Una comparación recurrente - Facultad de Ciencias Sociales

30 de abril de 2015
Brecha 9
Nueva Zelanda y Uruguay
Una comparación recurrente
Los dos países tienen mucho en común y, como pocos en el mundo, han sido comparados una y otra vez
a lo largo del tiempo. La mayoría de las veces para aprender uno del otro, y siempre –o casi siempre– en
tiempos de crisis. Aquí proponemos mirar hacia Nueva Zelanda desde la perspectiva del país agroexportador
en declive en la economía mundial y a través del análisis del historiador económico neozelandés
Brian Easton, que aborda el rezago y los desafíos actuales, y cómo ve el futuro desarrollo.
Producción intensiva en Cambridge, Nueva Zelanda / Foto: AFP, William West
Textos: Jorge Álvarez Scanniello*
En la década de 1950 Nueva Zelanda se convirtió en un
ejemplo1 para el sector agrario uruguayo debido a los altos niveles de productividad exhibidos por la ganadería
neozelandesa. Uno de los aspectos que más llamó la atención fueron las técnicas desarrolladas para la producción
y mejora de pasturas, que Uruguay buscó adoptar de forma más o menos sistemática desde la década de 1960.
En la década siguiente fue el turno de los intelectuales
uruguayos –historiadores, sociólogos, también periodistas–, que se preguntaron por qué dos pequeñas sociedades
agroexportadoras tuvieron resultados tan distintos en términos de crecimiento económico y equidad. Los sociólogos buscaron causas estructurales, como la distribución
de la propiedad agraria; los historiadores destacaron las
peculiaridades históricas y geográficas de cada país. Del
otro lado, los neozelandeses, inmersos en una crisis claramente distinta a las conocidas hasta entonces, comenzaron a mirar a Uruguay con atención como un ejemplo
negativo de lo que podía depararles el futuro.
En el entorno de la crisis de 2002, la propia crisis uruguaya y el resurgimiento de los enfoques del desarrollo
impulsaron las comparaciones sistemáticas de largo plazo
entre ambas sociedades. Las preguntas se orientaron nuevamente a explicar por qué países similares tuvieron en el
largo plazo un desempeño económico divergente. En otras
palabras, por qué a pesar de contar con similar población,
superficie productiva, especialización agraria e inserción
internacional, Nueva Zelanda ha logrado a lo largo del
tiempo mejores niveles de ingreso y de vida para su gente
que Uruguay. Basada en un muy variado instrumental teórico y metodológico, esta reciente oleada de investigaciones ha producido libros, tesis de grado, tesis de maestría y
tesis de doctorado en Uruguay y otros países.
En los últimos años los neozelandeses han invertido
capitales y trasladado técnicas de producción al sector lechero uruguayo con diverso grado de éxito. El gobierno
uruguayo ha puesto el foco en el proceso de reforma y
profesionalización de la gestión pública del Estado neozelandés para incorporar y adaptar esa experiencia al proceso de reforma del Estado uruguayo, también con limitado éxito.
Cabe preguntarse qué aspectos de la realidad neozelandesa actual, de su realidad económica, social y política, pueden contribuir a pensar el futuro de Uruguay. Una
mirada histórica, comparativa y de largo plazo, sugiere
que el foco del análisis debería ubicarse en el patrón de
empobrecimiento sufrido por ambos países en el contexto de la economía mundial. ¿Qué factores contribuyeron
al ascenso y declive de la economía neozelandesa en el
largo plazo? ¿Cómo ven los neozelandeses el rezago sufrido en los últimos años con relación a otras economías
desarrolladas? Estas preguntas son abordadas en las siguientes notas. La idea es contribuir a pensar la clave futura del desarrollo uruguayo considerando la experiencia
reciente, los problemas actuales y los desafíos futuros de
Nueva Zelanda. n
* Doctor en historia económica, profesor adjunto de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de la República con régimen
de dedicación total.
1. A Gallinal, “Enseñanzas de un rápido viaje a Nueva Zelanda”, conferencia realizada en la Aru. Montevideo, 1951. F Davie, El ejemplo de Nueva Zelanda. Ed Juan A Peri. Montevideo. 1960.
