III REUNION DE ASESORES LEGALES DE BANCA CENTRAL

III REUNION DE ASESORES LEGALES DE BANCA CENTRAL
México, D.F., agosto de 1998
LA AUTONOMIA DEL BANCO CENTRAL EN EL ECUADOR
1. ANTECEDENTES.La autonomía del Banco Central se encuentra consagrada en la legislación ecuatoriana a nivel constitucional a partir
del 25 de mayo de 1967, esto es, cuarenta años después de la expedición de la Ley Orgánica del Banco Central del
Ecuador, mediante Decreto Supremo publicado en el Registro Oficial No. 283 de 12 de marzo de 1927.
Dicha prerrogativa contemplada en la Constitución de 1967, sirvió de base para el texto constitucional aprobado
mediante referéndum en el año 1978. Esta Constitución, también garantizó de forma especial en su artículo 125 la
autonomía del Banco Central del Ecuador.
A su vez, la Carta Magna de 1978 sufrió una serie de reformas que motivaron su codificación en cuatro
oportunidades, hasta llegar a la Codificación de la Constitución Política de la República del Ecuador, publicada en el
Registro Oficial No. 2 de 13 de febrero de 1997, cuyo artículo 76 constante en la Sección I (Del Sector Público),
consagraba que el Banco Central del Ecuador, atenta su calidad de persona jurídica de derecho público creada por ley
para el ejercicio de la potestad estatal, goza para su organización y funcionamiento, de la autonomía establecida en
las leyes de su origen. Adicionalmente, y acto seguido, la referida norma disponía que : " en especial se garantiza la
autonomía del Banco Central del Ecuador".
En concordancia con el referido precepto constitucional, el artículo 70 de la Ley de Régimen Monetario y Banco del
Estado, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 930 de 7 de mayo de 1992, dispone que el Banco
Central del Ecuador es un organismo técnico y autónomo. Dicha autonomía, ampara la facultad que tiene la
institución para ejecutar los actos y contratos necesarios para su administración, y su cumplimiento corresponde al
gobierno nacional.
De lo señalado en líneas anteriores fluye decir que la autonomía del Banco Central en el Ecuador se encuentra
garantizada por la ley suprema del Estado ecuatoriano, sin lugar a dudas, como un claro reconocimiento a la estrecha
vinculación que existe entre el grado de independencia de los bancos centrales y el cabal cumplimiento de sus
funciones específicas, principalmente ligadas a la estabilidad del nivel de precios.
Empero, la vigencia de las mencionadas disposiciones en el Ecuador no ha garantizado, de por sí, una real autonomía
del Banco Central, tanto es así que, en los últimos tres años se presentaron varios hechos que atentaron contra la
misma y, de los cuales únicamente a manera de ejemplo, nos permitimos citar los dos casos más relevantes que han
puesto de manifiesto el que, lamentablemente, un enunciado legal e incluso constitucional no ha sido suficiente para
alcanzar tal objetivo.
El primero de ellos es el relacionado con el manejo de la crisis financiera del Banco Continental S.A., cuyo
desarrollo, brevemente podría resumirse de la siguiente forma. A partir del mes de noviembre del año 1995, el Banco
Continental S.A., experimentó problemas de liquidez y de desconfianza del público, mismos que no fueron
superados a pesar de haber recibido varios préstamos de liquidez por parte del Banco Central. Por el contrario,
dichos problemas se agudizaron hasta que se hizo necesaria la intervención de las autoridades monetarias, en marzo
de 1996, cuando la Superintendencia de Bancos, organismo de control del sistema financiero, informó a la Junta
Monetaria que dicho banco presentaba una deficiencia patrimonial o patrimonio negativo.
