solicitud del ejercicio de la facultad de atracción 29/2007-pl

AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
QUEJOSO: **********.
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
SECRETARIA: MIREYA MELÉNDEZ ALMARAZ
SUMARIO
Previa substanciación del procedimiento administrativo de origen, el Director
General Jurídico de lo Contencioso Administrativo del Instituto para la
Protección al Ahorro Bancario impuso una multa a la institución bancaria
quejosa, con fundamento en el artículo 91, fracción II, de la Ley de Protección al
Ahorro Bancario, vigente hasta el diez de enero de dos mil catorce. Dicha
determinación fue recurrida en sede administrativa por la institución bancaria,
ante el Secretario adjunto de dicho Instituto, quien confirmó la decisión
apuntada. Con motivo de lo anterior, la institución bancaria promovió juicio de
amparo indirecto, en el que señaló como actos reclamados, tanto la
inconstitucionalidad del artículo 91, fracción II, citado, como su acto de
aplicación. De ese juicio conoció la Juez Décimo Segundo de Distrito en Materia
Administrativa en el Distrito Federal, quien concedió la protección de la justicia
federal al considerar que la multa fija contemplada por dicho precepto es
contraria al artículo 22 constitucional. En contra de tal determinación, algunas
de las autoridades responsables interpusieron recurso de revisión y, a su vez, la
quejosa interpuso recursos de revisión adhesivos a cada uno de los principales.
De esos medios de impugnación, tocó conocer al Segundo Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Primer Circuito, el cual resolvió remitir el asunto a
esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al estimar que el examen de
constitucionalidad de la porción normativa impugnada, es de competencia
originaria de este Alto Tribunal. Lo anterior, da origen a la presente resolución.
39. Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos. Por lo que hace a los motivos de disidencia
expresados por dicha autoridad, los mismos se hicieron consistir en
que fue incorrecta la decisión de declarar inconstitucional el artículo
91, fracción II, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario (vigente
hasta el diez de enero de dos mil catorce), por las razones
siguientes:
a) Porque una interpretación sistemática del citado numeral y del
artículo 92 de la misma ley, permite afirmar que la expresión
“un tanto” se refiere a una cantidad que va del cero al cien por
ciento del monto que el banco infractor haya omitido enterar al
Instituto; de ahí que no se trate de una multa fija y,
AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
b) Porque tal decisión transgrede el artículo 28 constitucional
que, por analogía, prohíbe exentar de multas y recargos a
quienes hayan incurrido en alguna conducta que por ley,
amerite una sanción pecuniaria.
40. Ambos motivos de inconformidad son infundados pues, al contrario
de lo que aduce la recurrente, el artículo 91, fracción II, de la Ley de
Protección al Ahorro Bancario vigente hasta el diez de enero de dos
mil catorce, sí establece un monto fijo por concepto de la multa para
el caso de que las instituciones bancarias falten a su obligación de
enterar las cuotas establecidas en la propia ley; de ahí que tal
disposición sí impide que la autoridad encargada de imponer dicha
penalidad tome en cuenta el monto del perjuicio sufrido por el fisco
con la infracción; la negligencia o mala fe del causante, o la
espontaneidad de su conducta para acatar la ley; si se trata de una
infracción aislada o de una infracción insistente; así como, la
capacidad económica del infractor,
para llevar a cabo la
individualización de la sanción.
41. Lo anterior se advierte en el contenido del citado numeral, vigente
hasta el diez de enero de dos mil catorce, que a la letra dice:
Artículo 91.- El Instituto impondrá las siguientes sanciones por las
infracciones administrativas a que se refiere el artículo anterior:
I. Por violación a las fracciones I y II del artículo anterior, multa de
mil a diez mil veces el salario mínimo general diario vigente en el
Distrito Federal;
II. Por violación a la fracción III del artículo anterior, multa por el
equivalente a un tanto de la cuota omitida, y
III. Por violación a las fracciones IV, V, VI y VII del artículo anterior,
multa de hasta el tres por ciento del capital pagado o hasta veinte
mil veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito
Federal, lo que resulte mayor.
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
42. Como consta en la disposición transcrita, ésta es clara en establecer
como sanción, una multa equivalente a “un tanto” de la cuota
omitida cuando las instituciones de banca múltiple no cubran en
tiempo y forma las cuotas a su cargo en los términos establecidos
en el artículo 90 de la propia ley. De este modo, ante lo categórico
de la prevención apuntada, no es válido inferir que ese “tanto”, va
del 0% (cero por ciento) al 100% (cien por ciento) de la cantidad que
el banco infractor haya omitido enterar al Instituto, como lo pretende
interpretar la recurrente.
