Capítulo 5

LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
5. La asistencia técnica para el subsistema de gestión estratégica
Si gestionar supone coordinar una serie de actividades para dirigir
y controlar una organización, la perspectiva estratégica provee a la gestión
un método que integra los pronósticos a corto, mediano y largo plazo en
la toma cotidiana de decisiones. La Oficina Nacional de Innovación de
Gestión de la Subsecretaría de la Gestión Pública brinda a los organismos
y dependencias públicas un servicio de asistencia técnica que, a través de
una serie de procesos que son desarrollados en forma participativa con los
responsables de cada organismo asistido, tienden a modificar las capacidades institucionales, lo que les permite dar direccionalidad estratégica a
sus actividades, incrementar su productividad, mejorar la calidad de los
servicios que proveen y abrirse al control ciudadano.
La asistencia técnica comprende, inicialmente, el desarrollo de un
proceso sistemático de planeamiento estratégico, que coloca a la gerencia
operativa del organismo bajo un arco direccional claro y de mediano plazo,
a la vez que genera un conjunto de resultados relevantes que hace de interfaz entre la gerencia operativa y la alta dirección. El producto de este proceso es el Plan Estratégico, que plantea operaciones tendientes a cerrar la
brecha entre la situación inicial y la situación deseada.
La gerencia debe garantizar los productos y las operaciones que se
incluyen en el plan estratégico. Para lograrlo, se necesitan cambiar sustancialmente los procesos de formulación, programación y ejecución presupuestaria. Un presupuesto vinculado efectivamente con los resultados comprometidos se convierte en una auténtica herramienta de gestión. Por ello
se realiza otro proceso, cuyo producto es el Presupuesto por Programas,
que refleja en el plan operativo anual la alineación con el plan estratégico.
Para lograr los productos que el plan estratégico identifica como
prioritarios, se necesitan analizar y rediseñar los procedimientos y circuitos administrativos existentes, e introducir innovaciones en las prácticas
de trabajo. El resultado de esta tarea es la realización de una reingeniería
de procesos, el nuevo sentido dado al flujo de producción institucional,
que mejora su eficiencia.
Las asistencias técnicas ayudan a redefinir el rol y las atribuciones
de los funcionarios con personal a cargo, e identificar la interrelación que
establecen con la alta dirección y las áreas administrativas. El producto de
este proceso es la responsabilidad por resultados, que modifica el estilo de
conducción de los mandos intermedios.
Por último, como consecuencia de este proceso de reflexión y
acción, se logran implantar sistemas efectivos para el monitoreo de la gestión, la rendición de cuentas por resultados y la evaluación. Estos sistemas
permiten hacer el seguimiento de procesos y resultados a través de un
conjunto sencillo de indicadores que ayudan a identificar los desvíos y sus
causas para poder introducir medidas correctivas. Se obtiene de este proceso el sistema de monitoreo.
Para la puesta en marcha de estos procesos, el subsistema de gestión estratégica cuenta con la ejecución combinada de un conjunto de componentes relacionados entre sí: el planeamiento estratégico y operativo, la
programación presupuestaria, la estructuración orgánica, la rendición y petición de cuentas, la evaluación y monitoreo y el subsistema de incentivos.
capítulo 5
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5.1 Planeamiento Estratégico y Operativo
El planeamiento estratégico y operativo tiene por finalidad fortalecer las capacidades teóricas, metodológicas y técnicas de los organismos
públicos, para que puedan definir, instrumentar y actualizar sus actividades en función de su misión institucional. De este modo, su acción de
gobierno articulará tres vértices de un sistema complejo, que está constituido por el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de
gobierno (gráfico 10).
Gráfico 10
El triángulo de gobierno:
representación de los
componentes fundamen tales del cálculo que precede y preside la acción
El proyecto de gobierno define los objetivos, identifica los problemas, selecciona el conjunto de operaciones para su resolución y arbitra los
recursos necesarios para su ejecución.
La gobernabilidad del sistema identifica el peso de aquellas variables, relevantes y pertinentes al proyecto de gobierno, que controla un
actor con relación a uno o varios actores. A mayor influencia o control del
actor sobre esas variables, mayor será la gobernabilidad del sistema. Por
el contrario, cuanto menor decisión tenga el actor sobre las distintas variables, menor será su grado de libertad.