10
Brecha
30 de abril de 2015
Una economía agroexportadora
Ascenso y declive
El 30 de diciembre de 1835
Charles Darwin abandonó Nueva Zelanda a bordo del Beagle,
luego de haber permanecido diez
días recorriendo la Isla Norte.
Las últimas impresiones registradas en su diario de viaje señalan: “Nueva Zelanda no es un
lugar agradable. Los indígenas
carecen de la encantadora sencillez que distingue a los de Tahití, y la mayor parte de los ingleses son verdadero desecho de
la sociedad. Tampoco las condiciones del terreno tienen nada atrayente”.1 Pocas décadas
después, antes de que finalizara
el siglo XIX, Nueva Zelanda se
había convertido en un país rico,
con un avanzado Estado de bienestar y una de las sociedades más
igualitarias del mundo, logrando
mantener ese lugar de privilegio en el concierto internacional hasta la década de 1970. Más
allá de los vaivenes de la economía mundial a los que están expuestas las pequeñas economías,
su larga prosperidad se basó en
dos principales pilares: la conformación de un sistema agrario de alta productividad, exportador de “pasturas procesadas”
(lana, carne y productos de la
lechería), y la estrecha conexión
con la economía británica. El
primero llamó tempranamente la
atención de los uruguayos, que
buscamos aprender de la experiencia neozelandesa. El segundo fue debilitándose en la segunda posguerra hasta desaparecer.
Hoy Nueva Zelanda no ocupa un
lugar de privilegio en la economía mundial como en el pasado,
y, consciente de su acelerado rezago, debate cuál debería ser la
mejor estrategia posible de inserción en el mundo global.
Se trata aquí de repasar los
principales hitos de la trayectoria histórica de la economía
neozelandesa y comprender cómo una economía con rasgos estructurales similares a la uruguaya experimentó –también como
Uruguay– un proceso de ascenso
y declive en la economía mundial.
AL COMIENZO. Pero ¿cómo pasó Nueva Zelanda de ser una tierra lejana y marginal a ser uno
de los países más ricos e igualitarios del mundo? Nueva Zelanda es un país con una corta historia de asentamiento humano.
Los primeros pobladores arribaron desde la Polinesia en el siglo XIII, y no fue hasta el siglo
XVII que los europeos llegaron
a sus costas. Descubierta por el
holandés Abel Tasman en 1642,
fue nombrada Nieuw Zeeland
(en holandés), nombre que conservaron los británicos cuando el
archipiélago fue explorado por
el capitán James Cook en 1769.
Se estima que antes de la colonización europea, Aotearoa –denominación maorí del territorio–
tenía una población nativa de
100 mil habitantes. La presencia de esta cultura organizada en
Producción ganadera en Uruguay / Foto: Archivo Acar
clanes y tribus, bravía y aguerrida en la defensa de sus tierras, y
la escasa importancia económica del territorio, contuvieron el
asentamiento británico por varias décadas. En 1840, cuando
adquirió el estatuto de colonia
británica, la población europea
apenas superaba los 2 mil habitantes.
En las décadas posteriores
Nueva Zelanda experimentó el
impacto aluvional del poblamiento británico, alcanzando los
300 mil habitantes en 1874, y la
marginación y reducción de la
población maorí, que cayó a 46
mil personas el mismo año; también el desarrollo de un conjunto de actividades económicas de
tipo extractivo, entre las que se
destacan la explotación de recursos naturales marítimos (ballenas y focas), minerales (oro
y carbón), forestales (madera y
goma de kauri) y pasturas rústicas (ganadería ovina extensiva
productora de lana). Esta estructura productiva mostró ser inviable transcurridas unas pocas
décadas, por estar basada en la
explotación de recursos naturales finitos, al tiempo que generó
una estructura social desigual y
oligárquica.
Sin embargo, las transformaciones que comenzaron a operarse en la economía mundial en
el último cuarto del siglo XIX,
como la reducción del costo del
transporte interoceánico, la incorporación de la refrigeración
al transporte de carnes y la expansión de la demanda europea
por alimentos y materias primas
de clima templado, causaron un
profundo impacto económico,
social y político en Nueva Zelanda. Los principales resultados
fueron una creciente especialización del país en un rango limitado de productos ganaderos (a la
lana se sumaron la carne ovina
y derivados de la lechería, como
queso y manteca) y la intensificación de los lazos comerciales
con Gran Bretaña, desde entonces su principal socio comercial.
