Por medio del cual se crea la jurisdicción de penas y

CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA CRIMINAL
Estudio del Consejo Superior de Política Criminal al Proyecto de Ley «Por medio
del cual se crea la jurisdicción de penas y medidas de seguridad»
Propuesta de Proyecto de Ley «Por medio del cual se crea la
jurisdicción de penas y medidas de seguridad»
Autor (es)
Fecha de
Radicación
Representante a la Cámara, Heriberto Sanabria Astudillo
El Proyecto de Ley no ha sido radicado en el Congreso de
la República
El estudio de este Proyecto de Ley se realizó con base en el texto sometido a
discusión por parte del Representante a la Cámara Heriberto Sanabria
Astudillo. Luego del análisis del articulado, el Consejo se ocupó de debatir
algunos de los puntos centrales de la iniciativa, considerando necesario revisar los
siguientes aspectos que se estiman de importancia al momento de pronunciarse
sobre el Proyecto de Ley.
1. Objeto del Proyecto.
El proyecto de ley bajo examen tiene el propósito de crear una nueva jurisdicción
que intervenga sobre un problema que la iniciativa define como la crisis de la
función de la pena y su relación con el tratamiento penitenciario. En otras
palabras, de acuerdo con la exposición de motivos, es preciso crear una
jurisdicción que garantice tanto la autonomía como la especialización de los jueces
de ejecución de penas y medidas de seguridad, lo cual contribuirá a mejorar el
tratamiento penitenciario y, con ello, a hacer efectiva la función resocializadora de
la privación de la libertad en los establecimientos penitenciarios. La exposición de
motivos lo expresa en los siguientes términos:
Las funciones de los Jueces de Penas tienen un valor inconmensurable en lo que criminológicamente se
busca, que el individuo que sale de una cárcel no reincida o que en el medio carcelario vaya a degenerar
su conducta. La política Criminal en el país no es coherente con este tema, se adelantan construcciones
de cárceles, pero esas edificaciones requieren de un ingrediente vital, el manejo criminológico del
penado, lo que tiene que estar en manos de expertos y dentro de la mayor autonomía.
El manejo del proceso rehabilitador no es en cabeza de la Guardia Penitenciaria que solo es parte de
ese complejo tratamiento que hay que brindar al penado, incluyendo su entorno familiar y la etapa pos
penal que es una de las facetas difíciles para quien estuvo purgando una condena. Hoy los jueces de
ejecución de penas con las responsabilidades tan grandes que recaen en sus manos, son insuficientes,
pero su falta de autonomía sobre las decisiones que llevarán a la reincorporación del penado a la
sociedad van en detrimento del tratamiento penitenciario, el acceso a la justicia para los privados de la
libertad es esencial, porque la efectividad de la justicia construye ciudadanía incluyente y fortalece el
derecho de las personas. (Subrayado fuera de texto).1
2. Contenido del Proyecto de Ley «Por medio del cual se crea la
jurisdicción de penas y medidas de seguridad»
El Proyecto de ley consta de diez artículos en los que se desarrolla la iniciativa
legislativa. En el primero de ellos formula su objeto: crear la jurisdicción de penas
y medidas de seguridad, encargada de la solución de las controversias que se
presentan en la ejecución penitenciaria, así como de la protección de los derechos
y las garantías específicas que tienen los ciudadanos privados de su libertad.
Adicionalmente a lo anterior, el artículo 1 menciona que tal jurisdicción estará
integrada por jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad y por
magistrados de la misma especialidad.
En el artículo 2 se desarrollan los requisitos para acceder a los cargos de jueces y
magistrados, que en este caso serán los mismos que en la jurisdicción ordinaria.
En los artículos 3 y 4 se presentan el sentido y el modo de integración de los
tribunales de ejecución de penas, de un lado, los cuales tendrán a su cargo el
conocimiento de los asuntos que en segunda instancia se presentan en relación
con la ejecución de la pena o de la medida de seguridad; de otro lado, el artículo 4
presenta las competencias de los jueces de ejecución de penas.
El artículo 5 dispone que en las controversias presentadas en la jurisdicción, los
ciudadanos condenados tendrán la posibilidad de asistencia jurídica, ya sea con
un abogado de confianza o por intermedio de la Defensoría Pública o la
Personería Municipal respectiva.
