Gestión 01-02

LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
3. La gestión por objetivos y resultados
3.1 Concepto de gestión por objetivos y resultados
La gestión por objetivos y resultados constituye una forma de conducción y organización de las administraciones públicas que se basa en la
previsión y preparación anticipada de logros, y en la delimitación y asignación de responsabilidades para conseguirlos. Sin embargo, la condición
para que los logros puedan reconocerse es que se prefiguren y diseñen
previamente las situaciones a alcanzar o a consolidar, explícitamente establecidas. Tal diseño del futuro deseado y de los escenarios posibles escalonados en el tiempo se convierte, en esta perspectiva, en el marco referencial de las acciones de largo, mediano y corto plazo, y fija los tópicos en
la agenda diaria de decisiones y acciones de una organización.
A diferencia de las formas tradicionales de gestión, preocupadas por el cumplimiento de las normas y procedimientos, la gestión
por objetivos y resultados le asigna especial importancia a la relación
impactos-resultados-productos-recursos. La centralidad de este proceso permite incorporar la actitud, la reflexión y la programación prospectivas al planeamiento de la organización.
Esta preferencia por la disposición cognitiva y la articulación entre
la reflexión y la acción posibilita a la organización revertir la tentación de
dar respuestas ocasionales no planificadas, que son respuestas reactivas a
la coyuntura. En su lugar, privilegia la función orientadora de los fines en
la elección de los medios, evalúa la situación presente y las decisiones a la
luz del futuro deseado, y escalona las operaciones construyendo el mejor
itinerario posible hacia la situación objetivo.
En el mismo marco, hace posible otorgar a cada uno de los niveles de dirección mayor autonomía en la toma de decisiones, pues establece claras relaciones de autoridad y responsabilidad por resultados,
flexibiliza el uso de recursos sobre la base de su asignación programáti ca a resultados previamente establecidos, genera sistemas de autocontrol que permiten la retroalimentación de las acciones, y vincula e
interrelaciona la toma de decisiones cotidiana, el planeamiento estratégico, el proceso presupuestario, el monitoreo y la evaluación de la ges tión, el control y la rendición de cuentas por resultados.
Se trata entonces de una organización reflexiva, que piensa y traduce su pensamiento en acciones orientadas hacia un arco direccional
claro, la situación deseada, y la complementa con un conjunto de señales
destinadas a reconocer la correspondencia entre las acciones realizadas y
las previstas, en el decurso temporal de la trayectoria institucional.
Estas señales toman la forma de indicadores, y los indicadores, a su
vez, manifiestan una de las principales características del sistema: la medición 6.
Dado que el modelo7 pone como tópico central de la acción a la
medición de la gestión pública, es relevante distinguir conceptualmente la
naturaleza de la producción pública: los productos y los resultados. Las
organizaciones públicas, como responsables de una determinada producción específica, utilizan insumos financieros, humanos y materiales que les
asigna el presupuesto, para obtener bienes y servicios (los productos) destinados a alcanzar objetivos de política pública (resultados).
Los sistemas de evaluación de productos y resultados no son iguales: la medición de productos responde a un proceso continuo en el interior de las organizaciones, mientras que la medición de resultados tras-
capítulo 3
6
Mente y medida
tienen la misma raíz
etimológica indoeuropea, m e n (mensura)
(Hartman 1959).
7
A lo largo del trabajo,
para referirse a la gestión por objetivos y
resultados, se emplearán indistintamente los
términos 'modelo' y
´sistema', aunque se le
dará más relevancia al
segundo por ser el enfoque particular que se ha
dado a la conceptualización y aplicación de
la gestión por objeti vos y resultados en la
Administración Pública
Nacional. De todas formas, vale recordar que
por modelo se entiende
a la "representación
conceptual esquemática
de una cosa o de una
situación real o que se
supone que es real"
(Bunge 1972) y por sistema a la representa ción de una serie de
variables y las interacciones entre ellas. En
palabras de Bertalanffy
(1974:96): "un sistema
se define como un con junto de componentes en
estado de interacción".
35
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
ciende el ámbito de una institución, pues se refiere a cuestiones básicas de
la sociedad expresadas en el concepto de políticas públicas . Una política
se refiere siempre a un aspecto del todo indivisible que es la sociedad, y
existen diversos planos o aspectos de la sociedad que pueden ser objeto
de políticas. Por ejemplo, una política (de propiedad, de precios, financiera) atraviesa los diversos sectores económicos y sociales (agrícola, industrial, transporte) que conforman una sociedad; los sectores, a su vez, son
objeto de políticas sectoriales (Matus, Makon, Arrieche, 1979).
