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NOTA DE COYUNTURA
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES GILBERTO BOSQUES
Senado de la República, 30 de septiembre de 2014
MÉXICO Y FRANCIA PRESENTAN INICIATIVA PARA LIMITAR EL USO DEL VETO EN EL
CONSEJO DE SEGURIDAD DE LA ONU
Fuente: Notimex, “Meade copreside debate sobre veto en Consejo de Seguridad”, 25 de septiembre de 2014.
Consultado el 29 de septiembre de 2014 en: http://goo.gl/mZqWfv
”
1
Introducción
En el marco del 69º periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), México y Francia celebraron una reunión ministerial presidida por los
cancilleres José Antonio Meade y Laurent Fabius, con la finalidad de promover limitaciones al uso del
derecho de veto en el Consejo de Seguridad. El antecedente directo de esta iniciativa franco-mexicana
es una propuesta presentada en octubre de 2013 por el presidente francés, François Hollande, a fin de
que los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad se abstengan voluntariamente de
recurrir al veto en aquellos casos donde pruebe la comisión de graves violaciones al derecho
internacional humanitario y atrocidades masivas.1
Tras la reunión, ambos cancilleres emitieron una declaración conjunta enfatizando que el veto no es un
privilegio, sino una responsabilidad internacional y expresaron su preocupación porque, a su juicio, el
Consejo de Seguridad no ha actuado adecuadamente ante graves crisis humanitarias que pudieron
evitarse. Por tanto, el objetivo de la presente nota de coyuntura consiste en describir el contenido de la
declaración conjunta, así como las posturas particulares de México y Francia respecto a la reforma del
Consejo de Seguridad. Finalmente, se ofrecerá una conclusión crítica sobre las probables implicaciones
y la evolución de la propuesta franco-mexicana en el mediano plazo.
La declaración conjunta
A continuación se exponen las principales propuestas planteadas en la declaración conjunta2:
Los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad deben comprometerse, de forma
colectiva y voluntaria, a no utilizar el derecho de veto cuando se cometan atrocidades masivas
como el genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra a gran escala.
Se plantean tres propuestas para activar dicho mecanismo, consistentes con las disposiciones de
la Carta de la ONU: 1) por el secretario general de la ONU; 2) a petición del Alto Comisionado
de los Derechos Humanos; ó, 3) a petición de cincuenta Estados miembros de la ONU.
Francia mantendrá un diálogo constante con los otros cuatro miembros permanentes del
Consejo de Seguridad (Estados Unidos, Rusia, China y Reino Unido).
México y Francia continuarán trabajando juntos para impulsar esta propuesta ante la comunidad
internacional y la sociedad civil, con el objetivo de obtener un apoyo amplio y fuerte.
El Consejo de Seguridad: composición y propuestas recientes de reforma
El Consejo de Seguridad es el organismo de las Naciones Unidas encargado de mantener la paz y la
seguridad internacionales. Cuando recibe una denuncia o detecta una amenaza a la paz, el Consejo
puede adoptar medidas que van desde el envío de una misión de investigación, mediación y buenos
oficios, hasta establecer sanciones económicas, embargos de armas, restricciones financieras, o incluso
1
Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), "El canciller José Antonio Meade copreside con su homólogo francés reunión para restringir
el uso del veto", comunicado 425, 25 de septiembre de 2014. Consultado el 29 de septiembre de 2014 en:
http://saladeprensa.sre.gob.mx/index.php/comunicados/4933-425
2
SRE, "Reunión ministerial sobre la restricción del uso del veto en el caso de atrocidades masivas. Conclusiones de los Co-Presidentes",
Declaración
conjunta,
25
de
septiembre
de
2014.