El artículo 6, por su parte, desarrolla el concepto de autonomía que hace parte de
la propuesta del proyecto de ley para intervenir sobre el problema identificado. Por
ser objeto de una consideración detallada más adelante, a continuación se
reproduce en su integridad:
ARTÍCULO 6. AUTONOMÍA. Por tener está jurisdicción a una dinámica procesal propia y diferenciable
de las etapas de investigación y juzgamiento, las sanciones penales impuestas, no son un limitante para
la función de los Jueces y Magistrados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, quienes no se
sujetarán a constar el tiempo de duración de la misma, sino se tomará en cuenta la función de que es la
resocialización o rehabilitación, tomando en cuenta el conjunto de normas autónomas e independientes
del derecho penal, así podrán redosificar acorde con el tratamiento penológico desarrollado y acorde
con los subrogados penales.
En la medida que el proyecto de ley no ha sido radicado en el Congreso de la República, no hay texto que repose en la
Gaceta del Congreso. Por esta razón, las referencias al proyecto de ley corresponden al documento remitido al Consejo
Superior de Política Criminal por parte de su autor, el cual se adjunta, como único anexo, a este concepto.
1
PARAGRAFO. Tratándose de las medidas de seguridad impuestas, el Juez de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad, podrá solicitar fundadamente al Juez de la causa su REVISION para que la
modifique o suprima, sin que sea obligatorio acceder a lo pedido ya que el órgano decisor en materia de
fallos que afecten derechos y garantías de las personas privadas de la libertad no debe ser otro que el
Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad.2
En los artículos que restan, el Proyecto de Ley presenta el procedimiento que se
debe adelantar ante los jueces de jurisdicción de penas (artículo 7); los recursos
ordinarios de la jurisdicción (artículo 8); un conjunto de lineamientos para
enmarcar la forma como los jueces y los magistrados de ejecución de penas, de
acuerdo con su autonomía, conocen e intervienen en la ejecución penitenciaria
(artículo 9) y, finalmente, los lugares de actuación de los jueces de ejecución de
penas (artículo 10), quienes tendrán un despacho ubicado en los diferentes
centros de reclusión.
3. Observaciones político-criminales al Proyecto de Ley «Por medio del
cual se crea la jurisdicción de penas y medidas de seguridad»
Luego del examen y la respectiva discusión del texto del proyecto de ley bajo
comentario, el Consejo Superior de Política Criminal encuentra inconveniente la
presentación de la iniciativa legislativa. La razón principal de ello es que el
problema definido en la exposición de motivos puede ser objeto de intervención
sin la necesidad de crear una jurisdicción independiente de la ordinaria. Ello, por
supuesto, no indica que en la legislación existente y en el diseño, ejecución y
evaluación de la política penitenciaria no haya problemas de diverso tipo –tanto
jurídicos, como logísticos y administrativos–; más bien, quiere indicar que las
intervenciones necesarias no pasan por una propuesta tan drástica, como lo es la
de la modificación profunda de la estructura de la administración de justicia de
nuestro país.
Para ilustrar la posición anterior, en lo que viene a continuación se desarrollarán
un conjunto de argumentos de diverso tipo que permiten comprender el sentido de
la inconveniencia que se puede avizorar en la redacción del proyecto bajo
examen.
3.1.
Sobre el procedimiento legislativo de reforma de la jurisdicción y
algunos vacíos del proyecto de ley en relación con ello
Si bien en ningún apartado del texto del proyecto bajo examen se indica que al
momento de su presentación será tramitado como una ley ordinaria, de su
composición general –extensión del articulado y algunos argumentos de la
El Consejo Superior advierte que la redacción del artículo 6 que se presenta corresponde a la del texto proporcionado.
En tal sentido, no ha tenido correcciones para su referencia.
2
exposición de motivos3– se puede deducir que será así. En el caso de que ello
sea cierto, la primera observación que presenta el Consejo Superior de Política
Criminal es que la naturaleza de la ley que cree una nueva jurisdicción en la
administración de justicia de la República debe ser estatutaria, no ordinaria. Es
más: ha de ser una ley estatutaria que reforme la Ley 270 de 1996, Estatutaria de
la Administración de Justicia.
