COPARTICIPACION FEDERAL: LA GRAN ASIGNATURA

COPARTICIPACION FEDERAL: LA GRAN ASIGNATURA PENDIENTE
DR. Enrique Javier MORALES
Introducción.
Vale la pena recordar una vez más que el ilustre Juan Bautista
Alberdi nos ha legado una enseñanza que no por añeja deja de ser un concepto rector
plenamente vigente en la actualidad, citado consabidamente en las obras y escritos de
la materia, cuando nos dice que sin tesoro no hay gobierno, más nos advierte que
después de los cambios en la religión e idioma del pueblo, ninguno es más delicado
que el cambio de una contribución por otra, pues dicha operación implica cambiar los
cimientos de un edificio sin deshacerlo, operación en que siempre hay peligro de
ruina.
El debate del federalismo fiscal estuvo presente ya en la
Convención Constituyente de Santa Fe de 1853, ocasión en que el Convencional de
Santiago del Estero, Benjamín Gorostiaga, se pronunció a favor de la nacionalización
de los tributos aduaneros y el Convencional por la Provincia de Santa Fe, Manuel
Leiva, defendió la tesis de que tales fuentes permanecieran en la órbita provincial,
plasmándose en definitiva en el art. 4° de la Constitución Nacional referido a la
formación del Tesoro nacional.
En el momento actual, configura uno de los rubros más
importantes dentro del catálogo de asignaturas pendientes de nuestro país, máxime
considerando que la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional reformada
en 1994 ( en adelante “la Constitución”, “Constitución Nacional”, “Carta Magna”, etc)
dispuso la obligación de sancionar un nuevo régimen de coparticipación federal de
impuestos antes de la finalización del año 1996, existiendo por ende una notoria mora
constitucional en tal sentido que viene a demostrar a cabalidad, la profunda verdad
histórica del concepto alberdiano primeramente citado.
Tradicionalmente el abordaje del tema se realiza desde el
punto de vista de las normas constitucionales que delimitan y coordinan el ejercicio de
las potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno del país federal,
analizando el tema de la doble o múltiple imposición como resultante de la aplicación
de la ley en relación al espacio, de la constitucionalidad de las leyes-convenio, de las
facultades exclusivas o concurrentes, de los establecimientos de utilidad nacional
situados en las provincias, etc.
Hoy en día muchos de esos temas que antaño ocuparon tantas
páginas, se encuentran superados por la reforma de 1994 que constitucionalizó el
instituto de las leyes convenio y consagró la tesis de las facultades concurrentes en
materia de tributos indirectos, entre otros aspectos en que se ha evolucionado. Con
anterioridad, la Corte Suprema de Justicia confirió una tácita aprobación a las leyes
convenio.(Fallos 242:280; 251:180;300;308).
Sin embargo, ha cobrado mayor fuerza la postura de amplificar
la agenda del federalismo fiscal a un repertorio de temas más abarcativo, ya que el
sistema de distribución del Poder Tributario entre diferentes “centros de poder” se
conecta con un sistema mayor y, ambicioso, de coordinación fiscal y financiera en
relación a Leyes de Solvencia y Responsabilidad Fiscal, coordinación de los sistemas
de crédito público, integración regional, plurianualidad de las leyes de presupuesto,
calidad del gasto público, etc.
Ahora bien, la prosperidad y desarrollo que el país anhela
precisa un diseño institucional fiscal intergubernamental con seguridad jurídica como
condición insoslayable para la aplicación de políticas públicas de calidad a largo plazo,
bajo cuyos presupuestos, deviene urgente la reparación de la mora constitucional
incurrida dictando la ley de coparticipación como primer paso de avance gradual en
aquél itinerario, expresión
de política global
que podrá permitir, en el futuro, la
reconstrucción de los equilibrios en nuestro macrocefálico país. .