Consultado
el
29
de
septiembre
de
2014
en:
http://saladeprensa.sre.gob.mx/images/stories/pdf/mxfrsveto
2
acciones militares colectivas. De acuerdo con el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas es el
único órgano que puede autorizar el uso de la fuerza ante una amenaza grave a la paz y la seguridad
internacionales. Se conforma por 15 países, 5 permanentes y 10 no permanentes. Los primeros cinco
son, desde su fundación en 1945, Estados Unidos, Rusia, China, Francia y el Reino Unido. Todos los
años la Asamblea General elige a cinco miembros no permanentes (del total de 10) por un período de
dos años. Con arreglo a la resolución 1991 (XVIII) de la Asamblea General del 17 de diciembre de
1963, los 10 puestos no permanentes se eligen por regiones de la siguiente manera: cinco de entre los
Estados de África y Asia; uno de entre los Estados de Europa Oriental; dos de entre los Estados de
América Latina y el Caribe; y dos de entre los Estados de Europa Occidental y otros Estados. Los
miembros permanentes tienen poder de veto como resultado de la disposición contenida en el artículo
27 de la Carta, según el cual, para todo asunto sustancial (no procedimental) se requerirá del voto
concurrente de todos los miembros permanentes. Cabe recalcar que la única reforma al Consejo de
Seguridad que ha sido aprobada data de 1963, cuando se aumentó de 6 a 10 el número de miembros no
permanentes.3 A continuación se enlistan las dos propuestas más relevantes de reformar al Consejo de
Seguridad presentadas durante la última década4:
En 2004, el “Reporte Panyarachin” solicitado por el entonces secretario general de la ONU,
Kofi Annan, el cual sugirió expandir el Consejo de Seguridad a 24 miembros.
En 2005, el G4 (India, Brasil, Japón y Alemania) propuso crear 6 nuevos asientos permanentes
sin derecho a voto, de los cuales 4 serían para ellos y 2 para países africanos. También se
planteó dar cabida a otros 4 miembros no permanentes.
En cuanto a la segunda propuesta, Francia apoyó al G4, sin embargo, fue bloqueada debido a la
oposición de dos grupos de países, a saber:
1) El grupo “Unidos por el Consenso” encabezado por Italia, Argentina, Pakistán y México,5 que
promovían aumentar de 10 a 20 el número de asientos para miembros no permanentes.
2) Los países africanos que promovían el “Consenso de Ezulwini” para crear dos asientos
permanentes con poder de veto, y dos no permanentes reservados exclusivamente para África.
Postura de Francia sobre la reforma al Consejo de Seguridad
Desde octubre de 2013, Francia comenzó a impulsar activamente una reforma al Consejo de Seguridad
de la ONU, por considerar que Rusia y China abusan del derecho de veto para bloquear resoluciones
que, en su momento, avalaban el uso de la fuerza contra el régimen de Bashar al-Assad en Siria, o bien
en el caso de Rusia, para impedir una acción del Consejo en relación con la reciente crisis en Ucrania.
De octubre del 2011 a mayo del 2014, China y Rusia vetaron cuatro resoluciones contra el gobierno
sirio, la primera vez que se dio un veto simultáneo, luego de enero de 2007 cuando ambos vetaron una
resolución para el uso de la fuerza y el establecimiento de sanciones contra la Junta Militar en
Myanmar. Cabe señalar que China tiene un récord sustancialmente inferior al de Rusia en el uso del
veto, toda vez que se observa una preferencia importante por la abstención.
3
Yoel Goldman, "France suggests reforming veto power on Security Council", The Times of Israel, 18 de octubre de 2013. Consultado el
29 de septiembre de 2014 en: http://www.timesofisrael.com/france-suggests-reforming-veto-power-on-security-council/
4
Ídem.
5
El resto de los miembros son Canadá, Costa Rica, Colombia, España, Malta, Corea del Sur, San Marino y Turquía. China e Indonesia
participan como observadores.
3
La postura del gobierno francés sostiene que la reforma al Consejo de Seguridad es absolutamente
necesaria, pero se requiere un compromiso político de los Estados miembros de la ONU al más alto
nivel. Adicionalmente, resalta que sólo ha usado su derecho al veto en 18 ocasiones desde la fundación
de la ONU, en 1945. De acuerdo con el gobierno francés, la última vez que emitió un veto de manera
unilateral fue en 1976, por la cuestión de la soberanía sobre la isla de Mayotte, cuyos habitantes
votaron en un referéndum por mantener sus vínculos con Francia y no formar parte de las Comoras,
país que actualmente sigue reclamando la soberanía sobre la isla. A pesar de que 11 de los 15
miembros del Consejo de Seguridad respaldaron el reconocimiento de la soberanía sobre Mayotte a
Comoras, el veto francés revirtió tal decisión. La última vez, no obstante, que Francia usó su derecho
de veto en conjunto con el de otros miembros del Consejo fue en 1989.
