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Diplomatura Universitaria en Gestión Legislativa
Trabajo Integrador Final
Presupuesto Participativo
“Hacia una democracia participativa”
Autora: Sabrina Rangugni
[email protected]
Comisión: “B”
Tutor: Lic. Juan Carlos Tomasetti
- 2015 -
Presupuesto Participativo – Hacia una democracia participativa
Presupuesto Participativo
“Hacia una democracia participativa”
Resumen
A través de la presente investigación buscamos analizar el Presupuesto
Participativo (PP), herramienta que garantiza a la población que la democracia
no sea una mera palabra, un discurso o un texto legal, sino que sea vivida con
una mayor participación por todos los ciudadanos de un municipio, de una
ciudad o de una nación.
Consideramos que este mecanismo participativo es una instancia donde los
ciudadanos, seguro van a interesarse en conocer cuál es el presupuesto de su
distrito, tomar conocimiento de cómo se recauda y participar en la decisión
sobre cómo se gastan los recursos públicos del lugar donde residen, además
de permitir canalizar las demandas sociales de las diferentes zonas, como así
también, posibilitar una mayor transparencia y un mejor control en la asignación
de recursos públicos a la hora de definir los gastos del sector público, para el
año presupuestario; conducta que por distintas razones, hoy no practicamos la
mayoría de los ciudadanos.
Proponemos un proceso ascendente, por lo que serán los municipios o
jurisdicciones equivalentes las unidades institucionales encargadas de
promover los procesos de discusión participativa del presupuesto, en conjunto
con las instituciones de la comunidad. Se trata de articular un proceso colectivo
de discusión local, luego provincial, eventualmente regional y finalmente
nacional.
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Sabrina Rangugni
[email protected]
Índice
Introducción
Presupuesto Participativo………………………………...…………………….…03
Capítulo 1
Democracia y reglamentación…………..…………………………………….… 05
Capítulo 2
Presupuesto Participativo en Porto Alegre…………….…………………….…08
Capítulo 3
Presupuesto Participativo en Argentina………………………………………...09
Formación del Presupuesto Participativo….…………………………………... 10
Red Argentina de Presupuesto Participativo…...……………………………... 12
Capítulo 4
Proyecciones……………………………………………………………………… 15
Conclusión………………………………………………………………...…...…16
Bibliografía……………………………………………………………………….. 17
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Presupuesto Participativo – Hacia una democracia participativa
Presupuesto Participativo
“Hacia una democracia participativa”
Introducción
Presupuesto Participativo
El PP es una política de participación popular que combina la democracia
representativa (indirecta) con la democracia participativa (directa). Es definido
como “una forma de gobierno público que intenta romper con la tradición
autoritaria y paternalista de las políticas públicas, recurriendo a la participación
de la población en diferentes etapas de la preparación e implementación
presupuestaria, con un énfasis especial en la definición de prioridades para la
distribución de los recursos de inversión”1.
La participación ciudadana permite abrir la concepción tecnocrática y
verticalista que se adopta en la elaboración de los presupuestos públicos,
incentivando la participación, abriendo un espacio donde la ciudadanía pueda
influir en las políticas públicas, fomentando la responsabilidad ciudadana hacia
su comunidad y proporcionando una mayor capacidad resolutiva tanto de las
Asociaciones Vecinales, así como de la población no organizada, en los
asuntos de su comuna, construyendo de esta manera una democracia más
participativa.
Considerar que el PP, abre las puertas a nuevas formas de
gestión pública, profundiza la democracia, genera nuevas relaciones e
interacciones entre el Municipio y los vecinos. Permite que en decisiones de la
administración del Municipio, participe en forma directa la ciudadanía, lo que le
significa mayor y mejor ejercicio de sus derechos civiles y políticos. Con la
intervención directa de los habitantes, se posibilita un mejor conocimiento para
la atención de los servicios y de los requerimientos de la comunidad. Ello
significará una intervención más eficaz del Estado, ya que los recursos se
destinarán, acorde a las prioridades señaladas por la ciudadanía de cada zona
del lugar (municipio-provincia-nación), quedando restringidas las posibilidades
1
Sousa Santos, Boaventura de (2004): “Democracia y participación: El ejemplo de presupuesto
participativo de Porto Alegre”.
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de acciones demagógicas o la de emplear los aportes de los ciudadanos, para
destinos o intereses “no públicos”.