De acuerdo con la Constitución, artículo 152, la regulación de algunas materias,
como es el caso de la administración de justicia, se debe llevar a cabo por medio
de leyes estatutarias y, evidentemente, el presente proyecto es una intervención
directa en la forma como se administra la justicia penal en la fase de la ejecución
de la pena. En el caso concreto de la Ley 270 de 1996, ésta ha sido modificada
por las leyes 1285 de 2009, por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia, y 585 de 2000, por medio de la cual
se derogan, modifican y suprimen algunas disposición de la Ley 270 de 1996 y
Decreto 2699 de 1991. Ambas leyes fueron tramitadas por el procedimiento de ley
estatutaria, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución y con los
artículos 204 y siguientes de la Ley 5 de 1992.
Pero además de la idea general de la intervención en un objeto que debe ser
regulado a través de un procedimiento legislativo especial, hay que agregar que el
proyecto de ley tiene la intención de modificar la estructura de la administración de
justicia, en lo cual hay un riesgo de sustitución de la Constitución, en tanto que
sustraen de la jurisdicción ordinaria algunos órganos que la componen -como es el
caso de los jueces de ejecución de penas (numeral 3 del número I del artículo 11,
Ley 270 de 1996)- y se crean los magistrados de ejecución de penas.
En la sentencia C-393 de 20004, la Corte Constitucional examinó una de las leyes
que reformó la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, la Ley 585 de 2000, y
allí declaró la exequibilidad de la norma bajo examen, pero consideró que no se
ajustaba a la Constitución la creación de un nuevo Tribunal Superior Nacional,
dentro de la jurisdicción ordinaria, supeditado jerárquicamente a la Corte Suprema
de Justicia. La razón principal de ello se basó en ese momento en que la
estructura de la Rama Judicial contenida en la Constitución reconoce, para la
En especial el que se presenta en el último párrafo, página 7, de la exposición: «En reiteradas ocasiones, el Gobierno
Nacional ha tramitado en el Congreso de la República una serie de iniciativas para fortalecer la justicia, en los aspectos
sustanciales y procedimentales, así como afianzar su independencia y autonomía. Lo que hace pertinente este proyecto
de ley en tanto existe la necesidad de hacer más expedita la ejecución de penas, la implementación de beneficios
jurídicos, el deshacinamiento carcelario implementando en los procesos judiciales los subrogados penales, la
descongestión judicial y las garantías de los derechos fundamentales de las personas privadas de su libertad y así como
las del núcleo familiar y de la sociedad en general».
3
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-393 de 2000. MP. José Gregorio Hernández Galindo. Disponible en:
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-393-00.htm
4
justicia penal, que la Corte Suprema de Justicia es la única con una jurisdicción de
nivel nacional:
Digamos en primer lugar que, no obstante el margen que la Constitución deja al legislador para
estructurar y organizar la Rama Judicial y la administración de justicia, hay unos datos que la propia
Constitución suministra y respecto de los cuales no pueden aceptarse las modificaciones que introduzca
el legislador.
Uno de esos elementos está dado por las jurisdicciones que la Constitución contempla en los capítulos
2, 3, 4, 5 y 7 del Título VIII, que establece las reglas básicas sobre la Rama Judicial. Esas jurisdicciones
son la Ordinaria, a cuya cabeza se encuentra la Corte Suprema de Justicia; la Constitucional, que tiene
por máximo organismo a la Corte Constitucional; la Contencioso Administrativa, con el Consejo de
Estado en el máximo nivel; y la Disciplinaria, ejercida en el orden nacional por la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura. Fuera de esas jurisdicciones no hay otras que pueda introducir el
legislador, ni siquiera el estatutario
Los máximos organismos de las jurisdicciones y las otras escalas dentro de cada una están enunciadas
en la Constitución; según el artículo 116 de la Carta Política, la Corte Constitucional, la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura (órganos de máximo nivel,
además del Fiscal General de la Nación); los tribunales y los jueces, (subalternos de aquéllos),
administran justicia. Los del primer grupo son organismos con jurisdicción en todo el territorio, y los
segundos, de acuerdo con lo que establezca la ley, se distribuyen dentro de él.
Significa ello que los organismos judiciales de nivel nacional están designados expresa y taxativamente
por la Constitución.
Cuando la normatividad examinada añade el Tribunal Superior Nacional dentro de la jurisdicción
ordinaria, introduce un organismo nuevo en el nivel nacional; y aunque disponga que sus magistrados
tienen la misma categoría que los magistrados de los tribunales superiores, lo cierto es que, en cuanto
corporación judicial, tiene señalada en el proyecto una jerarquía superior a ellos, toda vez que está
ubicado en un rango equivalente al de las altas corporaciones en cuanto al ámbito nacional de su
jurisdicción.