43. Ciertamente, si bien es cierto que para la aplicación de las normas,
es necesario, en primer término, desentrañar su significado, en
ejercicio de los métodos hermenéuticos, gramatical, sistemático,
teleológico, histórico, causal, entre otros, y sólo una vez
desentrañado éste puede verificarse su aplicación al caso concreto,
lo cierto es que la interpretación propuesta por la autoridad
recurrente no se obtiene ni aun a partir del sistema que conforma la
imposición de las sanciones a las instituciones bancarias, es decir,
ni aun considerando que las autoridades, en el ejercicio de la
facultad reglada de imponer multas, deben atender a lo dispuesto
por el artículo 92 citado, el cual les obliga a seguir el procedimiento
señalado en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, en
cuyo artículo 73 se establecen parámetros para evaluar la infracción
(reincidencia,
gravedad,
intención
y
daños)
y
actuar
en
consecuencia, pues lo definitivo es que la disposición que se
examina es clara en establecer que la violación a la fracción III del
artículo 90, da lugar a la imposición de una multa por el equivalente
a un tanto de la cuota omitida, situación que impide a las
autoridades administrativas imponer una multa por una suma
distinta de la que corresponde a las cuotas que la institución
bancaria haya dejado de enterar.
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44. Al respecto, cabe destacar que el ejercicio propuesto por el órgano
legislativo recurrente no se limita a interpretar el enunciado
normativo de que se trata, esto es, no se dirige a atribuir un
significado al artículo 91, fracción II, de la Ley de Protección al
Ahorro a partir de los elementos que la integran, antes bien,
proceder de la manera que sugiere la inconforme implica incorporar
componentes ajenos a la norma, como es el parámetro “hasta” que
en modo alguno se encuentra inserto en la disposición que se
analiza, por lo que de acceder a su petición, se admitiría que el
órgano jurisdiccional está facultado para legislar, ello, en franca
contravención a las disposiciones que, en el tema de competencias,
se establecen en el orden jurídico mexicano.
45. Sin que resulten aplicables al caso las tesis con los rubros: “MULTA.
LA SEÑALADA EN EL ARTÍCULO 76, FRACCIÓN II, DEL
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO ES VIOLATORIA DE
LAS
GARANTÍAS
DE
PROPORCIONALIDAD
Y
EQUIDAD
CONTENIDAS EN EL NUMERAL 31, FRACCIÓN IV, DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL.”1 y “MULTAS, CUANTIFICACIÓN DE
1
Tesis aislada XVII.2o.17 A, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Circuito,
publicado en la página ochocientos ocho, tomo XVI, Diciembre de 2002, de la Novena Época
del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo contenido dice: “El artículo 76,
fracción II, del Código Fiscal de la Federación establece que se impondrán multas entre un
mínimo del 70% a un máximo del 100% de las contribuciones, al que omita su pago,
incluyendo las retenidas o recaudadas, excepto tratándose de contribuciones al comercio
exterior y sea descubierta por las autoridades fiscales mediante el ejercicio de sus facultades.
Ahora bien, de lo anterior se advierte que el legislador fija entre un mínimo y un máximo la
sanción pecuniaria aplicada al contribuyente que omita enterar al fisco las contribuciones
retenidas o recaudadas, lo que permite a la autoridad hacendaria individualizar la sanción
pecuniaria que imponga al contribuyente, y si bien puede argumentarse que el porcentaje
mínimo es nominalmente alto, ello no es correcto si se atiende al monto de las contribuciones
omitidas; además, no puede decirse que la multa sea desproporcional o excesiva, pues la
sanción será directamente proporcional al monto de la contribución que se dejó de pagar. Así, si
disminuye la cantidad cuyo pago se omitió disminuirá la multa, lo que conduce a establecer que
el legislador ha observado las garantías de proporcionalidad y equidad que consagra el artículo
31, fracción IV, de la Constitución Federal; la última porque se dará el mismo trato a quienes se
colocan en similar situación, es decir, si incurren en omitir el pago de una cantidad determinada,
en proporción a la misma serán sancionados todos por igual, siendo evidente la intención del
legislador de cuidar el ingreso fiscal y de sancionar en mayor proporción en la medida en que se
dejen de cubrir por parte del contribuyente mayores cantidades, que obviamente serán producto
de mayores ingresos que resulten gravables; pero desde luego, la proporción en el monto de
esas sanciones no sólo se basa en la cantidad que se omitió pagar, sino además en las
consideraciones que hará la autoridad que imponga la sanción, atendiendo, entre otras, a la
gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, si es reincidente. Por lo que es
de concluirse que las multas contenidas en la fracción II del artículo 76 del Código Fiscal de la
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
LAS, EN MATERIA FISCAL [TESIS HISTÓRICA].”2, en virtud de
que ambos criterios interpretan disposiciones que contienen un
mínimo y un máximo para la imposición de la multa, lo que no ocurre
en el presente asunto.
46. Por otro lado, es igualmente infundado el agravio en el que el órgano
legislativo inconforme aduce que, con su decisión, la juez
constitucional transgredió el artículo 28 constitucional que prohíbe la
exención de impuestos en los términos y condiciones que fijan las
leyes (artículo que –dice– también resulta aplicable al caso de las
multas y sanciones) y rebasa sus atribuciones constitucionales, al
invadir la esfera de competencias del poder legislativo de forma
ilegal.