Esta nueva era de crecimiento
exportador demandó la concreción de un conjunto de transformaciones domésticas en los
niveles político, institucional,
tecnológico y demográfico que
colocaron a Nueva Zelanda en
una senda de crecimiento económico que la posicionó hacia
1900 entre las cinco economías
más ricas del mundo, en términos de su Pbi por habitante.
Entre las principales transformaciones se destaca un amplio programa de obras públicas (construcción de carreteras
y puentes, expansión del ferrocarril y del telégrafo) y una reforma administrativa que centralizó el gobierno y permitió
una mayor integración geográfica, económica y política del
país. El programa de inversiones incluyó un esquema de
asistencia financiera a la inmigración de origen británico, lo
cual contribuyó al fuerte crecimiento de la población que
alcanzó en 1911 el millón de
habitantes. Las oleadas migratorias aportaron mano de obra
y nuevos colonos al desarrollo
agrario y fueron un factor fundamental en la expansión de la
frontera productiva. Entre 1870
y 1911 se duplicó la superficie
agraria con la incorporación de
nuevas tierras a la producción,
principalmente en la Isla Norte
(el grueso de las tierras de la Isla Sur ya habían sido ocupadas
antes de 1870). La expansión
de la frontera agraria implicó
redefinir el proceso de distribución de derechos de propiedad
de la tierra y modificar el paisaje natural, sustituyendo los
bosques nativos que cubrían la
Isla Norte por pasturas artificiales para la producción ganadera. Esta enorme empresa exigió
el desarrollo de tecnologías de
transformación del suelo y producción de pasturas. También
dirimir el conflicto social y distributivo emergente de la ocupación de las nuevas tierras. La
balanza se inclinó a favor de los
nuevos colonos y de los trabajadores urbanos con el triunfo
del Partido Liberal en las elecciones de 1891, primeras con
voto universal masculino. Los
liberales aplicaron un programa de reformas que incluía la
división de las grandes propiedades rurales y la aplicación de
un complejo sistema de venta
y arrendamiento de tierras públicas que garantizó a los colonos el acceso a ellas. También
la ampliación de los derechos
políticos, con el establecimiento del sufragio universal femenino en 1893. Sobre estas bases
se consolidó, a comienzos del
siglo XX, un sistema agrario de
producción familiar (la mayoría
de las tierras de propiedad privada fueron pequeñas y medianas unidades productivas) en el
que predominó la ganadería intensiva. También un temprano
Estado de bienestar que pudo
desplegarse gracias al gran desempeño de las exportaciones y
a la evolución favorable de los
términos de intercambio, de los
que gozó Nueva Zelanda hasta
la Primera Guerra Mundial.
La década de 1920 fue un
período de estancamiento y reacción conservadora a varias
reformas implementadas por
los gobiernos del Partido Liberal. En gran parte, este período
crítico se debió a la evolución
decreciente de los términos de
intercambio, al alto endeudamiento del sector agrario y a la
fuerte dependencia de la también estancada economía británica. A esto siguió el impacto negativo de la crisis mundial
y la gran depresión de los años
treinta.
TIEMPO DE CRECER. Hubo un
largo período de crecimiento
basado en el desarrollo agrario e industrial y en la demanda británica. Luego del impacto
de la crisis mundial –que implicó una caída de 14,5 por ciento del Pbi hasta 1932–, Nueva
Zelanda mostró una rápida y
acelerada recuperación. Su Pbi
per cápita creció a una tasa de
7 por ciento anual durante el
decenio 1934-1944, a lo que siguió una senda de rápido crecimiento impulsado por el boom
de las exportaciones de la segunda posguerra. Este período, interrumpido en 1966 por el
desplome internacional del precio de la lana, se basó en cinco
pilares fundamentales: protección del mercado interno frente
a los choques del mercado internacional; expansión del Estado de bienestar; desarrollo de
la demanda interna e industrialización sustitutiva de importaciones; fuerte crecimiento de la
productividad ganadera y del
volumen de las exportaciones
agrarias; y una demanda externa estable y segura en el marco
de la Comunidad Británica de
Naciones, o Commonwealth.
