antecedentes de hecho - Contratación Pública en España

Roj: STS 4485/2009 - ECLI:ES:TS:2009:4485
Id Cendoj: 28079130042009100320
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 4
Nº de Recurso: 3131/2007
Nº de Resolución:
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN
Ponente: SEGUNDO MENENDEZ PEREZ
Tipo de Resolución: Sentencia
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de junio de dos mil nueve
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el
recurso de casación interpuesto por la mercantil FERROVIAL, S.A., representada por el Procurador de los
Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillen, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 11 de abril de 2007, sobre reclamación de intereses de
demora derivados del retraso en el pago de la liquidación provisional.
Se ha personado en este recurso como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
con la representación que le es propia.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 296/2005, la Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 11 de abril de 2007 , dictó sentencia
cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : Que desestimando el recurso contencioso administrativo
interpuesto por la representación procesal de "Ferrovial, S.A." contra la denegación presunta por el Director
General de Aguas, de la reclamación de intereses de demora; debemos declarar la expresada denegación
presunta conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de costas".
SEGUNDO.- Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de
la mercantil FERROVIAL S.A., interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:
Primero .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa , según autoriza el artículo 92 de dicho Cuerpo Legal, la inaplicación de los artículos 177 y
siguientes del Reglamento General de Contratación del Estado (Decreto 3410/1975, de 25 de Noviembre ),
así como de reiterada jurisprudencia dictada en aplicación de los mismos.
Segundo .- Bajo el mismo amparo procesal se invoca la infracción del artículo 169 del Reglamento
General de Contratación del Estado (Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre ).
Tercero .- Bajo el mismo amparo procesal que los anteriores se invoca la infracción del artículo 46.1.b)
de la Ley General Presupuestaria , en relación con el artículo 1973 del Código Civil , así como de reiterada
doctrina jurisprudencial dictada en aplicación de los mismos.
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia por la que, casando la recurrida, se estimen los
motivos del recurso y se dicte otra en los términos solicitados en el suplico de la demanda del recurso inicial".
TERCERO.- La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se opuso
al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la
que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
CUARTO.- Mediante providencia de fecha 7 de mayo de 2009 se señaló el presente recurso para
votación y fallo el día 9 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala
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FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Los datos relevantes con los que describe la Sala de instancia el supuesto que enjuicia son
los siguientes: 1) La mercantil actora fue la adjudicataria de un contrato de obra suscrito el 18 de septiembre
de 1995. 2) Las obras fueron ejecutadas y se produjo la recepción provisional de las mismas el día 20 de mayo
de 1998. 3) La liquidación provisional se aprobó el 24 de septiembre de 2004, arrojando un saldo a favor de
aquélla de 1.574.496,64 euros, que le fue abonado el 21 de octubre siguiente. Y 4) El 14 de enero de 2005
reclamó la contratista el abono de los intereses de demora derivados del retraso en el pago de la liquidación
provisional, cuantificados en la cifra de 392.815,34 euros.
SEGUNDO.- Desestimada por silencio esa reclamación e interpuesto el consiguiente recurso
contencioso-administrativo, cuya demanda solicitó una sentencia que anulara esa desestimación presunta y
declarara el derecho de la actora al cobro de esos intereses de demora, más sus intereses legales; se opuso
a ello la Administración demandada invocando la prescripción quinquenal prevista en el artículo 46 del Texto
Refundido de la Ley General Presupuestaria , sin expresar tacha alguna a la valoración o cuantificación de
intereses detallada en el apartado IV de aquel escrito de demanda.
TERCERO.- Tal motivo de oposición es acogido en la sentencia recurrida, que con cita de las sentencias
de este Tribunal Supremo de fechas 22 de mayo de 2000, 1 de junio de 2000 y 10 de julio de 2001, y con
trascripción en parte de la de fecha 3 de octubre de 2006 , concluye que el "dies a quo" para el cómputo del
plazo de prescripción es el que sigue al vencimiento del plazo de nueve meses desde la recepción provisional
de las obras.
