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NOTAS PARA EL ESTUDIO DEL RÉGIMEN DE
INTENDENCIAS Y SUBDELEGACIONES
EN LA AMÉRICA CENTRAL1
Rafael Diego Fernández
María Pilar Gutiérrez Lorenzo
En el Reyno de Guatemala… han de continuar las Intendencias de
San Salvador, Comayagua, Nicaragua, y Chiapa, y la del distrito
de su Capital estará unida á aquella Presidencia, gozando todas por
ahora los sueldos que en la actualidad disfrutan.2
El territorio del Estado se compone de los que antes comprendían la
Intendencia de S. Salvador, y la Alcaldía Mayor de Sonsonate…3
I. Presentación
Ahora que con motivo de la celebración del inicio de los procesos constitucionales en Iberoamérica han proliferado los congresos dedicados al tema,
tanto por lo que respecta a la Constitución de Cádiz de 1812 como, para
el caso mexicano, la Constitución de Apatzingán de 1814, han surgido las
primeras llamadas de atención en el sentido de que dichos procesos legislativos y los resultantes cuerpos normativos no se pueden apreciar ni comprender cabalmente si no es en el contexto político y jurídico de las reformas borbónicas, principalmente de la promulgación de las Ordenanzas de
Intendentes de 1782 para el Río de la Plata y de 1786 para la Nueva España.4
A fines de la primera década de este nuevo milenio, un grupo de investigadores reunido en el Colegio de Michoacán coincidió en la apremiante
necesidad de abordar el tema de subdelegados y subdelegaciones para poder dar así un paso más allá del que había llegado la historiografía sobre el
tema de las intendencias, la cual se centraba exclusivamente en la figura de
los intendentes, dando por resultado biografías más o menos amplias sobre
estos individuos, resaltando –como era de esperar– su desempeño al frente
de la correspondiente intendencia, y poniendo el énfasis, por lo general, en
las obras públicas o de policía realizadas durante su gestión.
Revista ANAQUELES 1 Nueva época
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Esta perspectiva historiográfica,
centrada en los propios intendentes y en la capital de la intendencia,
dejaban por completo al margen la
historia particular del resto de las
intendencias –es decir el grupo de
subdelegaciones en que se encontraba dividida–, así como ignoraba
a los oficiales responsables de las
mismas –los subdelegados y sus tenientes– y, por tanto, los procesos
político-jurídicos y socioeconómicos
particulares que se vivieron en estos nuevos escenarios en unos años
tan dinámicos y tan trascendentales
para comprender no solo el tránsito
del modelo austriaco de gobierno al
borbónico, sino de este al nuevo modelo constitucional.
Conscientes de la enorme variedad de situaciones por las que atravesó el proceso de implantación del
régimen de intendencias en la América hispana y Filipinas, el grupo
mencionado acordó conformar una
red de investigadores lo más amplia
y completa posible para dar cuenta
de cómo fue que se vivió el proceso en cuestión a lo largo y ancho de
las posesiones trasatlánticas de la
monarquía hispana, y de esa manera fue como a principios de 2011 se
constituyó de manera formal la Red
de Estudios del Régimen de Subdelegaciones en la América Borbónica
(RERSAB),5 que a la fecha reúne a
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una treintena de investigadores que
estudian el tema para el caso de las
diversas regiones de la Nueva España, la América Central a partir
del caso salvadoreño, así como los
virreinatos de Perú y Río de la Plata –provenientes algunos de ellos de
España, Francia y Alemania–.
Los integrantes de RERSAB consideramos una oportunidad espléndida la de presentar oficialmente
nuestro proyecto en el primer número de una publicación a la que
le deseamos larga vida, entre otros
motivos por el hecho de publicarse
precisamente en El Salvador, que en
su momento fuera una de las piezas
fundamentales del nuevo aparato de
gobierno borbónico en la región, con
la intención no solo de dar a conocer
esta propuesta, sino principalmente
para despertar el interés en el tema
y, en la medida de lo posible, animar
a los interesados a unirse al grupo.
Con este propósito, a continuación ofrecemos un repaso historiográfico panorámico tanto sobre el
tema de las intendencias como sobre
las subdelegaciones.