Esta nueva estructura pretende ser permanente, es decir, modificar de manera definitiva la actual y, por
tanto, cambia el diseño expuesto, que el propio Constituyente estableció.
Regresando al Proyecto de Ley bajo examen no es claro, por ejemplo, cómo se
inserta la nueva jurisdicción en la administración de justicia y cuál sería el órgano
de cierre si ya no pertenece a la jurisdicción ordinaria. La vaguedad de la
formulación de los artículos 1, 2 y 6 no permiten tener claridad al respecto y sí
hacen, por el contrario, que se pueda interpretar un caso de sustitución de la
Constitución. Esta es una de las razones por las que el Consejo Superior de
Política Criminal considera, en cualquier caso, mantener la estructura de los
jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad y, sobre ella, intervenir en
los problemas concretos que se presentan en la actualidad.
3.2.
Dos propuestas acertadas del proyecto de Ley que merecen
atención dentro de la estructura actual de la jurisdicción penal
ordinaria
Continuando un trabajo sobre el argumento de la conveniencia de mantener a los
jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad dentro de la jurisdicción
ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, como está planteado en el
artículo 11 de la Ley 270 de 1996, el Consejo Superior de Política Criminal resalta
dos propuestas contenidas en el Proyecto de Ley bajo examen. Se trata, de un
lado, de la concepción del tratamiento penitenciario y su relación con la función
resocializadora de la pena y, de otro lado, con los problemas actuales de la
estructura de la segunda instancia en materia de ejecución de penas.
3.2.1. La «resocialización en serio» como horizonte de la política
penitenciaria en el que se inserta la autonomía de los jueces de
ejecución de penas
En el artículo 6 del Proyecto de Ley bajo examen se concentra una serie de
elementos que el Consejo Superior de Política Criminal considera centrales, no
solo para enmarcar las actividades de los jueces de ejecución de penas y medidas
de seguridad, sino, desde un punto de vista más amplio, de todos los actores que
participan en la política penitenciaria. En ese artículo están presentes dos ideas
importantes: los jueces de ejecución de penas están para acompañar y verificar
judicialmente todo lo relativo a la ejecución de la pena y en especial el tratamiento
penitenciario progresivo y resocializador (i); y, vinculado con ello, los límites de la
sanción impuesta no son un parámetro rígido, sino que pueden variar
judicialmente, de acuerdo con el desarrollo del tratamiento penitenciario, con lo
cual, los jueces de ejecución de penas dejan de ser, como lo expresa el mismo
Proyecto de Ley, correctores de las imprecisiones en el conteo de la duración del
tiempo de la privación de la libertad (ii).
En efecto, para el Consejo Superior de Política Criminal es central reconocer el
vínculo que debe existir en un Estado Social de Derecho entre privación de la
libertad en el marco de una sanción penal con la existencia efectiva de un
tratamiento penitenciario progresivo y resocializador. Para complementar esa idea
que se propone tanto en los artículos 6 y 9 del Proyecto de Ley, y que merece ser
rescatada, vale la pena resaltar cómo ello está en consonancia con múltiples
instrumentos internacionales relacionados con el sentido de la privación de la
libertad de los ciudadanos infractores de la ley penal, así como de sus garantías y
derechos al momento de la ejecución de la sanción5.
Los argumentos que se presentan a continuación han sido extractados del documento Lineamientos para el
fortalecimiento de la política penitenciaria en Colombia, preparado por el Ministerio de Justicia y del Derecho en el 2014,
y de próxima publicación.
5
En los instrumentos internacionales6 se reconoce que la privación de la libertad
como pena restringe o suspende algunos derechos de los ciudadanos,
especialmente el de la libre locomoción. Sin embargo, tal situación no cancela los
demás derechos de que son titulares los seres humanos y, por tal motivo, la lógica
de la privación de la libertad en este contexto señala que la restricción sólo puede
afectar algunos derechos que no pueden ser ejercidos de manera plena por las
mismas restricciones que un régimen de privación de la libertad impone.