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LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
La capacidad de gobierno es la aptitud de conducir o dirigir que
acumulan la persona que lidera, su equipo de gobierno y la organización
que conduce (Ossorio 2003). Se corresponde con la facultad de liderazgo,
y está basada en la experiencia y los conocimientos en ciencias y técnicas
de gobierno.
La metodología del planeamiento estratégico se estructura en
momentos, que son instancias de un proceso continuo sin comienzo ni fin.
El cálculo estratégico es permanente, y sus momentos se repiten en función de su interacción con el contexto. Los momentos no siguen una
secuencia lineal obligada, no son excluyentes, y ninguno de ellos es dominante sobre los otros. Los diferentes momentos son: el explicativo, el normativo, el estratégico y el táctico-operacional (gráfico 11).
Gráfico 11
La metodología del planeamiento estratégico
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En el momento explicativo se realiza la indagación y construcción conceptual de la situación problemática. Los actores intervinientes explican la realidad respondiendo a las siguientes pre guntas: ¿cómo fue? ¿cómo es?
El análisis situacional se caracteriza por la capacidad del
actor social para percibir la naturaleza de los problemas que debe
afrontar, y reconocer quién o quiénes están por detrás del mismo. El
actor elabora una representación o construcción mental de la reali dad con el fin de responder a las siguientes preguntas: ¿qué nos está
pasando? ¿por qué?
Con relación al tiempo, las situaciones pueden ser clasificadas como situación inicial, punto de partida de un plan estratégico
en el que se comprenden las causas complejas que generan los problemas, y como situación objetivo, que es la situación deseada que
se pretende alcanzar a través del plan: es el futuro imaginado, pretendido por los actores.
A partir de esta clasificación, se puede definir al problema como la
brecha que existe entre la situación deseada y la situación actual. La brecha siempre muestra síntomas de insuficiencia e incapacidades del presente. La importancia metodológica de describir un problema es que permite
evitar que los términos enunciados como problemáticos tengan múltiples
interpretaciones por parte de los actores; ayuda a precisar las causas al
enumerarlas, explicarlas y relacionarlas, y hace posible monitorear su
comportamiento o evolución futura, al disponer de descriptores que precisan los problemas y permiten en una segunda instancia evaluar el impacto del plan.
El momento normativo prefigura cómo debe ser la realidad una
vez realizada la acción, y trata de responder a las preguntas: ¿cómo
debe ser la realidad? ¿cómo deseamos que sea? (gráfico 12) . Una serie
de elementos componen este momento.
El primero, la misión, es la razón de ser de una organización.
Está formalizada en los antecedentes jurídicos de su creación (decreto,
resolución, inscripción en el registro de personas jurídicas). En el proceso de planeamiento estratégico está presente como un elemento
conceptual al que habrá que recurrir para comparar lo que formal mente debe ser la organización y lo que ella es y hace en realidad.
En ocasiones los organismos incorporan, a través del tiempo y de
hecho, actividades que no están previstas en sus bases constitutivas. Lo
hacen como respuesta a una percepción coyuntural de necesidades. Estos
agregados funcionales deben ser materia de revisión en el proceso de planeamiento con el fin de establecer la conveniencia de su continuidad y
optar por su redefinición o cancelación.
Al análisis de la misión formal debe contraponerse la descripción
de la misión futura, lo que la organización debería hacer para alcanzar la
plenitud. El riesgo de desplazamiento y reajuste de la misión, que puede
desvanecer su situación normativa, su capacidad de orientar la acción,
establece la necesidad de redireccionar el rumbo hacia la situación deseada. Se requiere de un espacio de referencia sólido, confiable y convocante.
Este espacio es una idea fuerza, la visión. La visión es un objetivo idealizado que expresa en forma óptima la situación deseada. En ella están presentes las condiciones externas e internas anheladas en plenitud. Es un modelo aspirativo que puede provocar, sumado a la expresión de los valores, la
mística de la organización.
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Gráfico 12
Los componentes del
momento normativo
El proceso de construcción de la misión futura y la visión organizacionales se alimenta de valores compartidos. Son juicios o criterios de
aceptación común que constituyen una matriz normativa de comportamientos, que inciden en la selección de problemas y prioridades y, en consecuencia, en el arco de decisiones posibles.
El momento estratégico se caracteriza por el diseño de la estrategia, articula el deber ser con el poder ser, y responde a la siguiente pregunta: ¿cómo hacer que sea el deber ser? (gráfico 13).