El concepto medición le da a la organización un carácter inteligente. Una organización inteligente es flexible y tiene alta conectividad
interna y externa; es capaz de medir posibilidades, de adaptarse a las
turbulencias del entorno y desarrollar iniciativas frente a los nuevos
estímulos que proceden de los escenarios cambiantes de la realidad,
sosteniendo la direccionalidad estratégica.
3.2 La Modernización de la Administración Pública en la Argentina:
un acercamiento a la gestión por objetivos y resultados desde el enfoque
sistémico
8
El análisis presentado se
circunscribe al ámbito del
Poder Ejecutivo Nacional.
Se omite el análisis de las
funciones de administración en los poderes
Legislativo y Judicial.
36
La administración pública es el conjunto de órganos con los que el
Estado realiza la función administrativa que se requiere para dirigir los
múltiples mecanismos de organización y acción pública. La administración
pública, por ende, constituye un dispositivo orgánico de gestión que utiliza procesos de producción para generar bienes, servicios y regulaciones
por medio de los cuales se realizan las tres actividades principales del
Estado8: las de defensa y seguridad públicas, de fomento (promoción y
estímulo de actividades de particulares) y de prestación de servicios públicos (satisfacción de necesidades públicas).
Dichos procesos están asignados y agrupados, en las diversas instituciones que componen el universo de la función pública, en dos tipos de actividades claramente definidas: las actividades-fin y las actividades-medio.
Las actividades-fin son establecidas en base a la especificidad
de los productos finales que debe obtener el organismo a través de su
particular sistema de producción, de acuerdo con la misión formalmente establecida en su norma constitutiva. Se los denomina también
sistemas sustantivos u operativos.
Las actividades-medio refieren a los sistemas administrativos
comunes y auxiliares, las actividades de apoyo que son similares en
todos los organismos y proveen productos intermedios o insumos al
proceso de producción. Si bien no están vinculadas en forma específica a la misión de la organización, ayudan a su logro y la condicionan.
Entre las actividades de los sistemas de apoyo global destacan tres
grandes categorías: los sistemas de regulación, de apoyo administrati vo y de apoyo institucional.
El sistema de regulación está compuesto por las actividades de planeamiento, programación, informática, organización, evaluación y control.
El sistema de apoyo administrativo se compone de las activida des de presupuesto, administración de recursos financieros, administración de recursos humanos, servicios generales, compras y contrata ciones, patrimonio.
El sistema de apoyo institucional está integrado por los componentes de prensa, comunicación social y relaciones públicas, y el
apoyo jurídico institucional.
capítulo 3
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
A partir de esta configuración de actividades, el proceso de modernización del Estado en la Argentina se desarrolla bajo un abordaje sistémico
que combina reformas de tipo vertical o institucional (actividades-fines )
con otras de tipo horizontal o transversal (actividades-medio ) (gráfico 1).
Gráfico 1
Las transformaciones en
la gestión pública
Las transformaciones verticales o institucionales tienen por objeto optimizar la gestión de cada organización estatal en función de su
misión institucional. Los cambios buscados se orientan a incrementar la
productividad y mejorar la calidad de los servicios que presta.
Las llamadas reformas horizontales o transversales producen
cambios en los sistemas de apoyo global. La optimización y consolida ción de estos sistemas horizontales permiten alcanzar mayor eficacia,
eficiencia y efectividad en los organismos de la APN.
De la integración, coherencia y articulación entre estos dos conjuntos de actividades interrelacionadas depende que se logre eficiencia
y eficacia en el funcionamiento de las organizaciones públicas.
capítulo 3
37
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
3.2.1 Principios rectores de la gestión por objetivos y resultados
9
Para Matus (1999:9) el
abordaje de problemas
sociales complejos exige
superar la mirada depar tamental o disciplinar:
"Un problema social
existe y se formula por
la interacción conjunta
de varias variables en
una situación cargada
de problemas, y se estudia para comprender y
calcular un resultado de
conjunto sobre la situa ción, a fin de tomar una
decisión sobre los problemas. Se trata de multiefectos originados por
multicausas. Integración
de variables y efectos,
en vez de aislamiento
de variables y efectos.
Esta multicausalidad
ocurre en la práctica no
solo dentro de un depar tamento convencional
de las ciencias, cercado
por fronteras analíticas
y no reales, sino entre
los departamentos de
las ciencias, dentro de
la unidad del juego
social. Se trata de un
vector transdepartamental
de causas que genera un
vector transdepartamental
de efectos en la totalidad
del espacio del juego".