Frente al contexto de desmovilización ciudadana en muchos lugares de
nuestro país, y apatía de participación en las instancias de asignación y uso de
los fondos que aportan al sector público los ciudadanos, el PP se presenta
como un instrumento novedoso, que ha tenido una gran acogida y aceptación
por parte de los habitantes de aquellos distritos donde se ha implementado.
Ello constituye un desafío para todas las administraciones motivar la
participación ciudadana en los PP.
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Presupuesto Participativo – Hacia una democracia participativa
Capítulo 1
Democracia y reglamentación
La discusión sobre la participación nos remite al debate de lo que
entendemos por democracia. La democracia es una forma de organización
social que atribuye la titularidad del poder al conjunto de la sociedad. En
sentido estricto, la democracia es una forma de organización del Estado en la
cual las decisiones colectivas son adoptadas por el pueblo mediante
mecanismos de participación directa o indirecta que confieren legitimidad a sus
representantes. En sentido amplio, democracia es una forma de convivencia
social en la que los miembros son libres e iguales y las relaciones sociales se
establecen de acuerdo a mecanismos contractuales.
Podemos clasificar a la democracia como indirecta o representativa cuando
la decisión es adoptada por personas reconocidas por el pueblo como sus
representantes. Hay democracia participativa cuando se aplica un modelo
político que facilita a los ciudadanos su capacidad de asociarse y organizarse
de tal modo que puedan ejercer una influencia directa en las decisiones
públicas o cuando se facilita a la ciudadanía amplios mecanismos plebiscitarios
consultivos. Contrariamente, hay democracia directa cuando la decisión es
adoptada directamente por los miembros del pueblo, mediante plebiscitos
vinculantes, elecciones primarias, facilitación de la iniciativa legislativa popular
y votación popular de leyes, concepto que incluye la democracia líquida. Estas
tres formas no son excluyentes y suelen integrarse como mecanismos
complementarios en algunos sistemas políticos, aunque siempre suele haber
un mayor peso de una de las tres formas en un sistema político concreto2.
La Constitución de la Nación Argentina (CN) en su artículo 1 “adopta para su
gobierno la forma representativa, republicana y federal” y define a la forma
representativa en su artículo 22 al regular que “el pueblo no delibera ni
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Texto extraído de WIKIPEDIA, la enciclopedia libre – https://es.wikipedia.org
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gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta
Constitución”.
Sin embargo, la participación ciudadana directa, como el Presupuesto
Participativo, encuentra su validez constitucional gracias al artículo 75, inciso
22 de la CN. Este artículo otorga jerarquía constitucional a ciertas
declaraciones, convenciones y pactos internacionales celebrados por el Poder
Ejecutivo Nacional y que cuentan con aprobación legislativa, y los transforma
en complementos de los derechos y garantías consagrados en la CN.
Podemos mencionar dos Tratados Internacionales en los que se destacan
los siguientes artículos:
Declaración Universal de
Artículo 21, inc. 1. “Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de
Derechos Humanos (1948)
su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”.
Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (1966)
Artículo 25, inc. a. “participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.
Destacamos que a nivel nacional no contamos con normativa específica que
promueva ni regule el PP. Pero a nivel provincial son varias las jurisdicciones
que promueven la aplicación del mismo, apreciando a nivel local las
contribuciones más significativas referidas a la instauración del PP, por ser
justamente los municipios los que suelen llevar a cabo este tipo de políticas.
Podemos mencionar algunos ejemplos:
Provincia de Entre Ríos
Ley provincial 3001
Art. 120: habilita a los municipios a
adoptar el PP y establece como
único requisito para participar la
mayoría de edad.
Provincia de Buenos Aires
Decreto 3333/05
Se crea el Programa Provincial para
la implementación progresiva del PP,
e invita a los municipios bonaerenses
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Presupuesto Participativo – Hacia una democracia participativa
a sumarse a dicha iniciativa.
Art. 52 Constitución Ciudad de Bs.
Se establece el carácter participativo
As.
Ciudad
Autónoma
de
Ley 1777 Orgánica de Comunas (art
“consolidar la cultura democrática
3, inc. g y art. 4 inc. e)
participativa”
Buenos
Aires
“gestión pública participativa”
“mecanismos que, a escala barrial,
garantizan la participación de los
vecinos en la fijación de metas,
formulación y control presupuestario”
Otra forma que podemos incorporar al PP al cuerpo normativo que rige a
nivel local es por medio de su inclusión en la Carta Orgánica Municipal. Sin
embargo, la cristalización legal más habitual del PP en los gobiernos locales
toma la forma de Ordenanzas Municipales que establecen las reglas del
proceso, los montos puestos a la consideración pública y otros aspectos en
relación a esta política. También es común, en forma supletoria o
complementaria a las ordenanzas, la presencia de decretos del Poder Ejecutivo
Municipal.
