El acto administrativo

LA ACTUACION ADMINISTRATIVA
1.- MODALIDADES E INSTRUMENTOS FORMALES DE LA ACTUACION
ADMINISTRATIVA. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
Tras conocer la ORGANIZACIÓN administrativa, es necesario estudiar su
ACTIVIDAD:
a) ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: Actuación concreta de las
Administraciones públicas, en desarrollo de sus competencias y
potestades, resultante de un PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (trámites
formales que la Administración debe necesariamente seguir siempre en
su actividad -con reglas comunes en la LAP, TRLCSP y LGob-).
Modos de actuación de las AAAPP (heterogeneidad, diversas
manifestaciones):
1. Actividad normativa, reglamentaria: REGLAMENTO-disposición
de carácter general.
2. Actividad jurídico-formal ordinaria: ACTO -disposición particular:
art. 52.2 LAP-, expreso y presunto.
3. Actividad jurídico-formal contractual: CONTRATO DEL SECTOR
PÚBLICO (LCSP).
4. Actividad material: ejecución material de actos formales,
legitimada por la existencia de un acto y procedimientos previos.
Cuando falta el procedimiento, VIA DE HECHO, salvo que se trate de los
muy limitados supuestos de la llamada "coacción administrativa directa"
(actividad de la policía de seguridad o a supuestos de emergencia, vg.
catástrofes naturales).
5. Actividad ordinaria no sometida al Derecho Administrativo:
contratos laborales y civiles...
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B) Elementos REGLADOS y DISCRECIONALES en las potestades
administrativas:
La actuación administrativa (jurídico-formal) se concreta en un
acto administrativo, de resultas de un procedimiento administrativo, y
deriva
del
ejercicio
de
potestades
administrativas
(i)
poderes
exorbitantes que, ejercidos de acuerdo con el Ordenamiento jurídico,
condicionan o limitan las esferas jurídicas de los sujetos; (ii) tasadas en el
Ordenamiento jurídico y limitadas en su ejercicio por el principio de
legalidad de la actuación administrativa (arts. 9.3, 103 y 106 CE, 3 LAP).
Toda actuación administrativa debe estar justificada por una norma
jurídica previa -del rango exigible en cada caso- y respetar la legalidad,
estando sometida de modo estricto y proactivo a la ley y al Derecho
(principio de vinculación positiva al Ordenamiento: sólo lo que éste
prevé).
Pero no todos los elementos para adoptar una decisión
administrativa están predeterminados en las normas, ya que pueden
existir
elementos
discrecionales
(espacios
para
apreciaciones,
estimaciones o consideraciones subjetivas del órgano administrativo
competente). La discrecionalidad administrativa...
1. es la posibilidad reconocida a la Administración de optar entre
varias soluciones jurídicas igualmente correctas, indiferentes
para el Derecho, con arreglo a criterios de oportunidad.
2. se justifica por la legitimidad democrática de la Administración
y la imposibilidad para el Ordenamiento de predisponer todas
las soluciones a un problema.
3. restringe las facultades de control jurisdiccional: cabe anular
una
decisión
administrativa
cuando
presente
vicios
de
legalidad, pero sólo sustituirla por otra judicial cuando la
solución venga prevista en el Ordenamiento jurídico o cuando
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se
trate
del
ejercicio
de
una
mera
discrecionalidad
interpretativa (arts. 117 CE y 4 LOPJ).
Técnicas jurisprudenciales de control de la discrecionalidad elaboradas
sobre la base de la distinción de los elementos del acto administrativo y
del diferente alcance de la libertad de actuación de la Administración
respecto a cada uno de ellos:
-
verificación de los elementos reglados de la actuación
administrativa, siempre presentes en la norma atributiva de la
potestad: competencia del órgano, forma o procedimiento,
hechos determinantes del acto y fin perseguido por la norma
(el vicio de la “desviación de poder” permite a los operadores
jurídicos averiguar si la potestad administrativa atribuida a la
Administración para lograr un concreto fin público ha sido
ejercida para conseguir ese fin y no otro: art. 63 LAP).
-
limitaciones “de principio”: la Administración puede actuar
libremente ante la existencia de elementos discrecionales en
una potestad administrativa, pero nunca contra los principios
generales
del
Derecho
(igualdad
o
no
discriminación
injustificada, proporcionalidad o prohibición de adopción de
las medidas más gravosas para el ciudadano, libertad o
interpretación restrictiva de las normas limitativas de los
derechos cívicos).