Para poder elaborar las estrategias a seguir se deben analizar los
escenarios presentes y los futuribles. El escenario es el contexto externo de
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Gráfico 13
Las fases del
momento estratégico
14
Respecto del rol de los
actores y su diferencia
con los meros agentes
afirma Matus
(1999:12): "Se trata de
actores, porque la diná mica del juego social es
creativa y conflictiva,
es realizada por conduc tores imaginativos guia dos por motivaciones
personales y sociales,
capaces de tener conductas impredecibles y
ser protagonistas refle xivos e innovadores del
proceso de producción
social. En el juego
social hay conexiones
de sentido, además de
conexiones causales;
no hay agentes, hay
actores."
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la situación, en el que se articulan y despliegan los demás factores y actores sociales. Se lo puede definir también como el espacio significante
donde se sitúan los planes de los diferentes actores sociales14 . La tarea de
la construcción de escenarios futuribles -los futuros posibles- constituye
una instancia especialmente creativa de la fase de formulación estratégica.
Consiste en imaginar modelos de situaciones futuras y su evolución en un
horizonte de tiempo determinado. Los escenarios son situaciones conjeturales o hipotéticas, que se ubican entre la trayectoria que va desde la situación actual hasta la situación objetivo. La razón de ser de los escenarios es
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LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
reducir la incertidumbre del futuro, previendo, anticipando y preparando el
tipo de iniciativas y respuestas para afrontarlos15. Construir un escenario
implica tomar en cuenta las constantes, las variantes, las tendencias y las
opciones o cursos de acción.
El momento táctico-operacional consiste en diseñar las acciones a
emprender para alcanzar los objetivos planteados. Unifica pensamiento y
acción16, y responde a la siguiente pregunta: ¿cuáles acciones tengo que
implementar para alcanzar la situación deseada? En su conjunto las acciones constituyen el plan operativo, que sistematiza las operaciones que se
van a desarrollar en el organismo para ejecutar las apuestas y alcanzar la
situación objetivo. Esto supone la definición de las operaciones por cada
responsable de producto o de resultado17 .
El plan operativo está sustentado en un supuesto: los funcionarios
de los organismos públicos deben responsabilizarse tanto por los productos como por los resultados, según el caso. El compromiso es por producto cuando resulta del proceso de conversión que se realiza dentro de la
entidad y puede ser atribuido a una gerencia; es por resultados cuando se
valora el producto en función de su trascendencia social (impacto en la
población objetivo y en el contexto de su aplicación).
El plan operativo desagrega y especifica campos de actividades
que se deducen del plan estratégico, y establece los programas y recursos
presupuestados para llevar a cabo las acciones. El plan operativo, en concordancia con la programación presupuestaria, establece la sucesión temporal de los objetivos de cada parte, de las medidas aptas para su consecución, y estructura la acción vinculando las operaciones y definiendo las
metas. En síntesis, escalona las etapas a través de las cuales se desarrollan
las acciones institucionales y define las metas parciales que permiten evaluar si se avanza paulatinamente hacia los objetivos.
15
La proyección de escena-
rios futuros remite a la
noción de prospectiva
desarrollada en el cap. 3.
Al respecto dice François
(1977:22): "Toda prospectiva supone establecer un
sistema de previsión orientada a descubrir y encarar
la consideración de diversos futuribles."
16
Para comprender el víncu-
lo entre el querer, el hacer y
el pensar, es pertinente
recordar la siguiente frase
de Matus (1987: 15-16):
"... planificación no es otra
cosa que intentar someter a
nuestra voluntad el curso
encadenado de los acontecimientos cotidianos que, al
final, fijan una dirección y
una velocidad al cambio
que inevitablemente experimenta un país a causa de
nuestras acciones."
17
"Fueron muy escasos los
5.2 Arquitectura organizativa
avances en materia de definición de indicadores de
La arquitectura de la organización consiste en un conjunto de unidades orgánicas dispuestas en orden decreciente de acuerdo con los grados de autoridad y responsabilidad conferidos a los agentes públicos. Se
trata de una división del trabajo que pauta las líneas de comunicación
(horizontales, verticales y transversales) y las relaciones jerárquicas y funcionales que estructuran la organización.
En las formas tradicionales de organización las estructuras orgánicas se establecen por dos métodos. La factorización consiste en la descomposición del objetivo global en objetivos particulares contribuyentes, y de
éstos, a su vez, en subobjetivos, hasta llegar por esta vía a los medios
necesarios para alcanzarlos en cada nivel. El método de agregación consiste en una integración sucesiva de tareas elementales que se agrupan por
afinidad hasta configurar las funciones.