El federalismo es una forma de organización política, la lucha
entre sus fuerzas inherentes es de naturaleza política, pero sin los recursos necesarios
no existe el auténtico modelo federal que todos aspiramos. En tal sentido dada la
actual conyuntura eleccionaria, es de prever que alcanzadas las nuevas mayorías, a
principios del año 2004 será el momento de su desenlace, ocupando desde ya el
centro de la escena y la discusión económica-pólitica, lo cual torna sumamente
oportuno y conveniente formular unas breves reflexiones acerca del instituto de la
coparticipación en el marco de la constitución y aspectos de su reforma.
Federalismo.
La Constitución Nacional de 1853-60 estableció en su art. 1° la
forma de estado federal, que implica básicamente la distribución del elemento Poder
en relación al elemento Territorio, fórmula que permite la coexistencia en el mismo
territorio de dos o más órdenes de poderes autónomos en su respectiva esfera de
competencia. Por oposición al estado unitario, distribuye el poder en varios centros,
requiriendo por definición el equilibrio relativo de dos fuerzas de carácter opuesto e
interdependientes, en permanente interacción dinámica, como expresión de la lucha o
tensión entre la centralización y la descentralización. Es que la fuerza centrífuga tiende
a distribuir y descentralizar los elementos entre los diferentes polos y la fuerza
centrípeta tiende a coordinarlos en un orden central, otorgándoles unidad y cohesión.
Si bien es un fenómeno del poder político, claro está que la
distribución o descentralización y la coordinación, en permanente tensión, se aplican
no sólo a las instituciones de ese carácter o a las jurídicas, sino también a lo
demográfico, lo cultural, y a las instituciones económicas y financieras. Ello preanuncia
ya algunos de los temas que se tratarán más adelante.v.gr. la descentralización de
facultades tributarias.
Evolución de la estructura tributaria y régimen de coparticipación.
Abundante literatura existe sobre el proceso histórico de
centralización del país, y por no ser el objeto de este trabajo, a ellos me remito,
bastando sólo traer a colación un breve repaso de la evolución de la estructura
tributaria del país y del régimen de coparticipación a partir de 1935.
José O. Casás nos enseña que la estructura impositiva
argentina tiene el rasgo de progresiva centralización desde el dictado de la
Constitución Nacional de 1853/60 hasta la fecha, pues con el transcurso de los años la
asignación a la nación de los tributos del comercio exterior – recordar debate entre
Gorostiaga y Leiva - demostró ser insuficiente para cubrir las crecientes necesidades
de financiamiento del orden central, por lo que el Congreso Nacional sancionó
diversas leyes de creación de impuestos que fueron absorviendo en sus hipótesis de
incidencia las manifestaciones económicas de capacidad contributiva de mayor
suficiencia recaudatoria, y no conforme con ello, los impuestos directos patrimoniales
sancionados por la nación – Impuestos: al patrimonio neto, a los capitales, a los
activos, a los bienes personales no afectados al proceso económico – resintieron la
plena utilización de los gravámenes provinciales al ser alcanzados en forma
concurrente sus mismas bases y hechos. v.gr. impuesto inmobiliario.
Así podemos mencionar las siguientes leyes:
a) Impuesto a los consumos específicos: “Impuestos Internos” en 1891. La Corte
Suprema de Justicia acompaño tal proceso declarando en el caso “Simón Mataldi”
de 1927 la concurrencia en la tributación indirecta.
b) Impuestos genéricos al consumo: “Impuesto Interno sobre las transacciones” en
1931, reemplazado por el “Impuesto a las ventas” en 1935, sustituido por el IVA en
1975.
c) Impuesto a los Beneficios periódicos y no periódicos: “Impuesto a los réditos” en
1932,
gravando
los
réditos
netos
periódicos
de
una
fuente
durable,
complementado desde 1946 por el “Impuesto a las ganancias eventuales” que
gravó las utilidades no periódicas o de capital. En 1974 se agruparon ambos en el
“Impuesto a las ganancias” Ley 20.628, completándose el cuadro con el “impuesto
a los premios de determinados juegos de sorteos y concursos deportivos” Ley
20.630 y la ley 23.905 “impuesto a la Transferencia de Inmuebles de personas
físicas y sucesiones indivisas”.
d) Imposición patrimonial: “Impuesto sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita
de bienes” de la ley 14.060 del año 1951. El “Impuesto Nacional al Patrimonio
Neto” de la ley 20.046 de 1973. El “Impuesto sobre los capitales y patrimonios” de
la ley 20629 de 1974. El “Impuesto sobre los Activos” de la ley 23.760 del año
1990.