CUARTO.- Frente a dicha sentencia formula la actora tres motivos de casación, todos al amparo del
artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , en los que denuncia:
En el primero, la inaplicación de los artículos 177 (sic, pues luego se referirá a los artículos 172 y 173 )
y siguientes del Reglamento General de Contratación del Estado aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de
noviembre , así como reiterada jurisprudencia dictada en aplicación de los mismos, citando aquí las sentencias
de este Tribunal Supremo de fechas 26 de enero de 1998, 31 de enero, 3 de febrero y 14 de julio de 2003 . El
argumento es, en suma, que en el "dies a quo" que fija la sentencia recurrida, la actora desconocía el importe
de la liquidación provisional, resultando imposible reclamar unos intereses sobre una deuda ilíquida; y que
esa reiterada jurisprudencia establece como "dies a quo" para el cómputo de la prescripción "el último acto
contractual", esto es, la aprobación de la liquidación definitiva y la devolución de los avales.
En el segundo, la infracción del artículo 169 de aquel mismo Reglamento , pues en él se establece que el
contrato de obras concluye normalmente por el total cumplimiento de las recíprocas obligaciones convenidas
entre la Administración y el contratista.
Y en el tercero, la del artículo 46.1.b) de la Ley General Presupuestaria , en relación con el artículo
1973 del Código Civil y la reiterada jurisprudencia dictada en aplicación de los mismos, remitiéndose aquí a la
ya citada en el motivo primero y añadiendo la cita y trascripción en parte de la de fecha 21 de junio de 2004.
El argumento es, ahora, que la estricta aplicación de aquél exige, para el inicio del plazo de prescripción, la
notificación del reconocimiento de la obligación; y que el reconocimiento explícito de la deuda a través de la
aprobación de la liquidación provisional y abono de su saldo, determinan la interrupción de la prescripción.
Terminando el motivo con el argumento de que las sentencias aplicadas por la Sala de instancia no se ciñen
a un supuesto como el aquí enjuiciado.
QUINTO.- Siendo una la cuestión jurídica que hemos de resolver y siendo los tres motivos de casación
reflejo de argumentos conectados entre sí que se ofrecen como suma para demostrar el error de la sentencia
de instancia al fijar el "dies a quo" del plazo de prescripción, procede su análisis conjunto. Análisis que arroja
como resultado final que no compartamos el criterio de la Sala de instancia y lleguemos a la conclusión de
que la acción para reclamar aquellos intereses de demora no estaba prescrita.
A) La sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 22 de mayo de 2000 , dictada en el recurso de
casación número 4558/94, enjuició un supuesto en el que la cuestión central versaba sobre el concepto de
"obligación vencida" y sobre la fijación del momento en que la obligación de pago en un contrato de obras había
de entenderse vencida; todo ello a los efectos de aplicar el apartado G) del acuerdo de traspaso de servicios
aprobado por Real Decreto 1517/1981 . No enjuició una cuestión referida a la prescripción y su cómputo, ni
una similar a la que es objeto de este recurso de casación; por lo que no cabe tomarla como expresiva del
criterio que haya de seguirse en un caso como el que ahora nos ocupa.
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Lo mismo cabe concluir respecto de nuestra sentencia de fecha 1 de junio de 2000, dictada en el recurso
de casación 4557/94 , en la que se enjuició un supuesto de hecho claramente distinto del aquí enjuiciado, tal
y como resulta de los datos sobre fechas que se exponen en el primero de sus fundamentos de derecho, y en
la que se abordaron dos cuestiones -la de la fecha de inicio del devengo de intereses de demora y la del inicio
del devengo de intereses legales de los intereses de demora- distintas de la que aquí hemos de resolver.
Y lo mismo respecto de la sentencia de 10 de julio de 2001, dictada en la casación 1818/96 , en la que
de nuevo la cuestión controvertida era si la intimación es, o no, la que marca o fija el día inicial del devengo
de intereses de demora.