Sintéticamente, los efectos inmediatos de la devaluación del tipo de cambio real en
1933 fueron la protección a la
industria local sustitutiva de
importaciones y el aumento del
ingreso de los productores rurales, esto es, del sector exportador. En 1938 el primer gobierno
del Partido Laborista consolidó
esta política con la adopción de
cuotas de importación y control del cambio (en vigor hasta 1985). El Estado fue un actor
relevante en la configuración de
un modelo de desarrollo que requirió la consolidación del Estado de bienestar. Éste se basó
en la expansión del gasto y la
inversión pública con un fuerte esquema de transferencias
de ingresos a la población y
de inversiones en obras de infraestructura y viviendas de
propiedad públicas. Los principales objetivos de la política económica fueron sostener
el pleno empleo, la expansión
del mercado interno y el crecimiento de la industria local,
que atrajo inversión externa en
sectores competitivos –como la
industria frigorífica–, o protegidos –como las industrias naviera, metalmecánica, química, del papel y la ingeniería–.
Este esquema pudo sostenerse
durante tres décadas debido al
crecimiento de la productividad
de la ganadería y de las exportaciones que, en última instancia, aportaron las divisas del
mercado internacional. El crecimiento de la productividad
ganadera fue posible por el desarrollo tecnológico del sector,
especialmente de tecnologías
locales de producción y mejoramiento de pasturas, y por el
activo papel del Estado en la
realización de obras de infraestructura (caminos y carreteras
en regiones de difícil acceso,
electrificación rural y construcción de viviendas), distribución
de tierras públicas en regiones
marginales, y subsidios y financiamiento a la inversión privada
en el sector agrario. Este esquema consolidó el sistema rural
de producción familiar y una
ganadería altamente tecnificada
e intensiva en trabajo, capital e
insumos. El crecimiento de las
exportaciones también fue posible porque Nueva Zelanda
contó con la demanda segura
y estable de Gran Bretaña, que
absorbió en promedio el 70 por
ciento de las exportaciones totales en este período.
Este modelo de desarrollo
implicó una economía política
de transferencias de rentas del
sector agrario exportador hacia
30 de abril de 2015
el sector doméstico (industria
y servicios), lo cual no estuvo exento de polémica. El sector agrario exigió bajos niveles
de protección para no alterar la
eficiencia de la economía. Los
sectores urbanos defendieron la
protección para sostener el salario real y el pleno empleo. El
debate no fue intenso ni radical,
especialmente porque el sector
ganadero exportador comprendió que la eficiencia perdida
por la protección no fue tan importante, considerando el pleno
empleo alcanzado y las políticas públicas orientadas al propio desarrollo agrario. Desde
el punto de vista político, las
dos principales agrupaciones,
el Partido Nacional y el Partido Laborista, aunque representaron distintos intereses y
alianzas sociales (el Partido
Nacional se identificó con el
campo, los productores rurales
y el comercio urbano; el Partido Laborista fue el partido de la
ciudad, de los trabajadores industriales y de los trabajadores
rurales pobres), no aplicaron
políticas muy distintas mientras
se alternaron en el gobierno en
las décadas de 1950 y 1960.
Este esquema de desarrollo ingresó en un período crítico hacia fines de la década de
1960. La crisis sobrevino por
el desplome del precio de la lana en 1966, el deterioro de los
términos de intercambio, el creciente proteccionismo agrario
de los países desarrollados y la
incorporación de Gran Bretaña
a la Comunidad Económica Europea en 1973.
DESCONEXIÓN Y DECLIVE. Una
vez agotado el modelo de crecimiento basado en el desarrollo
de la industria local, la expansión del mercado interno y las
exportaciones ganaderas, Nueva Zelanda ingresó en los años
setenta en un período de estancamiento económico y profundos cambios en los planos social y cultural.
El estancamiento respondió
a las profundas modificaciones
que experimentó la demanda internacional de commodities, que
afectaron especialmente al tipo
de bienes que tradicionalmente
exportó Nueva Zelanda: lana,
carne y productos lácteos. Entre estos cambios se destacan el
estancamiento del crecimiento
del consumo británico, la aparición de bienes sustitutos, como
fibras sintéticas por lana y margarina por manteca, los cambios
en los hábitos alimentarios de la
población europea (carnes blancas por rojas) y el resurgimiento
de la producción agraria británica, cuyos niveles de subsidio y
protección aumentaron a partir
de 1973 con la política agraria
común de la Comunidad Económica Europea.