De todas maneras, sin negar los importantes avances en materia legal y
normativa, el principal sustento de la expansión del PP como práctica adoptada
por los gobiernos locales en Argentina radica en un fuerte compromiso por
parte del Poder Ejecutivo Municipal en los distritos donde la misma se ha
introducido y en cierta presencia del tema en la agenda del Poder Ejecutivo
Nacional, visible sobre todo en acciones muy concretas (capacitación en la
materia y promoción del aprendizaje horizontal entre municipios con diferentes
grados de experiencia en la implementación del PP).
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Capítulo 2
Presupuesto Participativo en Porto Alegre
La experiencia pionera en el PP proviene de Porto Alegre, una gran ciudad
del sur de Brasil. Se inició en 1989, cuando el Partido de los Trabajadores ganó
las elecciones municipales. El nuevo Concejo Municipal elegido, junto con
varias asociaciones de la ciudad, decidieron, de común acuerdo, emprender un
estudio de las necesidades de la ciudad.
Los primeros resultados mostraron que la acumulación de demandas
sociales era mayor que la capacidad presupuestaria y administrativa del
gobierno local.
Ante esta realidad, las autoridades municipales idearon un mecanismo de
participación que permita formular un orden de prioridad y decidir la asignación
de una parte importante del presupuesto municipal.
La ciudad de Porto Alegre está ubicada en el estado de Río Grande do Sul
en el sur de Brasil. Esta ciudad tiene más de 80 barrios que hoy entre 5 a diez
barrios forman parte de las 16 zonas o regiones que fue divido el territorio, de
forma participativa para realizar este proceso. Tiene una población de
1.300.000 hab. Predominan las actividades económicas son de servicios y
comercio, con un PBI de la ciudad de unos U$S 8.000 millones, y articula una
región metropolitana de unos 27 municipios que tiene unos 3.500.000 hab.
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Presupuesto Participativo – Hacia una democracia participativa
Capítulo 3
Presupuesto Participativo en Argentina
Las primeras experiencias de PP surgen tras la crisis en los años 20012002, como un modo de reconstruir el vínculo entre Estado y sociedad,
Gobierno y ciudadanía, relación profundamente dañada por dicha crisis.
Tal es la raíz histórica del PP en nuestro país y de allí su impronta, con un
fuerte anclaje en la idea de fortalecer la democracia representativa (indirecta),
complementándola con mecanismos de democracia participativa (directa),
antes que en la noción de democracia participativa como fase superadora que
reemplazaría a la democracia representativa.
La primera experiencia de PP en nuestro país, en el Municipio de Rosario,
data de 2002. Desde entonces, cada vez más gobiernos locales han seguido
ese camino. En la actualidad implementan este mecanismo los municipios de
las siguientes provincias:
Provincia
Municipio
Almirante Brown
Avellaneda
Bahía Blanca
Balcarce
Berisso
Coronel Suárez
La Plata
Morón
Necochea
Partido de La Costa
Buenos Aires
Pinamar
Quilmes
Rivadavia
San Fernando
San Martín
San Miguel
San Nicolás de Los Arroyos
Trenque Lauquen
Vicente López
Zárate
Chubut
Comodoro Rivadavia
Córdoba
Río Ceballos
Córdoba
Unquillo
Villa Carlos Paz
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Villa María
Bella Vista
Corrientes
Corrientes
Goya
Cerrito
Concepción del Uruguay
Entre Ríos
Concordia
Gualeguaychú
La Paz
Paraná
Godoy Cruz
Mendoza
Las Heras
Maipú
Mendoza
Neuquén
Río Negro
San Martín de los Andes
Zapala
Luis Beltrán
San Carlos de Bariloche
Salta
Salta
San Luis
San Luis
Cañada de Gómez
Firmat
Rafaela
Reconquista
Santa Fe
Rosario
San Lorenzo
Santo Tomé
Sunchales
Venado Tuerto
Santiago del Estero
Tierra del Fuego, Antártida
e Islas del Atlántico Sur
Bandera
Río Grande
Formación del Presupuesto Participativo
Los pasos a seguir para la creación del PP se ven reflejados en el sitio web
de la Secretaría de Relaciones Parlamentarias dependiente de la Jefatura de
Gabinete de Ministros 3 y son los siguientes:
3
Programa Nacional de Presupuesto Participativo – http://pnpp.gob.ar
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Presupuesto Participativo – Hacia una democracia participativa
1. Creación por ordenanza o decreto
La aplicación del Presupuesto Participativo requiere la sanción de una
ordenanza por parte del Concejo Deliberante o un decreto aprobado por la
Municipalidad.