A esta nómina deberíamos agregarle todos los tributos creados
en el último lustro tales como el Impuesto Automotor, el Impuesto a los intereses y
Costo Financiero del Endeudamiento Empresario, Impuesto a la Ganancia Mínima
Presunta, a los Débitos y Créditos, etc.
Como contracara del mismo proceso, la lista de hechos
imponibles disponibles semeja un “numerus clausus” fiscal que provoca el rasgo de
dificultad de las provincias para procurar genuinas fuentes propias de recaudación
impositiva, asentándose la estructura tributaria provincial comparada en una cerrada
nómina de gravámenes.
El fenómeno de centralización de la estructura impositiva se
completa con la constante presión para obtener la derogación de ciertos impuestos
locales – sin entrar a la discusión de las ventajas y desventajas de cada tipo impositivo
– como aconteció con el Impuesto Sucesorio, Impuesto de Sellos, sobre los Ingresos
Brutos.
Los Pactos Fiscales siguieron la tendencia de reducción de impuestos
Provinciales. Incluso se ha señalado que la ampliación de las bases y alícuotas
nacionales seguida del debilitamiento de los impuestos provinciales es una tendencia
contraria a la observada a nivel internacional. De modo que el sistema instaurado, al
menos desde el punto de vista de la asignación o ejercicio efectivo de las facultades
tributarias, no ha consistido en un aprovechamiento conjunto de las fuentes de
imposición.
Cuadro1. Incorporación de tributos al sistema de coparticipación
AÑO
LEY
TRIBUTOS INCORPORADOS
1935
12139
Internos
12143
Ventas
12147
Réditos
1946
12956
Ganancias eventuales y beneficios extraordinarios.
1951
14060
Sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes.
1973
20221
Tierras aptas para explotación agropecuaria, regularización patrimonial,
divisas, parque automotor, valores mobiliarios, aceites lubricantes y los
que en el futuro establezca la Nación como impuestos indirectos.
También serán incluidos los de asignación específica una vez finalizado
el objetivo de su creación.
1988
23548
Todos los impuestos nacionales existentes o a crearse con las
siguientes excepciones:
a) derechos de importación y exportación;
b) aquellos cuya distribución esté prevista en otros regímenes;
c) aquellos con afectación específica al momento de promulgación de
esta norma. Cumplido el objetivo de su creación se incorporarán al
esquema.
Fuente: “Bases para un nuevo sistema de coparticipación federal de impuestos”. Julio de 2000,
extraído de la página Web del Senado de la Nación.
La evolución de los coeficientes de distribución primaria ha sido
la siguiente:
Cuadro 2.
LEYES
PERIODO
NACION
PROVINCIAS
GCBA
12143 y 12147
1935-1946
82,5%
17,5%
12956
1947-1958
79,0%
21,0%
Y
14788
20221
23548
1959
66,0%
34,0%
1960
64,0%
36,0%
1961
62,0%
38,0%
1962
60,0%
40,0%
1963
58,0%
42,0%
1964-1966
54,0%
46,0%
1967
59,2%
40,8%
1968-1972
61,9%
38,1%
1973-1980
46,7%
53,3%(a)
1981-1984(d)
48,5%
51,5%(b)
1988
42.34%
57,66%(c)
Fuente: “Bases para un nuevo sistema de coparticipación federal de impuestos”. Julio de 2000,
extraído de la página Web del Senado de la Nación.
NOTAS : (a) incluye 1,8% destinado a la GCBA financiado por la Nación y FDR; (b) incluye FDR;
(c) incluye ATN; (d) los fondos a coparticipar sufrieron una detracción con destino a la seguridad
social (véase cuadro 1).