47. Lo infundado de ese agravio estriba en que la decisión de la juez
federal en modo alguno se dirige a exentar de la imposición de una
sanción que se ha impuesto a la quejosa con motivo del
incumplimiento a sus obligaciones fiscales, antes bien, la manera de
proceder de dicha autoridad de amparo encuentra su fundamento en
los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo que, ante la
Federación, en modo alguno son violatorias de las garantías de proporcionalidad y equidad
contenidas en el artículo 31, fracción IV, constitucional” (énfasis añadido).
2
Tesis de jurisprudencia histórica, 379 (H), emitida por el Primer Tribunal Colegiado En Materia
Administrativa Del Primer Circuito, publicada en la página mil setecientos setenta y cinco, del
apéndice de mil novecientos diecisiete-septiembre de dos mil once, del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. cuyo contenido es: “Precisando criterios anteriores, este tribunal
considera que para la cuantificación de las multas fiscales, cuando la ley señala un mínimo y un
máximo, la autoridad debe razonar su arbitrio y tomar en consideración los siguientes
elementos básicos: a) el monto del perjuicio sufrido por el fisco con la infracción (elemento que
a veces ya está considerado en la norma, cuando los límites de la multa se fijan en función del
impuesto omitido); b) la negligencia o mala fe del causante; o la espontaneidad de su conducta
para acatar la ley, aunque extemporáneamente; c) si se trata de una infracción aislada, o de
una infracción insistentemente repetida por dicho causante, y d) la capacidad económica del
infractor. Pues la multa debe ser proporcional al daño que la infracción causa, y para fijarla se
debe considerar la malicia y la reiteración del causante, así como sancionar con distinta medida
a quienes tienen diferente capacidad, para no lastimar más a quien tiene menos, por una causa
semejante. El único monto que las autoridades pueden imponer sin razonar su arbitrio,
demostrada la infracción, es el mínimo, pues ello implica que se ha aceptado un máximo de
circunstancias atenuantes. Pero para imponer un monto superior al mínimo, sin que su
determinación resulte arbitraria y caprichosa, las autoridades están obligadas a razonar el uso
de sus facultades legales al respecto, para no violar el principio constitucional de
fundamentación y motivación (artículo 16), y dar a los afectados plena oportunidad de defensa,
respecto de los datos y elementos que sirvieron para individualizar la sanción.
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inconstitucionalidad de la norma impugnada, le obligan a ordenar su
inaplicación al banco quejoso, de manera que si dicha orden de
manera circunstancial trae como consecuencia que se le deje de
imponer la sanción ahí establecida, ello no significa que se ha
dispensado su incumplimiento, antes bien, éste ni siquiera fue
evaluado por la autoridad de amparo ante la inconstitucionalidad de
la disposición en que se funda tal penalidad, sin que dicha
contingencia pueda ser reprochable al juzgador de amparo que ha
advertido una oposición de la norma legal con los principios de la
Carta Magna, pues en todo caso, es el legislador el responsable de
las consecuencias de su acto al no haberse ceñido a los principios
constitucionales al emitir la norma.
48. Subprocurador Fiscal de Amparo, en representación del
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. En relación con los
motivos de disidencia expresados por dicha autoridad, esta Primera
Sala advierte que los dos primeros también son infundados.
a) En el primero de ellos, el subprocurador referido alega que fue
inexacta la consideración de la juez de Distrito, al sostener que
la norma impugnada no contiene un mínimo y un máximo para
su individualización, pues con tal afirmación pasa por alto lo
dispuesto en los artículos 20, 22 y 23 de la Ley de Protección
al Ahorro Bancario, así como el criterio sustentado por la
Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación3, en el sentido de que no se viola el artículo 22
constitucional en los casos en que determinada norma no
establezca expresamente la facultad de la autoridad para
3
Tesis aislada 2a. L/2009, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, visible a foja doscientos setenta y dos, tomo XXIX, mayo de dos mil nueve, de la
Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “MULTAS POR
INFRACCIONES RELACIONADAS CON LAS OBLIGACIONES DE PRESENTAR
DOCUMENTACIÓN Y DECLARACIONES. LOS ARTÍCULOS 184, FRACCIÓN III, Y 185,
FRACCIÓN II, DE LA LEY ADUANERA, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 22 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”.
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individualizar la sanción, pero sí contenga implícitamente tal
obligación, lo que –en su concepto– ocurre en el presente
caso, dado que las cuotas que deben enterar las instituciones
bancarias se determinan sobre la captación de recursos que
las instituciones bancarias realizan del público inversionista,
por lo que ante una mayor captación, su cuota se incrementa y
como consecuencia, su falta de pago, tiene repercusión en el
monto de la sanción a que se hace acreedor. En este orden de
ideas, la recurrente sostiene que a una institución con mayor
captación, que incumpla en el pago de las cuotas, le
corresponde una sanción mayor, lo que implícitamente toma
en cuenta la capacidad económica de las instituciones
bancarias sancionadas y el riesgo en que pone a sus
inversionistas.
b) Por lo que hace al segundo agravio, el inconforme alega que la
Juez de Distrito no tomó en cuenta el precedente resuelto por
la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
al revolver el amparo en revisión 744/2011, donde estableció
que el porcentaje fijo del diez por ciento (10%) de las acciones
excedidas para sancionar al infractor, que establece el artículo
91, de la Ley General de Organizaciones y Actividades
Auxiliares de Crédito, no resulta inconstitucional, puesto que
permite a la autoridad administrativa imponerle una sanción,
considerando su condición económica y la gravedad de la
conducta realizada, la cual está directamente vinculada con el
porcentaje de las acciones que la persona posee en
contravención de la ley, por lo que si el valor de las acciones
excedidas es cuantioso (en cuyo caso la falta es más grave),
la multa también lo será; pero si es ínfimo (supuesto en que la
infracción es leve), la sanción pecuniaria será menor.
