inestabilidad, carente de consensos políticos que permitieran alcanzar convenios y marcos perdurables en el tiempo, sería modificada por la alteración de las fuerzas políticas resultante de las elecciones legislativas de 1987. La derrota electoral del partido gobernante (UCR) significó la pérdida de la mayoría con la que contaba en la Cámara de Diputados y cinco gobernaciones (conservando solamente 2, mientras que el PJ gobernaría en 17 provincias). Frente a una cada vez más compleja situación económica, con expectativas adversas para el futuro del Gobierno, la existencia de un Congreso dominado por la oposición y el consiguiente fortalecimiento de los gobiernos provinciales de distinto signo partidario, la UCR, a cargo del Poder Ejecutivo, vio disminuir considerablemente sus oportunidades de retener el control del gobierno en las siguientes elecciones. En este contexto la posibilidad de iniciar un proceso de descentralización fiscal tomó protagonismo, al presentarse para el partido gobernante como una garantía de que, en caso de un triunfo del PJ en las presidenciales, en los años posteriores los recursos de poder subnacional a transferirse a las provincias (incluyendo las radicales) no se verían afectadas de manera discrecional, reduciendo así el costo de oportunidad de esta política15 (O´Neill, 2005; Falleti, 2005). Fue así que el entonces Presidente Raúl Alfonsín dio lugar a la demanda de las provincias por una redistribución de la renta pública y los impuestos, y el 7 Ministerio de Economía. 1989. Politics for Structural Change in the Public Sector. Speeches on National Budget Proposals 1986–1989 [in Spanish]. Buenos Aires: Poder Ejecutivo Nacional, Ministerio de Economía, Secretaria de Hacienda. Citado por Falleti, 2005. Pág 341. 15 O´Neill postula que un todo proceso de descentralización existe un intercambio. Este proceso implica un cálculo del costo de oportunidad realizado por el partido en el gobierno, donde éste decidirá la conveniencia o no de iniciar el proceso en base a las expectativas que tenga tanto para retener el Ejecutivo nacional como para obtener triunfos electorales a nivel subnacional. Si la expectativa de continuar en el gobierno es negativa, habrá fuertes incentivos para descentralizar el poder, asegurándose así la posibilidad de contar con los recursos correspondientes para gobernar a nivel provincial. 14 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 17 de enero de 1988 el Congreso de la Nación sancionó la Ley Nº 23.548 de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales. La Ley de Coparticipación de 1988 La sanción de la Ley de Coparticipación creó un nuevo marco institucional para el desarrollo de las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno, dando inicio a una nueva etapa en la relación Nación-Provincias luego del vacío legal que se había extendido durante los tres años previos. Este marco enseña significativas modificaciones, reglamentando claros avances en favor del conjunto de las provincias: · Aumento de la masa coparticipable: Fue ampliada la masa de fondos a distribuir, al incluirse todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, detallando las excepciones (que en la práctica resultarían numerosas); · Mayor participación en la distribución de recursos: El artículo 3 fija una distribución primaria del 42,34% para la Nación y un 57,66% para las Provincias, es decir un 8% más respecto a la ecuación establecida por la Ley 20.221 de 1973. Este importante incremento institucionaliza los avances que venían registrándose en los años anteriores, reconociendo la necesidad de compensar a las Provincias por el aumento en el nivel de gastos generado a partir de la transferencia educativa de 1978 y el creciente número de funciones y responsabilidades a su cargo; · Mecanismo de distribución automático: Se retoma el carácter automático como mecanismo para el reenvío de los fondos correspondientes a cada parte. Así, se elimina la posibilidad de demorar las transferencias, y la discrecionalidad y desequilibrio de poder que ello trae aparejado. Además, se evita la necesidad de establecer sistemas para actualizar los valores reales de las transferencias, fuente de conflicto permanente entre los niveles de gobierno en la etapa anterior (Pírez, et. al. 1989); “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” · Página 18 Cláusula de garantía: Incluida en su artículo 7, esta cláusula de garantía indica que el monto a distribuir al conjunto de las provincias no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, sean o no coparticipables. Este piso significa que, a priori, ante cualquier tipo de variación (incremento o reducción) en la recaudación nacional (independientemente del carácter de los impuestos que se modifiquen), no sea afectada o ajustada la participación de las Provincias en la distribución de los ingresos; · Reglamentación del uso de los ATN: Por primera vez se definieron los alcances en el uso de los ATN, limitando la discrecionalidad con la cual se venían manejando previamente. El objetivo de este fondo sería el de atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros provinciales, siendo el Ministerio del Interior el encargado de su distribución, con la obligación de informar trimestralmente los criterios utilizados para su asignación. Su financiación se realizaría con el 1% de la masa de recursos coparticipables, a la vez que prohíbe expresamente que el Poder Ejecutivo gire sumas superiores a ese monto; · Carácter transitorio – Renovación automática: El régimen creado es definido como transitorio, con una duración de 2 años. Sin embargo, a fin de evitar la repetición de un escenario de vacío legal, se establece que su vigencia será prorrogada automáticamente ante la inexistencia de un régimen que lo reemplace. En síntesis, como puede observarse, a diferencia de la descentralización administrativa ocurrida en 1978 con la transferencia de las escuelas hacia las Provincias, esta Ley de Coparticipación produjo una descentralización de carácter fiscal. En este sentido, existió una importante transferencia de recursos desde el nivel federal hacia las provincias que, junto con otras garantías y mecanismos, diseñaron un régimen que contemplaba las necesidades provinciales ante el incremento de sus responsabilidades en la prestación de servicios. Sin embargo, este régimen no se mantendría intacto por mucho tiempo. “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 19 Diferentes leyes y decretos, acuerdos y pactos fiscales, junto a la creación de nuevos impuestos y cambios en la distribución de otros ya existentes, fueron generando sucesivas modificaciones sobre las disposiciones establecidas en la Ley de Coparticipación, configurando nuevos escenarios que disminuirían los beneficios obtenidos por las Provincias anteriormente. Además, nuevas transferencias de servicios educativos y de salud, profundas transformaciones del Estado, distintas crisis, recuperaciones y cambios en el contexto macroeconómico nacional e internacional, resultaron en una transformación radical de las condiciones que dieron lugar, hace ya veinte años, a la sanción de la mencionada Ley. No obstante, a pesar del carácter transitorio de dos años indicado en su artículo 1º y del hecho de que en numerosas oportunidades se establecieron plazos para la sanción de una nueva ley, la ausencia de un régimen de coparticipación que lo reemplazara activó la cláusula de prórroga automática, y la Ley de Coparticipación de 1988 sigue vigente en la actualidad. Es así que a partir de un seguimiento exhaustivo sobre las disposiciones institucionales que regulan y han regulado las relaciones