Los datos muestran que la centralización fiscal exteriorizada por
el grado de financiamiento de los gastos provinciales con recursos nacionales crece a
partir del régimen de coparticipación desde 1935.
A su vez el gasto público provincial registró un importante
crecimiento según se observa en el siguiente cuadro:
Cuadro 3.
Gasto Público Provincial en proporción al gasto público total.
AÑOS
PORCENTAJE
1900
23,5
1916
23,0
1930
24,2
1961
38,1
1970
41,9
1980
47,3
1986
53,0
1990
53,0
1991
53,6
1992
59,6
1993
62,0
Fuente: Alberto Porto. Federalismo Fiscal, p 87 –88.
NOTA: excluye gastos de seguridad social.
Centralización y descentralización fiscal.
Los datos expuestos en los tres cuadros anteriores muestran que
la centralización de la estructura impositiva fue acompañada de la expansión del gasto
público provincial, con el claro efecto de la grave dependencia financiera de los entes
subnacionales: gasto local financiado por transferencias. Ello caracteriza en la práctica el
sistema de coordinación como un sistema de transferencias verticales automáticas e
incondicionadas.
Existe
un
consenso
bastante
generalizado
en
que
la
descentralización del gasto con centralización de recursos, es decir la separación de las
decisiones de gastar e imponer, ocasiona una irresponsabilidad fiscal e ineficiencia del
gasto público de parte de las jurisdicciones receptoras.
La teoría de las decisiones públicas intenta explicar el
comportamiento financiero de los entes gubernamentales desde un enfoque “real” o
“realista” de los diversos sujetos que participan del proceso económico y político, bajo el
supuesto de que estos políticos, empresarios, contribuyentes, lobistas, etc, al buscar
racionalmente sus objetivos dentro de la trama de relaciones complejas instaurada en un
marco institucional dado y con cierto sistema de premios y castigos que actúan como
estímulos o incentivos que guían su conducta, producirán la resultante global de cierta
conducta financiera. En la trama política, la decisión del gasto público se exhibe como
una ventaja y la decisión del “impuesto” se exhibe como un costo. La literatura es prolífica
y pacífica al respecto al señalar la conveniencia de acercar las decisiones de gastar e
imponer, de aparearlas.
El razonamiento de Buchanan es que la eficiencia en la
asignación de recursos que en el sector privado se logra mediante el mecanismo de
mercado – la interacción de la oferta y la demanda en el “modelo” de mercado de
competencia perfecta forma un precio de equilibrio en que todos los demandantes y
oferentes están satisfechos, precios que sirven de guía a los sujetos económicos - , en el
sector público debería lograrse mediante la “elección pública” de los ciudadanos que
exteriorizarán sus preferencias sobre los bienes públicos de acuerdo a los beneficios
recibidos de la gestión estatal y la presión tributaria soportada para financiarlos, cuya
comparación da lugar al concepto de “carga excedente”.
En
la
línea
de
tales
razonamientos
se
promueve
la
descentralización como forma de crear las condiciones de operatividad de la elección
pública fiscal “competitiva”, acercando las decisiones de gasto (provisión de bienes
públicos) y recurso (crear tributos), creando un modelo de “finanzas públicas
democráticas”.
Con el mismo pacifismo se sostiene el principio de equivalencia o
correspondencia fiscal, que es un análisis territorial o geográfico de la o las áreas que
financian el gasto mediante contribuciones y la o las que se benefician con los bienes
públicos.
Desde el plano teórico en que nos estamos explayando, parece
claro que el modelo de análisis visto es predictivo de mejores resultados en la eficiencia
económica, en la democracia real, en la vigencia de un federalismo más auténtico, pues
recordemos, el federalismo en sí mismo es el antónimo de la centralización de los
diversos elementos a los que se aplica: culturales, demográficos, políticos, económicos,
etc.
