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LA VIGENCIA DE LOS DERECHOS HUMANOS ES UNA EXIGENCIA IDEAL, ETERNA, UNIVERSAL E IRRENUNCIABLE, COMO EXPRESION DE LOS VALORES DE ASCENDENCIA FILOSOFICA, ETICA, MORAL Y JURIDICA
COPARTICIPACION FEDERAL
LA NUEVA LEY SERA UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO EQUITATIVO Y EQUILIBRADO O
CREARA MAYORES DESIGUALDADES REGIONALES, MAS DEPENDENCIA Y MAS POBREZA
Inciso 2º, artículo 75 de la Constitución Nacional, con la reforma del año 1994
...Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, institui-
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rá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando automaticidad en
la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación y las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuara en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una
de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y le dará
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional...ª
La aparición de la coparticipación federal de impuestos se produjo en 1934 como consecuencia de
las numerosas y acaloradas críticas que se levantaran contra el avance del gobierno federal sobre las
autonomías provinciales, en aquellas oportunidades en materia fiscal; el sistema se inició con las leyes
12139 y 12147. A estas normas siguieron otras que sistemáticamente fueron prorrogadas hasta que
llegamos a la actual, que de hecho y como todas las anteriores, fueron y son de adhesión compulsiva
para las provincias. Estos instrumentos posibilitaron que la Nación asumiera, por delegaciones de las
provincias, la recaudación y administración de los impuestos coparticipables, violándose de esa manera
los postulados constitucionales puesto que, además, los gobiernos federales establecieron obligaciones
y prohibiciones a las administraciones locales de modo que las provincias no pudieran ejercer sus propios poderes impositivos. En otras palabras, el gobierno federal no solo prohibe crear impuestos a las
provincias, sino que avanzó sobre las autonomías de las mismas imponiéndoles pautas para legislar en
los escasos impuestos que no les fueron prohibidos o detraídos, con lo cual la Nación marca en forma
directa los lineamientos de las políticas provinciales, afectando estructuralmente la vigencia y el funcionamiento del sistema federal.
Desconstitucionalización del sistema
En este degradado escenario histórico y actual es que se produjo el fenómeno que se conoce como
desconstitucionalización del sistema financiero federal argentino, dado que su organización y funcionamiento viola las pautas contempladas en nuestra Constitución Nacional. Por ello es que si la futura
ley convalida este esquema se debe encarar la reforma constitucional para ajustar el desfasaje que existe entre lo que manda la Constitución y los acuerdos fiscales celebrados entre los sucesivos gobiernos
federales y las distintas administraciones locales, con lo cual las provincias se sincerarían como simples apéndices de la Nación o divisiones administrativas de la misma, con pérdida significativa de sus
autonomías.
Dudosas discusiones
En el contexto de las actuales y escasas discusiones entabladas para diseñar la nueva ley de coparticipación federal ya se ventiló como muy dudoso que la norma constitucional se cumpla; esto puede
deducirse a través del simple análisis de los factores que concentran los debates, aunque el más claro
posiblemente sea el manejo político centralizado de la Nación. Si esto ocurre se ratificará la quita del
derecho a crear y percibir impuestos directos a las provincias a cambio de una porción de lo recaudado
por el gobierno federal, lo cual será una repetición de lo que viene sucediendo en los últimos años,
dejándose sin recursos fiscales propios y suficientes a los estados provinciales, que pasaron a depender
de la ©buena o mala voluntad de los sucesivos gobiernos federalesª.
El despojo
En vez de volver a la interpretación correcta según la cual los impuestos directos son -en principiofacultades propias de las provincias, el inc. 2º del art. 75 de la Constitución Nacional legitimó el despojo con algunas alternativas destinadas aparentemente a garantizar la justicia y la equidad en el régimen
de coparticipación, objetivo que pensamos no se ha logrado y que no se logrará hasta que no se modifique el sistema, cuestión que nadie discute en el seno del oficialismo ni de la diluida y debilitada oposición, como tampoco en los gobiernos provinciales que se encuentran en poder o no del partido del gobierno federal.
Las ponderaciones y las desigualdades en el reparto
La Constitución establece algunos principios que deberían inspirar a los redactores de la nueva ley
de coparticipación en relación a la distribución de los fondos. El texto constitucional establece dos
criterios de reparto. El primero es objetivo y matemático, según el cual se debe tener en cuenta las
competencias, los servicios y las funciones de la Nación, de las provincias y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, mecanismo que permite analizar cuanto gasta/invierte cada jurisdicción en educación,
salud, seguridad social, justicia, etc.. Este mecanismo también permite entender cuanto debería gastar/invertir según la población que tienen cada jurisdicción, los servicios que debe mantener, las necesidades básicas insatisfechas, el PBI directo o invertido, la eficiencia administrativa y fiscal, etc.. Del
cómputo de estos factores surge una ecuación matemática que se aplica para establecer el reparto y la
porción que corresponde a cada provincia. El segundo criterio, que modera y atempera al matemático,
establece que el reparto debe ser equitativo, solidario y orientado a lograr grados equivalentes de desarrollos, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Es claro que con el
primer criterio se mantendrían a las provincias más pobres en sus grados actuales de pobrezas ya que
no se incrementarían las transferencias para aquellos distritos que gastan menos, aunque los servicios
primarios que presten fueran -cualitativa o cuantitativamente- deficientes o inferiores. Por ello es que
el segundo criterio pretende atemperar el matemático en beneficio de las provincias más pobres, para lo
cual incorpora el principio de la equidad y de la solidaridad institucional entre las provincias para que
se asistan a las más carenciadas. Este segundo criterio de reparto equitativo trabaja en base a los
©ponderadores de solidaridadª, que se orientan a auspiciar
el acceso parejo a la calidad de vida de
todos los habitantes del territorio nacional, con independencia de su lugar de residencia.