Gráfica 1: Uso del veto en el Consejo de Seguridad (1945-2014)
Fuente: Elaboración propia con información de: United Nations, "Security Council - Veto List", [s.f.]. Consultado el 29 de septiembre de
2014 en: http://research.un.org/en/docs/sc/quick/veto
A la luz de lo anterior, Francia aboga porque el Consejo de Seguridad continúe siendo el órgano de
toma de decisiones responsable del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, pero que se
adapte a las realidades actuales para hacer frente a los desafíos del siglo XXI. Por ello, Francia está a
favor de ampliar el número de miembros permanentes y no permanentes del Consejo, ya que reconoce
la emergencia de nuevas potencias regionales que poseen la voluntad y la capacidad de asumir
responsabilidades importantes. Las principales propuestas son: 1) apoyar la adhesión como miembros
permanentes de Alemania, Brasil, India y Japón; 2) aumentar la presencia de los países africanos, en
particular como miembros permanentes; y, 3) incorporar como miembro permanente a un Estado
árabe.6 Con todo, la apuesta a la limitación del veto es esencial en el diseño francés de reforma al
Consejo.
Postura de México sobre la reforma al Consejo de Seguridad
Desde administraciones pasadas, la reforma del Consejo de Seguridad ha sido uno de los temas
relevantes de la agenda de política exterior, pues la posición de México se ha centrado, en los últimos
6
Misión de Francia ante la ONU, "Security Council Reform", [s.f.]. Consultado el 29 de septiembre de 2014 en: http://goo.gl/f4HzBK
4
años, en promover un aumento al número de miembros no permanentes con derecho a reelección
inmediata, porque se considera que el mandato de dos años es demasiado corto para consolidar una
participación sustantiva y lograr una mayor incidencia en la toma de decisiones.7 En ese tenor, el
gobierno actual continúa impulsando activamente una reforma al Consejo de Seguridad, y en enero de
2014 albergó en Puerto Vallarta la Reunión Viceministerial de los Miembros del Movimiento Unidos
por el Consenso, donde se acordó trabajar de manera coordinada como un grupo flexible abierto a
negociar una solución a favor de una reforma integral y realista del Consejo de Seguridad, para
transformarlo en un órgano más representativo, transparente, eficiente y que rinda cuentas a todos los
miembros de la ONU.8
Así pues, en el documento de posición de la delegación mexicana para el 69º periodo ordinario de
sesiones de la Asamblea General de la ONU, destaca que México continuará impulsando una reforma
completa a la ONU, y en particular, seguirá promoviendo la reforma integral del Consejo de Seguridad
para que sea un espacio de discusión más democrático, representativo, transparente, responsable y
eficiente.9 Por lo tanto, la propuesta franco-mexicana es coherente con el planteamiento de reforma a
las Naciones Unidas y resulta relevante el hecho de que haya sido presentada junto con un miembro
permanente del Consejo de Seguridad. No por casualidad, el subsecretario para Asuntos Multilaterales
y Derechos Humanos de la Cancillería, Juan Manuel Gómez Robledo, explicó que México y Francia
promueven que se limite el uso del derecho de veto, en virtud de que el Consejo de Seguridad ha tenido
un desempeño ineficiente para solucionar las crisis internacionales más recientes. En ese sentido,
Gómez Robledo expuso que México no comparte la visión de que sólo agregando más asientos
permanentes se conseguirá que el Consejo sea más eficaz, pues se requiere que éste sea más
representativo.10
Conclusión
La iniciativa franco-mexicana es, sin duda, un esfuerzo encomiable por reformar los procedimientos
del Consejo de Seguridad y recuperar la naturaleza ejecutiva y dinámica de este órgano esencial para la
paz y la seguridad internacionales. La limitación del veto en aquellas situaciones que impliquen
violaciones al derecho internacional humanitario, si bien descansaría sobre un acuerdo voluntario y
colectivo, podría tener enormes implicaciones para la efectividad de este órgano. Aunque Francia ha
señalado que este mecanismo tendría como destinatarios principales a Rusia y a China, conviene tener
presente que Estados Unidos es otro integrante del Consejo que ha hecho uso intensivo del veto,
especialmente en el bloqueo reciente a resoluciones sobre el conflicto palestino.