Sin embargo, si bien compartimos la hipótesis deductiva del
modelo antecedente, resulta necesario advertir que bajo tales ideas prima facie
aceptables, en ocasiones se pretende introducir la manipulación lógica de sus
argumentaciones con la finalidad de formular propuestas extremas, que amén de su
marcado sesgo ideológico, resultan inaplicables, inviables en términos prácticos, y desde
el punto de vista científico, al no verificarse en los hechos los rasgos sostenidos, se
invalida la regla predictiva del método hipotético-deductivo de la teoría de la decisión
pública. Pero es necesario rescatar que desprovista de tales condimentos extraños esta
regla es sumamente útil para las situaciones concretas.
Federalismo es distribución (fuerza centrífuga) y coordinación
(fuerza centrípeta). El mismo modelo, es el que debe regir en materia fiscal. El
fortalecimiento del régimen federal, objetivo incluido en la Ley 24.309 que declaró la
necesidad de la reforma de la carta magna, consiste en la justa y equilibrada distribución
entre la Nación y las Provincias de las competencias, servicios y funciones estatales, y
por ende la descentralización de los gastos públicos y asignación o reparto de los
recursos públicos.
También existe bastante consenso en la descentralización de las
competencias y funciones, y por ende de la descentralización de la realización del gasto.
Asimismo, en que la polémica se genera en materia del financiamiento.
Antes decíamos que la teoría de las decisiones públicas produce
el aporte de que la descentralización es ventajosa desde el punto de vista de los
resultados económicos y políticos, y que propugna
que debe aplicarse tanto a los
recursos como a los gastos, tratando de cumplir aquel principio de la “equivalencia o
correspondencia fiscal”.
Estamos de acuerdo con el contenido general de la idea, pues
responde a un sano principio de las finanzas públicas. Pero opinamos que más allá de
algunas propuestas formuladas en términos abstractos, debe analizarse en concreto qué
es lo que se entiende por “descentralización de los recursos”, la viabilidad fáctica de la
propuesta desde el punto de vista de las necesidades de financiamiento, de la
individualizada asignación de las facultades recaudatorias según los tipos impositivos, la
capacidad tributaria potencial de cada jurisdicción, la administración tributaria local, la
conveniencia de la administración de ciertos tributos en el orden central, etc.
Ello es así ya que para que no pase gato por liebre, debemos
precisar que el federalismo cooperativo consagrado en nuestra constitución como
síntesis justa de distribución y coordinación, debe realizar el aprovechamiento conjunto
de los recursos del país mediante las ventajas de la descentralización y las necesidades
de coordinación, así también es en materia de gastos, gastos y recursos que según nos
enseña la tradicional doctrina de las “Finanzas Públicas” no son fines en sí mismos sino
que constituyen medios o instrumentos para la consecución de los objetivos del bien
común plasmados en su carta constitucional por cada sociedad política.
Resulta útil recordar que la Norma Fundamental contiene un
Preámbulo, enumera Declaraciones, Derechos y Garantías, modela las funciones
públicas de los poderes constituidos, que justifican la existencia y razón de ser del estado
y sus tres niveles de gobierno. Tales son los fines.
En el sistema de federalismo de concertación o cooperativo las
transferencias verticales son la resultante constitucionalmente válida de la vigencia
simultánea de los principios que claramente enunciara el Dr. Pedro J. Frías:
Subsidiariedad y solidaridad, que deben regir las relaciones entre nación, provincias y
municipios. “El principio se ha prestigiado: en su nombre se provincializa y municipaliza la
vida pública argentina, como en todo Occidente. En su nombre se construyen las
comunidades de la integración...(Miguel Herrero en Anales de la real Academia de
Ciencias Morales y Políticas, N° 70, Madrid, 1993, p 359).
Explica Frías (interpretando su encíclica redacción) que por ella
se entiende que, a igualdad de eficacia, se prefiere a los particulares sobre el estado, al
municipio sobre la Provincia, y a la Provincia antes que la nación. La descentralización de
los servicios, competencias y funciones, es parte principal del régimen federal. Es el
mismo razonamiento que nos lleva a pronunciar “descentralización del gasto”, desde la
órbita financiera. Pero ello no es el fin sino la consecuencia financiera del régimen federal
constitucional y de la subsidiariedad en particular.