intergubernamentales a nivel fiscal puede comprenderse cuál es o ha sido el grado de centralización o descentralización en la gestión de los asuntos públicos. En este sentido, la tendencia observada de una mayor participación de los niveles subnacionales en la distribución de los recursos pone de manifiesto un crecimiento de la importancia de los mismos, ampliando sus funciones, responsabilidades y niveles de influencia en la gestión de las políticas públicas. Período de acuerdos transitorios: los ‘90 En el marco de la nueva ley de coparticipación, la década del ’90 fue testigo de importantes cambios. Una serie de pactos fiscales introdujo transferencias complementarias a la ley de coparticipación, complejizando notablemente la estructura del sistema federal de coparticipación de impuestos. “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 20 Un año de cambios: agosto de 1991 – agosto de 1992 El año transcurrido entre agosto de 1991 y agosto de 1992 fue trascendental para las relaciones intergubernamentales, ya que estuvo cargado de modificaciones que impactaron de lleno en el régimen de coparticipación federal. Sin embargo, ante la ausencia de consensos básicos para crear un nuevo sistema que sustituya el de 1988, el Gobierno Nacional promovió y concretó una serie de cambios, que significaron la introducción de reformas parciales sobre el mismo. Como causa de tales hechos, surge claramente la necesidad de la Nación de captar nuevos fondos para financiar el sistema previsional en crisis. Las modificaciones de aquel año comenzaron con la ejecución de lo establecido en la Ley 24.049, sancionada en diciembre de 1991. A partir de esta norma, el Gobierno Nacional inició nuevamente un proceso de transferencia de la administración de servicios educativos y de salud16, mediante la firma de convenios bilaterales con las Provincias. Sin embargo, estas debieron asumir las nuevas responsabilidades sin la transferencia correspondiente de recursos, es decir con ingresos propios, ya que los fondos destinados por la Nación para hacer frente a los nuevos gastos serían extraídos de la masa de recursos coparticipables antes de la distribución secundaria. Como fundamentos de esta medida fueron invocados, por un lado, el carácter federal de la misma y la responsabilidad constitucional de las provincias sobre la educación y, por otro lado, las mejores perspectivas fiscales de las provincias para asumir esta responsabilidad, debido al incremento en la recaudación de impuestos coparticipables que se venía registrando. Sin embargo, a fin de cuentas, la realidad fue la repetición de una descentralización administrativa, buscando la Nación incrementar sus recursos, en consonancia con el proceso de Reforma del Estado en marcha. Así, en un área que en 1991 representaba en promedio un 25% de sus presupuestos, las provincias registraron una suba del 53,4% (en pesos 16 Incluyó la administración de escuelas nacionales de nivel medio y de adultos, la supervisión de escuelas privadas, y también la gestión de una serie de hospitales nacionales y dos programas alimentarios pasaron a la órbita provincial. “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 21 constantes de 2004) en gastos de educación y cultura entre 1991 y 1993 (muy superior al 37% de aumento del gasto provincial total), lo cual derivó en un fuerte incremento del déficit en 1993. Otra modificación trascendental registrada en este período fue la que afectó la distribución de lo recaudado por una serie de impuestos, destacándose los cambios realizados en IVA y Ganancias17, los dos principales gravámenes de la estructura tributaria. Así, un 11% de lo producido por la recaudación del IVA sería destinado al financiamiento del Régimen Nacional de Previsión Social (del cual un 90% iría al sistema nacional y un 10% a las jurisdicciones provinciales); asimismo, se aplicaron un conjunto de precoparticipaciones (descuentos previos a la distribución primaria) que disminuyeron lo recibido por las Provincias a sólo un 36,26% de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias (excluyendo el Fondo del Conurbano Bonaerense allí creado18), de los cuales un 20% tendría como destino el Sistema de Seguridad Social, para ser destinado a la atención de las obligaciones previsionales nacionales19. De esta manera, estos cambios significaron una marcada reducción en los recursos recibidos por el conjunto de las Provincias (ver Cuadro 1), en favor del Sistema de Seguridad Social, que pasaba a recibir una considerable masa de esos recursos para su financiamiento. Por último, el 12 de agosto de 1992, Nación y Provincias alcanzaron un acuerdo por el cual se realizaron modificaciones al régimen de coparticipación federal, conviniendo entre sus objetivos la necesidad de “afianzar el federalismo reconociendo el creciente papel de los Gobiernos provinciales y municipales en la atención de las demandas sociales de la población”, y “profundizar el proceso de descentralización como modelo para la prestación de las funciones básicas del Estado”. Sin embargo, el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales (ratificado por el Congreso Nacional a través de la Ley 24.130), Leyes 23.966 y 24.073 (Decreto 879/92), respectivamente. En el Artículo 40° de la Ley 24.073 se estableció que un 10% de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias tendría como destino al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense, a ser ejecutado y administrado por la Provincia de Buenos Aires. 19 Decreto 879/92 – Artículo 4°. 17 18 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 22 significó la introducción de enmiendas sobre el sistema de coparticipación, por medio de las cuales el Ejecutivo nacional obtenía mayores beneficios en detrimento de las posiciones alcanzadas anteriormente por las Provincias. En este sentido, el primer punto del Acuerdo estableció que a partir de septiembre de 1992 el Estado Nacional quedaría autorizado a retener un 15% de la masa de impuestos coparticipables, más una suma fija mensual de 43,8 millones de pesos, generando una severa reducción de los ingresos provinciales en la distribución de fondos. En la misma línea que los cambios introducidos en la distribución del IVA y del Impuesto a las Ganancias, se estableció que el primer porcentaje tendría como destino “el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”, mientras que la suma fija serviría para cubrir desequilibrios fiscales provinciales, siendo asignados de acuerdo a los montos allí estipulados. Como forma de compensar el “esfuerzo realizado por los Estados Provinciales y con el objeto de evitar que tan elevada actitud derive en desequilibrios fiscales involuntarios, la Nación garantiza a las provincias un interés mensual mínimo” derivado del régimen de coparticipación, fijado en $725 millones20. Paralelamente, también como contrapartida de la reducción de ingresos provinciales, el Ejecutivo nacional descentralizó los recursos financieros correspondientes al Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI), y el Fondo Vial Federal, los cuales serían remitidos en forma automática y administrados por las provincias. Estos fondos significaron entonces una concesión otorgada por la Nación dentro del marco de una negociación para garantizarse el apoyo de los gobernadores a las reformas y, consecuentemente, asegurar la sustentabilidad del equilibrio macroeconómico recientemente logrado. Por un lado, la Nación redujo el monto de las transferencias automáticas a las 20 Neto de las deducciones establecidas por la cláusula primera, las Leyes 23.966 y 24.073 y el financiamiento del costo de los servicios transferidos según las Leyes 