Las autoridades monetarias y de control consideraron que la liquidación del Banco Continental, el quinto banco más
grande del Ecuador, con el 6,4% del total de los depósitos del público y alrededor de 230.000 depositantes ; tercero
por el total de cartera, con el 9,8% del total de crédito de la banca ; y, sexto por el total de activos, con 7,8% del total
de activos de la banca, comportaba un alto riesgo sistémico, es decir, que hubiese sido posible una súbita erosión de
la confianza del público manifestada en una crisis bancaria generalizada, provocando la liquidación en cadena de
otras instituciones financieras y el colapso del sistema de pagos y de flujos internacionales de capital, con serios e
irreparables perjuicios a un gran número de depositantes y a los sectores productivos de la economía.
En suma, la liquidación del Banco Continental habría afectado a la estabilidad de la moneda y a la solvencia del
sistema financiero; por las repercusiones no solo en los 230.000 ahorristas de esa institución bancaria, sino también
en todo el sistema financiero del Ecuador. Todo esto, en un entorno macroeconómico debilitado por una recesión
económica y por la crisis de liquidez que atravesaba el sistema financiero del Ecuador desde 1995 y que tuvo como
antecedente la confrontación bélica con el Perú y la crisis política y energética que se dio durante ese año, entorno
que hacía más vulnerable al sistema y más posible que se de una crisis sistémica.
Cabe señalar que en ese momento no existía en el país una figura legal para defender a los depositantes de entidades
insolventes y evitar el riesgo sistémico, que no sea la del préstamo subordinado, la misma que, en este caso, fue
utlizada por las autoridades como una herramienta de política monetaria y financiera.
En efecto, en sesión de 20 de marzo de 1996, la Superintendencia de Bancos y la Junta Monetaria autorizaron al
Banco Central a otorgar un préstamo subordinado al Banco Continental, para fortalecer su patrimonio, amparados en
el artículo 147 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Esta medida protegió a los depositantes,
previno una crisis generalizada del sistema financiero, evitó un costo social mayor y transformó al antiguo Banco
Continental en una institución solvente.
Es de advertir que, en forma previa a la concesión del aludido crédito, los antiguos accionistas de esa Institución
suscribieron un contrato de fideicomiso por el cual entregaron en garantía el cien por ciento de las acciones del
Banco Continental. Este hecho permitió al Banco Central asumir el control efectivo de la Junta General de
Accionistas y de los organismos directivos y de administración de aquella institución financiera.
En definitiva, la intervención del Banco Central a través de la inyección de recursos públicos en el patrimonio de una
entidad financiera insolvente constituyó una alternativa social, económicamente menos costosa que su liquidación.
Sin embargo, y a pesar de que la medida de política monetaria adoptada contó con sólido e idóneo sustento técnico y
legal, en el mes de diciembre de 1996 se sindicó, injustamente, al Gerente General del Banco Central y a todos los
vocales de la Junta Monetaria que autorizaron la concesión del referido préstamo, dentro de un proceso penal por
disposición ilícita de fondos públicos. No obstante, la gravedad de tal acción no radica en el hecho per se, de haberse
incoado un proceso penal en contra de las autoridades monetarias ; sino en la intromisión en la toma de decisiones
técnicas propias del Banco Central y en su potestad de poder utilizar los instrumentos de política monetaria previstos
en la Ley, hecho que, huelga decir, afectó gravemente la autonomía del Banco Central.
En efecto, la autonomía de la banca central no solo implica la posibilidad de tener total control sobre la política
monetaria de un país sin la interferencia política del Gobierno, implica también una independencia respecto al uso de
los instrumentos de política monetaria. Dicho de otra forma, debe comportar, además la facultad discrecional para
poder escoger y utilizar libremente los instrumentos de política monetaria previstos en la Ley y que, según el caso, se
consideren más apropiados y convenientes para alcanzar determinado objetivo.
Tal precedente ya puso en evidencia la irreal autonomía del Banco Central del Ecuador, empero, el hecho que
terminó por agotar la discusión sobre el tema se produjo el 25 de marzo de 1998, fecha en la cual el Banco Central
adoptó una medida de calibración técnica del sistema de bandas cambiarias, cuyo resultado fue el incremento del tipo
de cambio de las divisas.