II. Estado de la cuestión
Quisiéramos comenzar este apartado con la siguiente reflexión:
Es de reconocer, sin embargo, que con
el régimen de las intendencias cesaron o
se redujeron mucho casi todos los grandes
abusos cometidos antes por los corregidores
y alcaldes mayores: los repartimientos
en gran escala, el monopolio mercantil y
la tiránica intervención en la vida de las
comunidades indígenas.6
Se trata de una cita tomada del
estudio realizado conjuntamente por
Silvio Zavala y José Miranda que,
como bien saben los estudiosos de
las instituciones coloniales, son dos
de las más reconocidas autoridades
sobre el tema. Se podría pensar tras
una primera lectura que se trata de
una simple aseveración, sin embargo, consideramos, resume de manera precisa la grave problemática que
supuso para la monarquía hispana
el gobierno de los pueblos de indios,
no solo en la Nueva España sino en
todas sus posesiones americanas.
Así pues, este comentario nos
presenta la esencia de lo que resultó ser el modelo que se instrumentó
para controlar y gobernar la república de indios. Lo primero que se advierte es que dividen a la institución
de gobierno indígena en dos etapas:
una correspondiente a los corregidores y alcaldes mayores; la otra, a
los intendentes y subdelegados. En
cuanto a resultados, el balance de
la primera etapa resulta ser un total
fracaso pues acabó siendo reconocida, aún por las propias autoridades
españolas, por los grandes vicios y
abusos que representó en detrimen-
to de los indios a quienes supuestamente tendría que haber beneficiado. Y ello debido a la utilización de
tres prácticas: los repartimientos en
gran escala, el monopolio mercantil
y la tiránica intervención en la vida
de las comunidades indígenas.
Frente a este sombrío panorama plagado de grandes abusos cometidos por corregidores y alcaldes
mayores, la opinión de Zavala y
Miranda, expertos conocedores de
las instituciones coloniales, es que
en una segunda etapa, con el sistema de intendencias y el régimen de
subdelegaciones, las arbitrariedades
cometidas por los funcionarios “cesaron o se redujeron mucho”. Esta
contundente afirmación, realizada a
mediados de la década de 1950, tendría que haber sido por sí sola motivo suficiente para la proliferación de
trabajos monográficos sobre las subdelegaciones. En ellos se nos tendría
que haber mostrado cómo esta versión ilustrada de los corregimientos
y alcaldías mayores pudo acabar de
manera casi milagrosa con una explotación indígena de casi dos siglos
de arraigo; esfuerzo que hubiera sido
continuado con otros estudios para
indagar en la documentación cómo
se desarticuló la amplia red de intereses tejida a ambos lados del Atlántico
sobre la que se había sustentado dicha corrupción durante tantos años.
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Si bien es cierto que desde que
Zavala y Miranda publicaron este
trabajo, han aparecido un significativo número de estudios en torno a
las intendencias –algunos de ellos
de gran valía, como se verá más adelante–, también lo es que los estudios monográficos sobre el tema de
las subdelegaciones brillan por su
ausencia en el horizonte historiográfico, realidad que, en buena medida,
resta consistencia a las conclusiones a las que llegan los trabajos que
abordan las intendencias en general
o realizan estudios de caso sobre
esta institución.
¿Cómo funcionaron las nuevas
instituciones de las intendencias y
subdelegaciones? Según la explicación dada por Zavala y Miranda
en su obra Instituciones indígenas en
la Colonia, es en el año 1786, cuando
por fin las alcaldías mayores y los
corregimientos fueron suprimidos
para el área novohispana, y en su
lugar se estableció una nueva organización, distrital o provincial, que
tuvo como pivotes las intendencias;
al frente de estas grandes regiones,
y en lugar de algunos gobernadores,
corregidores o alcaldes mayores, se
nombraron doce intendentes, dejándose la gobernación de los distritos indígenas –los partidos regidos
por una cabecera– en que antes había habido corregidores o alcaldes
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mayores, o tenientes de estos, a los
subdelegados de los intendentes, conocidos también como jueces españoles de los pueblos –cabeceras– de
indios. Aclaran que a los intendentes se
les fijó un sueldo suficiente, no así
a los subdelegados, a quienes se les
señaló como retribución el cinco por
ciento de los tributos recaudados y
los derechos de justicia, retribución
que en la mayoría de los distritos no
bastaba para cubrir las necesidades
de sus titulares, lo que les lleva a
sostener que:
[...] en lo que respecta a la
gobernación de los indios el cambio no
fue tan grande como algunos creen, pues
las subdelegaciones serían en la práctica
casi lo mismo que los corregimientos
o los tenientazgos, por continuar en
pie la cuestión que viciaba el antiguo
dispositivo distrital. Los antiguos males
quisieron
curarse
prohibiendo
los
repartimientos; pero como a los delegados
se les señaló una retribución insuficiente,
encontráronse ante la misma disyuntiva
de los corregidores, o completaban
sus ingresos por medios irregulares
o arrastraban una vida miserable,
decidiéndose casi todos por lo primero.