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
49. Como se anticipó, tales motivos de disidencia son infundados.
50. En relación al establecimiento de multas fijas, cabe destacar que el
Tribunal Pleno de esta Suprema Corte ha determinado que las
multas fijas violan el artículo 22 de la Constitución Federal, pues en
la realidad imponen una idéntica penalidad, de manera invariable e
inflexible a una serie de casos heterogéneos, lo cual genera un
tratamiento desproporcionado a los particulares4.
51. Si bien, al sentar este criterio se determinó que, en consecuencia, las
leyes "al establecer multas, deben contener las reglas adecuadas
para que las autoridades impositoras tengan la posibilidad de fijar su
monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la
capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la
conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que
tiendan a individualizar dicha sanción", posteriormente, se ha
considerado que la facultad de la autoridad administrativa de
individualizar la multa en estos términos
–que buscan la
proporcionalidad– no necesita estar reglada de forma explícita en la
ley de la materia, sino que basta que en la norma que contempla la
multa se establezca un mínimo y un máximo5.
4
. Tesis de jurisprudencia P./J. 10/95 emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, visible en la página 19 del Tomo II (julio de 1995) del Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto: "MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS
ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte ha establecido que las
leyes, al establecer multas, deben contener las reglas adecuadas para que las autoridades
impositoras tengan la posibilidad de fijar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de
la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la conducta que la
motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción,
obligación del legislador que deriva de la concordancia de los artículos 22 y 31, fracción IV, de
la Constitución Federal, el primero de los cuales prohíbe las multas excesivas, mientras el
segundo aporta el concepto de proporcionalidad. El establecimiento de multas fijas es contrario
a estas disposiciones constitucionales, por cuanto al aplicarse a todos por igual, de manera
invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los
particulares."
5
Tesis aislada 2a. CXXV/99 emitida por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación, que esta Sala comparte, visible en la página 586 del Tomo X (octubre de 1999) del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto: "MULTAS FIJAS. LAS
LEYES QUE EMPLEAN LA PREPOSICIÓN ‘HASTA’, NO SON INCONSTITUCIONALES. Esta
Suprema Corte ha establecido que las leyes, al establecer multas, deben contener las reglas
adecuadas para que las autoridades impositoras tengan la posibilidad de fijar su monto o
cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor,
la reincidencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
52. El hecho de que una multa se contemple legalmente, configurándola
entre un mínimo y un máximo, provee a la autoridad aplicadora un
abanico de combinaciones amplio cuya individualización debe
determinar la autoridad conforme a las circunstancias particulares
que rodean al infractor.
53. Sin embargo, en este preciso asunto, al contrario de lo que alega la
recurrente, la circunstancia de que la imposición de las cuotas
ordinarias y extraordinarias que deben cubrir las instituciones
bancarias a favor del Instituto de Protección al Ahorro Bancario sí
esté circunscrita a un mínimo y a un máximo, no implica que la
conducta omisa que da origen a la sanción, consistente en la falta
de enterar las cuotas establecidas en la ley, se encuentre también
graduada ex ante.
54. Ciertamente, el hecho de que el importe de las cuotas que deben
enterar las instituciones bancarias no pueda ser menor a un cuatro
por ciento (4%) sobre el importe de sus operaciones pasivas y que
las cuotas extraordinarias tampoco puedan exceder del “ocho por
ciento (8%) al millar” sobre el importe total de las operaciones
pasivas de la institución, solamente arroja el dato de las cantidades
que aquélla deben enterar al Instituto por concepto de cuotas.
55. Ahora bien, puede ser que dicha cantidad no se haya enterado de
manera dolosa e intencionada, con el ánimo de defraudar al Instituto
tiendan a individualizar dicha sanción, obligación del legislador que deriva de la concordancia
de los artículos 22 y 31, fracción IV de la Constitución Federal, el primero de los cuales prohíbe
las multas excesivas, mientras el segundo aporta el concepto de proporcionalidad. Por lo tanto,
el hecho de que un precepto emplee la preposición ‘hasta’ no implica que contemple una multa
fija, en virtud de que precisa un término de cantidad que no puede exceder el juzgador al aplicar
la multa y si bien es cierto que no se hace referencia a la cantidad mínima, también lo es que en
forma implícita, pero clara, sí está determinada, puesto que, el mínimo a imponer resulta una
unidad monetaria y el máximo hasta donde el artículo autorice, por lo que sí se establece un
sistema flexible para la imposición de las multas, cuenta habida que contempla un mínimo y un
máximo para que la autoridad haga uso de su arbitrio judicial en la individualización de la
fijación de su monto
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
o bien que dicha falta atienda a un error de cálculo o a una falsa
apreciación de cuáles son los servicios y productos que generan
dichas cuotas y cuáles no, como puede ser también que ya la
institución de crédito haya faltado a ese deber en otra ocasión, e
incluso que, una vez hecho el requerimiento, el banco actúe de
inmediato o bien que demore en el pago de sus obligaciones.