Cabe señalar, que esta decisión fue coincidente con el envío de un proyecto de Ley al Congreso Nacional por parte
del Ejecutivo, por el cual se habría incrementado la tasa del denominado impuesto al valor agregado (IVA), como
una forma para contribuir a solucionar el grave déficit del sector público. Sin embargo, ante la negativa del Congreso
de aceptar dicho proyecto de Ley, dada a conocer públicamente en la noche del 24 de marzo de 1998, era probable
que en las primeras horas del siguiente día, se produjeran presiones especulativas en el mercado cambiario.
Así, pues, precisamente con la finalidad de anticiparse a un ataque especulativo contra la moneda nacional y de
acuerdo con las normas legales y regulativas vigentes, el Comité de Intervención en los Mercados Monetario y
Cambiario del Banco Central del Ecuador, en reunión efectuada el día miércoles 25 de marzo de 1998, decidió
adoptar una calibración técnica de la banda cambiaria, elevando en 7,56% el nivel de la paridad.
Dicha intervención, en el mercado cambiario, se efectuó a través del sistema electrónico de negociación denominado
DATATEC que, vale decir, comunica a la entidad monetaria en forma simultánea con todas las instituciones del
sistema financiero, por lo que el nuevo nivel de la banda cambiaria fue anunciado en forma inmediata a través de las
pantallas de dicho sistema electrónico a las 09h05m44s del mismo 25 de marzo de 1998, con lo cual todas las
instituciones financieras conocieron, al mismo tiempo y de manera uniforme, la medida adoptada por el Banco
Central.
De otra parte, es de advertir la ausencia de compra de divisas por parte de las instituciones financieras al Banco
Central durante los veinte días anteriores a la medida, lo cual evidencia que ninguna institución financiera pudo
haber obtenido información privilegiada en forma previa al anuncio de la misma, y que ninguna de esas instituciones
se benefició comprando dólares al Instituto Emisor antes de la medida y vendiéndolos al Banco Central a mayor
precio luego de la misma.
Sin embargo, el mismo día que se adoptó la medida, el Presidente Constitucional Interino de la República,
desautorizó políticamente la toma de tal decisión y manifestó no estar de acuerdo con la misma, motivando, de esa
forma, la renuncia del Gerente del Banco Central y del Presidente de la Junta Monetaria ; y, lo que es más grave aún,
ciertos sectores de la sociedad maliciosamente denunciaron presuntas irregularidades en la toma de tal medida, por lo
cual días después el Ministro Fiscal General de la Nación inició una investigación preprocesal por : "presuntas
pérdidas en la reserva monetaria internacional, hecho anormal y altamente lesivo al patrimonio del Estado
ecuatoriano."
Evidentemente, la medida cambiaria no afectó la reserva monetaria internacional y, por el contrario, arrojó un
resultado positivo en caja. No obstante, atenta la materia, dicho aspecto es secundario pues el objetivo principal de la
medida no fue obtener una ganancia o rédito económico, sino lo que en realidad buscó y logró fue mantener la
estabilidad cambiaria en el país.
Irónicamente, luego de la salida del Gerente General del Banco Central y del Presidente de la Junta Monetaria, el
Gobierno, a través de los nuevos personeros designados, mantuvo inalterable la medida tomada, con lo que se
demostró que el Banco Central al haber tomado dicha resolución, cumplió sus deberes en forma técnica y
rigurosamente acorde con las normas legales y regulativas pertinentes, en orden a lograr la estabilidad de la moneda
nacional, la solvencia financiera interna y externa del país y la viabilidad del sistema financiero nacional.
Empero, fue gracias a este último incidente que la sociedad ecuatoriana logró percibir con claridad meridiana que la
autonomía del Banco Central no consiste en un privilegio de un sector de la burocracia, sino en un elemento
indispensable para la consecución de uno de los objetivos fundamentales asignados por Ley al Banco Central del
Ecuador, a saber : velar por la estabilidad de la moneda.
