Gestión pública_Tema II

Gestión pública: teoría de la
organización pública
Alfonso Yerga Cobos
2015
IDEAS A RESALTAR
Los elementos básicos, y su alcance, de las
organizaciones
• Describir la evolución conceptual en la Teoría
de la organización.
• Conocer la relación entre Teoría de la
organización y sector público.
• Entender los resultados que puede producir
la función directiva de organizar.
• Reconocer la importancia de la coordinación
en todo grupo organizado y conocer los
diferentes mecanismos que se emplean.
• Saber identificar y conocer las diferentes
partes de la organización y diferenciar la
organización formal de la informal.
Organizaciones, personas y rendimiento
• Saber definir e interpretar los parámetros
que determinan el diseño de los puestos de
trabajo.
• Conocer los elementos que caracterizan la
departamentalización y sus ventajas e
inconvenientes.
• Saber destacar la importancia de tener un
comportamiento estratégico y decisional
coordinado.
• Entender que la mejor estructura organizativa
depende de las circunstancias particulares de
cada organización.
• Conocer los factores que influyen en la
elección de los parámetros de diseño
organizativo.
Puntos de partida
Una organización no es sólo
un organigrama.
Una organización no se
construye en torno a una
persona.
Puntos de partida
Una organización es una red...
…de flujos e interrelaciones.
Puntos de partida
Un conjunto de personas y
de valores culturales...
…localizadas en un contexto.
Puntos de partida
Y está condicionada
por sus liderazgos.
El organigrama de una organización
pública…como punto de partida
Definición y elementos básicos
• March y Simon (1981) “el concepto de organización no es
fácil y es mucho más sencillo citar ejemplos de
organizaciones que dar una definición exacta del
término”·
• Elementos fundamentales:
–
–
–
–
–
–
Un grupo de personas asociadas
Para el logro de un fin común
Que establecen relaciones formalizadas
Con la pretensión de continuidad en el tiempo
Legitimadas por el sistema social externo
Con la posibilidad de sustituir a sus propios miembros sin
que peligre la supervivencia de la propia organización.
La organización pública como una suma de
subsistemas
FUENTE: F.E. Kast y J.A. Rosenzbeig (1976)
¿Por qué se estudian las
organizaciones públicas?
• “… el análisis organizativo tiene como objetivo ayudarnos a
comprender mejor las pautas de funcionamiento de las
organizaciones, sus debilidades y sus fortalezas y las causas de las
mismas. Deseamos unos conceptos y unos instrumentos que nos
ayuden a comprender y a detectar aciertos y desaciertos de las
organizaciones pero éste no es el objetivo final o, al menos, no es el
único objetivo. Deseamos identificar las fortalezas y las debilidades
de las organizaciones con una intención final muy evidente:
introducir dinámicas de cambio que permitan mejorar la eficacia y
la eficiencia de las organizaciones mediante calculadas estrategias
que favorezcan superar los puntos débiles y maximizar los puntos
fuertes. En definitiva, cualquier análisis organizativo comporta de
forma implícita o explícita una dimensión o ámbito de “control,
cambio y mejora de la organización”” (Ramió, 1999)
Ámbitos del análisis organizativo
público
• Ámbito de carácter teórico: se centra en la
definición de la Teoría de la organización delimitando
sus conceptos constituyentes.
• Ámbito socio-técnico: se centra en los componentes
estructurantes de una organización pública: la
configuración, los recursos humanos, los procesos
operativos, los recursos financieros y materiales y la
prestación de servicios públicos (quedaría fuera: el
análisis del entorno y de los objetivos por ser objeto
preferente del Análisis de Políticas Públicas).
Ámbitos del análisis organizativo
público
• Ámbito político-cultural: se centra en el
estudio de las organizaciones como
comunidades que poseen:
– Prácticas políticas propias, que generan
organizaciones informales y conflictos internos.
– Cultura organizativa propia, que se edifica sobre
valores y se manifiesta en formas muy dispares
(costumbres, símbolos, etc.).
Ámbitos del análisis organizativo
público
• Ámbito de control y mejora: se centra en el
estudio de:
– El diagnóstico de las organizaciones y que operará
mediante sistemas específicos de información y de
control.
– El proceso que lleva a las organizaciones a
impulsar dinámicas de cambio organizativo.
– Las transformaciones que persiguen materializar
la mejora de los diversos componentes de las
organizaciones.