La descentralización en materia de recursos es un tema parecido
pero no idéntico. Una cosa es la asignación de potestades tributarias y otra la asignación
o reparto de los recursos. Las necesidades de financiamiento de los niveles de gobierno
inferiores que por imperio constitucional del régimen federal y por el principio de
subsidiariedad prestan de cerca los servicios, competencias y funciones – bienes
públicos – con ventajas de eficacia y económicas, pueden ser inferiores a su potencial
recaudatorio, o a su capacidad administrativa recaudatoria, o puede existir la
conveniencia de la administración tributaria federal de ciertos tipos impositivos, por lo que
existirán las transferencias verticales. Máxime teniendo en cuenta el asimétrico desarrollo
de nuestro país. De modo que la descentralización del gasto no implica la simétrica
descentralización del recurso.
Bien es cierto que la misma teoría de las decisiones públicas nos
dice que el margen de discrecionalidad que tienen los detentores del poder fiscal hace
que la forma de financiamiento influya su comportamiento en materia del gasto, y en tal
caso, justo es reconocer que el esfuerzo cooperativo realizado por las jurisdicciones con
“carga fiscal excedente” por aplicación del segundo principio enunciado por Frías cual es
la solidaridad redistributiva, debe ser correspondido con mayores estándares de
transparencia y responsabilidad fiscal.
Criticas al sistema actual.
Las principales criticas contra el régimen actualmente vigente son
las siguientes:
a) Es un régimen de transferencias verticales incondicionadas que favorece la tendencia
expansiva del gasto público - como si no hubiera restricción presupuestaria - en los
niveles inferiores de gobierno por la separación de las decisiones de gasto y
financiamiento de los diferentes niveles de gobierno .
b) Es
un
régimen
complejo
y
rígido,
con
afectaciones
específicas
y
precorparticipaciones, fruto de arreglos parciales, que lo constituyen en un laberinto
fiscal. Es que, en esencia, nació como un régimen transitorio.
c) Los porcentajes de distribución secundaria son cabalísticos, no originados en cálculo
racional alguno.
d) Es procícilico.
e) Estructura institucional rígida e inadecuada.
f)
Falta de coordinación del endeudamiento.
El debate previo al art. 75° de la Constitución.
Previo a la reforma constitucional existió un rico debate como
consecuencia del cual la Carta Magna quedó redactada de la siguiente manera:
Capítulo Cuarto. Atribuciones del Congreso.
“ARTICULO 75º: Corresponde al Congreso:
1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y
exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaiga, serán
uniformes en toda la Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias.
Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales
en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien
general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación especifica, son
coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá
regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad
en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre
éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria
y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio Nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada
con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser
modificada unilateralmente, ni reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva
reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por
la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución
de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la
representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su
composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por
tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad
de los miembros de cada Cámara. “.
La norma es clara y precisa por lo que debido a razones de
brevedad no se aborda en particular sus diferentes aspectos. Ya hemos mencionado
la incumplida Cláusula Transitoria Sexta que impone la obligación de sancionar un
nuevo régimen de coparticipación antes de finalizar el año 1996.
El debate posterior.
Con posterioridad a la reforma prosiguió el debate en torno de
la referida ley, formulándose diversificadas propuestas desde los ámbitos académicos,
políticos, gubernamentales, empresariales, algunas de ella de sentido francamente
contrapuesto, pues mientras algunos proponen la plena centralización de la
recaudación otros proponen su total descentralización con un sistema de
transferencias horizontales. Diferentes índices de distribución secundaria, etc.
A continuación se describen brevemente los elementos
fundamentales del Propuesta elaborada en el seno de las Comisiones de Trabajo del
Gabinete Fiscal en el marco de las Audiencias Públicas celebradas a partir de
mediados del 2002. (Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos). Esta
propuesta fue elaborada sobre la base de anteriores formulaciones, y reviste
importancia por cuanto es presumible que el tratamiento y discusión parlamentaria
girará en torno a la misma.