Estas técnicas de control de la discrecionalidad no se deben confundir
con la interpretación que la jurisdicción contencioso-administrativa
puede hacer de los conceptos jurídicos indeterminados presentes en las
normas, ni con la figura de la discrecionalidad técnica.
-
Los conceptos jurídicos indeterminados son conceptos de valor
o de experiencia introducidos en los preceptos de las normas
jurídicas, que recomiendan una interpretación teleológica de
la norma atributiva de la potestad administrativa. Si la norma
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atributiva
de
potestad
introduce
un
concepto
indeterminado
(“interés
general”,
“urgente
jurídico
necesidad”,
“proposición más ventajosa”, “utilidad pública”) ello se debe a
la imposible concreción del lenguaje o a la necesidad de
acompasar la norma a la evolución social. En este caso, el
control judicial deberá limitarse a verificar si el contenido del
acto administrativo está dentro de los límites establecidos en la
norma habilitante.
-
La discrecionalidad técnica aparece siempre que la norma
apela a cuestiones relativas a las ciencias naturales o
humanas, exigiendo evaluaciones técnicas –que no de
oportunidad- realizadas por funcionarios expertos de la
Administración,
de
quienes
se
presume
objetividad,
imparcialidad e independencia. En estos casos, que encubren
la dificultad de la jurisdicción contencioso-administrativa para
comprobar el acierto o el error de decisiones administrativas
de gran complejidad técnica, la jurisprudencia ha adoptados
soluciones casuísticas: el TC ha afirmado la imposibilidad de
enjuiciar el fondo del asunto, salvo que se pueda demostrar la
irracionalidad o la falta absoluta de fundamento de la decisión
administrativa adoptada (que atentaría contra el derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva).
Ejemplos:
- “ En todo caso se concederán los siguientes permisos con las
correspondientes condiciones mínimas (...) Permiso por parto: tendrá
una duración de 16 semanas ininterrumpidas. Este permiso se
ampliará en 2 semanas más en el supuesto de discapacidad del hijo
y, por cada hijo a partir del segundo, en los supuestos de parto
múltiple” (art. 49.a EBEP).
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-“La prohibición de contratar “haber dado lugar, por causa de
la que hubiesen sido declarados culpables, a la resolución firme de
cualquier contrato celebrado con una Administración Pública” se
apreciará directamente por los órganos de contratación, siempre
que la sentencia se pronuncie sobre su alcance y duración,
subsistiendo durante el plazo señalado en las mismas” (art. 50.1.2º
LCSP).
-“Incoado el expediente de caducidad, la Administración
podrá disponer la paralización inmediata de las obras" (art. 80 Ley
de Costas).
-"El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones" (art.
21. 3 LRBRL).
- "Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier
momento sus actos de gravamen o desfavorables" (art. 105 LAP).
-“Podrán ser objeto de tramitación urgente los expedientes
correspondientes a los contratos (...) cuya celebración responda a
una necesidad inaplazable o cuya adjudicación sea preciso
acelerar por razones de interés público. A tales efectos el
expediente deberá contener la declaración de urgencia hecha por
el órgano de contratación, debidamente motivada” (art. 96.1 LCSP).
-"El procedimiento ordinario de otorgamiento de concesiones se
ajustará
a
los
principios
de
publicidad
y
tramitación
en
competencia, prefiriéndose, en igualdad de condiciones, aquellos
que proyecten la más racional utilización del agua y una mejor
protección de su entorno" (art. 79.2 RDLeg. 1/2001, de 20 julio, Texto
Refundido de la Ley de Aguas).
2.- EL CONCEPTO ACTO ADMINISTRATIVO:
Delimitación positiva: Ejercicio concreto de una potestad administrativa,
la aplicación concreta de la norma al administrado que se ve afectado
en su esfera de derechos. Declaración formal de la Administración
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pública cuyo contenido es un mandato, una prohibición, la imposición
de un deber o el reconocimiento de un derecho.
Delimitación negativa: No son actos administrativos (aunque puedan
estar sometidos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa):
los reglamentos, los contratos ni las actuaciones de las Administraciones
públicas sometidas al Derecho civil, mercantil o laboral.
A) LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO :
1. Elemento subjetivo o SUJETO del acto administrativo (art. 53 LAP). Son
los
órganos
competentes
de
las
Administraciones
públicas.