La desconexión del principal mercado (Gran Bretaña pasó de absorber el 53 por ciento de las exportaciones en 1960
al 21 por ciento en 1975) y el
deterioro del poder de compra
de las exportaciones ganaderas
redujo la capacidad de Nueva
Zelanda de capturar renta de la
economía mundial y transferir
recursos al sector doméstico.
El desafío fue entonces diversificar los mercados y los bienes
exportables. Para ello se revitalizaron las relaciones comerciales con Australia, a través de
acuerdos de libre comercio, y se
buscó ampliar el rango de bienes de exportación. Por un lado, aumentó la participación de
productos primarios no ganaderos en las exportaciones, como
forestación, pesca y horticultura, pero la principal apuesta fue
la exportación de manufacturas
industriales basadas en la producción de acero y aluminio.
Esta política fue acompañada
de un amplio programa de inversión pública llamado “Pensar a lo grande”, diseñado para
explotar recursos energéticos y
materias primas locales para la
producción industrial.
Sin embargo, hacia comienzos de la década de 1980 los altos niveles de inflación y desempleo se expresaron en un
amplio descontento social y
político. El resultado fue la implementación de un programa
radical de reformas liberales,
llevadas adelante por el cuarto gobierno del Partido Laborista (1984-1990) y continuadas por el cuarto gobierno del
Partido Nacional (1990-1999).
El programa de reformas incluyó liberalización financiera,
eliminación de la protección y
apertura comercial, desregulación del mercado interno, eliminación de los subsidios a los
sectores agrario e industrial,
privatización de empresas públicas, reforma impositiva y
reforma del Estado. Este conjunto de reformas dio lugar a
la conformación de una nueva
elite empresarial que consolidó su influencia estratégica sobre la política económica. Las
políticas “neoliberales” no generaron resultados muy alentadores desde el punto de vista
del desempeño económico. El
sector industrial fue duramente
golpeado, produciéndose un intenso proceso de desindustrialización, la desigualdad tendió
a crecer y el país no logró recupera los lugares perdidos en
el ranking mundial de ingresos
por habitante.
Actualmente Nueva Zelanda muestra una mayor diversificación de las exportaciones
en productos y mercados, con
el crecimiento de la exportación de servicios como turismo y educación. Sin embargo,
el grueso de sus exportaciones
continúan siendo bienes primarios, intensivos en recursos naturales. El debate actual sobre
el desarrollo futuro de Nueva
Zelanda se centra en cómo lograr producir y exportar bienes intensivos en conocimiento y tecnología, y escapar del
designio de ser una economía
agroexportadora dependiente,
en última instancia, de los procesos de desarrollo de otras regiones del mundo. n
1. Charles Darwin, A naturalist’s
voyage round the world [1860].
Ed John Murray. Albemarle Street,
London, 1913. Págs 457-458.
Brecha 11
Con el economista Brian Easton
Declive económico
y desafíos para
el desarrollo
Foto: Victoria University
Desde hace varias décadas
los neozelandeses se preguntan por qué han dejado de ser
una sociedad ejemplo de prosperidad y equidad en el mundo.
Analistas de los más diversos
ámbitos (académicos, políticos
y periodistas) han indagado
sobre los factores comprometidos en el declive y reflexionado sobre los posibles caminos para el desarrollo futuro de
Nueva Zelanda. En 1992 David McLoughlin1 se preguntaba –con alarma y un poco de
exageración– por qué Nueva
Zelanda se había convertido
en una sociedad subdesarrollada que estaba cayendo en el
Tercer Mundo. En 1997 Brian
Easton2 definió a ese país como
una economía que desde la segunda posguerra transitaba mares tormentosos. El propio Easton explica en esta entrevista
los recientes aportes de la historiografía económica, y especialmente el estado actual del
debate sobre los desafíos futuros que enfrenta la economía
neozelandesa.
—Nueva Zelanda ha experimentado una tendencia declinante en el ranking mundial de
ingreso por habitante desde la
segunda posguerra, caída que
se ha profundizado en el último
cuarto del siglo XX. ¿Qué factores explican este rezago relativo, especialmente luego de la
década de 1970?
