guia para realizar el análisis de riesgos de desastres

GUIA PARA REALIZAR EL ANÁLISIS DE RIESGOS DE DESASTRES POR MUNICIPIO
Xavier Moya
BORRADOR-Mayo 2009
INTRODUCCIÓN
A partir del análisis que hizo personal del PNUD con numerosas organizaciones de la sociedad civil y expertos de la
academia sobre el impacto de los huracanes Stan y Wilma (2005), surge como una de las conclusiones la necesidad de
trabajar con los municipios (también) en el tema de Manejo Integral de Riesgos de Desastres (MIRD). Para el PNUD y las
demás agencias de Naciones Unidas, el problema de los desastres es una expresión de las debilidades del desarrollo.
Consideramos que los desastres no son naturales (algunas de las amenazas que los producen sí), sino la combinación de
debilidades en los procesos del desarrollo, como el inadecuado manejo de los ecosistemas, el tejido social roto, políticas
públicas que ignoran los riesgos, etc.
El enfoque que adopta el Programa de Manejo de Riesgos de Desastre (PMR) del PNUD para el trabajo con municipios, se
basa en varios planteamientos:
a. Vemos el municipio como un espacio complejo donde confluyen actores sociales y arreglos institucionales diversos,
que se puede dividir en tres: Gobierno municipal, Actores sociales/Civiles, Territorio1.
b. Cualquier cambio positivo en la gestión municipal pasa por el fortalecimiento de capacidades de los actores
municipales en su conjunto (no solo del gobierno municipal, ni solo de la sociedad ó grupos de poder ó presión).
c. La asesoría y capacitación no bastan para crear cambios positivos en el MIRD en un municipio. Es necesario
institucionalizarlos tanto en el gobierno (a través de reglamentos y del Bando de buen gobierno), como en los
espacios de consulta y participación social y ciudadana (consejos municipales de protección civil ó de desarrollo
rural sustentable, asambleas comunales, etc.).
d. El trabajo municipal avanzará más rápido y sus resultados se sostendrán más en el tiempo, cuando se tienen un
entorno favorable entre los programas e instancias estatales y federales por un lado, y con las
agencias/comunidades, por el otro, creando sinergias.
e. El PNUD y la red de organizaciones con quienes estamos trabajando el tema municipal, entendemos que el Manejo
Integral de los Riesgos de Desastre, MIRD, debe ser atravesado por tres aspectos valorales y metodológicos:
Perspectiva de género, interculturalidad y participación social democrática.
1
Propuesta original de la Red Municipalista de Oaxaca..
ALGUNOS CONCEPTOS Y EJEMPLOS PARA AYUDAR A REALIZAR EL ANÁLISIS DE RIESGOS:
1. AMENAZAS: Es la identificación de los posibles fenómenos naturales u
originados por la acción humana (antropogénicas), e incluso combinadas
(socio-ambientales), que podrían afectar a la zona.
Tipos de amenazas:
Hidrológicos:
• Sequías.
• Erosión.
• Inundación.
Atmosféricos:
• Vendavales.
• Huracanes.
• Tormentas.
• Heladas.
• Granizadas.
• Tornados.
Ej. Sequía 1998 en
el norte de México.
Ej. Huracán STAN.
Vulnerabilidad
La vulnerabilidad es la susceptibilidad de una
comunidad a ser afectada por un fenómeno, sea
de origen natural ó causada por prácticas
socioculturales locales, o por políticas públicas
incorrectas. (es siempre un factor interno del
sistema)
Geológicas:
• Erupción
volcánica.
• Terremoto.
• Tsunami.
• Fallamientos.
• Deslizamientos
Ej. Terremoto del
2004 en Oaxaca.
Amenaza
La presencia de un fenómeno natural o
causado por la acción humana, que puede
poner en peligro a un grupo de personas, sus
obras y su ambiente. (Factor externo)
Conflictos de
poder:
• Desplazados.
• Refugiados.
Biológicos/Sanitarios:
• Epidemias/Pandemias
.
• Plagas.
Químico
Industriales:
• Explosiones.
• Incendios.
• Derrames de
tóxicos.
2. FACTORES DE VULNERABILIDAD: Son condiciones de fragilidad ó
falta de resiliencia que predisponen a una comunidad ó individuos por
sus condiciones políticas, sociales y económicas a sufrir daño diferencial
y acumulado por exponerse ante una amenaza que puede generar un
desastre.
Su evaluación considera el estudio de la capacidad de un elemento o sistema
social de resistir o absorber, o recuperarse del impacto de un suceso que
caracteriza una amenaza.
PASOS METODOLÓGICOS PARA REALIZAR EL ANÁLISIS DE RIESGOS MUNICIPAL: (Versión simplificada)
El análisis territorial (municipal) de riesgos de desastre, tiene tres herramientas complementarias, según se explica en la
Guía para el Fortalecimiento Municipal en Manejo de Riesgos de Desastres (Doc-0111):
a. Mapeo de riesgos.
b. Recuperación histórica del manejo de los riesgos.
c. Análisis desagregado de los factores del riesgo de desastres.