2. REFORMAS CONSTITUCIONALES.Con los antecedentes expuestos, a continuación pasaremos a analizar las reformas constitucionales que dicen relación
a la autonomía del Banco Central y que fueron introducidas por la Asamblea Nacional Constituyente el 5 de junio de
1998, fecha en la que se aprobó la décimo octava Constitución Política de la República del Ecuador , en donde se
observa la intención del legislador de preservar la estabilidad monetaria a través de una mayor autonomía al Banco
Central.
2.1 Financiamiento a la Función Ejecutiva.La autonomía del Banco Central busca suprimir el financiamiento del Instituto Emisor al Gobierno, eliminando de
este modo uno de los principales factores que estimulan el proceso inflacionario.
Al respecto, cabe señalar que la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado en su artículo 97, letra e) prohibe al
Banco Central otorgar al gobierno y a las demás entidades y empresas del sector público cualquier crédito no
autorizado por la misma. Tampoco puede asumir obligaciones directas o indirectas, otorgar subsidios o asumir
operaciones que correspondan al gobierno nacional y demás entidades y empresas del sector público.
Adicionalmente, y en concordancia con la referida disposición, la letra i) del mismo artículo 97 también prohibe al
Banco Central conceder ayudas, donaciones o contribuciones a favor de cualquier persona natural o jurídica, pública
o privada.
De otra parte, las reformas constitucionales buscan dotar a la Entidad Monetaria, y a quienes tienen la
responsabilidad de conducirla, el amparo jurídico necesario, para rechazar legítimamente toda demanda del gobierno
que busque obtener créditos del Banco Central para financiar operaciones gubernamentales que, a la postre, van
contra la estabilidad monetaria. Por ello, el artículo 265 de la nueva Ley Suprema dispone : "El Banco Central no
concederá créditos a las instituciones del Estado ni adquirirá bonos u otros instrumentos financieros emitidos por
ellas, salvo que se haya declarado estado de emergencia por conflicto bélico o desastre natural. No podrá otorgar
garantías ni créditos a instituciones del sistema financiero privado, salvo los de corto plazo que hayan sido
calificados como indispensables para superar situaciones temporales de iliquidez."
Es de advertir que, la disposición transcrita no solo limita el crédito al gobierno, sino que, además, limita el crédito a
las instituciones financieras, esto es, sólo faculta su concesión por causas de iliquidez a través de créditos de corto
plazo, eliminando la posibilidad de otorgar créditos por problemas de retiros de depósitos (artículo 25 Ley Régimen
Monetario y Banco del Estado) ; por situaciones económicas que afecten su estabilidad (artículo 26 Ley Ibídem) ;
para honrar el derecho de preferencia de las personas naturales depositantes (artículo innumerado agregado a
continuación del artículo 26 de la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado) ; o, por problemas de solvencia
(Art. 147 Ley General de Instituciones del Sistema Financiero - préstamo subordinado).
2.2 Independencia Política.El establecimiento de reglas claras en la economía por parte de una institución autónoma como el Banco Central, no
puede responder a directrices o intereses políticos de un gobierno ; por ello, la reforma constitucional en cuestión, de
una parte, consideró necesario garantizar la absoluta y total independencia de los órganos de dirección del Banco
Central, a través de la eliminación del denominado "ciclo político monetario" que se presenta cuando varias
tendencias políticas con distintos objetivos se suceden en el poder ; y, de otra parte, buscó evitar que la política
monetaria responda directamente a los lineamientos de la política del Gobierno, pues es evidente que para que el
Banco Central sea un ente que vele por la estabilidad de la moneda es necesario que de él se desliguen los intereses
meramente políticos.
El primero de los objetivos se pretende alcanzar a través de un sistema escalonado en el ejercicio de las funciones de
los miembros del cuerpo directivo del Banco Central, el cual, duraría o se extendería más allá del período
presidencial, esto es, el período de los Directores del Banco Central pasa a ser de seis años, en contraste con el
período presidencial de sólo cuatro años. Además, se prevé la renovación parcial de sus integrantes cada tres años.
