3. Reglas, procedimientos y dinámica de las - siare
Anuncio
“Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública latinoamericana”. CLAD, 2002 Costa Rica Estudio elaborado por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del BID 3. Reglas, procedimientos y dinámica de las relaciones laborales y condiciones de empleo 3.2 Características y tendencias: consulta y negociación Aspectos generales La negociación colectiva es reconocida en la legislación laboral, y fue un instrumento ampliamente utilizado en las instituciones autónomas del sector público, excluyendo el gobierno central donde impera la Ley del Servicio Civil. Pero la Ley General de la Administración Pública N° 6227 de 1979 sujeta las relaciones laborales del sector público al derecho administrativo, a partir de lo cual no se pueden realizar negociaciones colectivas en el sector estatal, permitiéndose en todo caso la actualización o conservación de las convenciones firmadas con anterioridad. 1 En esta situación se encuentra la CCSS, cuya convención se mantiene y actualiza periódicamente, pero sujeta a regulaciones que anualmente emite la Autoridad Presupuestaria creada en 1982. La ley considera servidor público a la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Por el artículo 112 establece que el derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común, que se rigen por el derecho laboral o mercantil, según los casos. De allí se establece que el servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual es considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados, y que prevalece sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto, teniendo en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia. Así, el servidor público es considerado un servidor de los administrados, en general, y en particular de cada individuo o administrado que con él se relacione en virtud de la función que desempeña; cada administrado se considera en el caso individual como representante de la colectividad de la cual el funcionario depende y por cuyos intereses debe velar. Los gremios, en particular los grupos profesionales, optaban por el conflicto colectivo o la negociación de facto, recurriendo a los tribunales del trabajo para obtener “laudos arbitrales” con los cuales lograron mejoras salariales (no fue el caso en educación y salud), pero en 1992 la Sala Constitucional declaró inconstitucional este recurso. A fin de restablecer derechos a la negociación y arbitraje de sus conflictos colectivos, se ha propuesto una nueva “Ley de Empleo Público” que sustituya el Estatuto del Servicio Civil, pero ésta no ha prosperado. Según Bronstein (1997), la creación de comisiones nacionales tripartitas en Costa Rica, podrían contribuir a crear un mayor clima de consenso y de negociación, destacando que la credibilidad de estas instituciones depende del protagonismo que el Estado acepte acordarles. 1 Según Blanco Vado, “Si hasta 1979 la orientación de nuestra jurisprudencia había sido la de que el Estado podía negociar con los sindicatos los instrumentos convencionales, aunque no se encontraba obligado a ello, la nueva legislación, interpretada en sentido desfavorable a los intereses laborales, estableció que a partir de entonces era real la imposibilidad de suscribir nuevas Convenciones Colectivas de Trabajo en la administración pública costarricense.” A partir de entonces se emiten las denominadas directrices en materia de negociación, según las cuales solamente resulta posible actualizar los instrumentos suscritos antes de la entrada en vigencia de la Ley General de Administración Pública, deslindándose dos grandes ámbitos: de un lado, aquellos sectores y organizaciones sindicales que habían negociado sus instrumentos antes del 26 de abril de 1979, fecha de vigencia de la LGAP, y por el otro todos aquellos sectores y organizaciones que no lo tenían, y que fueron excluidos de tal posibilidad. La suscripción de las negociaciones queda circunscripta al sector descentralizado y empresas estatales. Mario A. Blanco Vado, “La negociación colectiva de facto en la administración pública costarricense”, en Debate Laboral: Revista Americana e Italiana de Derecho del Trabajo, Año III, No. 6, Editada por Iscos Cisl - Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, San José, 1990. 19 “Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública latinoamericana”. CLAD, 2002 Costa Rica Estudio elaborado por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del BID M. Castro explica que en 1992, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional la utilización en el sector público del proceso arbitral regulado en el Código de Trabajo, lo que lleva a suscribir el Pronunciamiento conjunto del Poder Ejecutivo y de las Organizaciones Sindicales y Gremiales, acuerdo de 22 de octubre de 1992, en el cual el Gobierno se compromete a regular la negociación colectiva, los procedimientos de solución de conflictos colectivos y la huelga en el sector público por medio de una Ley de Empleo Público. Hasta que la ley se promulgara, se produjo de forma transitoria el Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos. En su apreciación, como los acuerdos del año 1992 y los sucesivos acuerdos del año 1998 y 1999 nunca fueron cumplidos por el Gobierno, la Ley de Empleo Público no fue promulgada y por lo tanto, el reglamento de transición antes citado ha permanecido vigente, con el “problema de que ese mecanismo viola los principios elementales de negociación colectiva”. 