24.049 y 24.061 y el Decreto 964/92 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” provincias, mientras los gobernadores obtenían el control de facto de la importante masa de recursos correspondiente al FONAVI. El Acuerdo incluía, entre otros, los siguientes compromisos: Las provincias limitarían el incremento de sus gastos corrientes a financiarse con recursos de coparticipación en 1993 (un 10 % en relación a 1992), incluyendo los servicios transferidos; así, las Provincias proyectarían sus presupuestos por una coparticipación bruta de $ 10.890.000.000. El Estado Nacional no detraería de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos, ni transferiría nuevos servicios sin el consentimiento expreso de las provincias. Nación y provincias se comprometían a firmar los convenios de transferencia de servicios educativos y de salud (Leyes 24.049 y 24.061) La vigencia del Acuerdo se extendería hasta el mes de diciembre de 1993. Como resultado de este Acuerdo Fiscal, si bien en 1993 se registró un aumento del 10% (en pesos corrientes) en los ingresos tributarios provinciales de origen nacional, ello se explicó en gran medida por un incremento del 13% en la recaudación tributaria nacional de ese año. No obstante, dicho crecimiento fue insuficiente para contrarrestar, como ya fue mencionado, el impacto que la transferencia de servicios educativos y de salud tuvo sobre el gasto de los gobiernos provinciales, engrosando el resultado financiero deficitario de sus cuentas públicas. Página 23 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 24 Cuadro 1: Evolución de los porcentajes de distribución primaria correspondiente a las provincias, de acuerdo con el Régimen Federal de Coparticipación * MES/ AÑO IVA GANANCIAS ACTIVOS INTERNOS INT. SEGUROS Enero/88 56,66 56,66 . 56,66 56,66 56,66 Ley 23.548 Diciembre/89 - - 56,66 - - - Ley 23.760 Abril/91 - - 28,33 - - - Ley 23.906 Agosto/91 50,43 - - - - - Ley 23.966 Febrero/92 - - - - 0,00 - D. 355/92 Abril/92 - 47,59 - - - - Ley 24.073 Junio/92 - 36,26 - - - - D. 879/92 Septiembre/92 42,86 30,82 24,08 48,16 0,00 48,16 Ley 24.130 (1) Agosto/93 42,86 30,82 24,08 48,16 0,00 48,16 Abril/95 32,70 (3) OTRO NORMA S LEGAL D. 1807/93 (2) - - - - - Ley 24.468 Fuente: “El conflicto en torno a las relaciones financieras ente la Nación y las provincias. Segunda parte: Desde la ley 23548 hasta la actualidad” (Cetrángolo y Jiménez, 1996) * No se incluye Tierra del Fuego. (1) Adicionalmente se restan 43,8 millones de pesos mensuales sobre la masa a coparticipar. (2) Adicionalmente se restan 45,8 millones de pesos mensuales sobre la masa a coparticipar. (3) El impuesto a los activos se creó con posterioridad a la ley 23548 y se derogó en el año 1995. En la vía de los Pactos Fiscales Exactamente un año después de este Acuerdo, el 12 de agosto de 1993 fue suscripto entre el Poder Ejecutivo Nacional y por un número mayoritario de Gobernadores el denominado Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, que actuaría de forma complementaria al primero. Por medio de este Pacto, se acordó una serie de modificaciones y derogaciones de impuestos provinciales, implicando un retroceso o una limitación de sus capacidades y facultades. Así, por ejemplo, en la primera parte del Pacto se expresaba la voluntad de “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 25 derogar el impuesto de sellos (tributación propia del nivel subnacional) sobre una serie de actividades allí detalladas, a fin de alinearse con la política económica que había fijado el Gobierno Nacional. En este mismo sentido, también se definía el compromiso de los Ejecutivos Provinciales de “propender a la privatización total o parcial, a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones u obras, cuya gestión actual se encuentre a cargo de las provincias o a la liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente a las Provincias” (Apartado Primero, Punto 9). Para contrarrestar eventuales pérdidas en las recaudaciones provinciales generadas a partir de estas modificaciones, el Ejecutivo Nacional ofreció a cambio la suspensión de la retención de los montos excedentes de coparticipación por encima de los $725 millones establecidos como garantía en el Acuerdo de 1992, aunque de manera automática y transitoria por un período de 60 días, y en forma permanente una vez que cada provincia cumpliera con los compromisos de aplicación inmediata establecidos en el Pacto. Complementariamente, se elevó a $740 millones la garantía a partir del 1º de enero de 1994. Además se alcanzó un compromiso por el cual, en caso de que los recursos a coparticipar a las provincias superaran los $800 millones, esos fondos no serían de libre disponibilidad, sino que las provincias debían destinarlos a la cancelación de deudas, o al financiamiento de gastos de “capital y programas de reformas de los Estados Provinciales que sean aprobados por el Gobierno Nacional”. Por otra parte, también cabe destacar el acuerdo por el que el Estado Nacional aceptaría la transferencia de las Cajas de Jubilaciones Provinciales de aquellas Provincias que adhirieran al nuevo Régimen Previsional a ser sancionado por la Nación, instrumentándose dicha transferencia por medio de convenios particulares21. En último término, el Pacto prorrogó la vigencia del Acuerdo de 1992 hasta el mes de Junio de 1995. De esta manera, si bien el Ejecutivo Nacional otorgó algunas concesiones Para más información sobre el rescate de los sistemas previsionales provinciales ver “Decentralization, Fiscal Discipline in SubNational Governments, and the bailout problem: the case of Argentina” (Nicolini, Posadas, Sanguinetti. J, Sanguinetti. P, y Tomassi, 2002. Red de Centros de Investigación – BID. Trabajo #R-467) 21 “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” para compensar las pérdidas provinciales, se revela como característica esencial del Pacto el poder de fiscalización e intervención que retuvo la Nación en la orientación y control de las políticas provinciales, avanzando así sobre la autonomía de las mismas, limitando incluso sus capacidades tributarias. En relación a las finanzas públicas, el Pacto no tuvo un efecto negativo directo. En 1994, los números de recaudación tributaria provincial presentaron un incremento al igual que la recaudación nacional, y por lo tanto también aumentaron los ingresos tributarios de origen nacional en las provincias. Sin embargo, se registró un incremento del déficit de las provincias, por un aumento mayor del lado del gasto. Luego, la disminución de los ingresos provinciales y el fuerte incremento del déficit que se registra para 1995 tienen su origen en la disminución de la recaudación tributaria nacional, producto de una disminución de la actividad económica del país durante dicho año (perturbado por el “Efecto Tequila”), más que como consecuencia directa de las modificaciones del Pacto Federal. Este representó antes un retroceso en términos de autonomía política-económica de las provincias que una involución en términos de finanzas públicas. En este contexto, se realizó un nuevo cambio en la distribución del IVA, en abril de 1995. Por medio de la Ley 24.468, el Congreso estableció un incremento del 3% en la alícuota del impuesto (alcanzando entonces el 21%), con el cual se crearía un fondo especial para el equilibrio fiscal y el fortalecimiento del crédito público, administrado por el Tesoro Nacional. Ello significó, otra vez, la disminución del porcentaje con destino a las Provincias, ubicándose entonces por debajo del 35% de lo producido por la recaudación del principal impuesto de la estructura tributaria nacional. A modo de balance, para comprender