Y por el mismo motivo –la retribución
insuficiente–, viose la administración
en la imposibilidad de contar con los
funcionarios probos e idóneos que
preciaba (sic, por precisaba) para su
mejoramiento. Tuvieron, por lo tanto, que
seguir al frente de los distritos indígenas
individuos “ignorantes y pobres” –como
dice Revillagigedo–, desconocedores
sitiva el otro, pues resultan tan radicalmente opuestas que no dan lugar a
suponer que ambas fueran externadas
por la misma persona, pues no resulta lógico decir que algo reprodujo los
mismos problemas que su antecesor y
que, sin embargo, las cosas mejoraron
notablemente.
Identificar al autor de cada una
de las posturas, en torno al papel
que desempeñaron los subdelegados en el régimen de intendencias,
No obstante, y pese a la negativa no ofrece mayor dificultad dado
opinión vertida sobre los subdele- que José Miranda, un par de años
gados, a renglón seguido se inserta atrás, había publicado el que sin
el párrafo citado previamente, en el duda es su trabajo más reconocido
que se sostiene de manera categóri- y citado: Las ideas y las instituciones
ca, como ya se advirtió, que aun así políticas mexicanas, obra en que soslos males y abusos provocados por tenía que, en general, el nuevo récorregidores y alcaldes mayores ce- gimen político-administrativo solo
saron o se redujeron mucho cuando produjo algunos de los resultados
fueron remplazados por intendentes que se esperaban de él, dado que en
gran parte el mecanismo provincial,
y subdelegados.
Una posible explicación para en- la institución de los intendentes, sí
tender estas dos visiones tan contra- había dado buenos resultados pues
puestas que los autores nos presen- estos funcionarios se condujeron
tan a renglón seguido –por un lado con gran probidad y en lo que pulas subdelegaciones vinieron a ser dieron, sanearon y ordenaron la adprácticamente lo mismo que los co- ministración y secundaron con enrregimientos, con los mismos vicios tusiasmo la política reformadora de
y abusos; por el otro, aun así, los ma- la Corona. Sin embargo el mecanisles y abusos prácticamente cesaron o mo distrital, los subdelegados, no
se redujeron mucho– es que la visión había respondido en lo absoluto, ya
negativa la tenía uno de ellos y la po- que padeció los mismos vicios que
los más del derecho y las leyes por las
que habían de juzgar, y que por estar
“reducidos a una mísera constitución” y
tener que depender de varios modos de
los vecinos de sus pueblos, “no podían
proceder con la libertad y entereza que
se necesitaba para administrar justicia
con imparcialidad y rectitud”. Realidad
esta que descorazonaba al referido
virrey y le llevaba a declarar que, ante la
imposibilidad, por él sentada, de que la
hacienda real pudiera sufragar los sueldos
de los subdelegados, habría que permitir
de nuevo los repartimientos, a pesar de
considerarlos usurarios e injustos.7
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la de los corregidores, la institución
que habían venido a reemplazar.8
Por desgracia, la visión negativa
de Miranda ha prevalecido de manera avasalladora en la historiografía
sobre el tema, y así –influido seguramente por su tesis–, cinco años más
tarde, en 1959, Luis Navarro García,
pionero en el estudio del régimen de
intendencias, petrificó esta imagen
al calificar a los subdelegados como
los pies de barro del sistema de intendencias, sosteniendo que:
Como toda concepción humana,
imperfecta, la Intendencia llevaba cobijado
en su seno el principio de su propia
destrucción. El fallo de las Subdelegaciones
venía a ser los pies de barro del gigantesco
cuerpo administrativo creado por Gálvez.9
Este autor llegó a la conclusión de
que era igualmente arriesgado dejar
en manos de un individuo sin preparación alguna la administración
de justicia de los pueblos de indios,
como su escasa retribución; de ahí
que señalara que la pequeñez de sus
emolumentos no atraería a personas de
la categoría de los antiguos alcaldes mayores y corregidores, además de que la
misma cortedad de los ingresos hacía que los subdelegados procurasen
volver a realizar los repartimientos
que se querían evitar.10
Como bien se aprecia, Navarro
García radicalizó la tesis de Miranda
10
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al considerar a los subdelegados aún
más indignos del papel que habían representado corregidores y alcaldes mayores.