2 Como fuera expuesto, más allá de la no suscripción del convenio 151 y 154 de la OIT, hay permanentes y variadas instancias de negociación institucionalizada. Durante la administración del Presidente Calderón (1990-1994), una misión de la OIT visitó el país y constató violaciones a los derechos laborales, posteriormente la Asamblea Legislativa promulgó la ley 7360 que reformó el Código de Trabajo en cuanto a la inclusión del fuero sindical. La Sala Constitucional redactó además la sentencia 5000-93, en la que ordena respetar la libertad sindical. La Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), junto con otras organizaciones sindicales, denunció al Gobierno costarricense ante el Departamento de Comercio de los Estados Unidos y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aduciendo que el país carece de las condiciones para efectuar negociaciones colectivas tanto en el sector público como en el privado. Ya en 1993 se presentó una denuncia similar cuyo trámite fue suspendido por los sindicatos luego de que el Gobierno impulsara la ley que estableció el fuero sindical en el Código de Trabajo. Pero en mayo y agosto de 2000, la Sala Constitucional limitó, en dos fallos separados, las convenciones colectivas en el sector público. En el primero, declaró inconstitucionales las convenciones de 50 de las 81 municipalidades, por lo cual cada Concejo debe definir con sus empleados quiénes realizan o no gestión pública. Esto por cuanto quedan fuera de negociación los empleados que dicten actos administrativos que supriman o modifiquen derechos de los demás funcionarios. El fallo de la Sala IV podría llevar a la Defensoría de los Habitantes, la Contraloría o la Procuraduría a solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de otros beneficios incluidos en diferentes convenciones del sector público. ANEP sostiene que "el camino nacional (de negociación) quedó cerrado, lo que procede es el escenario internacional". La demanda intenta acogerse a las cláusulas sociales del Sistema General de Preferencias y de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC), del que Costa Rica forma parte, que obligan al país a mantener condiciones laborales como la negociación colectiva. La Defensoría de los Habitantes impulsó uno de los recursos que falló la Sala IV, que sostiene que no se cuestionan las convenciones pues son un derecho, sino que se combaten las cláusulas abusivas. 3 Desde la perspectiva gremial se considera que en Costa Rica se da un entrevero jurídico en materia laboral, donde el Código del Trabajo garantiza la negociación colectiva para los trabajadores, la Constitución Política refuerza el derecho de negociación colectiva y le da rango constitucional a las convenciones colectivas de trabajo, pero en el caso del sector público los remite a un Estatuto de Servicio Civil que regula las relaciones entre el Estado y sus servidores. A lo largo del tiempo el estatuto quedó solamente en el gobierno central, mientras que en algunas empresas públicas se desarrolla la negociación colectiva conforme al Código del Trabajo. Así, se aprecia que en la Administración Pública costarricense existe un caos en materia de relaciones laborales y negociación colectiva, y en el caso del sector municipal se ha llegado al extremo en el que la gente vive en un vaivén jurídico (“un día hay negociación colectiva y al otro día no”). 4 En la visión de la dirigencia sindical, la ley de 1978 que refuerza la prohibición de la negociación colectiva en la Administración Pública, para no crear un problema político y conflictos sociales, llevó al gobierno a establecer 2 Castro, Mauricio. “Violación de disposiciones laborales por http://www.aseprola.org/documentos/. Castro es asesor legal de la ANEP. 3 Villalobos, Carlos A. La Nación (Costa Rica), Martes 23 de enero de 2001. 4 Entrevista a Albino Vargas, citada. 20 el gobierno de Costa Rica”, en “Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública latinoamericana”. CLAD, 2002 Costa Rica Estudio elaborado por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del BID que las convenciones colectivas de trabajo en el sector público hasta ese momento vigentes seguirían existiendo. 5 Así, a mediados de los 80 hubo un boom de negociación colectiva en los sectores hasta ese momento excluidos a través de la figura del Código del Trabajo, y con ella algunos sectores tradicionalmente descubiertos de negociación colectiva, tuvieron acceso a la misma a través del sistema judicial, por un pliego petitorio presentado al juez de trabajo, quien sentenciaba. Se conoció como “el boom de los laudos”, que sin embargo se detuvo abruptamente en 1992 cuando la Sala Constitucional se pronunció contra la negociación colectiva en la Administración Pública, no correspondiendo aplicar la figura del conflicto colectivo de carácter económico y social, aunque los derechos adquiridos de buena fe en función de los laudos se mantienen para no generar problemas. En 1999 se produce otro fallo constitucional sobre la negociación colectiva bastante polémico y confuso: puede haber negociación colectiva en aquellos sectores del Estado cuya actividad sean servicios económicos que también pueden ser desempeñados por particulares. 6 En síntesis, el tema de la negociación colectiva en el sector público es materia de controversia entre el gobierno y los sindicatos desde hace décadas, y la disputa se extiende entre los tratadistas y los tribunales. El hecho cierto de su habilitación temprana ha generado derechos que permiten la subsistencia de acuerdos realizados y lo que se dio en llamar la “negociación colectiva de facto”, pero el carácter más terminante de las interpretaciones hechas por los últimos fallos judiciales, así como ciertas facultades de interpretación por parte de la administración, más la presión sindical y el peso de las recomendaciones de la OIT, mantienen abierto el debate. Educación En el sector educación existe la práctica de negociar acuerdos entre organizaciones magisteriales y el Ministerio de Educación Pública (MEP). 