Las características fundamentales en resumen son las
siguientes:
a) SISTEMA DE RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES. En nuestra
opinión la propuesta pretende constituir un esquema o sistema de coordinación
intergubernamental a nivel fiscal y financiero que supera la concepción de un mero
régimen de distribución, reparto o transferencias. Por cuanto trata de temas de
solvencia fiscal del sector público, responsabilidad fiscal, fondo anticíclico, límites
al endeudamiento provincial, clasificadores presupuestarios homogéneos y
presupuestos plurianuales. Ello impone mayores exigencias a nivel de arquitectura
institucional.
b) GRADUALIDAD. Prevé aplicar en forma inmediata un mecanismo transitorio de
distribución que caduca a los dos años. Finalizado el segundo ejercicio a partir de
la aplicación del anterior, varía el régimen de distribución, se crea el organismo
fiscal federal y ley convenio de responsabilidad fiscal federal.
c) REGIMEN TRANSITORIO DE DISTRIBUCION EN FORMA INMEDIATA. Busca la
solución inmediata de los principales defectos del sistema actual, morigerar los
cambios que producirá la aplicación plena del nuevo régimen, desde la distribución
secundaria. Define un monto mensual de distribución automática de recursos de
origen nacional que incluye todos los que en la actualidad percibe las provincias y
CABA, de regímenes generales y especiales, sobre la base del promedio de
transferencias de recursos de origen nacional devengadas en los últimos seis
meses. No es un límite ni una garantía. Al mantener la distribución secundaria de
los últimos seis meses da sustento a las cuentas públicas provinciales. La
recaudación que exceda lo anterior tendrá una distribución secundaria basada en
criterios objetivos de reparto, que se aplican en el margen.
d) SIMPLICIDAD. Elimina todos los regímenes especiales y los desafecta.
e) MASA COPARTICIPABLE. Conformada por todos los impuestos vigentes o a
crearse con excepción de los que tengan asignación específica o que
correspondan a regímenes especiales, por lo que se excluyen de la masa:
contribuciones patronales, comercio exterior, impuesto a las ganancias, Entradas
de Cine y sobre Video, radiodifusión, sellos, pasajes aéreos, más los Fondos de
regímenes especiales.
f)
SEGURIDAD SOCIAL. Sistema previsional como “tercer socio” del sistema,
atendido por el tesoro nacional con un gravamen progresivo, por lo que propone
afectar el impuesto a las ganancias al tesoro nacional mediante ley (Art. 75 inc 3
CN).
g) DISTRIBUCION PRIMARIA. Pretende que el punto de partida sea neutro en
relación al vigente, aplicando un promedio de las transferencias de recursos sobre
el promedio de recaudación, de los últimos seis meses. Resulta: 47% para Estado
Nacional y 53% para Provincias y CABA.
h) DISTRIBUCION SECUNDARIA. Mecanismo de transferencia sobre promedios
móviles no porcentajes fijos para evitar prociclidad. Toma en cuenta el promedio de
los montos devengados por cada Provincia y CABA durante los últimos seis meses
previos, recalculándose con la incorporación del último mes. Todos los meses se
recalcula y el excedente se distribuye conforme “criterios objetivos de reparto” que
son: 1) 20% por Esfuerzo Fiscal. Las provincias deben remitir la información para
elaborar el indicador del primer y segundo semestre, se utiliza el del semestre
previo. 2) 30% para conformar el Fondo de estabilidad de las finanzas públicas
provinciales, que estará depositado en el BCRA en moneda extranjera a nombre
de cada jurisdicción indisponible hasta marzo del 2005 cuyo destino será decidido
por la ley convenio de responsabilidad fiscal. 3) 20% devolutivo en proporción
directa a la población. 4) 30% redistributivo en proporción a una “variable
relevante”: Indice de desarrollo humano. No se efectuará esta distribución sobre
“criterios objetivos de reparto” si la participación primaria de las provincias en la
recaudación efectiva no supera el el promedio de los montos devengados por cada
Provincia y CABA durante los últimos seis meses previos. La CABA solo participa
del promedio móvil no del criterio objetivo sobre el excedente, el excedente que
pudiera tener al considerar la recaudación efectiva del mes no forma parte del
Fondo Equalizador sino destinado al fondo de estabilización, a su nombre.