Dicho de otra forma, la Constitución también protege la autonomía del Banco Central al contemplar que los
miembros de su Directorio gocen de estabilidad en el ejercicio de sus funciones, prescindiendo de toda connotación
política, de tal forma que, la renovación de los miembros del Directorio no coincida con el inicio de las funciones del
nuevo Gobierno. Además, esta estabilidad se encuentra también garantizada por el mecanismo implementado para la
remoción. En efecto, para remover a un miembro del directorio se requiere de una iniciativa o propuesta presidencial
para ante el Congreso Nacional, quien es el órgano competente para conocer tal pedido y resolver sobre el particular,
con una garantía adicional : la voluntad de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso Nacional, es decir,
la remoción de un director supone la concurrencia de un número de legisladores mayor al requerido para su
nombramiento.
El segundo objetivo que persigue la mentada reforma se pretende alcanzar utilizando un nuevo mecanismo de
designación en el cual participe el Congreso Nacional y no sólo la Función Ejecutiva. Efectivamente, ahora los cinco
miembros del Directorio del Banco Central son propuestos por el Presidente de la República y designados por la
mayoría (mitad más uno) de integrantes del Congreso Nacional.
El motivo de la reforma evidentemente busca eliminar la posibilidad de confiar exclusivamente a la Función
Ejecutiva la designación de los miembros del Directorio del Banco Central y, se susciten nombramientos por
compromisos políticos, favoritismos o intereses personales, con lo cual existía el peligro de que las trascendentales
facultades que la ley otorga al Banco Central fueran ejercidas por personas designadas con prescindencia de su
trayectoria ética o técnica.
Por ello la necesidad de contar con la aprobación del Congreso para toda designación en el directorio del Banco
Central, somete la discreción de la Función Ejecutiva al control y examen de la otra Función, con lo cual se reduce el
ámbito para la práctica del favoritismo o de otras conductas poco transparentes.
2.3 Independencia del sector privado.Una verdadera autonomía del Banco Central implica no solo independizarse de los intereses del sector público, sino
también de los intereses privados. En efecto, hasta antes de la reforma, la Junta Monetaria, anterior órgano directivo
del Banco Central, estaba integrada por siete miembros o vocales, a saber : tres (3) vocales designados por el
Presidente de la República ; el (1) Ministro de Finanzas ; dos (2) vocales elegidos por las Cámaras de Agricultura,
Comercio, Industria, Pequeña Industria, Construcción y Minería ; y, un (1) vocal elegido por los bancos privados
nacionales.
Ahora, como se señaló en líneas anteriores, el Directorio del Banco estará integrado por cinco miembros propuestos
por el Presidente de la República y designados por la mayoría del Congreso, con lo cual se elimina la vinculación
directa y el estrecho lazo que antes existía con importantes gremios privados.
Además, se dispone que los miembros del Directorio no podrán realizar otras actividades laborales, a excepción de la
docencia universitaria ; y, durante su gestión y hasta seis meses después de la separación de su cargo no tendrán
vinculación laboral o societaria con instituciones públicas o privadas del sistema financiero.
2.4 Definición de los Objetivos del Banco Central.La tendencia de otorgar mayor autonomía a los bancos centrales ha sido acompañada de un proceso que define, en
forma más precisa y restringida, los objetivos que deben perseguir los bancos centrales y privilegia, entre éstos, la
estabilidad del nivel interno de precios.
Por ello, la reforma constitucional dispone en su artículo 261 lo siguiente : "El Banco Central del Ecuador, persona
jurídica de derecho público con autonomía técnica y administrativa, tendrá como funciones establecer, controlar y
aplicar las políticas monetaria, financiera, crediticia y cambiaria del Estado y, como objetivo, velar por la estabilidad
de la moneda."