7 Es el caso de las negociaciones realizadas en junio de 2001 donde las primeras, agrupadas en el “Magisterio en Acción”, someten al gobierno planteamientos que incluyen temas laborales, salariales, de calidad de la educación y aspectos académicos, sobre la promoción de la igualdad en la educación, legislación, presupuesto y pensiones. Así, dentro de estos capítulos principales, se incluyen procedimientos sobre concursos y publicidad de los actos, redefinición de políticas salariales para puestos específicos y por condiciones de trabajo, reclasificación de puestos, incremento de incentivos. Naturalmente ello no significa la aceptación de los planteos gremiales por el gobierno, como es el caso del requerimiento de incorporar al salario base el incentivo mensual otorgado por la ampliación del curso lectivo, que al no considerarlo procedente, consolida el acuerdo oportunamente tomado por la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público con el Ministerio de Trabajo. Eduardo Rojas Carranza (ANDE), reivindica que el convenio firmado para presentar al ministro, con 49 puntos, obtiene respuesta positiva en 47, y que el conjunto de planteos hace al mejoramiento de la calidad de la educación. 8 Dentro de esta modalidad de trabajo, también se acuerda la constitución de comisiones bipartitas de trabajo, como es el caso de la encargada de analizar los contenidos del Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación. Aspectos tan importantes como la implementación de la universalización de la educación preescolar, o la evaluación de proyectos financiados por organismos internacionales, forman parte de la agenda. 5 Esas convenciones se quedaron en las empresas públicas del Estado: en la refinadora del Estado, en dos de los bancos estatales, en los puertos, en la compañía de luz y fuerza, en el ámbito municipal y en otras instituciones menores. El grueso de la Administración Pública quedó exento de negociación colectiva: maestros, administración central, sector salud y otros. Entrevista a Albino Vargas, citada. 6 “En estos casos se debe excluir la administración de cada institución, salvo que el juez de trabajo diga que “aquí en la refinadora hay negociación colectiva” solamente que en la refinadora la administración debe decir cuál es el estamento de funcionarios que queda afuera, cuáles son los que participan directamente de la gestión pública, definir la patronal. El problema es que creíamos que eso estaba resuelto pero la Abogacía del Estado (Procuraduría General de la República) dice que está bien ese fallo pero que no cubre a los municipios. Los municipios quedan fuera de toda forma de negociación colectiva siendo que han sido los que históricamente han tenido la negociación colectiva más vieja del país. Se está preparando una huelga (programada para enero) para defender los derechos sindicales y de negociación colectiva en el sector municipal.” Entrevista a Albino Vargas, citada. 7 Véase Ministerio de Educación Pública, Magisterio en Acción en www.apse.or.cr 8 Entrevista a Eduardo Rojas Carranza, Presidente Asociación Nacional de Educadores (ANDE), noviembre de 2001. 21 “Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública latinoamericana”. CLAD, 2002 Costa Rica Estudio elaborado por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del BID Aspectos que pueden asociarse a cuestiones laborales en sentido estricto, se incluyen en acuerdos de elaboración de un Código de Salud Ocupacional del MEP; la solicitud de garantías de respeto a los derechos laborales contenidos en los convenios 87, 98 y 135 de la OIT, la Constitución Política y el Código del Trabajo, que la representación del gobierno da por plenamente ratificados. En materia presupuestaria, los gremios plantean la aplicación correcta del 6% del PIB a infraestructura y equipamiento, para lo que el MEP se compromete a garantizar la no subejecución de estos recursos en acción coordinada con el Ministerio de Hacienda. Todos estos acuerdos son materia de seguimiento y control de parte de una Comisión bipartita conformada por los Presidentes y Secretarios Generales de la Asociación Nacional de Educadores (ANDE), la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE), la Asociación Nacional de Directores de Enseñanza Media (ADEM), el Sindicato de Asistentes de Dirección de Enseñanza Media (SADEM), el Sindicato Nacional de Conserjes (SINAC) y el Sindicato de Trabajadores de la Educación Costarricense (SEC) y los Viceministros y el Oficial Mayor del Ministerio de Educación Pública. Estos acuerdos sucedieron a una serie de reclamos del magisterio, donde estaba en disputa el calendario escolar que afectaba derechos adquiridos en materia de permisos sindicales y conquistas económicas, relacionadas con el incentivo, y todos estos relacionados, a su vez, con la “política de los 200 días”, cuestionada en tanto se la presenta como suficiente para mejorar la calidad de la educación. En el caso de APSE, a los postulados a ser defendidos resultaron de sucesivas asambleas de Presidentes de Base como mecanismo de consulta. Salud Cabe destacar que, en el proceso de modernización del sistema de salud, mediante la incorporación de los contratos de gestión, se fortaleció la capacidad de conducción de las gerencias en las cuales se firman los acuerdos facilitando la gestión de estructuras conformadas por pares profesionales. Con los compromisos se dispone de una herramienta válida para rendir cuentas por resultados. En el Servicio Civil también se está comenzando con una experiencia piloto de compromisos de gestión que concomitantemente lleva a revisar el sistema de evaluación. 22