Los nuevos criterios de organización, aunque no desplazan en
forma absoluta a los métodos mencionados, vinculan a la arquitectura de
la organización con las operaciones, que constituyen el conjunto de acciones y subacciones complementarias tendientes a revertir los problemas
identificados para alcanzar los objetivos del plan estratégico y operativo.
En este caso, las unidades orgánicas resultan de la distribución de responsabilidades: son unidades de responsabilidad. Cada titular de una unidad
deberá responder por resultados -la sumatoria de productos e impactos de
la entidad- o por los productos terminales o intermedios de la red de pro-
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desempeño, en especial de
indicadores de impacto; se
concentraron básicamente
los esfuerzos en indicadores de producción de
bienes y servicios rela cionándolos con los
requerimientos de
recursos reales y financieros. Todo ello afectó
(...) la evaluación de la
ejecución presupuesta ria" (Makon 2006:10).
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LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
ducción institucional, según fuera su posición de autoridad y responsabilidad en la organización.
La arquitectura de la organización forma parte de la disposición de
las fuerzas institucionales definida en la estrategia, y es uno de los aspectos a contemplar en el análisis de las capacidades institucionales.
Se debe tener en cuenta que, para una gestión estratégica exitosa,
el planeamiento y el diseño organizacional demandan una interrelación
estrecha entre los aspectos intrínsecos de la estructura institucional y los
requerimientos del contexto externo.
Surgen así dos lineamientos a seguir: el desarrollo del proceso de
estructuración organizacional, pues la organización eficiente requiere que
los aspectos internos tengan en cuenta los factores externos y la estrategia, y la correlación entre la estructura presupuestaria y la estructura organizacional, con el fin de asegurar la cohesión entre los distintos parámetros
de diseño. En definitiva, debe haber unidad de criterio para articular todas
las variables organizativas de una institución.
5.3 Programación Presupuestaria
Una vez definido el horizonte prospectivo y generadas las apuestas
estratégicas y las operaciones destinadas a revertir positivamente la situación problemática, se realiza la programación de la acción.
La programación es la previsión y ubicación en tiempo y espacio de las
decisiones, las prioridades, las acciones y los recursos requeridos por el plan.
La técnica del presupuesto por programas vincula a la programación con los recursos de tipo financiero, humano y materiales, entre otros,
constituyendo una metodología que vincula a los interrogantes de la
acción -”qué hacer” y “cómo”- con las respuestas a "con cuáles recursos"
y "con cuánto".
De este modo, cada uno de los componentes del Plan Estratégico y
del Plan Operativo se refleja en la programación presupuestaria, instalándola como una valiosa herramienta de gestión.
El presupuesto por programas es así la expresión ordenada de los
recursos asignados a las actividades del plan en un período determinado,
y constituye el instrumento indispensable, el correlato cuantitativo de la
instrumentación del Plan: el plan en cifras.
En la formulación y ejecución del presupuesto deben intervenir todas
las áreas de la organización. En dichos procesos las unidades responsables
actúan en estrecha coordinación. Cada unidad lleva a cabo una parte del conjunto de las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello se
requiere conocer la naturaleza y cantidad del bien o servicio al que contribuye con su labor, con qué cantidad y calidad de recursos se cuenta y cuáles son
los procedimientos a emplear en el proceso de combinación de insumos para
producir bienes y servicios y lograr resultados.
La presupuestación por programas (gráfico 14) consiste en un proceso de asignación de recursos -en función de productos- a cada centro de
gestión productiva de la organización, de conformidad con las operaciones
del plan estratégico - operativo. Los centros de asignación de recursos se
constituyen en las categorías programáticas del presupuesto, en las cuales
se distingue la producción terminal que contribuye al logro de políticas de
la producción intermedia o interna de las instituciones (Makón 2006). Para
ello "se contempló que la programación y evaluación presupuestaria debía
contener indicadores de producción de bienes y servicios y sus relaciones
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capítulo 5
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
Gráfico 14
La correlación entre la
programación presupuestaria y la estructura
organizacional
o vinculaciones con los recursos reales y financieros asignados y utilizados
respectivamente. Es decir, se contempló que el sistema presupuestario, en
todas sus etapas, debía reflejar las relaciones insumo producto que se llevan a cabo en los procesos productivos públicos" (Makón 2006).
