Cobertura y operación del Programa Oportunidades en regiones

Evaluación externa del Programa Oportunidades 2008.
A diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007)
Tomo IV
Oportunidades día a día, evaluación de la operación
del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Primera edición, 2008
D.R. ©
Secretaría de Desarrollo Social
Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Insurgentes Sur 1480, Colonia Barrio Actipan
Delegación Benito Juárez
03230 México, D.F.
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continuidad no depende de partidos políticos o candidatos.
Capítulo II
Cobertura y operación del Programa Oportunidades
en regiones interculturales indígenas
Autor
Juan Luis Sariego Rodríguez
Citación sugerida: Sariego Rodríguez JL. Cobertura y operación del Programa Oportunidades en regiones interculturales indígenas. En: Evaluación externa del
Programa Oportunidades 2008. A diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007). Tomo IV, Oportunidades día a día, evaluación de la operación
del Programa y la atención a las familias beneficiarias. México, DF: Secretaría de Desarrollo Social, 2008.
Resumen ejecutivo
E
ste documento tiene como objetivo principal recoger los resultados y las recomendaciones del estudio conjunto
de evaluación cualitativa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, llevado a cabo en 11 regiones
interculturales indígenas pertenecientes a los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora. Los dos temas
centrales que se analizan son la cobertura y la operación del programa en dichas zonas. En cuanto a la cobertura,
las preguntas centrales que se trata de responder son dos: ¿cuáles son los diferenciales de cobertura del Programa
Oportunidades en localidades indígenas y mestizas con condiciones diversas de bienestar social?* Y ¿cuáles son los
factores que condicionan esos diferenciales de cobertura? En cuanto a la operación, la cuestión central consiste en saber:
¿cuáles son los principales obstáculos que afectan la cabal y efectiva operación del programa? Entre otros aspectos
de la operación, se busca indagar acerca del tipo de relaciones que establecen los diferentes agentes del Programa
(en especial, promotores sociales y vocales) con las familias beneficiarias, destacando su pertinencia en razón del
cabal cumplimiento de los objetivos y metas que busca alcanzar el Programa. También se analizan las dificultades
que enfrentan las familias beneficiarias para cumplir con los trámites derivados de su pertenencia a Oportunidades.
Nuestra hipótesis general de partida, sustentada principalmente en los resultados de los cuatro estudios regionales,
es que la cobertura, aunque es desigual por regiones, está relativamente extendida en comunidades rurales de mediano
y gran tamaño, pero tiende a ser menor a medida que disminuye la densidad demográfica y aumenta la dispersión y
la accesibilidad geográfica de las comunidades. También los entornos de violencia, inseguridad y discriminación por
motivos religiosos o políticos pueden incidir en una cobertura baja y desigual. Todos estos factores tienden a desfavorecer a los pequeños núcleos de población dispersos e incomunicados que, en varias de las regiones de estudio,
están predominantemente poblados por familias indígenas. Por la lógica misma que establecen las reglas de operación
del programa, las localidades que no cuentan con acceso a los servicios de salud y educación se ven exentas de los
beneficios de Oportunidades, lo cual se refleja en las regiones en donde el déficit de dichos servicios es notorio.
Se postula además como hipótesis que, por causa de falta de recursos y tiempo, en algunas regiones y localidades
con alto grado de dispersión de las familias, la aplicación de la Encuesta de características socioeconómicas de los
hogares rurales (Encaseh) fue hecha con premura, lo que produjo algunos errores en sus resultados. También la
selección de familias beneficiarias estuvo en algunas localidades mediada por la intervención de autoridades locales o
personal de las instituciones de salud y educación, lo cual no siempre permitió incluir en el Padrón de beneficiarios a
todas las familias cuyas características socioeconómicas las hacen elegibles para gozar de los apoyos del programa.