También en los instrumentos mencionados se encuentra un sentido específico de
la privación de la libertad. El primer elemento significativo es el reconocimiento de
un componente aflictivo que no se puede suprimir del hecho mismo de la
restricción: «la prisión y las demás medidas cuyo efecto es separar a un
delincuente del mundo exterior son aflictivas por el hecho mismo de que despojan
al individuo de su derecho a disponer de su persona al privarle de su libertad. Por
lo tanto, a reserva de las medidas de separación justificadas o del mantenimiento
de la disciplina, el sistema penitenciario no debe agravar los sufrimientos
inherentes a tal situación»7. Por ello, el tratamiento penitenciario orientado por una
función resocializadora debe apuntar a contener en la magnitud inherente esa
manifestación aflictiva de la privación de la libertad, lo cual significa realizar el
mayor esfuerzo posible por reducir las expresiones de prisionización y los efectos
criminógenos y desocializadores que trae consigo. Ahí, el lugar de los jueces de
ejecución de penas, en el mismo sentido que se puede extraer de los artículos 6 y
9 del Proyecto de ley bajo examen, cobra un protagonismo significativo.
Además de lo anterior, si se revisan los últimos desarrollos que la comunidad
internacional ha hecho sobre el sentido resocializador de la pena, se encuentra
que la Organización de las Naciones Unidas ha reinterpretado el sentido de las
penas en el marco del tratamiento penitenciario. Reconociendo que las críticas al
ideal rehabilitador habían generado un gran escepticismo en el mundo8, al punto
que la respuesta estatal basada en la privación de la libertad se encaminaba, o
bien por la función incapacitadora y retributiva, o se persistía en una idea de
corrección cada vez más vaciada de su propio contenido, las Naciones Unidas han
propuesto una nueva interpretación en relación con la función resocializadora,
Con especial referencia a las Reglas Mínimas para el tratamiento de los Reclusos, adoptadas por el Primer Congreso
de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y
aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de
13 de mayo de 1977; al Conjunto de Principios para la Protección de todas las Personas sometidas a cualquier forma de
Detención o Prisión, adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, de 9 de diciembre de 1988; a los
Principios Básicos para el Tratamiento de los Reclusos, adoptados y proclamados por la Asamblea General en su
resolución 45/111, de 14 de diciembre de 1990; y a la Declaración de Arusha sobre buenas prácticas penitenciarias.
Adoptada por la Resolución 1999/27 del Consejo Económico y Social, de 27 de febrero de 1999.
7 Regla 57 de las Reglas Mínimas.
8 Al respecto, ver MATTHEWS, Roger. Una propuesta realista de reforma para las prisiones de Latinoamérica (versión
electrónica). Política Criminal. Revista electrónica semestral de políticas públicas en materias penales, volumen 6,
número 12, 2011, páginas. 296-338. Disponible en: http://www.politicacriminal.cl/Vol_09/n_17/Vol9N17A6.pdf
6
tomando como ocasión para ello la Opinión Técnica Consultiva No. 002 de 20139,
en la cual la pena de prisión, por un lado, debe desarrollar alternativas para el
ejercicio efectivo de los derechos que las personas privadas de la libertad
previamente no habían podido ejercer y, por otro, debe reducir al mínimo los
efectos negativos del encarcelamiento10. En ese sentido, la resocialización se
caracteriza por ser «un proceso de personalización, tendiente a disminuir el nivel
de vulnerabilidad del condenado frente al sistema penal, dotándolo de los medios
necesarios para que pueda tomar conciencia de su rol y salirse del estereotipo
selectivo del poder punitivo»11.
La orientación resocializadora de la pena, por lo tanto, hace que el tratamiento
penitenciario deba configurarse como un conjunto de procedimientos y actividades
que asegure y restablezca el ejercicio efectivo de los derechos de las personas
privadas de la libertad. Para ello, este tratamiento debe ser su vez individualizado
y progresivo. En el primer caso, la individualización del tratamiento exige el
establecimiento de clasificaciones flexibles, como lo señala la regla 63 de las
Reglas Mínimas, que permita intervenir sobre los problemas concretos y
específicos por los cuales los ciudadanos han sido privados de su libertad 12. En el
segundo caso, porque una interpretación realista de la finalidad resocializadora de
la pena apunta a que el tratamiento debe, en todos los casos, asegurar el regreso
de los ciudadanos a la vida en sociedad con las condiciones necesarias para el
ejercicio pleno de sus derechos13.
