A. y S. t. 256, p. 84-91 - Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe

Reg.: A y S t 256 p 84/91.
En la ciudad de Santa Fe, a los once días del mes de marzo del año dos mil catorce, se
reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia,
doctores Daniel Aníbal Erbetta, doctora María Angélica Gastaldi y doctor Mario Luis Netri, con la
presidencia del titular doctor Rafael Francisco Gutiérrez a fin de dictar sentencia en los autos
caratulados “MUNICIPALIDAD DE SAN LORENZO C/ RADIO COMUNICACIONES MÓVILES APREMIO FISCAL - (EXPTE. 613/08) sobre RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD (C.S.J.
CUIJ N°: 21-00508772-1). Se resolvió someter a decisión las cuestiones siguientes: PRIMERA:
¿es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: ¿en su caso, es procedente? TERCERA: en
consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar? Asimismo se emitieron los votos en el orden
en que realizaron el estudio de la causa, o sea, doctores: Netri, Erbetta, Gastaldi, Spuler y
Gutiérrez.
A la primera cuestión el señor Ministro doctor Netri dijo:
Mediante resolución registrada en A. y S. T. 247, pág. 406, esta Corte admitió la queja por
denegación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la demandada contra la sentencia
396 (del 09.08.2011) de la Sala Segunda de la Cámara de Apelación Civil y Comercial de Rosario
que -por mayoría- acogió el recurso de apelación interpuesto por la actora y en consecuencia,
ordenó llevar adelante la ejecución revocando la sentencia 245 (del 05.03.2008) -que a su turno
hizo lugar a la excepción de inhabilidad de título y rechazó la demanda de apremio-, disponiendo
la devolución de las actuaciones al juzgado de origen para que emita nuevo pronunciamiento
sobre las cuestiones pendientes de resolución; ello, por entender que la postulación de la
recurrente -desde la apreciación mínima y provisoria que correspondía a ese estadio- contaba
-“prima facie”- con suficiente asidero en las constancias de la causa y suponía articular con
seriedad un planteo que exigía examinar si la sentencia reunía o no las condiciones mínimas
necesarias para satisfacer el derecho a la jurisdicción que acuerda la Constitución nacional y
resultaba con idoneidad suficiente para operar esta instancia de excepción.
El nuevo examen de admisibilidad que impone el artículo 11 de la ley 7055, efectuado con
los principales a la vista me conduce a rectificar parcialmente dicha decisión, pese a lo
dictaminado por el señor Procurador General a fojas 173/178v.
En efecto, en cuanto al tema traído ante esta Sede referido a los cuestionamientos
nulificatorios formulados al trámite de elaboración de la Constancia de deuda emitida por el
Tribunal Municipal de Faltas de San Lorenzo y su posterior ejecución por “comisión de una
contravención a la Ordenanza Municipal vigente 2469/04", obsta a su tratamiento la ausencia de
tempestiva introducción de la cuestión constitucional en la primera oportunidad que tuvo para
hacerlo, al menos al contestar los agravios del apelante, resultando tardío el tema llevado
directamente ante esta Corte en el recurso de inconstitucionalidad, encontrándose incumplido en
este punto el artículo 1 “in fine” de la ley 7055.
Voto, pues, parcialmente por la afirmativa.
A la misma cuestión el señor Ministro doctor Erbetta, la señora Ministra doctora Gastaldi, el
señor Ministro doctor Spuler y el señor Presidente doctor Gutiérrez, expresaron idéntico
fundamento al vertido por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.
A la segunda cuestión el señor Ministro doctor Netri dijo:
La materia litigiosa puede resumirse así:
1.1. Surge de las constancias de la causa que la Municipalidad de San Lorenzo promovió
demanda de apremio (el 22.03.2007, f. 7/v.) contra la demandada y/o quien resulte propietario y/o
poseedor de la antena ubicada en el inmueble sito en Suiza 575 de esa ciudad por la suma de
$65.057 con intereses y costas fundando su pretensión -conforme consta en el título- en el Código
Civil (art. 979, incs. 2 y 5), en las leyes provinciales 5066, 8173 y Código Procesal Civil y
Comercial. Integró la demanda con el título ejecutivo al que denominó “Certificado Judicial por
Tribunal Municipal de Faltas Nro. 0021-00000267/8" (f. 5).