De la citada disposición constitucional se infiere que el único objetivo fundamental que debe perseguir el Banco
Central del Ecuador es la estabilidad de la moneda. Es de advertir que, dicho objetivo ha sido definido en forma más
precisa ; en efecto, el artículo 2 de la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado preveía que los objetivos del
Banco Central eran : "velar por la estabilidad de la moneda nacional y por la solvencia financiera externa del país,
con el fin de contribuir al desarrollo de la economía, mediante la formulación y ejecución de las políticas monetaria,
financiera, crediticia y cambiaria."
2.5 Requisitos para Ejercer Funciones Directivas en la Banca Central.La designación de los Directores del Banco Central debe, sin lugar a dudas, obedecer a méritos profesionales que
demuestren sólidos conocimientos técnicos y probadas convicciones éticas. En tal sentido, el artículo 79 de la Ley de
Régimen Monetario y Banco del Estado preceptúa que dichos miembros (antes Junta Monetaria) deberán tener
amplio conocimiento y experiencia en materias económicas, monetarias, bancarias o jurídico financieras.
2.6 Rendición de Cuentas.El principio de la autonomía de la Banca Central se reafirma con resultados, pues así se justifica la existencia de
dicha prerrogativa legal. En tal sentido, la reforma Constitucional prevé que el Directorio del Banco Central informe
semestralmente al Presidente de la República y al Congreso Nacional acerca del cumplimiento de sus objetivos.
2.7 Coordinación política monetaria y fiscal.La autonomía del Banco Central no debe interpretarse como una forma de aislamiento con otras políticas
macroeconómicas del Gobierno. Es así como se dispone en la reforma objeto de análisis que el Ministro de Finanzas
Públicas y el Superintendente de Bancos, responsable del control del sistema financiero, podrán asistir a las sesiones
del Directorio del Banco Central con voz, pero sin voto.
3. CONCLUSIONES.•
Consideramos que las reformas implementadas en el Ecuador a fin de otorgar mayor autonomía al Banco
Central no conllevan ningún nuevo aporte a la abundante doctrina o a la legislación que, sobre la materia,
existe a nivel internacional. Sin embargo, al interior del Ecuador, dichas reformas comportan un cambio
trascendental en la historia del Banco Central.
•
Las reformas realizadas han tomado como base la legislación vigente en otros países de la región como
México, Chile, Argentina y Bolivia.
•
Las disposiciones legales referentes a los miembros del Directorio del Banco Central y en particular las que
regulan la forma en que son designados, su remoción, la duración de sus períodos y las incompatibilidades
que los afectan, están dirigidas a permitir que ellos desempeñen sus funciones con libertad y al margen de
las posibles presiones provenientes tanto del gobierno como del sector privado.
•
Es evidente que una mayor autonomía del Banco Central no garantiza, por sí sola, que se tenga éxito en el
control de la inflación ni su falta de independencia significa necesariamente que el proceso inflacionario
será más intenso. La razón principal de ello radica en que la estabilidad de precios no depende sólo de las
políticas del Banco Central, sino que exige, además, la aplicación de políticas coherentes en materia fiscal.
•
La posibilidad de que la Función Ejecutiva interfiera en las decisiones del órgano monetario ha obligado a
dotarlo de una sólida independencia para la toma de sus decisiones. No obstante, dicha independencia debe
complementarse con una sólida autonomía en lo que respecta a su financiamiento. Por esta razón habría sido
oportuno que la nueva Constitución del Ecuador a más de impedir toda subordinación jerárquica del Banco
Central hacia el gobierno, evite también una subordinación de tipo económico, esto es, hubiese sido
conveniente otorgar al Directorio la facultad de elaborar y aprobar el presupuesto del Banco Central,
evitando restricciones presupuestarias por parte del Ejecutivo que evidentemente deterioran el grado de
autonomía en materia de financiamiento y administración de sus recursos.
•
Finalmente, desde el punto de vista jurídico, bien podríamos concluir que las reformas implementadas en el
Ecuador han transformado al Banco Central en un ente políticamente autónomo, mas no en un ente
autárquico, esto es, "un ente capaz de dictarse sus propias leyes y elegir sus propias autoridades."
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