Enfoques en Teoría de la organización
Enfoques clásicos (1ª
mitad del siglo XX)
Dirección científica
Estructuralismo
y administrativa
Weber, Selznick,
Taylor, Fayol, Gulick, Merton, …
…
Enfoques neoclásicos
(Años 50-70 del siglo
XX)
Neorracionalismo
Simon, March,
Lindblom, …
Enfoques
contemporáneos (A
partir de los 80 del
siglo XX)
Neoestructuralismo
Crozier, Mayntz, …
Relaciones
humanas
Mayo, Likert,
Argyris, …
Teoría de las
contingencias
Lawrence, Kast,
Lorsch, …
Análisis longitudinal; Análisis interorganizativo; Cultura y
aprendizaje organizativo; Decisiones y ambigüedad; Poder y
conflicto…
Enfoques en Teoría de la organización
•
La mayoría de los enfoques poseen particulares ascendencias científicas ya que la
Teoría de la organización es una ciencia cuya base está influida por la economía, la
sociología, la psicología, la antropología, la ingeniería, la ciencia política e, incluso,
por la historia y el derecho. Así, la dirección científica y la dirección administrativa
tienen unos ascendentes claros: la economía y la ingeniería. El modelo weberiano
encuentra sus raíces en la historia, el derecho, la sociología y la economía. Se
inscribe filosóficamente, como la anterior, en el racionalismo. La escuela de las
relaciones humanas se inspira en la psicología y en la sociología. La teoría de la
toma de decisiones tiene una base económica que combina a veces con la
psicología y, más recientemente, con la ingeniería. Se vincula a un racionalismo
más crítico que las corrientes anteriores. El neoestructuralismo se inspira en la
sociología, la ciencia política, el derecho y la historia. La teoría de las contingencias
en la teoría general de sistemas. El análisis económico y los modernos estudios
sobre la toma de decisiones tienen sus orígenes en la economía y la ingeniería. La
cultura organizativa en la psicología, sociología y antropología. El ciclo vital de las
organizaciones y el cambio organizativo tiene unos ascendentes todavía más
variados que el resto de las perspectivas.
Elementos de una organización
CULTURA
ÁPICE
ESTRATÉGICO
LÍNEA
MEDIA
NÚCLEO DE OPERACIONES
FUENTE: Mintzberg (1984)
Núcleo de operaciones
• Lleva a cabo todos los trabajos directamente
relacionados con la producción de bienes o servicios
(compras, producción, ventas, servicios,…).
• Funciones:
– Por ejemplo, en el ámbito industrial, asegura las materias
primas para la producción o transforma las materias
primas en productos.
– Por ejemplo, en el ámbito de servicios, distribuye el
producto, vendiéndolo y atendiendo.
– Por ejemplo, en el ámbito administrativo, atiende
directamente a los ciudadanos.
– Es donde se aplican con más profundidad los
procedimientos de normalización.
Ápice estratégico o alta dirección
• Todas las personas encargadas de una responsabilidad general
(presidencia, consejeros, directores generales o directores
gerentes…) que se ocupan de que la organización cumpla
efectivamente sus objetivos y de satisfacer a las personas o
grupos con poder sobre la organización.
• Funciones:
–
–
–
–
La supervisión.
Las relaciones con el entorno.
El desarrollo de la estrategia.
Velar por la unidad de la organización.
• El trabajo en este nivel es de difícil normalización de
ahí que sus componentes opten por la adaptación
mutua como mecanismo de coordinación.
La línea media
• Une el ápice estratégico al núcleo de operaciones por una cadena de
directivos intermedios (directivos de división, servicio, departamento,
sección, turno, etc.) que disponen de autoridad formal. El orden en que se
colocan esos directivos forma la jerarquía administrativa.
• Lleva a cabo casi todas las tareas de quien ocupa la dirección general (o
superior) restringidas al ámbito de su propia unidad o de su propia área de
responsabilidad.
• A medida que bajamos por la cadena el puesto de directivo cada vez se
vuelve más detallado; las soluciones están más predeterminadas y la toma
de decisiones más estructurada. Y, en el mismo sentido, su autonomía
disminuye a medida que nos acercamos al núcleo de operaciones.
• Funciones:
• Intervenir en la corriente de decisiones (ascendente-descendente).
• Relaciones fronterizas.
• Diseño de la estrategia de su unidad.
La tecnoestructura
• Personal analista que normaliza el trabajo
ajeno. Es necesario cuando hay que recurrir a
técnicas analíticas para normalizar el trabajo.
Tres tipos de analistas:
– De procesos, que normalizan las tareas.
– Los de planificación y control, que normalizan los
resultados.
– Y los de personal, que normalizan las habilidades.
El staff de apoyo
• Proporciona un soporte a la organización fuera
del flujo de trabajo de operaciones. Prestan
servicios de asesoramiento (gabinetes
técnicos, asesoría jurídica, …) o tienen un
cometido concreto dentro de la organización
(prensa, informática, seguridad, …)
Cultura organizativa
FUENTE: Mintzberg (1984)
La organización: un sistema en
movimiento
• Para cumplir su misión, la organización se pone en
movimiento; lo cual obliga a interrelaciones –hacia dentro y
hacia fuera-. Para ello, la organización se comporta como un
sistema de autoridad formal, que se representa gráficamente
a través de un organigrama y que pretende reflejar la división
del trabajo y la cadena de mando o jerarquía.
• Su mecanismo de coordinación: la supervisión directa.
Y como la organización no es un organigrama, se
conduce como un sistema de flujos
• Las partes de la organización están unidas entre sí por
cuatro tipos de flujos que actúan de manera regulada:
– De autoridad
– De material de trabajo
– De información
– De procesos de decisión
• Su mecanismo de coordinación: la normalización.