3.2.2. La necesidad de revisar el mecanismo de la segunda instancia de
las decisiones que adoptan los jueces de ejecución de penas y
medidas de seguridad
UNODC ROPAN, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Oficina Regional para Centroamérica y
Caribe en Panamá. El uso de brazaletes de monitoreo electrónico como alternativa al encarcelamiento en Panamá.
Opinión Técnica Consultiva No. 002/2013, dirigida al Ministerio Público y al Ministerio de Gobierno de Panamá, 2013.
Disponible
en:
https://www.unodc.org/documents/ropan/TechnicalConsultativeOpinions2013/Opinion_2/Opinion_Consultiva_0022013_ESPANOL.pdf
10 «Teniendo en cuenta el fracaso en la aplicación de las ideologías “re”, hay una clara necesidad de reinterpretar los
artículos mencionados previamente en el contexto de los objetivos del encarcelamiento. Esta perspectiva es expuesta
por el Prof. Zaffaroni como la doble función del encarcelamiento: (1) una alternativa al ejercicio de los derechos
fundamentales, que han sido sistemáticamente negados a los delincuentes en la fase anterior al encarcelamiento, y (2)
la mitigación de los daños y la minimización de los efectos negativos del encarcelamiento». UNODC ROPAN, Op. cit.,
página 8.
11 GUILLAMONDEGUI, Luis. Resocialización y semilibertad. Buenos Aires: Editorial B de F., 2010, página 9.
12 Ver también las reglas 67, 68 y 69 de las Reglas Mínimas.
13 Al respecto, la regla 60.2 de las Reglas Mínimas señala: «Es conveniente que, antes del término de la ejecución de
una pena o medida, se adopten los medios necesarios para asegurar al recluso un retorno progresivo a la vida en
sociedad. Este propósito puede alcanzarse, según los casos, con un régimen preparatorio para la liberación, organizado
dentro del mismo establecimiento o en otra institución apropiada, o mediante una liberación condicional, bajo una
vigilancia que no deberá ser confiada a la policía, sino que comprenderá una asistencia social eficaz.»
9
El segundo elemento destacable del Proyecto de Ley bajo examen es su
propuesta de modificar el sistema de conocimiento de la segunda instancia en
materia de ejecución penitenciaria. En la actualidad, la regulación del tópico se
encuentra en el artículo 478 de la Ley 906 de 2004, donde se señala que las
«decisiones que adopte el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad en
relación con mecanismos sustitutivos de la pena privativa de la libertad y la
rehabilitación, son apelables ante el juez que profirió la condena en primera o
única instancia».
El mecanismo es problemático en tanto que quien revisa la decisión en materia de
ejecución penitenciaria es el mismo operador judicial que profirió la sentencia en
primera o en única instancia, lo que quiere decir que las decisiones de los jueces
de ejecución de penas las pueden revisar desde los jueces penales municipales,
hasta la misma Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, dependiendo de la
naturaleza del caso. En ese sentido, merece atención la propuesta del Proyecto de
Ley de situar un tribunal como la segunda instancia de las decisiones de los
jueces de ejecución de penas.
Vale mencionar que la formulación de la revisión de las decisiones de los jueces
de segunda instancia es tan controversial que ha sido objeto de múltiples ataques
ciudadanos a través de demandas de inconstitucionalidad:
1.
2.
3.
4.
5.
Sentencia C-880 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
Sentencia C-1061 de 2008. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
Sentencia C-538 de 2011. MP. Jorge Ignacio Pretelt.
Sentencia C-756 de 2014. MP. Jorge Iván Palacio.
Adicional, actualmente cursa una demanda ante la Corte Constitucional, D10610 de octubre 21 de 2014.
Al momento, la Corte Constitucional se ha sostenido en su tesis de que el artículo
478 de la Ley 906 de 2004 no viola los artículos 29 y 31 de la Constitución porque,
por mandato constitucional, la única decisión en materia penal que exige una
segunda instancia de un superior jerárquico es la sentencia condenatoria; por
tanto, en las demás situaciones, el legislador goza la amplitud propia de la libertad
de configuración democrática de las normas penales:
En efecto, el escrito de demanda parte de una supuesta violación del artículo 31 de la Constitución por
desconocer el principio de la doble instancia, en razón a que el juez que conoce del recurso no es,
dentro de la escala jerárquica de la jurisdicción, el superior de quien emitió la providencia objeto de
recurso, asunto que no se desprende en sí mismo de la norma acusada, pues evidentemente el juez de
ejecución de penas es un juez especial que fue creado por el legislador extraordinario de 1991, y que
resulta independiente al juez del proceso, razón por la que la demanda no puede partir de una violación
de la jerarquía entre quien emitió la decisión de instancia y el juez que conoce de la impugnación frente
a una decisión del Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, pues este funcionario por
decisión del legislador es funcionalmente diverso.