Llama la atención que, pese a los
avances logrados en estos cincuenta años, Navarro siga manteniendo
la misma postura sobre el papel que
desempeñaron los subdelegados en
el sistema de intendencias.11 Siguiendo a este autor y apoyado en su tesis, en 1989 Guillermo Céspedes del
Castillo afirmó que, en términos generales, los intendentes respondieron bien a la confianza que en ellos
se depositó y al cuidado con que
fueron seleccionados, e identificó
dos etapas en cuanto a la calidad de
sus titulares: una anterior al reinado
de Carlos IV, en donde prevaleció
un alto nivel de preparación, y una
segunda donde los nombramientos
respondieron a recompensas de servicios anteriores o, lo que es peor, al
mero favoritismo. Advierte que para
opinar sobre su eficacia debe tenerse en cuenta la desmesurada carga
de obligaciones que se echó sobre
ellos y que su efectividad estuvo
en razón inversa a la distancia de la
ciudad donde residían, ya que ahí
solían ser buenos administradores
y jueces municipales, pero menos
efectivos en aquellas partes de sus
distritos más alejadas de la cabecera
y peor comunicadas con ella; eso se
debió en parte, explica, a que rara
vez dispusieron de tiempo y medios
económicos para efectuar los viajes
de inspección que las ordenanzas
les encomendaban, pero sobre todo
al problema que casi siempre fueron los
subdelegados verdaderos pies de barro
del sistema de intendencias...12
A lo cual añade que, suprimidos
los corregidores y alcaldes mayores,
no resultaría nada fácil encontrar
–ya que se precisaban muchos– subdelegados competentes y a la vez
honestos, además de la imposibilidad
de dotarlos de sueldos adecuados debido a que los recursos fiscales no eran
suficientes, lo que supuso que muchos
puestos de subdelegados quedaran
vacantes por falta de buenos candidatos, o bien se proveyeran con antiguos
corregidores o gentes del mismo jaez, con
lo que solo cambiaba el nombre y se
conservaba el viejo estilo (...).
El matiz introducido ahora por
Céspedes del Castillo es que los subdelegados no eran otros que los antiguos corregidores... o gentes del
mismo jaez y no ya inferiores a ellos,
como propuso Navarro García.
Concluye la idea sosteniendo que
aunque en algunas regiones mejoró la
administración con el régimen de subdelegaciones –según lo demostrado
por E. O. Acevedo para la región del
Alto Perú–, especialmente nos dice
“se tiene la impresión de que todos los
esfuerzos no bastaron para mejorar la
administración provincial en sus niveles inferiores.”13
En relación a la etapa de las reformas borbónicas en la Nueva
España, momento en que las nuevas instituciones entran en vigor,
contamos –siguiendo el orden de
aparición de sus obras en español–
con los trabajos de David Brading,14
Ricardo Rees Jones15 y Horst Piestschmann,16 siendo hasta el día los más
citados, pues siguen constituyendo el
punto de partida de nuevos estudios,
a los que habría que añadir los trabajos
de Áurea Commons,17 Iván Franco,18
Claudia Guarisco19 y Carlos Juárez.20
De los primeramente citados tenemos que Brading, autor dedicado
a estudiar la recuperación del control metropolitano de las instituciones novohispanas, en lo que llamó
“revolución en el gobierno”, opina
que cuando los alcaldes mayores en
funciones terminaban su mandato,
generalmente eran sustituidos por
subdelegados de la primera categoría. Estos eran responsables tanto
del gobierno como de los tributos de
toda la alcaldía mayor, y cuando la
superficie a administrar era demasiado extensa se auxiliaban de funcionarios llamados lugartenientes,
que ellos mismos nombraban, para
hacerse cargo de los distritos subordinados. Agrega que, cuando en
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11
María Khan, Jardín salvaje, óleo sobre tela.