los efectos que las modificaciones impositivas de inicios de los años 90 tuvieron sobre el régimen de distribución establecido en 1988, es necesario identificar 4 tendencias registradas principalmente a partir de 1991: 1. por la recuperación de la actividad económica, hubo un fuerte Página 26 ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 27 incremento de la recaudación total (67% entre 1991 y 1995); 2. consecuentemente, las transferencias por coparticipación a las provincias también mostraron un notable crecimiento (76%); 3. al mismo tiempo, se llevó a cabo una modificación de la estructura tributaria, concentrando la recaudación en los impuestos de IVA y Ganancias (los cuales pasaron de representar un 28% en 1991, a cerca de un 55% de la recaudación total en 1995); 4. la necesidad de nuevos fondos, particularmente para el financiamiento del sistema previsional, llevó a la Nación a concretar una serie de modificaciones sobre los impuestos coparticipables (principalmente IVA y Ganancias), las cuales resultaron en una disminución de los fondos con destino a las provincias. En efecto, si bien las transferencias por coparticipación aumentaron significativamente, lo hicieron en una proporción muy inferior a lo ocurrido con los dos principales impuestos coparticipables: entre 1991 y 1995, IVA y Ganancias registraron un incremento del 180% y más del 500%, respectivamente. De esta manera, el impacto global de las reformas comentadas resultó en el deterioro efectivo del coeficiente de distribución primaria. Por último, la puja por el destino de los fondos originada por la concentración de la recaudación sobre impuestos coparticipables, generó la búsqueda de mecanismos para eludir la legislación. Así, como plantean Cetrángolo y Jiménez (1996), “el sistema de distribución de los recursos coparticipables cobró una complejidad y fragilidad difícil de encontrar en otro período de la historia argentina”. La Constitución de 1994 y la coparticipación En medio de la serie de modificaciones que venían implementándose sobre ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 28 el régimen de coparticipación federal de impuestos vigente, la reforma de la Constitución Nacional de 1994 introdujo un nuevo marco en cual debería (y debe) desarrollarse el debate en torno a su configuración. En primer lugar, un hecho fundamental es, naturalmente, la inclusión de la coparticipación dentro de la Constitución, en el artículo 75° inciso 2. De esta manera, la discusión encuentra ahora referencias y disposiciones preestablecidas y obligatorias para su configuración. En segundo término, este artículo establece claramente los criterios que una nueva ley convenio deberá contemplar, estipulando que la distribución “se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”, luego de garantizar la “automaticidad en la remisión de los fondos.” En tercer lugar, la Constitución establece los requisitos formales para su sanción en el Congreso22, así como también restringe la posibilidad de llevar a cabo nuevas políticas de transferencia de funciones sin la reasignación de recursos respectiva. Por último, las Disposición Transitoria Sexta de la Constitución dice que un nuevo régimen de coparticipación de acuerdo a los criterios mencionados en el Artículo 75° “serán establecidos antes de la finalización del año 1996”, definición que se ha postergado y olvidado de manera sistemática y voluntaria. Renovación II Pacto Fiscal – 1996 Luego de la recesión de 1995, acompañada naturalmente por una disminución de la recaudación de impuestos públicos y el consiguiente aumento del déficit ante un gasto que continuó aumentando, en 1996 el 22 “La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.” (Artículo 75°, inciso 2, cuarto párrafo). ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Ejecutivo Nacional promovió la renovación del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, por medio de la Ley 24.699 del mes de septiembre. El Pacto introdujo cambios en la distribución de distintos impuestos, con impactos diversos en la participación correspondiente a las provincias, pero de carácter positivo en términos financieros. En primer lugar, hubo una nueva modificación en el destino de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias, que se mantiene vigente hasta la actualidad. Se introdujo, como ya había ocurrido en el Acuerdo de 1992 sobre el total de la masa coparticipable, una detracción previa de $580 millones anuales, a distribuirse en tres partes: $120 millones anuales con destino al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP); $20 millones anuales al Fondo de ATN; y $440 millones anuales al conjunto de las Provincias, a distribuir de acuerdo a la distribución secundaria establecida en la Ley de Coparticipación. Efectuada esta detracción previa, la distribución continuaría realizándose igual que hasta ese momento. Más significativa, por lo que representó para las provincias, fue la modificación en la distribución de lo percibido por el Impuesto a los Combustibles Líquidos y GNC. El artículo 2 de la Ley destinó al SIJP el total de lo producido de impuestos que gravaran, en forma específica, el gasoil, diesel-oil, kerosene y GNC, y un 21% de lo que se recaudara en gravámenes específicos a las naftas. El 79% restante de este último se distribuiría de acuerdo al artículo 18 (Título III, Capítulo IV), de la Ley 23.966. Esta detracción significó un retroceso para las provincias, reflejada en el hecho de que si bien hubo un aumento de casi el 70% en la recaudación de los Impuestos a los Combustibles en 1997 respecto al año anterior (archivo: recaudación), las provincias percibieron solo un 5% más iniciando una progresiva disminución que se iría extendiendo en los siguientes años, al mismo tiempo que la recaudación continuaba ascendiendo. Inverso fue el caso del Impuesto a los Bienes Personales, ya que se suspendía la distribución dispuesta previamente respecto al 90% de su Página 29 ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” recaudación, para destinarlo de forma completa a las provincias de acuerdo a la distribución secundaria. Por último, se dispuso que el destino de lo producido por el impuesto a los automotores que utilicen como combustible gasoil, en lo que corresponda a una alícuota aplicable sobre la base imponible de hasta el 10%, fuera destinado al financiamiento del SIJP. Como resultado general, este Pacto benefició a las finanzas públicas provinciales, a pesar de las detracciones realizadas y la disminución de lo percibido por el Impuesto a los Combustibles. La mayor participación de las provincias en la distribución de Bienes Personales y un significativo aumento de la recaudación en Ganancias favorecida por el crecimiento del PBI registrado en 1997, se tradujo en un marcado incremento de los ingresos tributarios de origen nacional para el nivel provincial en ese año (13%) que, junto a un crecimiento del 10% de los ingresos tributarios provinciales, permitieron reducir fuertemente su déficit financiero, a solamente $112 millones, un 90% menor que la registrada en 1996. En materia impositiva, hubo tres nuevas leyes sobre el final del segundo período presidencial de Carlos Menem que merecen atención por su influencia sobre las relaciones intergubernamentales. Creación del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Junio 1998 - Ley 24.977), más comúnmente conocido como Monotributo, cuyo producto sería destinado en un 70% a la ANSES y en 30% a las provincias según la distribución secundaria23. Así, se dejó de lado la ecuación planteada por la Ley de Coparticipación, y de manera sugerente indica que “esta distribución tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999 y no sentará precedente a los fines de la coparticipación federal de impuestos”. Creación del Fondo Nacional de Incentivo Docente (Noviembre 1998 - Ley 25.053) con el objetivo de otorgar una asignación especial remunerativa a los docentes de todo el país. Si bien su destino no generaba mayores 23 Artículo 59 de la Ley 24.977. Página 30 ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 31 controversias, la discusión se daría en cuanto a la fuente de financiamiento: el Ejecutivo Nacional gravaba para ello sobre el rubro de automotores, competencia específica del nivel provincial. A fines de 1998, el Congreso sancionaría la Ley 25.082, que estableció una asignación, previa a la distribución primaria, de $2.154 millones anuales al financiamiento del SIJP hasta el 31 de diciembre de 2000, a efectuarse en caso de que los fondos correspondientes al conjunto de las provincias superaran mensualmente los $920 millones. Así, si bien se establece un piso más elevado, nuevamente se restringían las posibilidades de crecimiento de la participación provincial en la distribución de la masa coparticipable. Esta detracción sería derogada recién en Mayo de 2002. Cambio de Gobierno, misma transitoriedad (1999) A raíz de los indicios de agotamiento del modelo económico de la década del 90, con una caída superior al 3% del PBI en 1999, el nuevo gobierno encabezado por el Presidente Fernando De la Rúa intentó tomar la iniciativa para controlar el incremento del déficit fiscal tanto nacional como provincial. Para ello, en los días previos a su asunción en diciembre de 1999, representantes del Gobierno Nacional electo suscribieron junto con Gobernadores en ejercicio y Gobernadores electos el denominado Compromiso Federal. En él se explicitaba el deber de sancionar una nueva ley de coparticipación cumpliendo al mismo tiempo con lo establecido en la reforma constitucional de 1994. El acuerdo también señalaba que la nueva ley debía reunir las diversas modificaciones legales y responder “a un sentido federal, en el cual el conjunto de provincias pasen a tener mayor protagonismo y responsabilidad en la determinación y control de los criterios de distribución primaria y secundaria y el seguimiento de las cuentas fiscales (incluyendo la deuda) de todas y cada una de ellas en línea con pautas comunes que se determinen en la ley” (Punto Quinto), considerando así los ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 32 cambios operados en el escenario de las relaciones intergubernamentales durante los diez años previos. El Compromiso insistía en el cumplimiento de los aspectos pendientes del Acuerdo y los Pactos Federales, así como en la necesidad de disminuir el gasto público y el déficit de los dos niveles de gobierno, con el objetivo de alcanzar un crecimiento económico equilibrado, eliminando los efectos adversos provocados por el alto nivel de endeudamiento y las fluctuaciones del nivel de actividad. En cuanto a los recursos coparticipables, si bien el Compromiso establecía que la distribución de fondos continuaría realizándose de acuerdo a las leyes y normas utilizadas hasta ese momento, al mismo tiempo determinó que la transferencia a las provincias por todo concepto durante el año 2000 sería de una suma única y global de $1.350 millones mensuales, independientemente de los niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse. También programaba la distribución para el año 200124, garantizando la Nación un mínimo de $1.364 millones mensuales. Además, permitió que los gobiernos provinciales utilizaran para otros fines hasta un 50% de los fondos asignados por leyes especiales. Por último, una novedad fue la creación de un Fondo anticíclico a financiarse con recursos coparticipables. Como resultado de este Compromiso, en el año 2000 hubo una disminución, aunque ligera, del déficit financiero del conjunto de las provincias respecto al año anterior. Ello fue producto tanto de una leve disminución del gasto público total como de un incremento de igual magnitud del total de transferencias de recursos de origen nacional hacia las provincias. Un año después, en diciembre del 2000, el Congreso de la Nación sancionó la Ley 25.400, ratificando un nuevo acuerdo entre el Ejecutivo Nacional y el conjunto de Gobernadores, denominado Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, dentro del contexto del “blindaje” y del “megacanje”. En él se ratificaron los principios y mecanismos dispuestos en El artículo 4º del Compromiso Federal precisaba que los recursos a transferir a las provincias en 2001 serían el promedio mensual de lo recaudado coparticipable en 1998, 1999 y 2000. 24 ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” el Compromiso previo, comprometiéndose las partes (una vez más) a presentar un proyecto de ley de coparticipación federal. Las únicas novedades concretas respecto a los recursos coparticipables fueron: · Proponer al Congreso la prórroga por un plazo de cinco años de todas las leyes que conformaban el régimen de distribución. · Fijar en $1.364 millones mensuales la suma única y global a transferir por todo concepto a las provincias durante 2001 y 2002, manteniendo la independencia respecto a los niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse. Asimismo, para los años siguientes establecía una garantía de transferencias mínimas, con un incremento progresivo (aunque muy leve), y cuyo monto final continuaría siendo el resultado del promedio de lo recaudado coparticipable en los tres años anteriores. También se extendía la autorización a las provincias para destinar provisoriamente a otros fines hasta un 50% de los fondos de asignación específica. Otros aspectos tratados a lo largo del Compromiso se enfocaban en alcanzar una mayor responsabilidad en el manejo presupuestario, donde las partes acordaron no aumentar sus niveles de gasto primario; y en mejorar el nivel de transparencia de las cuentas públicas, exhortando por ejemplo a todos los niveles de gobierno a presentar presupuestos y previsiones fiscales plurianuales, siguiendo criterios y procedimientos para la difusión de la información. Como contrapartida a estos requerimientos, a la rigidez en relación a las transferencias de recursos coparticipables y a la necesidad de revertir la debilidad financiera de las cuentas públicas provinciales, la Nación ofreció algunos beneficios, entre los cuales sobresalen tres medidas. En primer lugar, diseñó un plan para cancelar la deuda del FONAVI correspondiente a 1999. Por otro lado, asumió el compromiso de elevar el presupuesto destinado a programas sociales y de empleo, acordando la utilización de Página 33 ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” $225 millones para tales fines a ser administrados exclusivamente por los gobiernos provinciales; y también proyectaba la forma de administración y distribución de los fondos en los años siguientes. Por último, en pos de asistir a aquellas jurisdicciones con dificultades financieras, el Gobierno Nacional profundizaría el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero hasta el año 2005, a través del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP), el Banco de la Nación Argentina u otras herramientas financieras. Finalmente, el Compromiso establecía que, en caso de inexistencia de una nueva ley de coparticipación para el año 2003, el Gobierno Nacional podría enviar al Congreso, con acuerdo previo de los gobernadores, un proyecto de ley, el cual debía incluir una serie de definiciones allí señaladas. Entre estas se encontraba la simplificación del sistema de transferencias, eliminando el sistema de