Así mismo, sobre la supuesta vulneración del derecho a la doble instancia, en las sentencias C-880 y C1061 de 2008, la Sala fue clara en señalar que la única decisión que debe ser objeto de recurso de
apelación por expresa disposición de la Constitución es la sentencia condenatoria, para concluir que
frente al resto de decisiones existe una amplia libertad de configuración del legislador para diseñar la
forma del proceso, en donde los recursos son un elemento más, frente a los cuales no existe una
obligación constitucional de reconocerlos de una determinada manera.14
3.3.
Sobre la necesaria evaluación de impacto de los proyectos de ley
en el sistema penal colombiano
En relación con este punto, la revisión del Proyecto de Ley y su exposición de
motivos, no muestra que se haya hecho un análisis del impacto fiscal y logístico
sobre el eventual escenario del costo de una nueva jurisdicción. Desde un punto
de vista más amplio, que puede considerarse como una recomendación dirigida a
la elaboración de todos los proyectos de ley involucrados con la política criminal,
es importante traer de presente dos argumentos relacionados con la importancia
de respaldar las iniciativas en análisis y estudios con respaldo técnico, los cuales
tienen que ver con las recomendaciones hechas por la Comisión Asesora de
Política Criminal en el 2012, y con una ley del 2007 relacionada con la
modernización de los procedimientos legislativos en el país.
De un lado, la Comisión Asesora en su oportunidad recalcó cómo uno de los
rasgos distintivos de la irracionalidad de la política criminal en Colombia era la
ausencia de análisis previos al momento de tomar decisiones tanto
gubernamentales como legislativas, que consideraran, por ejemplo, «la coherencia
del sistema penal [a momento de creación de nuevas normas penales], o ya sea a
nivel empírico sobre la carga de trabajo de los operadores de justicia, o sobre el
sistema carcelario y penitenciario, o sobre la evolución misma de los fenómenos
criminales»15. Por esta razón, al momento de formular las recomendaciones, la
Comisión señaló la necesidad de respaldar cada iniciativa desde varios puntos de
vista, dentro de los que cabe resaltar la fundamentación empírica de la decisión y
la evaluación de impacto de la misma, considerando especialmente su impacto
fiscal, su impacto sobre el problema objeto de intervención y su impacto en los
diferentes sectores del sistema penal, como el sistema de persecución y
enjuiciamiento criminal y el sistema penitenciario y carcelario. En palabras de la
Comisión, «se deben adelantar obligatoriamente estudios de impacto fiscal, para
evitar que se aprueben normas sin presupuesto, para lo cual contará con el apoyo
del Departamento Nacional de Planeación. No deben aprobarse reformas
legislativas sin estos dos conceptos»; además, toda de decisión de política
criminal «debe estar fundamentada empíricamente, de suerte que toda reforma
penal, para ser aprobada, debería contar con una clara justificación de su
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-538 de 2011. MP. Jorge Ignacio Pretelt. Disponible en:
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/c-538-11.htm
15 Comisión Asesora de Política Criminal. Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado
colombiano. Junio de 2012, p. 28
14
necesidad; (…) igualmente debe evaluarse previamente el potencial impacto de
las medidas penales tanto sobre el sistema normativo, como sobre los operadores
de justicia y el sistema carcelario; (…) se debe hacer un seguimiento a las
reformas penales, para evaluar su impacto»16.
De otra parte, con el propósito de fortalecer y modernizar los procesos legislativos
en el Congreso de la República, se creó la Ley 1147 de 2007, por la cual se
adiciona la Ley 5 de 1992 y se crean la Comisión Especial de Modernización y las
Unidades Coordinadoras de Asistencia Técnica Legislativa y de Atención
Ciudadana. En relación con la Unidad Coordinadora a la que se refiere la ley, el
artículo 6 establece una serie de funciones tendientes a proporcionar todo el
apoyo técnico requerido para asegurar el soporte de calidad, no solo de los
proyectos de Ley o de Acto Legislativo, sino también de las deliberaciones que se
presentan en el Congreso17. Dentro de estas funciones, considera el Consejo
Superior de Política Criminal, se puede encontrar el fundamento normativo para
que las recomendaciones señaladas previamente tengan su lugar en la actividad
parlamentaria.