La aplicación exitosa de esta técnica, complementaria e indisolublemente unida al plan, deberá promoverse de modo tal de revertir las viejas prácticas de presupuestación, basadas en las proyecciones presupuestarias y la repetición rutinaria de cálculos a partir de meras intuiciones, y
en los aumentos porcentuales sin correlato con las operaciones del plan.
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LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
5.4 Monitoreo y Evaluación
El monitoreo tiene por objeto que los decisores y formuladores
de políticas obtengan información permanente sobre el grado de ejecución de los programas, los estándares de calidad, el cumplimiento
de los compromisos, la forma de empleo de los recursos disponibles y el
alcance de resultados. Es un seguimiento permanente cuyo objeto es
determinar si el itinerario que siguen las acciones permite arribar a los
objetivos previstos, o, en caso negativo, identificar las causas de las desviaciones para posibilitar la programación de las correcciones. Permite
verificar en qué medida se cumplen los estándares y compromisos, las
actividades de mejora, el cronograma de trabajo y los resultados previstos,
de acuerdo con lo programado.
Cada instancia de monitoreo es complementada por la evalua ción, que permite unificar en una síntesis la información sobre el desempeño institucional y determinar las brechas que existen entre lo
planificado y lo ejecutado en términos de productos, resultados y
calidad de gestión.
Para evaluar los resultados se miden los productos generados,
sean bienes o servicios, y la forma en que éstos contribuyen al cumplimiento de los objetivos de la organización y satisfacen las necesidades de
la población objetivo hacia la que se orientó el proyecto. Los resultados
pueden medirse de los siguientes modos:
· Calidad y cantidad del producto: se mide si el producto
alcanza los estándares de calidad comprometidos, y si
su cantidad (en volumen de producción, en cantidad de
personas atendidas) cumple la meta establecida para el
período considerado.
· Cobertura : se mide cuál es el alcance sobre la población
objetivo que se ha fijado la organización como meta (por
área geográfica comprendida, por grupo objetivo -edad,
nivel socioeconómico, etc.-).
· Impacto del producto: efectúa una comparación entre los
cambios esperados y los alcanzados, la magnitud que tuvieron
(cantidad y calidad), cómo afectaron a la población objetivo o
al área involucrada, y qué contribución realizó cada uno de los
distintos componentes a la realización del proyecto.
· Satisfacción del ciudadano : se mide la calidad del
producto desde la perspectiva del ciudadano. La base de la
evaluación de la calidad, en este caso, es la percepción que
tienen los receptores del producto.
18
"Lo que se mide, se hace.
Lo que no se mide, no se
hace. (...) Si no se miden
los resultados, no se puede
diferenciar el éxito del fracaso" (Osborne 2003).
66
Para evaluar la calidad de la gestión, se miden las actividades
que los diferentes niveles de la organización desarrollan para la producción de los bienes y servicios18 . La medición se centra fundamentalmente en determinar la eficiencia (relación costos/resultados), la
eficacia (relación tiempo/resultados) y la efectividad (relación objetivos/resultados).
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La evaluación se vale de un conjunto de indicadores cuantita tivos y cualitativos, que permite medir el grado de obtención de una
meta, de la misma forma que un conjunto de metas permiten medir
el logro de un objetivo (gráfico 15).
Gráfico 15
El monitoreo y la evaluación de resultados
5.5 Petición y rendición de cuentas
Uno de los pilares en que se apoya la gestión por objetivos y resultados es el fortalecimiento de la rendición de cuentas en dos niveles: desde
las gerencias operativas hacia la Alta Dirección, y desde las organizaciones
hacia los organismos de control y hacia la sociedad en general
En amplios sectores de la Administración Pública Nacional aún prevalecen los controles focalizados en el cumplimiento de normas y procedimientos más que en el logro de objetivos, a lo que se suma el bajo grado
de responsabilización de los gerentes públicos por los resultados alcanzados. Por ello, se hace necesario implantar un sistema de rendición de cuentas por resultados que posibilite la evaluación del desempeño gerencial.
Los insumos claves para el diseño e implantación de un sistema
de rendición de cuentas por resultado son el Plan Estratégico y los
Planes Operativos de la organización, dado que permiten identificar los
procesos operativos prioritarios y medir el cumplimiento de las acciones
previstas (gráfico 16).
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LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA
Gráfico 16
Nuevo modelo de
asignación de recursos
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capítulo 5