Del texto de la pretensión de la acción de apremio surge que en la aludida Certificación (f.
5) también consta la conceptualizada “orden de provisión” de la que no aporta ningún otro tipo de
precisiones mas que su número (000002551), fecha (05 de octubre de 2005), y los montos (total,
de la deuda original y del ajuste).
1.2. A su turno, la accionada en lo que resulta de interés en la causa dedujo excepciones al
progreso de la acción jurisdiccional. Aseveró que se pretendió librar el título ejecutivo sin que el
Municipio estuviere habilitado para dicha expedición e “incluyendo un rubro que origina la
determinación de deuda denominado ‘Orden de provisión’, no habilitado normativamente para
emitir títulos ejecutivos”, por lo que el aludido documento ejecutivo resultó inhábil (cfr. fs. 57/61).
En este punto, la recurrente enfatizó que el concepto de “orden de provisión” no responde a
crédito fiscal de ninguna naturaleza por lo cual el certificado no era hábil por carecer de
ejecutividad y, en relación a los intereses impuestos, resultaban arbitrarios, irrazonables y
excesivos.
Agregó que la inhabilidad del título estaba dada por la falta de ejecutoriedad del rubro no
autorizado como crédito fiscal y que “la potestad de los municipios para auto crear títulos
ejecutivos siempre debe responder a créditos fiscales, debiendo como condición “sine qua non” de
validez indicar el concepto e importe que se persigue con especificación del tributo y de la
obligación fiscal correspondiente; lo que no ha acontecido en autos. Expresó que tal actuar por
parte del ente público escondía una antijuridicidad que los jueces debían desentrañar en ejercicio
del mandato de afianzar la justicia que en el “sub lite” implicaba una inexplicable violación de
derechos constitucionales.
Como contestación a las excepciones opuestas, la Municipalidad (fs. 62/63), en vinculación
con el tema abordado en el presente manifestó que su accionar se ajustó a los términos de la
leyes 2756, 5066 (con modif.) y, concretamente en referencia a la “orden de provisión n°
00002551" sostuvo que correspondía al detalle particular que su parte realizó al momento de
confeccionar sus títulos ejecutivos, pero de manera alguna encarnó un abuso, sino que obedeció a
una “Práctica administrativa consuetudinaria”, no escapando al carácter de crédito fiscal en pugna
sino que formaba parte integrante del mismo (cfr. fs. 62v./63). No obstante ello, reconoció que
ciertamente su denominación podía dar lugar a confusiones (cfr. f. 63).
Asimismo rechazó las alegaciones efectuadas respecto de los intereses aplicados a la
especie, sugiriendo que deben tomarse como apreciaciones personales, desde que los mismos no
están regulados.
Tramitado el apremio las partes acompañaron minuta para la audiencia de vista de causa
(fs. 65/66 y 67/70) y el Juez dictó sentencia en la que hizo lugar a la excepción de inhabilidad de
título y rechazó la demanda de apremio, con costas a la actora (fs. 73/76).
Apelado que fuera dicho decisorio, la Sala Segunda de la Cámara de Apelación en lo Civil y
Comercial de Rosario, por mayoría, en la única cuestión propuesta, lo revocó y consideró
procedente la apelación por cuanto la constancia de deuda de foja 5 (en referencia al concepto
“orden de provisión”) es título ejecutivo suficiente conforme a la ley 5066, en el entendimiento que
se ejecuta una deuda fiscal exigible; que las formas extrínsecas del título son habilitantes y que
está vedada la discusión de la causa; rechazando la excepción de inhabilidad de título y llevando
adelante la ejecución.
1.3. Contra este decisorio la demandada interpuso recurso de inconstitucionalidad (fs.
126/135), alegando que conculcó su derecho de defensa, el deber de afianzar la justicia y el
derecho de propiedad; e incurrió en falta de prudencia al sentenciar, violando el principio de
legalidad tributaria y el derecho a la jurisdicción.
El fallo de la anterior instancia de conocimiento hizo lugar a la excepción de inhabilidad de
título, rechazó la demanda de apremio e impuso las costas a la vencida.