En esta guía explicamos cómo usar la tercera herramienta, la Tabla de Análisis desagregado de los factores del riesgo de
desastres, aunque los primeros pasos, son comunes para las tres herramientas.
Hacer este análisis es un ejercicio propio no solo de las autoridades, sino de todos los actores sociales locales, y para
facilitar su proceso, podemos seguir en orden los siguientes pasos metodológicos generales:
PASO 1. Empezar con la identificación de los “sectores” ó “temas del desarrollo” más relevantes para el
desarrollo municipal, ó bien más susceptibles ante desastres. Cada tema ó sector se coloca en un recuadro de la primera
columna de la “Tabla de Análisis de Riesgos”.
Igualmente, debe identificarse la infraestructura afectable, como electricidad, agua potable, sistemas de comunicación,
carreteras, puentes y estructura productiva (cultivos, agro-industrias, comercio, embarcaderos, traspatios, talleres, granjas,
apiarios) que están expuestos o son susceptibles a esas amenazas.
La importancia para el desarrollo y la susceptibilidad ante desastres anteriores pueden ser criterios difíciles de medir, pero
de su adecuada elección depende también si el análisis de riesgos es más ó menos completo y útil. Algunas
recomendaciones para realizar una buen selección con los actores locales, es:
• Tomar en cuenta la identificación de “actores sociales municipales”, incluyendo grupos de poder diferenciados por
ideología, género, edad, etnia, etc., y las relaciones que existen entre ellos, para hacer la lista de quiénes deben ser
consultados.
• Realizar las consultas con todos los distintos actores. Cuando entre ellos existan conflictos, se pueden consultar por
separado. En especial se recomienda consultar por separado a hombres y a mujeres (sobretodo en sociedades
tradicionales), a miembros de etnias diferentes (en municipios pluriculturales) y a adultos y niños/as.
• Evitar que las personas ó grupos con mayor poder en el municipio fijen la agenda de temas y sectores que deben
ser ó no deben ser revisados. De esta forma, el análisis de riesgos podrá contribuir a construir una sociedad más
igualitaria.
PASO 2. Identificar las “amenazas de desastre” que hay en ese territorio. Para esto recomendamos combinar la
consulta de documentos técnicos (Atlas estatal de Riesgos) con las entrevistas, grupos focales, y demás formas de
participación de los actores sociales locales. Tal como se explica en las Guías del Plan comunitario de Manejo de Riesgos
(Docs-061, 062), y en la Guía para el Fortalecimiento Municipal en Manejo de Riesgos de Desastres (Doc-0111). Las
amenazas de desastre específicas para este territorio, se colocan en una lista aparte, fuera de la tabla. Las preguntas clave
para obtener información sobre amenazas, son: ¿Qué tipo de desastres han sufrido en este municipio?...pero también se
puede repasar la lista de amenazas de esta guía (página anterior), ó la lista de amenazas del Atlas Estatal de Riesgos
correspondiente.
PASO 3. “Cruzar” Amenazas con cada Sector. Dentro de la tabla, para cada sector ó tema de importancia se
escriben en la siguiente columna la/s amenaza/s que puedan afectarlo, tomándolas de la lista que acabamos de integrar en
el Paso 2. Para cada amenaza se usa una fila ó renglón de la tabla. Las preguntas que pueden ayudar a llenar esta
columna, son: ¿Cuáles de estas amenazas afectan principalmente ó podrían afectar a este sector? ¿En los últimos años,
qué amenazas han causado daños ó pérdidas en este sector?
PASO 4. Identificar los “factores de vulnerabilidad” que hacen que cada una de las amenazas consideradas
afecten al sector ó tema seleccionado. La “vulnerabilidad” es un concepto muy abstracto; con las culturas indígenas del
sureste, hemos visto que se comprende mejor la palabra “debilidad”. Las preguntas clave que podemos hacer para
encontrar estos factores, es: ¿Qué es lo que hace que algunas unidades en este sector ó tema, hayan sido afectadas por
dicha amenaza y otras no? ¿Qué debilidades hacen que este sector sea dañado por dicha amenaza?
Es posible que para cada binomio “sector-amenaza”, encontremos más de un factor de vulnerabilidad; en la tabla
colocaremos los más importantes, es decir, aquellos que mejor explican los daños sufridos. En la columna correspondiente
de la tabla, hay que separar cada uno de los factores en filas ó renglones diferentes, tal como se observa en el cuadro de
análisis de riesgo al final de esta guía.
Se debe considerar que la vulnerabilidad también es una condición sociocultural, y que ésta no es igual para mujeres que
para hombres, para adultos y para niños, para mestizos y para indígenas. Por lo tanto, es importante en el análisis de
riesgos, y más tarde en el Atlas de Riesgos y en el Plan de Manejo de Riesgos, explicar, cuando tenemos esa información,
las causas aparentes de cada factor de vulnerabilidad: por ejemplo, muchas de las viviendas son endebles debido a que
fueron construidas por un programa público mal organizado.