Colección Nacional de Artes Visuales de El Salvador
1791 la Audiencia de México declaró nombre respecto a los corregidores y
esta práctica contraria a las ordenan- alcaldes mayores.
Por su parte, Rees Jones considezas de intendentes:
ra que para auxiliarles en el desem(…) el subdelegado se había convertido en
peño de sus amplias funciones, los
un alcalde mayor con nombre distinto. Y
intendentes contaron también con
en realidad, este era el caso en la mayoría
la asistencia de unos “funcionarios
de los lugares. La decisión de la Junta
de que no se empleara a los alcaldes
subalternos” llamados subdelegaordinarios para la recaudación de tributos
dos.22 Expuso en su trabajo cómo,
dejó toda la responsabilidad en manos de
los subdelegados.21
para el caso de las intendencias correspondientes a la jurisdicción de la
Vemos así que este autor viene a Audiencia de México, las autoridacoincidir con Céspedes del Castillo des centrales boicotearon gran parte
en cuanto a que la creación de sub- de la actuación de los intendentes,
delegados solo supuso un cambio de práctica que autores posteriores re12
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toman de su trabajo, y así citan el
caso de Puebla, donde los subdelegados despachaban directamente
con el virrey o los oidores de la Audiencia de México, esquivando la
autoridad del intendente Manuel de
Flon, funcionario, por otra parte, de
gran carácter.
Según explica Pietschmann, este
procedimiento derivaba de la indefinición que la legislación presentaba
para la institución, y se manifestaba
en la merma de autoridad y poder
de los intendentes en el ámbito de
la administración de justicia en sus
correspondientes provincias, de ahí
que diera lugar “a que en varias
ocasiones hubiera diferencias y enfrentamientos entre intendentes y
subdelegados o, en su caso, entre
los alcaldes mayores que aún quedaban, por saber si la autoridad
sobre los jueces aún estaba en manos de estos o en la de los intendentes”.23
Un novedoso enfoque sobre los
subdelegados, que los aleja de las actividades económicas ilícitas con las
que tradicionalmente se les asocia,
lo aportan los trabajos de Francisco
Javier Delgado Aguilar para Aguascalientes24 y Silke Hensel, quien para
Oaxaca ve a estos funcionarios locales como mediadores del poder del
rey.25
A los anteriores trabajos centrados en el ámbito novohispano habría
que añadir los de María de los Án-
geles Gálvez,26 Águeda Jiménez27 y
Carmen Castañeda28 para la jurisdicción correspondiente a la Audiencia
de la Nueva Galicia, con información
valiosa tanto para el estudio de las
intendencias como de las subdelegaciones. Dado el raquítico panorama historiográfico con el que contamos
para la Nueva España, se hace necesario recurrir a las aportaciones
ofrecidas para otros espacios geográficos: para la América Meridional
cabe citar el trabajo de Fisher titulado El Perú borbónico, ya que se trata
de una obra de gran calidad donde
el autor sostiene que la consecuencia
inevitable del fracaso en dotar a los
subdelegados de un salario fue que
estos siguieron dependiendo de honorarios, comisiones y ganancias ilegales para su manutención, y de ahí
la incapacidad del gobierno metropolitano de enfrentar el problema de
brindar una administración honesta,
eficiente y progresista a nivel local.29
Para Lynch, aunque la Ordenanza de Intendentes no trató los problemas específicos de las encomiendas, la mita y las misiones, intentó
abordar el problema general de la
administración de los indios remplazando a los viejos funcionarios,
de modo que para cada poblado indígena donde hubo un corregidor se
nombró un subdelegado cuyos deberes eran administrar justicia, manRevista ANAQUELES 1 Nueva época
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