38
La gestión orientada por resultados está regida por principios
que la inspiran y dinamizan (gráfico 2). Entre ellos destaca, por su
carácter sobredeterminante, la direccionalidad estratégica, que permite a los organismos de la Administración Pública Nacional prefigurar el futuro deseado y manifestar la intencionalidad y voluntad
de alcanzarlo a partir de la unidad de concepción y de acción. La
implementación de este principio dota a la administración pública de
un paradigma y un conjunto de metodologías y técnicas diseñadas
para lograr la consistencia y coherencia entre los objetivos estratégicos del gobierno y los planes y recursos de cada uno de los organismos.
Otros principios rectores se estructuran alrededor de la direccionalidad estratégica, para actuar en conjunto como guías de referencia en el
proceso de toma de decisiones en las organizaciones públicas.
Los recursos que se asignan para obtener los resultados
deben ser usados con criterios de eficacia y eficiencia. La sinergia
del sistema debe permitir la mejora de la relación entre el costo y el
producto-servicio, y la relación entre el producto y la demanda
cubierta. Por lo tanto, otro principio rector es la optimización de los
recursos y la productividad.
Se debe propiciar el establecimiento de diálogos interinstitucionales que enriquezcan la participación de las áreas en tareas comunes. Para
ello, deben crearse y fortalecerse los sistemas y redes de información y
comunicación, y estimular el intercambio transdisciplinario9. El principio
que lo contempla es la innovación tecnológica.
La información relativa al uso de los recursos del Estado, al desempeño de la institución y de sus agentes, y a los criterios de decisión adoptados por las instituciones gubernamentales, debe ser abierta al conocimiento público. Por eso, la gestión por objetivos y resultados toma como
principio a la transparencia.
Para incrementar los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad de
los organismos públicos, debe promoverse el uso de nuevas tecnologías
de gestión y estimular los cambios en las culturas institucionales. El principio rector es la calidad de servicios.
Finalmente, deben crearse y promoverse sistemas, programas y
modalidades que favorezcan la participación y control ciudadano del
desempeño de las instituciones.
La implementación del sistema propicia una estrecha vinculación
entre las decisiones de los titulares de las dependencias u organismos
públicos y las acciones de los niveles directivos y gerenciales. La gestión
operativa es estructurada en torno al proceso resultados - productos recursos (gráfico 3), con la delegación de la toma de decisiones hacia los
niveles operativos, que pueden usar los recursos de manera flexible, sobre
la base de la asignación de resultados y la instalación de sistemas de autocontrol. Esta delegación estimula el desarrollo de acciones creativas y rutinas de calidad en el sector público, capaces de resolver los problemas presentes o anticipar respuestas a las demandas previsibles de la comunidad.
En definitiva, la implementación del sistema de gestión por objetivos y resultados favorece una vinculación más intensa y efectiva entre las
dependencias u organismos públicos y los ciudadanos.
capítulo 3
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
Gráfico 2
Los principios rectores
de la gestión por objetivos y resultados
capítulo 3
39
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
Gráfico 3
La gestión operativa en
el sistema por objetivos
y resultados
10
"En pocas palabras la
3.2.2 Componentes del sistema
responsabilización
(accountability) es
entendida aquí como un
valor (o meta valor) que
debe guiar a los gobier nos democráticos: la
rendición de cuentas a la
sociedad." (Consejo
Científico del CLAD
2000:2).
40
El sistema de gestión por objetivos y resultados está compuesto por
el subsistema de responsabilización y el subsistema de gestión (gráfico 4).
El subsistema de responsabilización expresa los compromisos que
deben asumir los distintos niveles de decisión y operación de las reparticiones públicas por su producción. Se trata de cambiar los criterios sobre los que
se asienta la responsabilidad de los funcionarios públicos, históricamente
fundados en el cumplimiento de normas y procedimientos, para reorientarlos
al logro de productos y resultados concretos y verificables10. Esta decisión
supone, complementariamente, adecuar las estructuras orgánicas y sus pun-
capítulo 3
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
tos de decisión a los productos y resultados comprometidos, que tendrá su
correlato en la arquitectura organizativa.
El subsistema de gestión estratégica está compuesto por el conjunto
de herramientas de Alta Dirección destinado a sistematizar el proceso de conducción y gerencia de las instituciones públicas. En este subsistema tiene primacía y cobra función preponderante el planeamiento estratégico.
Gráfico 4
Los componentes del
sistema de gestión por
objetivos y resultados
capítulo 3
41