La participación del gobierno mexicano como impulsor de esa iniciativa refleja el interés de la
administración del presidente Enrique Peña Nieto, por promover mecanismos tendientes a reformar la
toma de decisiones en el seno del Consejo de Seguridad de la ONU, así como a posicionar a México
como un actor global responsable en el ámbito multilateral. La presentación de esta iniciativa junto con
Francia, miembro permanente del Consejo, abre una nueva perspectiva de colaboración entre ambos
países en el ámbito multilateral y concretamente en la agenda de reformas al Consejo, que puede ser
7
SRE, "México expresa clara posición frente a la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU", comunicado 164, 16 de mayo de 2011.
Consultado el 29 de septiembre de 2014 en: http://saladeprensa.sre.gob.mx/index.php/comunicados/184-164
8
SRE, "El canciller inauguró la Reunión Viceministerial sobre la Reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas",
comunicado
015,
16
de
enero
de
2014.
Consultado
el
29
de
octubre
de
2014
en:
http://saladeprensa.sre.gob.mx/index.php/comunicados/3602-015
9
SRE, "Documento de Posición y prioridades de México para el Sexagésimo Noveno Periodo de Sesiones de la Asamblea General de la
Organización de las Naciones Unidas", 26 de septiembre de 2014. Consultado el 29 de septiembre de 2014 en: http://goo.gl/B5j5D6
10
Silvia Garduño, "Busca reposicionarse México ante la ONU", Reforma, 19 de septiembre de 2014. Consultado el 29 de septiembre de
2014 en: http://www.reforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=344201&impresion=1
5
emulada por otros miembros permanentes y el resto de la membresía de la Organización de las
Naciones Unidas para promover transformaciones de esta magnitud.
Anexo: Texto íntegro de la declaración conjunta11
(Declaración conjunta)
Reunión ministerial sobre la restricción del uso del veto en el caso de atrocidades masivas
Conclusiones de los Co-Presidentes
Nueva York, 25 de septiembre 2014
Cuando se comenten atrocidades masivas y la barbarie golpea la conciencia universal, el Consejo de
Seguridad debe actuar, no podemos resignarnos a su parálisis. Se trata en primer lugar de una cuestión
de humanidad y de defensa de los principios que son el fundamento de la Carta de las Naciones Unidas.
Asimismo, es una cuestión esencial para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,
debido a que la radicalización y el terrorismo encuentran terreno fértil en el momento que la comunidad
internacional da la sensación de no querer proceder, tal cual lo demuestra la tragedia en Siria.
Francia ha propuesto que los cinco miembros Permanentes del Consejo de Seguridad, de forma
colectiva y voluntaria, se comprometan a no utilizar el derecho de veto cuando se cometen atrocidades
masivas, como el genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra a gran escala. Este
mecanismo podría ser activado por el Secretario General de Naciones Unidas, o en caso necesario a
petición del Alto Comisionado de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, o de cincuenta
Estados Miembros de Naciones Unidas.
Esta propuesta francesa, apoyada y acompañada firmemente por México, es consistente con los
principios de uso del veto que figuran en la Carta. A fin de promoverla, el Sr. Laurent Fabius, Ministro
de Asuntos Exteriores y Desarrollo Internacional de Francia, y el Sr. José Antonio Meade Kuribreña,
Secretario de Relaciones Exteriores de México, copresidieron hoy una reunión ministerial en los
márgenes de la 69 Asamblea General de Naciones Unidas.
Ambos Ministros se congratulan de la amplia participación y el alto nivel en esta reunión, sea de
Estados Miembros de todos los continentes ante la ONU, incluidos los miembros Permanentes del
Consejo de Seguridad, funcionarios de la ONU y representantes de la sociedad civil internacional. Los
dos ministros se felicitan por las numerosas declaraciones de apoyo a nuestros objetivos y a esta
iniciativa, especialmente aquellas de los países que enfrentaron violaciones masivas de los derechos
humanos, lo que nos confirma la necesidad de avanzar.
Francia mantendrá el diálogo Permanente que ha establecido en este sentido con los otros Miembros
Permanentes del Consejo de Seguridad. México y Francia acordaron continuar trabajando juntos, así
como con todos aquellos que así lo deseen, y mantener el impulso en torno a esta propuesta.
Los dos ministros se comprometen a seguir promoviendo la iniciativa ante los Estados miembros de las
Naciones Unidas y de la sociedad civil, con objeto de construir un apoyo amplio y fuerte.
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SRE, "Reunión ministerial sobre la restricción del uso del veto en el caso de atrocidades masivas”, op. cit.
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