La
COMPETENCIA (es irrenunciable, art. 12 LAP), elemento esencial del
acto administrativo, puede ser:
material, la que tienen los órganos administrativos por razón de
la materia o de las funciones concretas a desempeñar (ej.
arts. 21 y 22 LRBRL, competencias del Alcalde y del Pleno),
territorial, la que tienen los órganos admvos. por razón del
territorio (ej. el Delegado del Gobierno en las Comunidades
Autónomas tiene competencia en el territorio autonómico, el
Alcalde en el término municipal, el Ministro en toda España), o
jerárquica, la que tienen los órganos admvos. por razón de su
estructura jerárquica (ej. art. 11.1 LOFAGE).
Matizaciones: Actos que no proceden estrictamente de un órgano
administrativo, pero que se consideran sometidos al Derecho
administrativo:
a- cuando la Administración gestiona funciones y servicios
públicos a través de personas privadas (actos administrativos
impropios), art. 2.c) y d) LJ.
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b- cuando los actos proceden de otros órganos del Estado
(Tribunal Constitucional, Cortes Generales, Consejo General
del
Poder
Judicial),
"materialmente"
cuando
desempeñan
administrativas
(actos
actividades
materialmente
administrativos), art. 1.3 LJ.
El problema de los ACTOS POLÍTICOS o de Gobierno→ doble
naturaleza del Gobierno, como órgano que ejerce funciones
administrativas, pero también órgano constitucional que toma
decisiones de naturaleza política (arts. 97 y 98 CE). [STC 196/1990,
de 29 noviembre; STS 4 abril 1997 (Arz. 4513, asunto "papeles del
CESID") y arts. 26.3 LGob y 2 a) LJ]:
1. ¿Cuándo el Gobierno actúa como tal y no como
Administración?→ interpretación restrictiva (política exterior,
relaciones Cortes, prioridad gastos).
2. Cuando el Gobierno actúa como tal, ¿está sometido a
algún
control?
→Protección
derechos
fundamentales
+
elementos reglados (art. 2 a) LJ).
2. Elementos objetivos (art. 53.2 LAP): FIN (siempre el interés general;
pero, en cada caso, el perseguido por la norma de aplicación: arts. 103
CE y 70.2 LJ), CAUSA (o presupuesto de hecho) y CONTENIDO
(determinado por la norma habilitante en función del caso concreto).
3. Elemento formal o PROCEDIMIENTO (art. 55 LAP). En algunos casos se
exige la MOTIVACIÓN del acto administrativo (art. 54 LAP y STS 15 de
marzo de 2005: la exigencia legal de motivación no puede identificarse
con la idea de que aquélla sea jurídicamente correcta en cuanto al
fondo, sino que se trata de un requisito formal, que obliga a exteriorizar
las razones en que se basa el órgano decisor para resolver en un sentido
determinado, con la finalidad de que quienes se consideren afectados
en sus intereses legítimos por la resolución administrativa puedan hacer
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valer, frente a aquellas razones, los argumentos que entiendan
insuficientes para justificar el acto).
B) CLASES DE ACTOS: Variados criterios de clasificación:
1. Según el sujeto, los actos pueden ser:
a) simples, cuando proceden de un solo órgano administrativo, o
b) complejos, cuando proceden de varios órganos.
2. Según su contenido, los actos son:
a) favorables, cuando amplían la esfera jurídica de los particulares
(una subvención) y
b) de gravamen, cuando la disminuyen (una sanción).
También se distinguen:
a) singulares, cuando afectan a uno o varios administrados
determinados, y
b) generales, cuando sus destinatarios son indeterminados (art.
59.5.a) LAP).
3. Según el procedimiento se distinguen:
a) definitivos o resoluciones, que suponen finalización de un
procedimiento, y
b) actos de trámite (art. 107.1 LAP).
A estos conceptos hay que añadir el de actos firmes, que son
aquéllos que, por haber transcurrido los plazos legales para su
impugnación, se convierten en definitivamente inimpugnables.
a) actos expresos, cuando existe una declaración formal de la
Administración, y
b) actos presuntos, cuando la Administración no resuelve de
manera expresa (silencio administrativo: arts. 42, 43, 44 LAP).
a) actos que agotan la vía administrativa y,
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b) actos que no agotan la vía administrativa (art. 109 LAP),
distinción
importante
para
determinar
las
posibilidades
de
impugnarlos en vía administrativa o jurisdiccional.
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