—La economía de Nueva
Zelanda tiende a crecer al mismo ritmo que otras economías
ricas. Sin embargo, en 1966
enfrentó una fuerte caída del
precio histórico de la lana –en
aquel entonces el principal rubro de exportación–, lo que representó una reducción de 16
por ciento de los ingresos totales derivados de las exportaciones. Hubo que redistribuir
recursos desde la producción
ovina con altos rendimientos
–aunque desde entonces menos
rentable– hacia otro tipo de actividades. Ese ajuste redujo el
ritmo de crecimiento de la economía y por más de una década
12
Brecha
30 de abril de 2015
Ficha
Nueva Zelanda creció más lentamente que el resto de las economías ricas. El ajuste estructural supuso una diversificación
sustancial, tanto de los productos como de los destinos de las
exportaciones. Otros productos
superaron el valor de las exportaciones de lana, como los lácteos, el turismo, la carne, la horticultura, la viticultura, la pesca,
la silvicultura y algunos servicios. Cabe destacar que 40 años
atrás, dos terceras partes de las
exportaciones tenían a Gran
Bretaña como su principal mercado; hoy los mercados de China, Australia, Estados Unidos,
Japón y Corea superan la participación del mercado británico
en las exportaciones.
En la actualidad la economía
de Nueva Zelanda está creciendo nuevamente al mismo ritmo
que otras economías ricas, pero
en un carril más bajo debido a
la pérdida de capacidad productiva provocada por la caída de
los términos de intercambio y la
reestructuración que le siguió.
No obstante, desde la crisis financiera global de 2008 Nueva
Zelanda ha crecido a mayor ritmo que muchos países ricos, en
parte porque la mitad de sus exportaciones se dirige a los mercados asiáticos, que no sufrieron tan duramente el impacto de
la crisis, y por la fuerte demanda de productos lácteos (China
es un gran comprador de alimentos para niños). El nivel de
deuda pública fue bajo, lo que
hizo creíble y posible el recorte de impuestos. La carga fiscal
ha aumentado desde entonces,
aunque el nivel que exhibe Nueva Zelanda es aún bajo para los
estándares internacionales.
Cabe destacar que 40
años atrás, dos terceras
partes de las exportaciones
tenían a Gran Bretaña
como su principal mercado;
hoy los mercados de
China, Australia, Estados
Unidos, Japón y Corea
superan la participación
del mercado británico
en las exportaciones.
—Se ha interpretado que
las reformas (neo)liberales introducidas por el gobierno del
Labour Party en 1984 fueron
una respuesta radical a la crisis y posterior estancamiento
de la economía neozelandesa.
¿Cómo valora los resultados de
las reformas liberales con relación a variables económicas
relevantes, como el crecimiento
económico, el empleo y la distribución del ingreso?
—Nueva Zelanda adoptó
tardíamente medidas de liberalización del mercado del tipo
de las que siguieron a la anulación de los controles impuestos durante la Segunda Guerra
Mundial. El gobierno del Partido Laborista aflojó los con-
El doctor Brian Easton es un destacado economista de Nueva
Zelanda formado en las universidades de Canterbury y Victoria.
Fue docente en las universidades de Sussex y Canterbury, e investigador en diversas universidades de Australia, Gran Bretaña
y Estados Unidos. También fue director del Instituto de Investigaciones Económicas de Nueva Zelanda (Nzier) y actualmente
tiene cargos como docente o investigador asociado en seis universidades neozelandesas, además de ser profesor en Auckland
University of Technology. Es autor, coautor y editor de varios
libros y ha dedicado buena parte de su carrera académica a la
difusión de los principales problemas y desafío de la economía
neozelandesa en diversos medios de prensa escrita y en su página
web (www.eastonbh.ac.nz). Es autor de una de las historias económicas de Nueva Zelanda de referencia, In Stormy Seas. The
Post-War New Zealand Economy (1997) y actualmente está escribiendo la que él mismo ha definido como una casi completa
historia de Nueva Zelanda desde una perspectiva económica. n
troles y otras intervenciones,
pero en una versión simplista
y extrema del neoliberalismo.