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Todos estos parámetros que acabamos de reseñar podrán ser simples enunciados, muy edificantes
por cierto, que quedarán en el campo teórico si es que no se plasman en la nueva ley de coparticipación
federal; por el contrario, podrían servir de argumentos formales y mezquinos para que en un virtual
campo de batalla las provincias se pongan a combatir para obtener una mayor porción de la torta, mientras en el otro frente pueden posicionarse los distritos que tengan mayor peso político, cuenten o no con
mayor o menor adhesión del partido del gobierno federal, con lo cual la desigualdad de reparto puede
terminar siendo notable e inversamente proporcional a las reglas de la solidaridad, potenciándose las
desigualdades regionales.
La necesidad de un sistema federal genuino
Abiertamente planteamos la necesidad de organizar un sistema fiscal genuinamente federal porque
la coparticipación es la principal fuente de recursos para las provincias, algunas de las cuales dependen
para su funcionamiento casi exclusivamente de los fondos transferidos por la Nación. Pese a esto, la
justa distribución de los recursos recaudados por la Nación continua siendo una herramienta pendiente
de solución equitativa aún cuando es de fundamental importancia para el desarrollo del federalismo
real porque hasta permite el funcionamiento de provincias inviables.
Actualmente la estructura regresiva del sistema tributario posibilita que la mayor parte de lo recaudado se obtenga a través del cobro de impuestos que gravan el consumo y el trabajo. En este esquema,
los sectores de menores recursos son los que aportan un porcentaje mayor de sus ingresos para financiar los déficit públicos de las distintas jurisdicciones.
Por ello, es indispensable iniciar el debate acerca de la nueva estructura impositiva ya que de su
construcción dependerá el logro de los objetivos de la nueva ley que necesariamente debería caracterizarse por auspiciar la redistribución geográfica, en armonía con la prestación adecuada de los servicios primarios a cargo de los estados provinciales. Deberíamos comprender con claridad que no es
conveniente reducir la discusión a un combate por los coeficientes; lo esencial no deben ser las porciones de la torta, sino la composición de la masa coparticipable y los mecanismos eficientes para alcanzar
los objetivos genuinos del sistema federal. Se debe edificar el necesario consenso social y político para
encarar la reforma estructural del sistema tributario nacional; para las provincias también debería constituir un desafío la necesidad de establecer mecanismos propios y acertados en la administración de los
recursos y en el control del gasto porque un sistema democrático se debe edificar sobre la base de la
equidad social, que es la gran ausente en las políticas publicas aplicadas durante los últimos años.
El gasto público en las provincias
Las provincias utilizan gran parte de los recursos para mantener una estructura de personal fuertemente sobredimensionada y para sostener -mediante préstamos y subvenciones- las deterioradas economías locales. El Chaco es un desagradable ejemplo de este esquema y figura al tope de las provincias
mal gestionadas; esto es así porque está comprobado que la legitimidad de gestión se evalúa en función
de los resultados económicos y sociales generados a partir de la acción de gobierno.
La nueva ley de coparticipación probablemente nada dirá sobre como las provincias administrarán
los recursos que transferirá la Nación, aún cuando el estado financiero desastroso de numerosas jurisdicciones locales se debe tanto a la inviabilidad del modelo como a las administraciones irresponsables
y desastrosas de muchos gobernadores; estos aspectos incidieron con mayor vigor que los propios de-
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fectos del actual régimen de coparticipación. En el centro de la problemática también se sitúa la escasa
capacidad tributaria que demuestran las provincias más pobres y menos desarrolladas ante la ausencia
de decisión política para generar sistemas locales que incentiven las propias recaudaciones.
El marco político y los fondos de subsistencia
El marco político actual indica que la nueva ley de coparticipación se podría reducir a establecer los
coeficientes de redistribución, aumentándose las porciones futuras para algunas provincias y congelándose para otras; probablemente Nación ofrezca repartir un monto garantizado, pretextando que
controlará los ciclos y programará las estrategias financieras anticrisis para afrontar las consecuencias
gravosas en caso de que se produzcan nuevos conflictos y cimbronazos en la economía. De esta manera
Nación contaría con mayor cantidad de recursos, retaceando fondos a la masa coparticipable, reduciéndose a transferir fondos de subsistencia para cada provincia, de manera que el Estado promotor del
desarrollo continuará ausente aunque la apariencia refleje el fenómeno en menor medida.