Luego, siendo la omisión de reportar las cuotas la que genera la
sanción (multa), es la calificación de dichas conductas lo que
permitiría graduar su monto; de ahí que, en el caso que se analiza,
la manera de proceder no puede graduarse a priori o ex ante, como
sí ocurrió en el asunto resuelto por la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en el amparo en revisión 744/2011
de su índice, al analizar la constitucionalidad del porcentaje fijo
establecido en el artículo 91, de la Ley General de Organizaciones
y Actividades Auxiliares de Crédito, pues en aquél supuesto lo que
se sancionaba era precisamente el beneficio obtenido ilegalmente
por el accionista al adquirir más títulos valor de los permitidos en la
ley, lo que permitía establecer un vínculo entre las circunstancias
particulares del caso y el porcentaje fijo establecido en la norma, a
partir del cual implícitamente se graduaba la sanción, mientras que
en el asunto que ahora se resuelve lo que sanciona el precepto que
se tilda de inconstitucional no es la obtención de recursos por parte
de los bancos, sino la omisión de reportar ciertas cuotas sobre dicha
captación que las instituciones bancarias realizan del público
inversionista.
56. En ese tenor, al establecer el artículo 91, fracción II, de la Ley de
Protección al Ahorro, de manera contundente que la multa que ha
de imponerse al infractor es por “un tanto” de la cantidad omitida, tal
disposición no permite a la autoridad administrativa encargada de
imponer la sanción, evaluar la manera de proceder de la institución
de crédito ni aspectos subjetivos sobre su actuación, como
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
erróneamente lo considera la recurrente, pues lo cierto es que la
norma cuestionada impide considerar aspectos como la reincidencia
del infractor, la gravedad de la infracción, la intención y los daños
que se hubieren producido.
57. En ese sentido, dado que el método establecido para fijar el monto
de las cuotas que han de pagar las instituciones de banca múltiple
es independiente de la omisión en que incurren aquellas de
enterarlas al Instituto, es decir, no guarda una relación directa con la
conducta que sancionan los artículos 90 y 91 de la Ley de
Protección
al
Ahorro
Bancario,
no
es
válido
afirmar
que
implícitamente se ha individualizado la sanción y menos aún que se
han tomado en cuenta todas aquellas circunstancias que tiendan a
particularizar dicha penalidad.
58. En ese tenor no se estima aplicable, ni aún por analogía, la
jurisprudencia
de
rubro:
“MULTAS
POR
INFRACCIONES
RELACIONADAS CON LAS OBLIGACIONES DE PRESENTAR
DOCUMENTACIÓN Y DECLARACIONES. LOS ARTÍCULOS 184,
FRACCIÓN III, Y 185, FRACCIÓN II, DE LA LEY ADUANERA, NO
VIOLAN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”6 ni lo resuelto por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al
revolver el amparo en revisión 744/2011.
59. Tampoco es válido lo razonado por el recurrente, en el sentido de
que a una institución con mayor captación, que incumpla en el pago
de las cuotas, le corresponde una sanción mayor, situación que –
desde su punto de vista– implícitamente toma en cuenta la
capacidad económica de las instituciones bancarias sancionadas y
6
Tesis aislada 2a. L/2009, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, visible a foja doscientos setenta y dos, tomo XXIX, mayo de dos mil nueve, de la
Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
la gravedad de la infracción, porque –agrega– la institución que
realiza una mayor captación de recursos del público inversionista
debe cubrir una cuota mayor, misma que tiene como objeto
garantizar los depósitos de los usuarios bancarios, de forma que la
omisión de enterar tal cuota pone en mayor riesgo al público
inversionista.
60. La ineficacia de ese argumento radica en que, admitir esa
interpretación llevaría a sostener que lo que sanciona la norma
impugnada es la capacidad de captación de recursos que las
instituciones
bancarias
llevan a cabo respecto del público
inversionista, lo que –como ya se explicó– no es así.
61. Por el contrario, tal como lo resolvió la juez de amparo, con la
lectura de la disposición transcrita se advierte que el monto
establecido sí constituye una multa fija, porque al imponerla no se
toma en cuenta la capacidad económica del infractor,
la
intencionalidad y los demás elementos que permitan valorar la
conducta que se pretende reprimir, sino que de modo directo el
artículo 91, fracción II, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario
establece una sanción que corresponde a “un tanto” de la cantidad
omitida, es decir, prevé la aplicación de un monto fijo.
