Las remuneraciones en el sector público:

Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública latinoamericana”. CLAD, 2002
Perú
Estudio elaborado por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del BID
6. Conclusiones
El caso peruano permite observar una máxima interrelación e indiferenciación práctica entre los regímenes
laborales público y privado, cuestión que en estos momentos se encuentra en revisión. Hasta ahora esta actitud
fue justificada en los aspectos comunes que se presentan en toda relación de trabajo. De hecho, en la misma
Constitución se expresa que debería haber una confluencia de regímenes sustentada en las semejanzas
esenciales a la relación de empleo como lo son el trabajo personal, remuneración y subordinación. Esta visión
minó la tradicional separación entre lo "estatutario" y lo "contractual", que se basa en el reconocimiento de
sustanciales diferencias sustentadas en la naturaleza especial del empleador y la ausencia del “animus
lucrandi“.
Estas diferencias justifican un tratamiento legal distinto en el sector público, sobre todo en la transparencia que
garantice el acceso equitativo a los cargos, basado en la búsqueda de los mayores niveles de idoneidad. Este
debate ha encontrado su máxima expresión en los concursos para la regularización de las plazas docentes, que
ha finalizado exitosamente en el caso de los cargos directivos .
Por otra parte, los fines públicos reafirman la importancia del respeto de las normas del derecho laboral para
construir y preservar tanto la gobernabilidad como la consolidación y resguardo de las instituciones
democráticas. En el caso peruano, las irregularidades cometidas con los ceses colectivos, han generado
heridas en la sociedad de difícil curación.
El actual proceso de institucionalización de las relaciones laborales reconoce dos actores fundamentales: la
Comisión de Trabajo del Congreso de la República y el Consejo Nacional del Trabajo y la Seguridad Social.
Para el período legislativo 2001-2002, la Agenda Legislativa Básica Priorizada, incluye el tratamiento de las
leyes fundacionales de las relaciones laborales como son la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, la Ley de
Despidos Arbitrarios, y la Ley de Base de la Carrera Administrativa. Como se ha visto, ya se han aprobado entre
otras, la Ley de Intermediación Laboral, la Ley de Creación del Registro de las Organizaciones Sindicales del
Sector Público y la Ley de Reestructuración del los Regímenes de Pensiones. Se prevé también la revisión de
la Ley General de Educación y de la Reestructuración del Sistema de Seguridad Social en Salud.
La agenda del Consejo del Trabajo ha incluido, entre otros temas, los ceses colectivos en el sector público y el
registro de organizaciones sindicales del sector.
La fructífera articulación entre el Consejo del Trabajo y la Seguridad Social y la Comisión de Trabajo del
Congreso, permiten suponer que el proceso de reinstitucionalización, aunque complejo, será llevado a cabo en
breve plazo.
Los espacios de diálogo que se han abierto así como la firmeza del Estado en los procesos negociadores en
defensa de los fines públicos, como son por ejemplo la calidad del servicio educativo, hacen suponer que se
producirán avances. En cuanto a los desafíos de los movimientos sindicales del sector público, se reconoce que
si quieren alcanzar sus fines y lograr el respeto de la sociedad, deberán tener en cuenta posturas que incluyan
las preocupaciones de los usuarios y el interés general, ya que de no hacerlo seguirán perdiendo el apoyo de la
opinión pública.
El proceso de diálogo que se ha establecido en el Consejo Nacional del Trabajo es auspicioso y demuestra el
inconveniente que produce la falta de participación de los actores en los programas de ajuste. La estrategia que
suprimió el registro de organizaciones sindicales y que anuló las posibilidades de diálogo social ha demostrado
ser negativa. En este momento el sector público se encuentra sin representación sindical legitimada lo que hace
pensar que la reconstrucción de este actor social demandará un largo proceso de aprendizaje colectivo, pues
deberá incorporar nuevos miembros y nuevas prácticas. El rol de la OIT sobre el particular puede llegar a ser de
gran ayuda, ya que cuenta a nivel regional con numerosos instrumentos de capacitación. Sería interesante el
trabajo mancomunado de la OIT con el Ministerio de Trabajo y Promoción Social en este esfuerzo por capacitar
a los actores gremiales. Aquí nos hacemos eco de Muneto Osaki cuando expresa que está comprobado que: “la
flexibilización sólo puede efectuarse sin sobresaltos asociando a los trabajadores en este proceso y teniendo
debidamente en cuenta sus opiniones” y agrega que “el elemento crítico para el éxito de esa asociación es la
calidad de la relación entre empleador y empleado. La relación viene definida por la confianza y la lealtad
mutua, así como por la intensidad de las consultas entre ambas partes: la negociación colectiva, en el sentido
más amplio de la expresión, puede ser un medio adecuado de mejorar la calidad de la relación entre empleador
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y empleados, legitimando las decisiones adoptadas y el proceso seguido para su adopción. Si no existe una voz
representativa, hay peligro de que las opiniones de los trabajadores, o bien no se expresen, por temor a
enfrentarse con la dirección de la empresa, o bien no se tengan en cuenta”. 1
La observación de las variables consideradas para verificar el desarrollo de las relaciones laborales
constructivas, ya descritas en los lineamientos conceptuales, confronta un proceso cuya dinámica actual no ha
madurado suficientemente como para aprecias los efectos de los cambios iniciados. Sería interesante repetir la
observación un tiempo más adelante para medir su evolución.