PASO 5. Identificación y selección de “Acciones Correctivas”: Una vez identificados los factores de vulnerabilidad,
de nuevo se pregunta a diferentes actores si conocen buenas prácticas locales que fortalezcan al sistema específicamente
ante esa vulnerabilidad. Se trata de encontrar “acciones correctivas” que de preferencia hayan sido probadas.
Al llenar la columna de las “acciones correctivas”, se comete comúnmente el error de usar la misma redacción del factor de
vulnerabilidad, pero cambiándola en positivo. Esto no aportará casi nada al Plan de Manejo de Riesgos, pues no da
sugerencias concretas y realizables. Por ejemplo:
Factor de Vulnerabilidad: “viviendas endebles”
Acción Correctiva: “Viviendas no endebles”.
Lo recomendable es identificar las “acciones correctivas” a partir de dos fuentes de información:
a. Buenas prácticas locales: Preguntando a los actores locales sobre acciones ya realizadas, que sí funcionen, y
que ya formen parte de los conocimientos y habilidades de la población local (para cada tema suele haber
personas que tienen más experiencia e información, que habrá que detectar y entrevistar).
b. Buenas prácticas de otras partes del mundo: Con el apoyo del PNUD, de INTERNET y en general de nuestros
contactos, buscar acciones correctivas exitosas, realizadas en lugares similares al territorio donde trabajamos y
que reúnan criterios básicos de sustentabilidad, por ejemplo (bajo costo, sencillez tecnológica, resultados en
corto plazo, bajo impacto ambiental, etc.).
PASO 6. Actores capaces de operarlas: En esta columna se apuntan los nombres de personas, pero sobretodo,
de organizaciones e instituciones que llevarán a cabo las “acciones correctivas”. Como esta tabla se va llenando en
sesiones de trabajo inter-institucionales, es importante que estén presentes y acepten la responsabilidad.
PASO 7. Cambios estructurales. Para avanzar la institucionalización de las mejores “acciones correctivas”, no
basta con que sean ya prácticas exitosas incluso dentro del territorio municipal; hay que convertirlas en políticas públicas
municipales. Para esto, sugerimos el uso del esquema de incidencia en políticas públicas propuesto por PNUMA, que
divide la transversalización de un enfoque en cinco diferentes esferas: Voluntad política / Contexto Legal / Cambios
Programáticos / Institucionalización / Organización y presión social. Estas esferas son complementarias y, aunque no es
forzoso tener acciones en todas, vale la pena recorrerlas para analizar el proceso de transformación de buenas prácticas
en una política pública. Las describimos brevemente a continuación:
• Esfera política: ¿Se tiene el apoyo y compromiso de los diferentes grupos de poder, dentro y fuera del
gobierno? Recomendamos analizar también los grupos informales de poder, que en el nivel municipal
pueden ser tan ó más importantes que los formales.
• Esfera Legal: Una política que aspira a superar el periodo de gobierno trianual del municipio, debe
quedar por lo menos plasmada en alguno de los instrumentos normativos disponibles para este nivel de
gobierno: Bando de buen gobierno, el Reglamento Municipal, Convenio con terceros. Algunas políticas
públicas podrían también aspirar a verse reflejadas en normas de operación de programas, ó en leyes
estatales ó federales.
• Esfera Programática: Tanto para el proceso de incidencia, como para la posterior fase de aplicación de
las acciones correctivas ya convertidas en proyectos, programas, planes del municipio, deben estar
técnicamente y metodológicamente bien fundamentadas.
• Esfera Institucional: La aplicación de una política pública requiere del soporte institucional en términos
de capacidades, personal sensibilizado, división del trabajo, líneas de autoridad, recursos. En otras
palabras, debe estar claro quién, cómo, cuándo y con qué decide y opera la aplicación general de las
buenas prácticas.
• Esfera Social: La sociedad puede ser corresponsable no solo del análisis y la propuesta, sino también
del diseño, la operación y el seguimiento, sobretodo en el ámbito municipal. Además de la
participación, la sociedad puede también jugar el papel de vigilancia, contraloría y presión.
Tabla de Análisis de Riesgos de Desastres por Unidad Territorial Municipal
Sector
temático ó
territorial
Amenazas
(externas)
Factores de
Vulnerabilidad (internos)
-
Acciones correctivas
“Buenas Prácticas”
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
¿Qué actores la
pueden aplicar?
Cambios estructurales
Legal
Político
Institucional
Red
Social
Sector
temático ó
territorial
Amenazas
(externas)
Factores de
Vulnerabilidad (internos)
-
Acciones correctivas
“Buenas Prácticas”
-
-
-
-
-
-
¿Qué actores la
pueden aplicar?
Cambios estructurales
Legal
Político
Institucional
Red
Social