Durante siete años la economía se estancó, lo que contribuyó a la pérdida de posiciones en el ranking internacional
del Pbi per cápita. No hay un
acuerdo total sobre cuáles fueron las causas de este estancamiento. Algunos sostienen que
fue el resultado de la incompetencia de los responsables de la
gestión de la economía, otros
que fue una consecuencia inevitable de la desinflación y
la liberalización, están los que
argumentan que fue el coletazo final de la reestructuración
experimentada tras la caída del
precio de la lana.
Gran parte de las medidas
más extremas de liberalización
del mercado se ha revertido, a
pesar de los fuertes intereses
que se consolidaron y que aún
procuran su conservación. El
gobierno de Nueva Zelanda de
hoy no puede calificarse como
neoliberal (excepto por los críticos antimercado más radicales),
aunque continúa operando bajo
la forma tradicional de una estrecha relación entre el gobierno y las empresas. Algunos llamarían a esto corporativismo,
aunque el término más común
es “NZ (Inc)”.
Una vez terminada la etapa
de gestión económica neoliberal, la economía de Nueva Zelanda volvió a tener una tasa de
inflación baja, similar a la de
otras economías ricas, con niveles de desempleo apenas por debajo del promedio de los países
de la Ocde. Sin embargo, la distribución del ingreso continúa
siendo mucho más desigual de
lo que era antes de la liberalización del mercado, debido a que
los principales beneficiados de
la reducción de impuestos y de
los recortes a la seguridad social
fueron los sectores de más altos
ingresos. No obstante, Nueva
Zelanda no es un país excepcionalmente desigual en términos internacionales, porque no
cuenta con un gran sector financiero, al tiempo que el mercado
de capitales es demasiado pequeño y los sectores más ricos
envían e invierten sus capitales
fuera de fronteras.
—Diversos analistas indican que el futuro de la economía neozelandesa y su inserción
El gobierno de Nueva
Zelanda de hoy no puede
calificarse como neoliberal
(excepto por los críticos
antimercado más radicales),
aunque continúa operando
bajo la forma tradicional de
una estrecha relación entre
el gobierno y las empresas.
en la economía global se debate entre intensificar la explotación de sus recursos naturales
(agro y turismo) o diversificar
sus exportaciones de bienes y
servicios con productos más intensivos en conocimiento y tecnología. ¿Cuál sería el mejor
camino para retomar una senda de desarrollo que lo coloque
nuevamente en una posición
destacada entre los países líderes de la Ocde?
—Nueva Zelanda experimentó una importante caída de la
participación de la industria manufacturera en el Pbi durante el
último cuarto del siglo XX. En
parte esto fue el resultado de la
importante reducción del régimen
de protección externa en la década de 1980, también del hecho de
que el este asiático se convirtió en
la actualidad en el principal proveedor de productos industriales.
Aparte del procesamiento industrial de su producción primaria, la
economía neozelandesa nunca ha
tenido una industria manufacturera muy avanzada (típicamente
la clase de actividades industriales intensivas en trabajo y bajos
salarios características del este
asiático). El principal factor que
explica esto es que los centros industriales de Nueva Zelanda han
sido demasiado pequeños para
generar las fuertes economías de
aglomeración que son necesarias
para una producción industrial
sofisticada (la ciudad más grande,
Auckland, apenas supera el millón de habitantes). Por otra parte,
la ubicación geográfica de Nueva
Zelanda, lejos de otros centros industriales, dificulta su integración
en las cadenas productivas a escala global. Un problema adicional es que la formación de la fuerza de trabajo ha sido más pobre
que la requerida por la industria
en el mundo.
En el nivel doméstico el sector servicios ha crecido y ha
llenado el vacío dejado por la
industria en la producción y el
empleo.
El endeudamiento externo
se ha sumado a las divisas disponibles, y aunque se discute
que esto y el endeudamiento
externo privado sean demasiado altos, ambos tienden a incrementar la vulnerabilidad de la
economía neozelandesa frente
a la volatilidad mundial, y presionan al alza el tipo de cambio,
estrangulando varias actividades exportadoras.
El ingreso de divisas proviene principalmente de las exportaciones basadas en recursos
naturales (incluido el turismo),
con valor agregado por el sector
manufacturero. Las exportaciones primarias pueden ser muy
sofisticadas. Por ejemplo, diversos componentes de la leche son
utilizados para la elaboración
de productos farmacéuticos. Su
producción requiere estándares
muy altos de control de calidad.