En cuanto al Acuerdo 396, que constituye el objeto impugnativo del recurso extraordinario
interpuesto, la recurrente destacó los fundamentos centrales del mismo e hizo incapié en la falta
de prudencia al sentenciar y en la incongruencia al haber discernido que una orden de provisión
equivale a un crédito fiscal, omitiendo de tal manera el criterio de esta Corte (A. y S. T. 203, pág.
46), cuando aquélla sólo puede derivar de prestaciones obligatorias establecidas en ejercicio del
poder fiscal.
Asimismo, la requirente consigna que la orden de provisión es un medio utilizado por la
Administración para efectuar contrataciones que nada tienen que ver con la materia tributaria.
Indica que en cuanto al agravio tocante a la violación del principio de legalidad tributaria, la
afirmación de la Sentenciante de que el título contiene formas extrínsecas habilitantes, en cuanto
a lugar, firma del funcionario competente, indicación concreta del deudor, importe y concepto del
documento; identificación de la deuda reclamada bajo el concepto “Orden de provisión” del
05.10.2005, evidencia que el fallo omitió considerar aspectos decisivos para la resolución de la
causa.
En definitiva, expresa que el defecto central del razonamiento de la sentencia cuestionada
consiste en que optó por una hermenéutica que rebasó los límites opinables, desentendiéndose
de elementales pautas que rigen la interpretación de los textos legislativos, de forzosa
consideración en la causa.
2. Se adelanta que el presente recurso merece favorable recepción de conformidad a los
argumentos que seguidamente se explicitan.
En efecto, la deficiencia central del razonamiento seguido por el Juzgador reside en que, al
momento de pronunciarse sobre la aplicabilidad al caso del procedimiento reglado por la ley 5066,
optó en definitiva por una hermenéutica que rebasó los límites de lo opinable, desentendiéndose
de elementales pautas que rigen la interpretación de los textos legislativos y que era de forzosa
consideración en el “sub lite”.
2.1. Liminarmente cabe resaltar que se debate en la causa el proceso de apremio
promovido por la Municipalidad de San Lorenzo contra Radio Comunicaciones Móviles con base
en el certificado de deuda denominado “Certificado Judicial por Tribunal Municipal de Faltas” (f. 5
de autos), donde consta como detalle de la determinación de la deuda -entre otra- la Orden de
Provisión 000002551 del 5.10.2005 sin que se haya precisado el origen específico del crédito, al
consignarse solamente el concepto “orden de provisión”.
2.2. De tal forma, como ha quedado explicitada la postulación admitida en el remedio
extraordinario transcurre -en lo que resulta de interés- por la inclusión de un rubro de deuda
denominado “orden de provisión”, que carece de la autorización legal para emitir título ejecutivo;
de forma tal que el certificado de ejecución obrante en la causa adolece de inhabilidad.
Además, concreta otro orden de cuestionamiento en relación a los intereses impuestos, por
resultar arbitrarios, irrazonables y excesivos.
2.2.1. Corresponde examinar las alegaciones formuladas por la accionada en referencia a
que la inclusión en el Certificado de Deuda del concepto “orden de provisión N° 000002551 de
fecha 05 de octubre de 2005” tornó al título en inhábil en razón de no corresponder a crédito fiscal
alguno, careciendo de ejecutividad. Asimismo, invocó que la potestad de los municipios de auto
crear títulos ejecutivos siempre debe corresponder a créditos fiscales, debiendo como condición
“sine que nom” de validez indicar el concepto, importe y especificación del tributo u obligación
fiscal que se persigue.
De la observación detallada de la Certificación de deuda municipal, se aprecia que en
relación a la referida orden de provisión, ninguna de esas exigencias lucen cumplidas.
Pese a que la Municipalidad pretende atribuir su proceder a una “práctica administrativa
consuetudinaria” y que no escapa al carácter de crédito fiscal “sino que es parte integrante del
mismo”; en verdad no logra su cometido al no conseguir justificar el carácter privilegiado del
mismo.
La ley 5066 en su artículo 1 alude a créditos fiscales que sólo pueden derivar de las
“prestaciones obligatorias” (cfr. criterio de esta Corte en “Comuna de Diego de Alvear...”, A. y S. T.