62. En igual sentido se pronunció el Tribunal Pleno, al resolver el
amparo en revisión 1199/98, fallado en sesión de veinticuatro de
noviembre de mil novecientos noventa y ocho, donde entre otras
cosas, este Alto Tribunal, funcionando en Pleno, examinó la
constitucionalidad del
artículo
77, fracción I, inciso c) del
Código Fiscal de la Federación que preveía el aumento de la multa
en un 50%, cuando el infractor incurriera en la agravante a que se
refiere la fracción III del artículo 75 del propio Código. En dicho
asunto se concluyó lo siguiente:
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
 No se establecen multas excesivas cuando la norma comprende
márgenes mínimo y máximo, pues en tal caso la sanción
económica respectiva podrá determinarse por la autoridad en
relación con la gravedad de la infracción, o por virtud de la
concurrencia, en cada caso, de circunstancias atenuantes o
agravantes que influyan en la disminución o elevación del monto
de la multa.
 En este contexto, al existir la fijación de un mínimo
y
un
máximo para la determinación de las multas a imponer, la
autoridad se encuentra en posibilidad real y jurídica de apreciar
la conducta (infractor primario o reincidente), la gravedad de la
infracción y la capacidad económica del infractor, para
determinar
de
manera
fundada
y
motivada
la
sanción
individualizada; circunstancia que difiere notablemente de lo que
ocurre con las multas fijas.
 En relación a la norma analizada, el aumento se impone en
relación con el importe de las contribuciones retenidas y no
enteradas, y no en relación a la multa
determinada por
actualizarse la conducta sancionada, no obstante que uno y otro
aspecto son independientes.
 Tal disposición es violatoria de los artículos 22 y 31, fracción IV
de la Constitución General de la República, por establecer
multas fijas en las que no se toma en cuenta la capacidad
económica del infractor, su intencionalidad y demás elementos
que permitan valorar la conducta que se quiere reprimir.
 El mencionado artículo 77, fracción I, inciso a), establece una
sanción que se refleja en el aumento fijo de un 50% que habrá
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
de calcularse con base en el importe de las contribuciones
retenidas o recaudadas y no enteradas.
 Tal porcentaje fijo es lo que impide que la autoridad fiscal, al
imponer la sanción, tome en consideración la capacidad
contributiva del infractor, la gravedad de la falta, la reincidencia o
cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o
levedad del hecho infractor. Por lo mismo, es claro que la
sanción
prevista
en
tal
artículo
resulta
excesiva
y
desproporcional a la capacidad económica del infractor y por
ende, ese numeral es violatorio del artículo 22 constitucional que
prohíbe las multas excesivas y del diverso 31, fracción IV, que
aporta el elemento de la proporcionalidad.
63. Las consideraciones vertidas por el Tribunal Pleno, al resolver el
asunto, cuya parte medular, en lo que interesa, se ha sintetizado,
sirven de apoyo y fundamento para que esta Primera Sala concluya
que los agravios de la recurrente resultan infundados.
64. Por lo que hace a los agravios tercero y cuarto, éstos corresponden
exactamente a lo planteado por el Director General Jurídico de lo
contencioso del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, por
lo que su análisis se realizará en el siguiente apartado de la
sentencia.
65. Director General Jurídico de lo contencioso del Instituto para la
Protección al Ahorro Bancario, en su carácter de responsable y
en representación del Secretario Adjunto Jurídico de dicho
Instituto. El planteamiento formulado por la autoridad disidente
involucra un tema de relevancia sobre la inconstitucionalidad de
leyes, como es si los efectos del fallo protector corresponden
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
también a un tema de constitucionalidad del que deba conocer este
Alto Tribunal.
66. En este sentido, la inconforme no cuestiona la decisión de la juez de
distrito sobre la inconstitucionalidad del artículo 91, fracción II, de la
Ley de Protección al Ahorro Bancario, sino los efectos que dicha
juzgadora le imprimió a su sentencia al considerar que tal
disposición es contraria al orden constitucional.
67. Al respecto, la recurrente señala que los efectos del fallo protector
contravienen lo dispuesto por los artículos 74, fracción V, y 77 de la
Ley de Amparo, pues los actos reclamados, consistentes en la
norma impugnada y su aplicación, son de naturaleza positiva, por lo
que para restituir a la quejosa en el pleno goce del derecho
transgredido se debieron restablecer las cosas al momento que
guardaban antes de la violación, y no conceder el amparo para que
a la institución bancaria quejosa no le fuera aplicada, en lo presente
y futuro, la porción normativa tildada de inconstitucional, lo cual la
coloca en una posición de “mayor ventaja” respecto de la que tenía
al momento de cometerse la violación.
68. Sobre esto, el Instituto inconforme sostiene que mediante la
concesión de amparo se vuelve imposible sancionar a la quejosa y
se le otorga inmunidad ante el incumplimiento de una ley financiera,
no obstante que sí se actualizó el supuesto previsto por la fracción
III, del artículo 90, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario,
vigente hasta el diez de enero de dos mil catorce, cuestión que no
estuvo en controversia, habida cuenta que la misma quejosa
reconoció la falta de exhibición de las cuotas ordinarias respectivas.