Los detalles de cómo será el proceso y cuál es el monto destinado pueden
estar en el mismo documento o en un decreto reglamentario posterior.
2. Convocatoria e información sobre el Presupuesto Participativo
Una vez aprobado y reglamentado institucionalmente, el municipio tiene que
comunicar a los vecinos cómo se realizará el proceso de Presupuesto
Participativo a través de un primer encuentro, donde además se informa qué
tipos de obras pueden ejecutarse mediante esta herramienta.
3. Talleres participativos para elaborar propuestas
A través de un proceso de asambleas los vecinos debaten y elaboran
proyectos, de acuerdo a las necesidades propias de cada localidad.
4. Estudios de viabilidad
Los proyectos elaborados por los vecinos son estudiados cuidadosamente
por las diferentes áreas municipales involucradas, para determinar si es posible
o no su realización en el marco del Presupuesto.
5. Elección de proyectos
Una vez seleccionados los proyectos y estudiado su factibilidad, se someten
a votación de los vecinos para determinar cuáles se ejecutarán.
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6. Ejecución de proyectos
Los proyectos seleccionados por los vecinos son llevados a cabo por la
municipalidad o licitados para ser realizados por terceros, dando cumplimiento
a la ejecución.
7. Monitoreo de los proyectos
Los vecinos participan en la supervisión de la ejecución de las obras en
conjunto con el municipio, aportando ideas o sugerencias para la concreción de
sus proyectos.
8. Nuevo ciclo de Presupuesto Participativo
Una vez finalizada la primera convocatoria, se inicia un nuevo proceso de
Presupuesto Participativo, informando sus alcances e invitando a los vecinos a
una asamblea.
Red Argentina de Presupuesto Participativos
Quienes impulsan y organizan el PP se reúnen en la Red Argentina de
Presupuestos Participativos (RAPP), en donde participan todos los municipios
con normativas referidas al mismo, en conjunto con la Secretaría de Relaciones
Parlamentarias de la Jefatura de Ministros de la Nación y la Secretaría de
Asuntos Municipales del Ministerio del Interior, que en su declaración de
principios4 establecen:
1. Concebimos al PP como una forma de democracia participativa. La
democracia participativa se funda en la idea de que los ciudadanos y las
ciudadanas deben participar directamente en las decisiones políticas y no sólo,
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Red Argentina de Presupuesto Participativo – https://www.rapp.gov.ar
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Presupuesto Participativo – Hacia una democracia participativa
como es propio de la democracia representativa, en la elección de los
decisores políticos.
2. Definimos el PP como un proceso de intervención directa, permanente,
voluntaria y universal en el cual la ciudadanía, conjuntamente con el gobierno,
delibera y decide qué políticas públicas se deberán implementar con el
presupuesto estatal.
3. Entendemos al PP como una herramienta de gestión asociada en el marco
de una estrategia política orientada a democratizar la relación Estado-sociedad,
construir ciudadanía, redistribuir recursos públicos con criterio de justicia social
y propiciar la organización comunitaria y participativa en pos de que el pueblo
sea activo sujeto de la vida política comunal, provincial y nacional, en contra de
la manipulación de la democracia por parte de corporaciones de cualquier
índole.
4. Consideramos que los presupuestos participativos así concebidos deben
incluir como mínimo los siguientes criterios:
• Auto-reglamentación;
• Libre acceso a la información pública;
• Universal: una mujer o un hombre, un voto;
• Vinculante;
• Control ciudadano de la ejecución presupuestaria;
• Rendición de cuentas deliberativo
5. Promovemos como valores de sustentación de la RAPP:
DIVERSIDAD: Respeto por los orígenes y proyecciones políticas, culturales e
ideológicas de los actores involucrados.