B) Sí aborda un tema de prescripción y de su cómputo la sentencia de 3 de octubre de 2006, dictada en
el recurso de casación 1507/04 . Y sí es cierto que expresa un criterio coincidente con el de la sentencia aquí
recurrida. Pero también lo es que al hacerlo toma como sustento, y con reiteración, la doctrina que entiende
reflejada en aquellas sentencias de 22 de mayo de 2000, 1 de junio de 2000 y 10 de julio de 2001 .
C) En la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 26 de enero de 1998 , dictada en el recurso de
apelación 353/91, se afirmó "[...] que la prescripción es una institución que, entre otras finalidades, pretende
dar seguridad y firmeza a las relaciones jurídicas a causa del silencio de la relación jurídica que prescribe. De
este planteamiento se sigue que no puede alegar la prescripción, en su favor, quien con su conducta impide
que la relación jurídica que une a los contratantes quede terminada. Así actúa, la Administración que no
procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que viene
obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 57 de la LCE . Aplicar, en esta situación, la prescripción
comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos
del contratista están prescribiendo, los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y
son ejercitables en cualquier momento, sin que para ellos la prescripción haya comenzado ". Y se dijo incluso,
en un supuesto en que se enjuiciaba si había o no prescrito el derecho al pago de certificaciones parciales
expedidas en 1976 y reclamado en 1983, "[...] que en la tesis peor para él [para el contratista] sólo había
empezado a correr [el plazo de prescripción] el 17 de febrero de 1981 con el pago de la liquidación provisional ".
Nuestra sentencia de 31 de enero de 2003 , dictada en el recurso de casación para la unificación
de doctrina 166/02, enjuició un supuesto de obras complementarias cuya recepción provisional se había
producido en el año 1990; en que la reclamación de abono del principal y de los intereses de demora se produjo
en el año 1997; y en el que la sentencia recurrida había apreciado la prescripción. En ella se casa ésta y se
reputa como doctrina correcta la que había afirmado aquella de 26 de enero de 1998, diciendo en concreto
que tal doctrina "[...] consiste en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un
sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato,
desde su liquidación definitiva "; y que "[...] debe declararse que, a tales efectos, la misma sustancia jurídica de
obligación parcial corresponde a las certificaciones de obra que a la reclamación del importe de las que hayan
sido encargadas al mismo contratista como complementarias de la obra inicialmente pactada como principal ".
La de fecha 3 de febrero de 2003, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina
3801/01, sigue el criterio de que el plazo de prescripción ha de computarse desde la completa extinción de
las relaciones jurídicas derivadas del contrato.
También la de 14 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina
60/03, comparte los criterios de las sentencias antes citadas de 26 de enero de 1998 y 31 de enero de 2003 .
Además, la primera de éstas se trae a colación de modo expreso para compartir su doctrina en las de 8 de
julio de 2004, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 185/03, y 27 de abril de 2005,
dictada en el recurso de casación 930/03. Y la doctrina de todas ellas, en conjunto, se reitera en la de fecha
2 de abril de 2008, dictada en el recurso de casación 3406/05.
A su vez, y por último, la sentencia de 21 de junio de 2004, dictada en el recurso de casación 8897/99 ,
afirmó " que no es posible acoger la tesis de la Administración recurrente en casación, pues es ésta la que, con
fecha 11 de diciembre de 1998, reconoce y aprueba la liquidación de las obras cuyo pago había sido reclamado
el referido 2 de octubre de 1991. De tal manera que es dicho reconocimiento explícito de la deuda el que
determina la interrupción de la prescripción (art. 1973 Código Civil ), excluyendo del (sic) tiempo anteriormente
transcurrido y constituyendo, por el contrario, el dies a quo o inicial para la reclamación del pago del principal
con sus intereses ".