203, pág. 46, con remisión a Giuliani Fonrouge, Carlos M. “Derecho Financiero”, 6° ed. act. por
Navarrine-Asorey, Depalma, Bs. As., 1997, págs. 311 y ss.) establecidas en el ejercicio del “poder
fiscal” que “es consustancial con el origen y la naturaleza del Estado”, y que aparece reglado por
el derecho tributario (v. Jarach, Dino, “Curso superior de Derecho Tributario”, 1957, Cima, Bs. As.,
pág. 42).
De conformidad con dicha ley, así como sus modificaciones y complementarias, es claro
que el título que se pretende ejecutar en la causa comprende un concepto que no resulta
compatible con los gravámenes fiscales; es más, incorpora una “orden de provisión” cuya
naturaleza no puede vincularse con un impuesto, derecho, tasa, contribución o multa; sin formular
mención alguna del tributo u obligación fiscal que persigue.
Por ello el título auto creado bajo esas condiciones, al incorporar un rubro que lejos está de
ser considerado gravamen fiscal, igualmente lejos está de los alcances de un apremio.
Repárese en que la ley 8173, prevé bajo el epígrafe “Título ejecutivo” que “Para la
liquidación por apremio de deudas fiscales impagas servirá de suficiente título la liquidación
expedida por el Municipio y de acuerdo al trámite señalado en las leyes provinciales 2127, 5066 y
normas del Código Procesal Civil y Comercial” (art. 63). A su vez la ley 5066 que regula el
procedimiento para el cobro judicial de “créditos fiscales” de Municipalidades y Comisiones de
Fomento, determina en su artículo 1 que se hará por la vía de apremio que establece;
complementándose con el artículo 3 en cuanto determina la facultad que el Fisco Municipal o
comunal “...confiere a los contribuyentes para el pago de sus obligaciones....”. De la legislación
aplicable surge que para otorgar carácter ejecutivo a una acreencia debe tratarse de ”deudas
fiscales”; “créditos fiscales” y el obligado al pago ser un “contribuyente”.
Es evidente que entre los que habilitan la vía ejecutiva no puede -sino con error- entenderse
comprendida la llamada “orden de provisión”, que no responde a ninguna de esas
conceptualizaciones.
De admitirse lo contrario, es decir, la autorización del cobro de rubros extraños a deudas y
créditos fiscales, tales como los provenientes de cualquier otro tipo de actividad estatal (como por
ejemplo contrataciones, suministros, otros servicios, etc.), sin ley previa que lo habilite,
posibilitarían su percepción por la vía ejecutiva y con ello se excedería el marco de legalidad
tributario.
Por lo tanto no puede consentirse que una orden de provisión -cuya esencia difiere
de la de los gravámenes fiscales- pueda ejecutarse por la vía del apremio sin violación de las
formas extrínsecas del título -base de la ejecución-, porque la experiencia indica que la expresión
“obligaciones/créditos fiscales” es utilizada para aludir a cuestiones relacionadas con obligaciones
y derechos provenientes de tributos (cfr. C.S.J.S.F.; criterio in re “Comuna de Diego de Alvear”, ya
citado).
Ello toma en cuenta las facultades acordadas al ente público quien unilateralmente emite el
título ejecutivo (bajo el cumplimiento de rigurosas exigencias), precisamente para evitar los abusos
en los que podría incurrir atento a que se trata de un proceso de ejecución abreviado con
limitación de defensas, en su propio beneficio, en el que al particular escasa o nula participación le
cabe, por lo que adquiere particular relevancia la regularidad del procedimiento de formación del
certificado de deuda, debiendo rodearse el título de un estricto marco formal, con cumplimiento de
las exigencias constitucionales del principio de legalidad y del principio de buena administración
(cfr. C.S.J.S.F. A. y S. T. 125, pág. 45; A. y S. T. 96, pág. 133, entre otros).