EQUIDAD: Apoyo a todos los gobiernos, comunidades y ciudadanos y
ciudadanas que requieran la cooperación de la RAPP promoviendo la igualdad
de oportunidades, la equidad de género y velando porque las propuestas de
Presupuesto Participativo tiendan a la redistribución progresiva de los recursos
públicos.
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SOLIDARIDAD: Promueve la cooperación entre sus miembros y con otras
Redes afines.
DEMOCRACIA: Aceptación del principio de la deliberación pública como forma
de arribar a decisiones colectivas, y de que cada miembro con derecho a voto
tenga sólo un voto.
FEDERALISMO: Fomenta la adhesión de miembros de todo el territorio
nacional garantizando su inclusión equitativa en la localización y distribución de
las actividades.
Estos principios garantizan a la ciudadanía la posibilidad de deliberar y de
participar en la toma de decisiones respecto a la implementación de políticas
públicas en el lugar donde residen, democratizando la relación existente entre
el Estado y la sociedad, alentado la participación y el compromiso sustentados
por los valores descriptos por la RAPP.
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Presupuesto Participativo – Hacia una democracia participativa
Capitulo 4
Proyecciones
Proponemos un proceso progresivo donde todos los ciudadanos podamos
participar, a través de foros temáticos que a tal fin se establezcan, de la
discusión, decisión y seguimiento en la asignación de recursos públicos y el
control democrático de la gestión pública.
Para ello se convocará a los municipios o jurisdicciones equivalentes, a fin
de promover los procesos de discusión en todo el país. Estas instituciones
serán las encargadas de convocar a todas las organizaciones de la sociedad
civil,
comunitarias,
sindicales,
empresarias,
de
derechos
humanos,
académicas, profesionales, de mujeres, estudiantiles, de jubilados, juveniles y
partidos políticos con representación institucional y presencia en las distintas
jurisdicciones a los efectos de realizar conjuntamente la convocatoria a la
población a fin de garantizar la participación ciudadana.
A los efectos de la aplicación de este mecanismo, será necesaria la creación
de foros temáticos, reglamentados por el Poder Ejecutivo, encargados de
promover los procesos de debate en todas las jurisdicciones participantes.
Resulta oportuno que el proceso de discusión se realice a lo largo de todo el
año precedente a la efectiva concreción del mismo, que sirva como ámbito para
el monitoreo de la ejecución del presupuesto del año en curso y que se definan
criterios a cumplir en término del mandato en curso.
Consideramos las dificultades que conlleva la implementación de un proceso
participativo en todo el territorio de la República, pero implementando un
proceso progresivo podemos involucrar a la ciudadanía a fin de fortalecer el
control del presupuesto público, dotando de legitimidad y cotidianeidad a la
política.
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Conclusión
El Presupuesto Participativo es una herramienta de política pública en
crecimiento en nuestro país y en el resto de America Latina que busca
involucrar a toda la sociedad en esta experiencia democrática. Es una
magnífica manera de promover la participación del ciudadano. Por ello es de
vital importancia incrementar los mecanismos de compromisos de los
contribuyentes, a fin de transformar la realidad, mejorando la calidad de vida de
la población, profundizando la vida democrática y dotando de legitimidad y
transparencia a la gestión pública.
La implementación del Presupuesto Participativo, fortalecerá la organización
ciudadana, promoverá un desarrollo acorde a las particularidades de cada
zona, posibilitará una mayor equidad, reduciendo los niveles de polarización
social, estimulando la participación, elevando la calidad de representación,
sentando bases de un país más moderno, más democrático, más participativo y
más solidario.
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Presupuesto Participativo – Hacia una democracia participativa
Bibliografía
-
SOUSA
SANTOS,
BOAVENTURA
DE
(2004):
“Democracia
y
participación: El ejemplo del presupuesto participativo de Porto Alegre”.
México: Quito: Abya-yala
-
WIKIPEDIA, La enciclopedia libre. https://es.wikipedia.org
-
Constitución Nacional
-
UNGS - López Accotto, C. Martínez y C. Adaro: “El Presupuesto
Participativo en Argentina: Condicionantes y Opciones de Política”.
-
HCDN: Expediente 5257-D-03
-
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF): “Experiencia y
buenas prácticas de presupuesto participativo”.
-
Red Argentina de Presupuesto Participativo - http://www.rapp.gov.ar/
-
Programa Nacional de Presupuesto Participativo-http://www.pnpp.gob.ar/
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