La coparticipación que necesitamos
Una propuesta positiva para la formulación de una nueva ley de coparticipación que sea progresiva
y que fomente el desarrollo homogéneo de las provincias debiera atender pautas elementales, entre las
que pueden señalarse las siguientes: * La construcción de una nueva estructura de la masa coparticipable, incorporándose impuestos y tributos que actualmente no la integran, impidiéndose o restringiéndose las reformas parciales o coyunturales futuras. La masa coparticipable debiera conformarse con la
recaudación de la totalidad de los impuestos nacionales vigentes y los que se creen en el futuro; naturalmente que los tributos vinculados con el comercio exterior no deben integrar la masa en armonía con
las pautas contempladas en la Constitución Nacional. * Fijación de nuevos criterios de redistribución
primaria y secundaria que garanticen los sistemas de seguridad social nacional y provinciales, que
permitan contar con fondos adicionales a las provincias con menor población y/o desarrollo relativo. *
Transferencia de mayores recursos en relación directa con los procesos de traspasos de los servicios
primarios que fueran trasladados a las provincias sin financiamiento suficientes [educación y salud]. *
Nuevos mecanismo en materia de financiamiento de las asignaciones específicas para las provincias. *
Reformas de los sistemas provinciales de seguridad social. * Creación de un Fondo de Desarrollo
Regional para atender situaciones de emergencias graves en las provincias. * Creación de un índice de
ajuste anual para la distribución secundaria, en armonía con la reducción de las brechas sociales, de
manera que el índice de ajuste se optimizará en forma directamente proporcional al mejoramiento de
los resultados sociales derivados de las gestiones de los gobiernos locales. El ajuste de los coeficientes
no fue establecido en ninguna de las leyes anteriores; el principal problema se centró en el prorrateador
redistributivo, que con una alta ponderación beneficia a las provincias más pobres.
Chaco, en una verdadera encrucijada
En el caso de que la nueva ley de coparticipación federal no contemple en su justa medida los presupuestos de equidad y de solidaridad en la distribución de los recursos coparticipables, es claro que se
agravará ostensiblemente la situación del Chaco por cuanto nuestra provincia presenta actualmente los
peores indicadores sociales, económicos, educativos y sanitarios del total de provincias, solamente
antecedida por Formosa y Jujuy. Por supuesto que las restantes provincias que integran el lote de 11
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estados que fueron mal administrados, que sistemáticamente acumularon déficit públicos, que se financiaron contrayendo deudas, seguirán la misma suerte decadente que el Chaco.
Debemos notar que nuestra provincia tiene mercados de producción y de consumo totalmente dominados; por lo tanto, son generadores de desigualdad social. Su mercado de producción se destaca
por el renacimiento de grandes latifundios de productores monocultivistas mayoritariamente no residentes en nuestro territorio, de modo que la producción está marcada y subordinada verticalmente por
las condicionantes externas. Por ello es que el modelo de producción actual es y será un cuello de botella, que nos extrangulará aún más en el futuro, generando mayor marginación y más pobreza, además
de imposibilitarnos para recomponer el mercado laboral local porque la fuerza de trabajo más numerosa es la no calificada o la que nunca trabajó en forma continua durante un mínimo dos años en algunos
de los oficios o de las labores tradicionales.
Tomándose en cuenta nuestra estructural dependencia financiera y económica de la coparticipación
federal, tenemos que comprender que una nueva ley que no contemple nuestra situación nos condenará
a un mayor y más profundo atraso por muchas décadas. La lógica inapropiada de los actuales dirigentes
provinciales, común aún para aquellos que militan en distintos partidos políticos, posiblemente conduzca a que evalúen la situación y los efectos de las futuras modificaciones que se introduzcan en el
sistema de coparticipación federal como hechos importantes pero no tan trascendentes como para dejar
de lado las mezquindades, los egoísmos, las ambiciones alocadas y, por fin, la acostumbrada superficialidad con que resuelven las cuestiones políticas y sociales. De repetirse este fenómeno seguramente
nuestra provincia continuará resignando cuantiosos recursos coparticipables mientras se aparente discutir la transversalidad política [kirchneristas] o la transversalidad con base en la educación o en la
producción [radicales], sin que verdaderamente avancemos un solo paso para derrotar a la desocupación, a la pobreza y a la exclusión social que atrapó -directa o indirectamente- a más de 700.000 personas que habitan nuestro territorio.
Por cierto que la dirigencia chaqueña ha sido la llave maestra a través de la cual llegamos al
actual estado de desastrosa situación. Los chaqueños progresivamente fuimos sometidos a las
reglas que son propias de la cultura de la pobreza y de la subcultura de la economía de subsistencia, moviéndonos al ritmo del pago de los salarios de los empleados públicos.
RESISTENCIA, CHACO, REPUBLICA ARGENTINA, AÑO 2004, 23 DE FEBRERO.-
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