De esta manera, los elementos de convicción especificados aportan el convencimiento de
que los Sentenciantes se limitaron a efectuar un análisis parcial y fragmentario de las constancias
de autos, de los hechos de la causa y del derecho aplicable, lo que descalifica el decisorio desde
el plano de estudio de este recurso extraordinario en tanto las objeciones apuntadas importaban
ubicar bajo análisis un supuesto de inhabilidad de título ante las falencias formales registradas y
ante la inclusión en el mismo de un rubro no autorizado expresamente para ejecutarse por la vía
de apremio, cuyo carácter decisivo no podía desconocerse al conmover y afectar la existencia
misma de la deuda.
En dicho sentido el máximo Tribunal de la Nación ha señalado que la regla según la cual en
el juicio de apremio no se pueden discutir aspectos sustanciales de la obligación “no pueden llevar
a admitir una condena cuando falta alguno de los presupuestos de la acción ejecutiva, como es la
exigencia de deuda exigible y ello resulta manifiesto en autos” (cfr. C.S.J.N. Fallos:278:346;
294:420; 298:626; 302:178; 318:1151; 327:4791, entre otros). Y que no pueden ser consideradas
como sentencias válidas los pronunciamientos de los tribunales inferiores que omitan
absolutamente tratar la defensa mencionada, toda vez que aquélla ha de gravitar
fundamentalmente en el resultado de la causa (cfr. C.S.J.N. Fallos:266:29; 295:190; 299:32;
303:874, entre otros).
Y, en este punto esta Corte ha señalado la importancia de destacar que la incursión en el
proceso de gestación del título, no se lleva a cabo para evaluar la legitimidad causal de la
obligación -cuestión invalorable en el juicio ejecutivo- sino para corroborar el cumplimiento de las
formalidades que regulan la formación del título (cfr. criterio de “Comuna de Hersilia”, A. y S. T.
240, pág. 204). De tal forma el examen del título tiende no sólo a asegurar las formas extrínsecas
sino que debe asimismo abarcar las circunstancias de haberse o no observado el procedimiento
que la ley impone como previo a su exigibilidad, lo cual de modo alguno significa -se reiteraavanzar sobre la causa de la obligación” (“Comuna de Hersilia”, cit.).
La solución propiciada y lo hasta aquí dicho basta para descalificar el decisorio cuestionado
sin necesidad de ingresar al análisis de otras cuestiones, desde que las deficiencias apuntadas
resultan suficientes para evidenciar que éste consagra una solución que, conforme se anticipara
no puede ser vista como la necesaria derivación razonada del derecho vigente aplicable a las
circunstancias comprobadas de la causa, extremo que torna sin más procedente el recurso,
deviniendo inoficioso el examen de los restantes agravios traídos a consideración de este Cuerpo.
Las razones expuestas determinan la procedencia del recurso, correspondiendo la
anulación del pronunciamiento como acto jurisdiccional, con costas a la vencida (art. 12, ley 7055).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión el señor Ministro doctor Erbetta, la señora Ministra doctora Gastaldi, el
señor Ministro doctor Spuler y el señor Presidente doctor Gutiérrez, expresaron idénticos
fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.
A la tercera cuestión, el señor Ministro doctor Netri dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar
procedente el recurso interpuesto. En consecuencia, anular la resolución impugnada. Disponer la
remisión de la causa al Tribunal subrogante que corresponda a fin de que la juzgue nuevamente.
Costas a la vencida (art. 12, ley 7055).
Así voto.
A la misma cuestión el señor Ministro doctor Erbetta, la señora Ministra doctora Gastaldi, el
señor Ministro doctor Spuler y el señor Presidente doctor Gutiérrez, dijeron que la resolución que
correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.
En mérito de los fundamentos del acuerdo que antecede la Corte Suprema de Justicia de la
Provincia RESOLVIÓ: Declarar procedente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto. En
consecuencia, anular la resolución impugnada y remitir los autos al Tribunal subrogante que
corresponda a fin de que juzgue nuevamente la causa. Costas a la vencida (art. 12, ley 7055).
Registrarlo y hacerlo saber.
Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante
mí, doy fe.
FDO.: GUTIÉRREZ ERBETTA GASTALDI NETRI SPULER FERNÁNDEZ RIESTRA
(SECRETARIA).
Tribunal de origen: Sala Segunda de la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial de
Rosario.
Tribunal que intervino con anterioridad: Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Civil
y Comercial N° 5 de Rosario.