3.4.
Las dificultades de las propuestas aisladas y la falta de técnica en
la política legislativa relacionada con el sistema penal y
penitenciario en Colombia
El Consejo Superior de Política Criminal resalta de manera especial la necesidad
de que las iniciativas legislativas relacionadas con el sistema penal y penitenciario,
además de estar respaldadas en datos empíricos sobre su grado de intervención
en el problema previamente definido y su impacto fiscal, deben tener en
consideración el panorama de las normas vigentes al momento de la propuesta.
Así, en el caso del Proyecto de Ley bajo examen es evidente la insularidad de la
propuesta que en ningún momento entra a considerar cómo esta nueva ley de
jurisdicción se relacionaría con, por lo menos, la Ley 270 de 1996, Estatutaria de
Administración de Justicia y con las codificaciones penales, el Código penal, Ley
599 de 2000, el Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004 y el Código
Penitenciario y Carcelario, Ley 65 de 1993.
Al desarrollarse como propuestas aisladas, algunos proyectos de ley, como es el
caso del presente bajo examen, aumentan la complejidad de la interpretación,
dado que las posibilidades de crear antinomias jurídicas es bastante alto. Si bien
Comisión Asesora, op. cit, pp. 81 y 76-77, respectivamente.
Al artículo 6 dispone: «1. Procurar la alta calidad de los proyectos de ley, de Acto Legislativo y de la discusión
legislativa por medio de investigaciones técnicas y objetivas; 2. Apoyar por medio de asesorías técnicas y objetivas la
calidad de los proyectos de ley, de Acto Legislativo y de la discusión legislativa; 3. Fortalecer las iniciativas legislativas
presentadas en el Congreso con la participación oportuna de la sociedad; 4. Establecer un vínculo constante con la
comunidad académica para facilitar el análisis de los temas legislativos, por medio de la suscripción de convenios de
cooperación; 5. Adelantar el programa de judicatura y pasantías legislativas para la Unidad con las distintas
universidades nacionales y extranjeras; 6. Las demás que le asigne la Comisión.»
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la teoría jurídica y la misma jurisprudencia constitucional ha desarrollado
herramientas y argumentos para solucionar estos problemas de contradicción y
vacíos, lo cierto es que se puede contribuir, desde la elaboración legislativa, a que
ello no suceda como regla general. Lo anterior, considera el Consejo Superior de
Política Criminal, es otra manera para contribuir a la reducción de la irracionalidad
legislativa que tanto afecta al sistema penal y penitenciario en Colombia.
Conclusiones
De acuerdo con lo señalado, el Consejo Superior de Política Criminal considera
que la propuesta del Proyecto «Por medio del cual se crea la jurisdicción de penas
y medidas de seguridad» es inconveniente desde el punto de vista político
criminal, además de que es altamente probable su inconstitucionalidad por
sustituir a la Constitución, dada la vaguedad de su formulación. La propuesta no
se ajusta a los requerimientos mínimos que supone el ejercicio de una política
criminal coherente y objetiva, basada en estudios empíricos y de operación
concreta del sistema penitenciario y del sistema judicial. Estos supuestos mínimos
no se observan ni en la exposición de motivos ni en el articulado propuesto.
Si bien formulación de la propuesta no es la adecuada, ello no significa que la
formulación del problema de la política penitenciaria y de la actividad de los jueces
de ejecución de penas no merezca la atención por parte del Estado colombiano,
considerando las tres ramas del poder público en nuestro país. Por ello, es de
resaltar la importancia de las ideas que contiene el proyecto en relación con el
tratamiento penitenciario y con la segunda instancia en las decisiones de los
jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad, ideas que comparte este
Consejo.
Elaboró: Ricardo Antonio Cita Triana
Revisó: Iván González Amado
Aprobó: Comité Técnico Consejo Superior de Política Criminal
CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA CRIMINAL
Oscar José Celedón Ruiz
Director de Política Criminal y Penitenciaria (e)
Secretaria Técnica Consejo Superior de Política Criminal