Aunque ha habido algunos incidentes de contaminación de la
leche, éstos fueron sorprendentemente escasos dada la enorme
cantidad procesada.
Por otra parte hay un marcado optimismo con relación
a que los precios de las exportaciones primarias en el siglo
XXI están en una tendencia
creciente de largo plazo, lo que
alimenta las expectativas de
una reversión de la tendencia
declinante de los términos de
intercambio que tuvo lugar durante el siglo XX. La expectativa de este cambio de tendencia se basa en la relocalización
en el este asiático de la producción manufacturera intensiva
en el uso de fuerza de trabajo
con bajos salarios, en la caída
relativa de los precios de las
manufacturas y en el aumento
de la demanda internacional de
alimentos que la oferta no puede satisfacer.
El problema con las exportaciones de productos primarios es que sus precios fluctúan
mucho más que los de la industria (en esencia, porque no es
posible controlar la oferta de
productos primarios, como es
posible hacerlo con los industriales). Eso significa que Nueva Zelanda se enfrenta a un mayor grado de volatilidad externa
que la mayoría de los países ricos, especialmente en el ingreso
de divisas. Este fue un problema importante en el siglo XX,
aunque no lo fue tanto recientemente, hasta que el año pasado
se desplomó el precio internacional de la leche.
Otro factor de preocupación
es la dependencia excesiva del
mercado chino, esto se ha hecho
evidente porque su reciente desaceleración ha contribuido a la
caída de los precios de los lácteos. Una solución al problema
consiste en una mayor diversificación de los mercados de las
exportaciones, en este sentido
Nueva Zelanda ha mantenido
un agresivo programa de negociación de acuerdos de libre comercio, el más reciente fue con
Corea.
Esto ha conducido a una visión contraria a que Nueva Zelanda deba ampliar el rango de
bienes exportables que no provengan del sector primario.
Gran parte de la discusión se
remonta al siglo XX, ignorando los cambios experimentados
por la economía mundial y la
sofisticación del sector primario. Hasta el momento no se ha
producido un boom de las exportaciones.
Quizás la “nueva” exportación, sorprendente por cierto,
ha sido la producción de películas, de las cuales la trilogía
de Peter Jackson El señor de
los anillos es la más conocida.
“Wellywood” (Jackson vive en
Wellington) parece haber sido
un fenómeno fortuito (es donde
él creció), aunque también cabe destacar que ha habido algún
dinero del gobierno, incluyendo
exenciones fiscales sin las cuales la industria se habría trasladado a otros países con menor
carga impositiva, por lo que de
todos modos Nueva Zelanda no
habría conseguido esos ingresos
fiscales.
La distribución del ingreso
continúa siendo mucho
más desigual de lo que era
antes de la liberalización del
mercado, debido a que los
principales beneficiados de
la reducción de impuestos y
de los recortes a la seguridad
social fueron los sectores
de más altos ingresos.
Hacer una película no es sólo una actividad basada en conocimiento sofisticado, requiere
de cooperación internacional;
por ejemplo, el rodaje realizado en el día puede ser enviado
por cable por la noche a Estados Unidos para ser procesado.
Esto sugiere que, probablemente, el “nuevo” sector exportador
estará localizado en servicios
basados en conocimientos sofisticados, dependientes de las conexiones internacionales basadas en las Tic, a veces llamadas
“weightless exports”. Es posible que no haya grandes éxitos en la industria proveedora
de divisas, pero hay un montón
de medianas empresas con desarrollo, diseño y control localizadas en Nueva Zelanda y que
producen en el exterior.
Con todo, parece probable
que el sector primario continuará siendo la principal fuente de
divisas de Nueva Zelanda, aunque será un sector muy diferente al de cien años atrás en términos de qué produce, cómo y
para quién, y sobre todo por su
crucial dependencia del conocimiento. n
1. David McLoughlin, The Undeveloping Nation. New Zealand’s
Twenty-Year Fall Towards the
Third World. Penguin Books, Nueva Zelanda. 1992.
2. Brian Easton, In Stormy Seas. The
Post-War New Zealand Economy.
University of Otago Press. Dunedin.
Nueva Zelanda. 1997.