precoparticipaciones (detracciones previas a la distribución primaria), herramienta utilizada con frecuencia, como hemos visto, durante la década del 90 (y prorrogada durante el gobierno de la Alianza), muy perjudicial en la participación provincial sobre los recursos coparticipables. Sin embargo, este Compromiso caería en saco roto: el año 2001 marcó la crisis del modelo económico-cambiario sostenido por el país a lo largo de la década del 90, sufriendo el derrumbe del conjunto de sus indicadores económico-sociales, lo cual derivó en el incumplimiento del conjunto de las disposiciones acordadas. La severa caída del PBI (por encima del 4%) provocó una marcada contracción en la recaudación nacional, arrastrando así a los recursos transferidos a las provincias, los cuales tuvieron una disminución mayor al 11%, ubicándose muy por debajo de las cifras previstas en el Compromiso Federal. En medio de esta caótica situación, resultó paradójica la creación del impuesto a los créditos y débitos de cuenta corriente (conocido como “impuesto al cheque”), que ese año recaudó casi $3.000 millones, pero con la particularidad de que no formaban parte de la masa de fondos coparticipables. Igualmente, el resultado financiero en ambos niveles de gobierno registró grados de déficit muy superiores a los Página 34 ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 35 obtenidos el año anterior. Esta crítica situación económica y financiera ya se advertía al promediar el año, por lo que el Ejecutivo Nacional intentó revertir la situación mediante la implementación de nuevos acuerdos. Así, en el mes de julio de 2001, el Gobierno Nacional y las provincias suscribieron el Compromiso por la Independencia, y el Acuerdo de Apoyo Institucional para la Gobernabilidad, y posteriormente, en noviembre, se firmó la Segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, ratificados en conjunto por el Decreto 1584. Los primeros dos acuerdos perseguían la adopción del principio presupuestario de déficit cero en todos los niveles de la administración, la generalización del impuesto a los créditos y débitos bancarios, y la incorporación de hasta $1.000 millones al Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial, en concepto de anticipo del Impuesto a la Ganancias, por sólo mencionar las medidas que tenían un impacto directo en las relaciones fiscales intergubernamentales. Por su parte, la Segunda Addenda reconocía una situación de desajuste y retrasos en el envío de fondos coparticipables a las provincias a causa de los problemas financieros que afrontaba el Gobierno Nacional, diagramando diferentes mecanismos, instrumentos (LECOP25) y plazos de pago, e incluso recortando el monto de los envíos26 con el objetivo de contrarrestar esta situación. Sin embargo, esta Addenda fue suscripta en el transcurso del mes de noviembre de 2001, por lo que su aplicación real resultó prácticamente nula teniendo en cuenta que la grave crisis de finales de año arrastró al gobierno, y que para el mes de febrero de 2002 un nuevo Acuerdo anularía lo allí dispuesto. No obstante, al representar sus disposiciones un claro retroceso para los gobiernos provinciales (una mayor debilidad financiera) en momentos extremadamente críticos, las mismas pueden haber tenido implicancias políticas en las relaciones gubernamentales, generando cambios de incentivos, posicionamiento y apoyo para enfrentar el juego político de aquellos días. Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales, creadas por el Decreto Nº 1004/01. El Artículo 3° de la Segunda Addenda abría la posibilidad de recortar en un 13% el envío de fondos coparticipables hacia las Provincias. 25 26 ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 36 Crisis, cambio, nuevo acuerdo transitorio La crisis desatada durante 2001 y 2002 no tenía precedentes en la historia del país: más de un 50% de la población se encontraba bajo la línea de pobreza; la tasa de desocupación era superior al 20%; la declaración de default indicaba la quiebra financiera del Estado; la legitimidad del sistema político estaba en crisis, con un rechazo generalizado de la sociedad, y la sucesión de cinco presidentes en un lapso de 10 días puso en serio riesgo la continuidad institucional. Frente a este calamitoso contexto, la relación fiscal NaciónProvincias había entrado en el mismo estado de desconcierto, desarticulando de facto cualquier tipo de garantía. Comprendiendo la necesidad de generar un nuevo marco normativo que regulara dicha relación en medio esta difícil situación, el Gobierno de Eduardo Duhalde, electo por la Asamblea Legislativa para completar el mandato presidencial de De la Rúa, alcanzó un nuevo acuerdo con los Gobernadores, luego ratificado por el Congreso a través de la Ley 25.570. El denominado Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, tenía como propósitos: 1. Definir un régimen de coparticipación de impuestos que permita una distribución de ingresos fiscales adecuada a la excepcionalidad de las circunstancias y que inicie, sobre una base estable, el régimen de coparticipación definitivo, cumpliendo con el mandato constitucional; 2. Clarificar la mecanismos relación de fiscal distribución Nación-Provincias, (complicadas simplificando por las los sucesivas excepciones al régimen único de la Ley 23.548), y otorgando mayor previsibilidad y sustento al financiamiento de las administraciones de ambos niveles de gobierno; 3. Refinanciar la pesada carga que constituían las deudas financieras para el funcionamiento normal de los Estados Provinciales. ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Así, contemplando estas premisas, el Acuerdo detalla una serie de medidas: · Incorporación a la masa de recursos coparticipables del 30% del producido por el Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente. Ello favorecía claramente al conjunto de las Provincias, ya que este impuesto registraría un incremento muy importante en 2002, creciendo de forma sostenida a lo largo de los últimos años, y convirtiéndose en uno de los de mayor relevancia sobre el total de la recaudación tributaria nacional a partir de la crisis del 2001. El 70% restante lo administraría la Nación para hacer frente a la Emergencia Pública; · Para dar una mayor flexibilidad a la gestión provincial, se otorgó el carácter de libre disponibilidad a los recursos tributarios asignados a regímenes especiales de coparticipación, incluso liberándolos de las obligaciones establecidas en el inciso g) del art. 9, Ley 23.548 (distribución provincial hacia los municipios); · Eliminación de las garantías sobre las transferencias del Gobierno Nacional hacia las Provincias (en particular la suma fija de $1.364 millones a transferir en 2002, independientemente del nivel de recaudación, junto a las proyecciones del art. 6 del Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal); · Suspensión de la propuesta de prórroga por cinco de años del conjunto de leyes que componían el régimen de distribución; · Derogación de la posibilidad de recortes del 13% en las transferencias a las provincias, según habilitaba el artículo 3 de la Segunda Addenda del Compromiso Federal; · Eliminación de la asignación de $2.154 millones anuales para el financiamiento del SIJP a partir de la masa de fondos coparticipables (arts. 2 y 3, Ley 25.082); Página 37 ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” · Página 38 Definición de parámetros para la renegociación y cancelación de deuda pública provincial (canje de deuda con el Gobierno Nacional), utilizando como garantía de pago los fondos provenientes del régimen de coparticipación, y condicionando la asunción de deuda por parte del