D) Fácilmente se comprende que no es el criterio establecido en aquella sentencia de 3 de octubre
de 2006 , sino el establecido en el conjunto de sentencias de las que hemos dado cuenta en el apartado
precedente, el que constituye en sentido propio, por su reiteración, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo
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sobre cuestiones similares a la que aquí hemos de resolver. Y fácilmente se desprende que en un supuesto
como el que ahora enjuiciamos, definido por los hechos relevantes a los que nos referimos en el fundamento
de derecho primero de esta sentencia, tampoco esa jurisprudencia avala, antes al contrario, la apreciación de
prescripción a la que llegó la sentencia recurrida.
E) Tampoco la avala en realidad los dos preceptos que directamente habían de tomarse en
consideración en el caso que nos ocupa. Así, de un lado, el artículo 172 del Reglamento General de
Contratación del Estado aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre , lo que fijaba propiamente
era el día inicial en que se producía el devengo de intereses por demora en el pago del saldo de la liquidación
provisional. Y, de otro, era el artículo 46.1.b) del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria , aprobado
por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 septiembre , el que fijaba el día inicial para el cómputo del
plazo quinquenal de prescripción, estableciendo que tal plazo se contará desde la fecha de notificación del
reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación.
En realidad, con la mera recepción provisional de las obras, o mejor dicho, con el sólo transcurso de
los nueve meses siguientes a ella (que marca el día inicial del devengo de aquellos intereses de demora),
no cabe hablar, propiamente al menos, de que se haya producido una notificación del reconocimiento de
la obligación que pesa sobre la Administración contratante de abonar el saldo que resulte de la liquidación
provisional. Atribuir un significado como ese a aquel mero transcurso de los citados nueve meses, implica dar
una interpretación extensiva en perjuicio del acreedor a aquello que disponía aquel artículo 172 , inapropiada
para ser aplicada en un instituto como el de la prescripción de derechos, que requiere más bien de una
interpretación estricta.
SEXTO.- Sin perjuicio de matizaciones que tal vez deban hacerse a aquella jurisprudencia de la que
hemos dado cuenta en la letra C) del fundamento de derecho anterior, aquí innecesarias, es lo cierto, en
todo caso, que lo razonado conduce a la estimación del recurso de casación que nos ocupa; y también a la
del recurso contencioso-administrativo, dado que en la instancia sólo fue el de la prescripción el motivo de
oposición o defensa que esgrimió la Administración demandada en su escrito de contestación.
Tal vez, leyendo en el sentido más amplio o favorable a ésta ese escrito de contestación, cabría deducir
que se opone también a la aplicación del artículo 1109 del Código Civil . Sin embargo, si ese fuera un extremo
al que se extendiera realmente su tesis defensiva, basta recordar, para rechazarlo, que aquella sentencia de
este Tribunal Supremo de fecha 1 de junio de 2000 afirma, recordando otras de 5 de marzo y 6 de mayo de
1992, 24 de junio de 1996 y 15 de marzo de 1999, que la fecha inicial del devengo de los intereses legales
de los intereses de demora vencidos es la de la presentación de la demanda cuando la cantidad sobre la que
aquellos han de imponerse está claramente determinada y configurada como líquida. Siendo clara en este
caso la liquidez de los intereses de demora sobre cuya suma han de calcularse los intereses legales, pues
como dijimos en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia, la Administración no opuso tacha
alguna a la valoración o cuantificación de intereses detallada en el apartado IV del escrito de demanda.
SÉPTIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no procede
hacer imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada
del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil "Ferrovial, S.A."
interpone contra la sentencia que con fecha 11 de abril de 2007 dictó la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 296 de 2005. Sentencia que
casamos, dejándola sin efecto. Y en su lugar:
1) ESTIMAMOS ese recurso contencioso-administrativo número 296/05, anulando por su
disconformidad a Derecho la resolución desestimatoria presunta en él impugnada y condenando a la
Administración demandada al abono a la actora, "Ferrovial, S.A.", de los intereses de demora reclamados y
cuantificados en su demanda, más sus intereses legales. Y
2 ) No hacemos imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en
la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos,
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mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado
Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.
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