Los tres sectores analizados, administración central, educación y salud, todos ellos nacionales, no presentan el
predominio comprobable del empleo permanente bajo reglas de servicio civil. Pero mientras que en la
Administración Central continúa la tendencia a generar contratos laborales, dado que aún no se han establecido
nuevas reglas de juego para la carrera administrativa, no ocurre lo mismo en Salud y Educación, que se
encuentran en un proceso de titularización de cargos .
En la administración central el espacio de diálogo presenta como dificultad que el registro de organizaciones
sindicales es de reciente apertura, aunque sin embargo su problemática se contempla en el Consejo Nacional
del Trabajo y la Seguridad dado la madurez que tienen los representantes sindicales del sector privado que
entienden que el mundo del trabajo es uno solo.
En la educación, no obstante la fuerte conflictividad en el sector, la práctica de la consulta permite señalar la
existencia de espacios de diálogo significativos. En el caso de Salud no se ha podido comprobar la existencia
de los mismos; sólo se ha conocido del reclamo del Colegio de Médicos para participar en los concursos
conforme lo establecen las normas.
La existencia de transparencia externa hacia la sociedad en lo relativo a las tratativas y los resultados de las
negociaciones, sólo en el sector de la educación, donde incide como en otros países la valoración social del
bien público involucrado, la explicitación de los términos de las relaciones alcanza una amplia difusión. Un claro
ejemplo es la discusión pública de las normas para los concursos de cubrimiento de cargos, tanto directivos
escolares como de maestros, donde el Ministerio defiende el objetivo de la calidad como irrenunciable.
En la actualidad, sobre todo en la Administración central, no existe un sistema integrado de personal que
permita tener información actualizada sobre la política y las prácticas de la gestión del empleo público,
incluyendo la calidad y cantidad de recursos humanos, y las condiciones de trabajo y los salarios. Además, no
existen responsables de la gestión de los recursos humanos que sean profesionales a cargo de oficinas
competentes, lo que provoca la falta de integralidad en la escasa información disponible.
En la administración central y en la esfera de la salud no existen reglas precisas para el reclutamiento y la
promoción del personal, cuyo cumplimiento garantice la transparencia, contemple la publicidad y la concurrencia
de los candidatos. En el caso de la educación, se están construyendo nuevas reglas en un proceso
participativo, las cuales están siendo respetadas y perfeccionadas, pero el proceso es muy reciente.
La libertad de afiliación y representación de los intereses de los trabajadores ha reinstaurado su vigencia
recientemente, aunque aún no se puede precisar su evolución. Los actores de salud y educación han
mantenido vigencia porque han desempeñado otros roles institucionales, como es el de la participación en la
gestión de la Seguridad Social en el caso de educación (Derrama Magisterial) o en el control legal de la
matrícula en salud.
No se ha podido verificar la existencia de planes participativos y consensuados con los sindicatos en función de
mejorar la gestión pública, orientada hacia la calidad de servicios y la obtención de resultados. No obstante, el
Colegio Médico manifiesta una vocación de corresponsabilidad en el sector de salud.
Respecto de la promoción de la profesionalidad, tanto en la administración central como en el sector educación
puede considerarse que aún no existen reglas y prácticas inequívocas en este sentido. En el caso de salud, la
recertificación médica sí es un claro ejemplo.
Osaki, Muneto, “Negociar la flexibilidad: función de los interlocutores sociales y del Estado” (Negotiating Flexibility: The role
of the social partners and the State), OIT, Ginebra, 2000, Pág. 170, 171
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En Perú no existen en el Sector Público procedimientos aceptados para la negociación bajo la forma de
convenios colectivos, tanto en la administración central como en educación. En lo que hace al sector de la
salud, aunque la Ley de Trabajo Médico lo contempla, en la práctica no se realiza. Es de esperar que la Ley de
Relaciones Colectivas de Trabajo que se encuentra en la agenda legislativa, incluya también al Sector público.
Dado que no se aplica la negociación colectiva, no existen niveles articulados de negociación y por lo tanto no
se pueden generar condiciones relativas a la productividad o la calidad.
Puede decirse, en general, que el nivel de desarrollo de las relaciones laborales constructivas en Perú es bajo,
y que dependerá del grado de consenso que se logre respecto de los nuevos institutos que puedan
consolidarse y superarse anteriores prácticas y construir nuevas con una mayor orientación hacia los resultados
de la gestión como consecuencia de los acuerdos. Hasta ahora sólo puede verificarse que los espacios de
negociación permiten acercar a las partes involucradas, como lo ha sido la Ley que regula la Intermediación
laboral, o los concurso por plazas directivas en el sistema educativo.
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