Estado Nacional al compromiso de las provincias de reducir en un 60% el déficit fiscal de 2002 y alcanzar el equilibrio en 2003. Asimismo, cualquier nuevo endeudamiento debería ser, a partir de allí, autorizado por el Ministerio de Economía de la Nación y/o el Banco Central; Compromiso del Estado Nacional a fin de garantizar que los servicios de la deuda reprogramada de cada Provincia no supere el 15% de afectación de los recursos del régimen de coparticipación. Finalmente, el Acuerdo contenía el compromiso de las partes de alcanzar la sanción de un régimen integral de coparticipación federal antes del 31 de diciembre de 2002, fecha en la cual finalizaría la vigencia del presente régimen (aunque previendo la renovación automática en caso de ausencia de una nueva ley). Entre las definiciones enumeradas para ser incorporadas en un régimen definitivo se incluía la necesidad de evaluar una descentralización de funciones y servicios desde la Nación a las Provincias, anticipando una posible nueva instancia de la secuencia iniciada en 1978. Nuevo escenario: (2002 – 2007) Este Acuerdo permitió alcanzar un apreciable grado de estabilidad en las relaciones intergubernamentales en medio de una profunda crisis, reportando beneficios para ambos actores. En primer lugar, en la arena política el Acuerdo logró aplacar los reclamos de los gobernadores, garantizando mejores condiciones para la gestión de políticas de recuperación por parte del Gobierno Nacional al disminuir el nivel de conflictividad. ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 39 Para conseguirlo, el Estado Nacional otorgó a las Provincias una serie de importantes beneficios financieros y garantías de un mayor nivel de recursos correspondientes a la coparticipación, así como una mayor flexibilidad en su utilización, lo que les permitió aliviar el estado de las cuentas públicas frente al descalabro financiero que la crisis ocasionaba. Como contrapartida, la Nación impuso un fuerte condicionamiento sobre las Provincias, al exigir una reducción del 60% en el déficit fiscal del año 2002 con respecto a 2001 para hacer efectivo el canje de deuda. De esta manera, si bien los efectos de la crisis durante ese año arrojarían inevitablemente un resultado deficitario en las cuentas públicas del conjunto de las Provincias, la combinación de las ventajas otorgadas por la Nación y la cláusula establecida generaron una muy fuerte reducción del mismo, incluso superando las metas estipuladas27. Cuadro 2: Ejecución Presupuestaria – Total Provincias 2001-2003 CONCEPTO PESOS CONSTANTES * PESOS CORRIENTES 2001 2002 2003 2001 2002 2003 Ingresos Totales 55.747,2 39.671,1 45.169,4 30.036,2 32.384,5 42.652,9 Gastos Totales 67.574,0 41.668,5 43.443,7 36.408,4 34.015,1 41.023,3 Resultado Financiero -11.826,8 -1.997,5 1.725,8 -6.372,2 -1.630,6 1.629,6 Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias - Ministerio de Economía * De acuerdo al Índice de Precios Combinados, base 2004 = 1 En este sentido, al analizar la composición de la Ejecución Presupuestaria del conjunto de las Provincias, podemos observar que estas realizaron un enorme esfuerzo fiscal. Aunque una comparación en pesos corrientes ya nos permite ver una disminución del gasto público provincial en 2002 (de magnitud similar al aumento de los ingresos -alrededor del 7%), el abandono 27 De acuerdo a los datos suministrados por la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias del Ministerio de Economía de la Nación, los resultados financieros del conjunto de las Provincias mostraron una disminución del déficit fiscal superior al 70% en pesos corrientes, y al 80% en pesos constantes a precios de 2004. ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” del régimen de convertibilidad cambiaria y la devaluación subsiguiente obligan a considerar las variaciones sobre las cuentas públicas en valores constantes, a fin de comprender en su real dimensión tanto la profundidad los efectos de la crisis como las exigencias establecidas en el Acuerdo posterior. Así, por la combinación de estos tres factores, la contracción del gasto público provincial se ubicó en torno al 40%, al mismo tiempo que los ingresos cayeron un 30%. Ello indica que la gravedad de la crisis forzó a las Provincias a optar, como única alternativa posible, por una disminución de sus erogaciones superior a la ya de por si brusca reducción de sus recursos, a fin de cumplir con la meta planteada por la Nación para el canje de deuda, considerando que ella era la única vía por la cual, en aquel contexto de declaración de cesación de pagos, las Provincias podían conseguir financiamiento para afrontar sus obligaciones corrientes. Estos esfuerzos encontrarían su recompensa a partir del año siguiente, cuando la recuperación general de la economía (el PBI creció por encima del 8% en 2003) y el incremento de los ingresos públicas producto de dicha reactivación (la recaudación se elevó en más de un 40%), permitieron alcanzar al conjunto de Provincias un superávit financiero por primera vez en 20 años. Como balance general, nuevamente ante un contexto de crisis, la debilidad del Poder Ejecutivo Nacional lo llevó a realizar amplias concesiones frente la presión política de los gobernadores con el objetivo de garantizar la gobernabilidad. Sin embargo, en esta ocasión la modificación de las circunstancias político-económicas llevó a que las implicancias a mediano plazo fueran considerablemente distintas. En primer lugar, el canje de deuda y los planes de asistencia financiera28 implementados por la Nación en los años posteriores a la crisis, convirtieron al Estado Nacional en el principal acreedor de los Estados Provinciales, transformándose ello en una herramienta trascendental en favor del nivel central de Gobierno para las negociaciones intergubernamentales. Pero sería la modificación del modelo político-económico a partir de la crisis general de 2001-2002 lo que marcaría la característica esencial de este período en el Página 40 ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 41 ámbito de las relaciones aquí estudiadas. El abandono del régimen de convertibilidad cambiaria, a través de una fuerte devaluación del peso, alteró las relaciones de intercambio del país, volviendo más competitivos los bienes nacionales en el mercado internacional, y transformando las condiciones de producción de la industria local. Por otro lado, debe sumarse a ello el cambio en el rol del Estado, que inició un proceso de recuperación de sus capacidades institucionales, comprendiendo su papel esencial como promotor del desarrollo y regulador del funcionamiento del sector privado. Así, el proceso de recuperación macroeconómica tuvo como pilares centrales el desarrollo de la producción y del consumo. Para ello, se basó en un tipo de cambio competitivo y en la configuración de mecanismos económicos que favorecieron el crecimiento de las exportaciones nacionales, el superávit comercial, y el desarrollo del mercado interno, por medio de la promoción de la actividad industrial y la recomposición del poder adquisitivo de amplios sectores de la sociedad golpeados por la crisis económica (baja del desempleo, pobreza e indigencia, e incremento del salario real). El crecimiento sostenido del PBI en torno al 8% entre 2003 y 2008 reflejó la recuperación de las principales variables económicas. Ello se tradujo, naturalmente, en un fuerte incremento de los niveles de recaudación del Estado Nacional, permitiéndole, a su vez, destinar mayores recursos para inversión pública, retroalimentando el proceso de desarrollo productivo. En este marco, un análisis en detalle de los componentes principales de la estructura tributaria abre la posibilidad de comprender la forma que asumieron las relaciones entre los distintos niveles de gobierno. Influencia de la estructura tributaria sobre las relaciones intergubernamentales en el período 2001-2008 28 Hacemos referencia al Plan de Financiamiento Ordenado (Decreto 2263/02), Plan de Unificación Monetaria (Ley 25.736, año 2003), y Plan de Asistencia Financiera (2005). ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 42 Como se puede observar en el cuadro 2, la composición tributaria del Estado Nacional registró significativas variaciones en el período 2001-2008. Para un mejor análisis de las implicancias que ello tuvo sobre las relaciones intergubernamentales, hemos seleccionado los principales impuestos de la estructura (que en conjunto representan alrededor de un 80% sobre el total), separándolos según su distribución entre aquellos que tienen una Asignación Específica (fijada por Ley o Decreto), Coparticipables y No Coparticipables. Cabe aclarar que, si bien un porcentaje de su producto es coparticipable, incluimos en esta última categoría el Impuesto sobre Créditos y Débitos en Cuenta Corriente debido a que, en términos netos, existe una escasa participación de las Provincias en la distribución de estos recursos (inferior al 15%). Cuadro 3: Estructura CONCEPTO Impuestos Coparticipables A las Ganancias Al valor agregado Internos Transferencias de inmuebles Impuestos con Asignación Específica Ganancia mínima presunta A los Combustibles líquidos y gas Bienes personales Monotributo (impositivo) Impuestos No Coparticipables Derechos de importación y exportación Neto Tasa Estadística de importación Créditos y Débitos en Cuenta Corriente % del Subtotal sobre la Rec. Nacional Tributaria Nacional 2001-2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 58,6 50,3 51,5 56,4 56,8 55,8 54,7 51,4 % % % % % % % % 21,7 17,3 20,0 22,3 23,2 22,1 21,2 19,7 % % % % % % % % 33,0 29,5 28,4 31,0 30,5 30,9 31,0 29,5 % % % % % % % % 3,8% 3,4% 3,0% 3,0% 3,0% 2,7% 2,3% 2,1% 0,1% 0,1% 0,1% 10,8 % 1,2% 11,2 % 1,0% 11,1 % 1,8% 7,4% 8,7% 1,7% 0,7% 1,0% 0,4% 19,3 % 8,7% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% 8,8% 8,0% 7,0% 6,1% 5,7% 1,2% 0,9% 0,7% 0,6% 0,4% 6,7% 5,4% 5,0% 4,3% 3,7% 3,6% 2,2% 0,4% 21,7 % 13,7 % 1,7% 0,5% 19,7 % 11,9 % 1,5% 0,6% 19,6 % 11,8 % 1,4% 0,6% 19,4 % 11,7 % 1,2% 0,5% 20,1 % 12,6 % 1,2% 0,5% 22,7 % 15,4 % 2,3% 9,8% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 6,3% 9,4% 8,0% 7,7% 7,8% 7,7% 7,4% 7,2% 78,1 % 80,8 % 84,4 % 84,9 % 84,4 % 82,2 % 80,9 % 79,7 % Fuente: Elaboración propia en base a datos del Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal - Ministerio de Economía de la Nación. ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 43 Si bien este conjunto de impuestos registraron un significativo crecimiento en el período, son los impuestos no coparticipables los que mayor incremento tuvieron en relación a la participación sobre el total de la recaudación nacional. Esto significó una concentración de recursos en el Estado nacional, resultando naturalmente en un refuerzo de su poder político a la hora de tomar decisiones de gobierno y en las negociaciones con el conjunto de las Provincias, necesitadas de nuevas fuentes de financiamiento para superar la crisis del inicio de la década. En este sentido, se profundiza el proceso de recentralización financiera de los recursos iniciado sólo unos años después de la Ley de coparticipación de 1988. Conclusión El régimen de coparticipación federal de impuestos es uno de los principales ejes en torno del cual se configura la relación político-financiera entre la Nación, las provincias y los municipios, en una república federal como lo es la Argentina. Como hemos visto, las relaciones fiscales entre los dos niveles superiores de gobierno se han ido configurando de modo diferente desde sus orígenes, estructurándose, así, formas variadas de relaciones verticales de poder. De esta manera, distintas reformas realizadas sobre el régimen federal de coparticipación de centralizadoras o impuestos se descentralizadoras vincularon relativas con a la otras políticas distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno, alterando las relaciones de poder entre la Nación, las provincias, y los municipios. La evolución de este sistema de distribución de recursos se caracterizó por la existencia de tres tendencias generales: el aumento de las jurisdicciones subnacionales incluidas; la creciente incorporación de tributos nacionales en ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” Página 44 la masa de recursos a coparticipar, y el aumento del coeficiente de distribución primaria. Todo ello representó un avance para el conjunto de las provincias, al contar con nuevos ingresos para hacer frente a la multiplicidad de funciones y responsabilidades que fueron adquiriendo a través de los años. Sin embargo, luego de la gran evolución que significó el régimen unificado instaurado por la Ley 20.221 (tanto para las Provincias como para la modernización del sistema), a fines de la década de los ´70 se realizó la primera de una serie de descentralizaciones administrativas hacia los niveles inferiores de gobierno, que alterarían las finanzas provinciales, ya que tuvieron que hacerse cargo de nuevas y costosas funciones (salud y educación, principalmente), sin contar con los recursos correspondientes. Si bien la Ley de Coparticipación de 1988 significó un nuevo incremento de la participación de las Provincias en la distribución primaria, luego de la crisis económica de fines de la década el Estado nacional desarrolló una serie de políticas que redujo la disponibilidad de recursos correspondientes a los niveles subnacionales de gobierno. De esta manera, al mismo tiempo que continuaba al proceso de descentralización de servicios desde el gobierno federal hacia los niveles subnacionales, se profundizó el recorte de los ingresos transferidos a los mismos por medio de los llamados Pactos Fiscales. En adelante, estas condiciones de fragilidad financiera y dependencia de recursos pusieron a las Provincias en una posición de debilidad en la negociación políticas con el Estado nacional, que conservó así la iniciativa en las relaciones intergubernamentales. Por otra parte, el proceso de recuperación luego de la crisis de 2001 se tradujo en una nueva centralización de recursos por parte del Estado nacional, ya que los ingresos que pasaron a tener mayor importancia relativa sobre el total en el último período fueron los no coparticipables (Impuestos sobre el Comercio Exterior e Impuesto a los Créditos y Débitos). ¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo “Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de coparticipación de impuestos.” A partir de todo lo expuesto, entendemos que los efectos que las políticas implementadas en materia de coparticipación federal de impuestos pueden conllevar efectos apreciables sobre los niveles de nacionalización o desnacionalización del sistema de partidos nacional, e incluso sobre el grado de nacionalización de los partidos en tanto organizaciones individuales. Mayores niveles de autonomía política, administrativa y fiscal en los gobiernos subnacionales, genera incentivos para la conformación de fuerzas políticas regionales, y para la penetración, en tales circunscripciones, de partidos políticos con proyección federal. Consecuentemente, el federalismo, en sus aspectos político y fiscal, constituye una variable determinante en la estructuración del sistema de partidos existente en un Estado Multinivel como el argentino. Bibliografía · CAO, Horacio. 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