69. En estos términos, añade que los efectos de la concesión deben ser
restitutorios y no constitutivos de derechos a favor de la quejosa, a
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
efecto de ponerla en una posición de ventaja frente al orden jurídico
nacional.
70. En ese tenor, desde el punto de vista del Instituto inconforme, si la
concesión de amparo se debió a la existencia de una multa excesiva
que no permitía su individualización, los efectos del fallo debieron
ser para que se individualizara la pena impuesta a la institución
bancaria, o bien, para que la autoridad responsable actúe de
conformidad con el artículo 91, fracción II, de la Ley de Protección al
ahorro Bancaria vigente a partir del once de enero de dos mil
catorce,
la
cual
sí
prevé
mínimos
y
máximos
para
su
individualización, en los que se atiende a las circunstancias
específicas del caso.
71. En otra línea argumentativa, la recurrente sostiene que de acuerdo
con los criterios de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
resultaba imposible, en sede administrativa, realizar un control
difuso de constitucionalidad del artículo TRIGESIMO QUINTO,
fracción I, de las Disposiciones Transitorias del Decreto que
contiene la reforma financiera de diez de enero de dos mil catorce,
con base en el cual, la autoridad administrativa responsable estuvo
obligada a imponer la multa según lo estipulado en la legislación
vigente al momento de cometerse la infracción, en lugar de aplicar la
nueva legislación. No obstante ello, desde su punto de vista, la juez
de amparo debió ejercer dicho control y pronunciarse sobre la
inconstitucionalidad de esa norma transitoria, a fin de conceder el
amparo sin soslayar la conducta infractora del banco quejoso.
72. Tales motivos de inconformidad son infundados.
73. En primer orden, es necesario hacer algunas precisiones sobre lo
que es materia de lite en el juicio de amparo y, por ende, sobre
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cuáles deben ser los efectos de una eventual concesión decretada
por la autoridad federal.
74. Sobre ello, el artículo 103 de la Constitución Política, en cuanto al
juicio de amparo, dispone que los Tribunales de la Federación
resolverán controversias que se susciten
por normas generales,
actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos
reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por dicha
Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el
Estado mexicano sea parte. Tal cometido se corrobora con el
contenido del artículo 1° de la Ley de Amparo que reitera su
contenido7. En ese tenor, lo que analiza el tribunal federal al conocer
de un juicio de amparo son actos de autoridad, es decir, no resuelve
la controversia de origen que dio lugar a dicho acto, antes bien,
evalúa que, al emitirlo, la autoridad responsable haya ceñido su
actuación a las reglas y a los principios que rigen el orden
constitucional,
sea
éste
un
acto
de
naturaleza
legislativa,
administrativa o jurisdiccional.
75. Tal precisión es relevante en la resolución de este asunto porque en
la formulación de sus agravios, las autoridades recurrentes parten
de la premisa inexacta de que, en este preciso asunto, correspondía
a la juez de amparo tomar en cuenta si la institución bancaria había
incurrido en la conducta que sanciona el artículo 90, fracción III, de
la Ley de Protección al Ahorro Bancario y actuar en consecuencia,
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Artículo 1°. El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite:
I. Por normas generales, actos u omisiones de autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y
las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;
II. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía
de los Estados o la esfera de competencias del Distrito Federal, siempre y cuando se violen los derechos
humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; y
III. Por normas generales, actos u omisiones de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal, que
invadan la esfera de competencia de la autoridad federal, siempre y cuando se violen los derechos
humanos reconocidos y las garantías otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
El amparo protege a las personas frente a normas generales, actos u omisiones por parte de los poderes
públicos o de particulares en los casos señalados en la presente Ley.
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
es decir, al encontrar que la multa que le fue impuesta a la
institución de crédito era inconstitucional, dictar alguna medida para
que la conducta ilegal (que, desde la óptica de dichas autoridades,
quedó plenamente acreditada) no quedara impune y lograr que se le
sancionara por el incumplimiento a un ley financiera. Sin embargo,
esto no es así.
76. Según se explicó en párrafos precedentes, la juez de amparo no
juzga ni resuelve las cuestiones que son materia de la litis en el
juicio o procedimiento de origen, lo que evalúa es que el acto de
autoridad que resolvió tal controversia se ajuste al orden
constitucional. Así, en este caso, siendo los actos reclamados en la
demanda de garantías tanto el artículo que establece el monto de la
multa que le fue impuesta a la quejosa, como el acto de aplicación
de
dicho
enunciado
normativo,
una
vez
analizada
la
constitucionalidad del precepto, por ser su estudio preferente, el
amparo no se concedió porque la multa impuesta fuera excesiva en
relación con la infracción cometida, pues de hecho el acto de
aplicación ni siquiera fue examinado por la Juez de Distrito, la
concesión del amparo obedeció a que el artículo impugnado es
contrario a los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución
General de la República, esto es, porque la norma legal –artículo 91,
fracción II, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario– que
fundamentó el acto de la autoridad administrativa es inconstitucional
al prever la imposición de una multa fija que impide tomar en cuenta
las circunstancias particulares de cada caso y graduar el monto de
la sanción.