i)
FONDO EQUALIZADOR DE TRANSFERENCIAS. Para compensar a las
jurisdicciones que más se perjudiquen con el régimen transitorio con fondos de las
que más se beneficien.
j)
FONDO DE ESTABILIDAD DE LAS FINANZAS NACIONALES. Se compromete el
Gobierno nacional, con las mismas características del anterior.
k) CADUCIDAD. Al finalizar el segundo ejercicio fiscal a partir de su aplicación. Luego
las siguientes características:
l)
MANTENIMIENTO DE LA MASA Y DE LA DISTRIBUCION PRIMARIA.
m) POSIBILIDAD
DE
INCORPORAR
OTROS
INDICES
DE
DISTRIBUCION
SECUNDARIA CON LOS MISMOS PORCENTAJES: 20-30-30-20.
n) TRANSFORMACION DE LOS FONDOS DE ESTABILIDAD DE LAS FINANZAS
PROVINCIALES Y NACIONAL EN UN FONDO ANTICICLICO una vez que las
finanzas provinciales lo permitan. Delega a Ley de Responsabilidad Fiscal.
o) ESTADO NACIONAL ATIENDE SEGURIDAD SOCIAL Y GRUPOS SOCIALES
VULNERABLES.
p) REVISION DE LAS FUNCIONES, COMPETENCIAS Y RESPONSABILIDADES DE
CADA NIVEL DE GOBIERNO.
q) CREACION DEL CONSEJO FEDERAL DE COORDINACION FISCAL.
r) LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL FEDERAL: Límites al endeudamiento del
conjunto de provincias y de cada una, clasificadores presupuestarios homogéneos,
divulgación de información fiscal, presupuestos plurianuales.
Para ir finalizando, a la luz de los temas tratados por proyecto
anterior, los temas a tratar parlamentariamente serían la conformación de la masa, la
distribución primaria y secundaria, la incorporación de nuevos temas dados por la
comprensión de esta ley política y jurídicamente fundamental como un instrumento
macroeconómico de envergadura: endeudamiento provincial, fondos anticíclicos,
solvencia y responsabilidad, etc.
Otro aspecto sumamente relevante es el diseño institucional.
Se recomienda un sistema flexible en el sentido de adoptar los mecanismos que
permitan la adaptabilidad de la ley-convenio a las cambiantes circunstancias en que
deberá operar a lo largo del tiempo, como ser crisis económicas, modificaciones en las
competencias, servicios y funciones de los diferentes niveles de gobierno,
modificaciones en la estructura impositiva de la nación y/o de las provincias o CABA,
etc. Se ha dicho que la flexibilidad institucional es una de las condiciones
indispensables para lograr un acuerdo que perdure a los largo del tiempo, y que el
diseño institucional depende en buena medida de la concepción de la ley convenio
como un mero mecanismo de transferencias o por el contrario como un sistema más
ambicioso de coordinación fiscal interfederal.
Nada dice la propuesta, al menos explícitamente, sobre la
estructura impositiva provincial. Quizás sea prudente considerar que si bien este tema
debe estar presente en todos los análisis, le resulta aplicable aquella gradualidad
como condición de viabilidad. El indicador secundario del “esfuerzo fiscal” de cada
provincia se inscribe en la plausible idea de incentivar el la responsabilidad
recaudatoria de las provincias del que todos participamos y que también constituye
una asignatura pendiente en materia de legislación, coordinación y administración.
Ahora bien, ello conecta la coordinación vertical con la horizontal, pues constituye un
estimulo para aquellos propugnan la revisión de los indicadores o coeficientes del
convenio multilateral. Nos queda llamar la atención sobre los Fondos proyectados.
Con las consideraciones, esperamos haber efectuado algún
aporte a este apasionante tema, y hacemos votos para que Dios ilumine a quienes
acometan la trascendente tarea de plasmar en letra chica las sabias pautas directrices
de nuestra Constitución, por el bien de todos los argentinos.
FIN.