Además, la organización es un sistema de
comunicación informal
• Es decir, genera centros de poder no oficiales,
apoyándose en:
• Vías de comunicación informales.
• Relaciones personales y grupales.
• Su mecanismo de coordinación: la adaptación
mutua.
Lo cual va configurando la organización como
sistema de constelaciones de trabajo
• Grupos de trabajo:
Grupos de trabajo formales
Grupos de trabajo informales
– Relación horizontal
– Formales e informales
• En continua tensión para coordinar las decisiones
estratégicas, tácticas y operativas.
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9
Organigrama vs la imagen real del
funcionamiento de una organización
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9
Parámetros de diseño organizativo
Tipología
Parámetro de diseño
Conceptos relacionados
Diseño de puestos de trabajo
Especialización
Formalización
Preparación
Adoctrinamiento
División del trabajo
Normalización del contenido
del trabajo
Normalización de habilidades
Diseño de la estructura
Agrupación de unidades
Tamaño de la unidad
Supervisión directa
Sistemas de autoridad
Organigrama
Comunicación informal
Diseño de los enlaces
laterales
Sistemas de planificación y
control
Dispositivos de enlace
Normalización del producto
Adaptación mutua
Sistemas de comunicación
Diseño del sistema de toma
de decisiones
Descentralización horizontal
Descentralización vertical
División del trabajo
Sistemas de autoridad
Sistemas de comunicación
Por ejemplo, diseño de la estructura
• Las partes de la organización se disponen, usualmente, siguiendo un
patrón de niveles, al que denominamos escalón jerárquico. Este escalón se
diferencia según el ángulo de control, o número (muchos-pocos) de
subordinados que dependen de un superior.
– Ejemplos:
ESTRUCTURA
ALTA
–
NIVELES
JERÁRQUICOS
Estructura alta, organización con tramos estrechos
Estructura plana, organización con tramos amplios
ESTRUCTURA
PLANA
NIVELES
JERÁRQUICOS
–
Las configuraciones estructurales
básicas
Configuración
Mecanismo de
coordinación
Parte fundamental
Estructura simple
Supervisión directa
Ápice estratégico
Burocracia maquinal
Normalización de procesos
Tecnoestructura
Burocracia profesional
Normalización de
habilidades
Núcleo de operaciones
Forma divisional
Normalización de
productos
Línea media
Adhocracia
Adaptación mutua
Staff de apoyo
Factores contingentes
• No hay una única forma óptima de organizar; dependerá de
los factores que condicionan el diseño organizativo:
TECNOLOGÍA
TAMAÑO
EDAD
Especialización
Formalización
Preparación y adoctrinamiento
Departamentalización
Dispositivos de enlace
Descentralización
Planificación y control
ESTRATEGIA
ENTORNO
PODER
Teoría de la organización y sector
público
• ¿Es de aplicación? Un largo debate ha acompañado siempre a los intentos
de relacionar la Teoría de la organización con el sector público
(especialmente con el administrativo) con base en la siguiente pregunta:
¿hay organizaciones con una naturaleza tan diferente que requieran un
instrumental teórico y metodológico específico?.
• Estado del arte: que todas las organizaciones son básicamente idénticas,
es decir, que tienen similares elementos, características y problemas. La
Teoría de la organización abarca, según esta posición, no sólo las empresas
privadas, sino también los partidos políticos, las asociaciones, las iglesias y
el sector público (administrativo y empresarial). Pero la teoría de las
contingencias introduce que a) se percibe a las organizaciones como
únicas debido a que mantienen una original y particular relación con el
entorno y b) pero, aún así, se parte del análisis organizativo básico como
mecanismo para llegar al conocimiento de tales particularidades.
Conclusión: ¿especificidad de la
organización pública?
• El rechazo a la identificación entre organizaciones públicas y
privadas obliga a discriminar de manera general al conjunto
de técnicas e instrumentos gerenciales provenientes del
sector privado. Pero sólo de manera general, ya que en ciertos
momentos y ámbitos organizativos pueden ser aplicables a las
organizaciones de naturaleza pública. Ello explica que el
rechazo se centre de forma especial en las perspectivas más
instrumentales de la Teoría de la organización (ingeniería,
eficientismo, economicismo o gerencialismo) pero no a la
totalidad de conocimientos, teorías y métodos que ofrecen las
mismas.
Conclusión: ¿especificidad de la
organización pública?
• La Teoría de la organización como instrumento de
conocimiento puede ser muy útil en su aplicación al campo
público: su alcance, riqueza y potencia puede abrir nuevas
formas de entender a los organismos públicos, pero, para eso
hay que desarrollar de manera más satisfactoria –en
comparación con el estado del arte actual- un cuerpo teórico
aplicado específicamente al sector público, con unos
conceptos, valores y técnicas propias. De lo anterior se
deduce que, en el momento presente, los elementos
diferenciales y otros de menor impacto obligan a tratar
conceptual y metodológicamente al sector público como una
organización específica.