77. Ahora bien, sobre los efectos que genera la concesión del amparo
cuando la autoridad federal, que conoce de un juicio de amparo
indirecto, encuentra que la norma general señalada como acto
reclamado se opone al contenido de la Carta Fundamental, debe
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AMPARO EN REVISIÓN 127/2016
decirse que ese tema corresponde, desde luego, a una cuestión de
constitucionalidad de la que esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación tiene competencia para pronunciarse si acaso alguna de las
partes estima que tales efectos no fueron debidamente fijados por la
autoridad de amparo, al tratarse de la consecuencia directa del
pronunciamiento efectuado sobre la contravención al orden
constitucional por parte del órgano legislativo que fue llamado al
juicio de amparo para exponer los argumentos que estimara
oportunos sobre la constitucionalidad de su acto, en cuyo caso este
Alto Tribunal estaría en aptitud de verificar que los efectos dados por
la autoridad de amparo correspondan con los que establece la ley.
78. Cabe destacar que, en efecto, dicha consecuencia está dada por el
propio legislador, sin que la autoridad de amparo pueda imprimir, en
un plano de pura constitucionalidad, un efecto distinto a la concesión
de amparo cuando se trata de la declaración de inconstitucionalidad
de una norma general, como se explicará enseguida.
79. Los artículos 103 constitucional y 77 y 78 de la Ley de Amparo
prevén:
Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se
suscite:
I.
Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los
derechos humanos, reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por
esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado
mexicano sea parte;
II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan
la soberanía de los estados o la esfera de competencia del Distrito Federal; y
III. Por normas generales o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito
Federal que invadan la competencia de la autoridad federal.
Artículo 77. Los
efectos de la concesión del amparo serán:
I. Cuando el acto reclamado sea de carácter positivo se restituirá al
quejoso en el pleno goce del derecho violado, restableciendo las
cosas al estado que guardaban antes de la violación; y
II. Cuando el acto reclamado sea de carácter negativo o implique una
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omisión, obligar a la autoridad responsable a respetar el derecho de
que se trate y a cumplir lo que el mismo exija.
En el último considerando de la sentencia que conceda el amparo, el
juzgador deberá determinar con precisión los efectos del mismo,
especificando las medidas que las autoridades o particulares deban
adoptar para asegurar su estricto cumplimiento y la restitución del
quejoso en el goce del derecho.
En asuntos del orden penal en que se reclame una orden de
aprehensión o autos que establezcan providencias precautorias o
impongan medidas cautelares restrictivas de la libertad con motivo de
delitos que la ley no considere como graves o respecto de los cuales
no proceda la prisión preventiva oficiosa conforme la legislación
procedimental aplicable, la sentencia que conceda el amparo surtirá
efectos inmediatos, sin perjuicio de que pueda ser revocada
mediante el recurso de revisión; salvo que se reclame el auto por el
que se resuelva la situación jurídica del quejoso en el sentido de
sujetarlo a proceso penal, en términos de la legislación procesal
aplicable, y el amparo se conceda por vicios formales.
En caso de que el efecto de la sentencia sea la libertad del quejoso,
ésta se decretará bajo las medidas de aseguramiento que el órgano
jurisdiccional estime necesarias, a fin de que el quejoso no evada la
acción de la justicia.
En todo caso, la sentencia surtirá sus efectos, cuando se declare
ejecutoriada o cause estado por ministerio de ley.
Artículo 78. Cuando el acto reclamado sea una norma general la sentencia
deberá determinar si es constitucional, o si debe considerarse inconstitucional.
Si se declara la inconstitucionalidad de la norma general impugnada, los
efectos se extenderán a todas aquellas normas y actos cuya validez dependa de la
propia norma invalidada. Dichos efectos se traducirán en la inaplicación
únicamente respecto del quejoso.
El órgano jurisdiccional podrá especificar qué medidas adicionales a la inaplicación
deberán adoptarse para restablecer al quejoso en el pleno goce del derecho
violado. (Énfasis añadido)
80. Como se advierte, es la propia Ley de Amparo la que precisa cuál
es la consecuencia de declarar la inconstitucionalidad de una norma
general cuando ésta constituye un acto reclamado, lo que
evidentemente sólo ocurre en el juicio de amparo indirecto, en cuyo
caso el Juez de Distrito o el Tribunal Unitario de Circuito, según
quién conozca de ese medio de control constitucional, debe ordenar
la inaplicación de la disposición que se ha declarado contraria a la
Norma Suprema.
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81. Esa manera de proceder de ningún modo coloca a la quejosa en
una situación de “mayor ventaja” frente al orden jurídico nacional, ni
la ubica en una mejor posición respecto de la que tenía al momento
de cometerse la violación, como tampoco le confiere derechos
adicionales a los que entonces tenía pues antes, como ahora, la
autoridad administrativa no podía imponerle una multa de manera
arbitraria, sin evaluar sus circunstancias particulares como lo
ordenan los artículos 22 y 31, fracción IV de la Constitución General
de la República.
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