En cuanto a la operación, la hipótesis es que ésta resulta de menor calidad y eficacia en condiciones de dispersión
demográfica e inaccesibilidad geográfica de las poblaciones; depende de la ubicación, densidad y disponibilidad de
personal de los Centros de Atención y Registro (CAR), y es presumiblemente más ágil y eficaz allí donde el número y
la presencia de los promotores sociales es mayor, sus cargas de trabajo son razonables y su interacción con la población
beneficiaria es más estrecha y frecuente. Por otra parte, también se plantea la hipótesis de que el monolingüismo
(en lengua indígena por parte de algunos beneficiarios y en español por el personal del programa) obstaculiza la
* Aunque en el apartado de Metodología definiremos con precisión cómo entendemos el concepto de cobertura y sus posibles mediciones, baste decir por
ahora que ésta equivale a la oferta de los apoyos del programa dirigida a familias que reúnen las condiciones de pobreza, marginación y rezago social que
estipulan las reglas de operación de Oportunidades. En cuanto al término bienestar social, del que también hablaremos más adelante, se usa aquí para
englobar los de pobreza, marginación y rezago social.
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relación entre los miembros de los hogares de las localidades indígenas y el Programa Oportunidades. La dinámica
operativa del programa se ve también frenada cuando los flujos de información segura y fidedigna entre los agentes
y los beneficiarios de Oportunidades son precarios o cultural y lingüísticamente poco pertinentes.
En cuanto a las vocales, la principal hipótesis es que, a pesar de los mecanismos de control y vigilancia que sobre
sus tareas y roles establecen las reglas de operación de Oportunidades,* el comportamiento de las vocales se mueve
entre dos situaciones extremas. Por una parte, hay vocales que no asumen sus responsabilidades o sólo ocasionalmente (en la entrega de los apoyos) lo hacen, mantienen una actitud pasiva frente a sus compromisos y esperan
que éstos sean cubiertos por la acción de los promotores de Oportunidades, por las promotoras o auxiliares de salud
o por el personal de las escuelas. Esta situación se presenta con mayor frecuencia entre las vocales de educación.
Por otra parte se postula como hipótesis que existen también vocales que asumen un rol de liderazgo entre las
titulares, tanto en la entrega de apoyos, como en la difusión de información, la certificación de corresponsabilidades
y los talleres de salud y que sólo en casos excepcionales este liderazgo deriva en algún grado de empoderamiento
que se expresa en favoritismos hacia sus allegadas titulares o que se traduce en posicionamientos en la lógica de
faccionalismo que caracteriza la vida política rural.
Una última hipótesis es la que se refiere a la lógica de los procedimientos y trámites asociados a la operación del
programa. Al respecto se postula que, en varias de las sociedades indígenas referidas en este estudio, el hecho de
que los sistemas de comunicación escrita sean poco comunes se convierte en un obstáculo para la obtención y el
manejo de los documentos oficiales que resultan indispensables en muchos de los trámites requeridos por el Programa Oportunidades. Pero además, el monolingüismo en la comunicación oral de muchas de las familias indígenas
beneficiarias constituye una barrera no sólo a la hora de resolver trámites, sino también en espacios tales como los
talleres de salud y las consultas médicas, ámbitos estrechamente ligados al cumplimiento de las corresponsabilidades
que demanda el Programa. Por otra parte, y en el caso específico del componente “Jóvenes con Oportunidades”,
la hipótesis que se plantea aquí es que existen serios obstáculos, tales como la falta de información oportuna y la
mala atención por parte de las instituciones bancarias encargadas de administrar este fondo, para que los jóvenes
ex becarios puedan tramitar con éxito el apoyo correspondiente.
Metodología
Para llevar a cabo esta evaluación cualitativa del impacto de Oportunidades de largo plazo en zonas rurales indígenas, se optó por dividir el informe en dos apartados: el que se refiere a la cobertura y el de operación. El primero de
ellos ocupa una mayor extensión, puesto que su análisis obligó a recurrir a una revisión de un conjunto amplio de
variables y referencias estadísticas y cartográficas de carácter regional no incluidas en los estudios microrregionales
previos. El segundo, por su parte, se sustenta básicamente en los hallazgos derivados de dichos estudios y por eso
partió de datos más elaborados y sintéticos.
En cuanto a la cobertura, es importante establecer una definición del término. En este estudio, se utiliza el término
cobertura para significar la oferta de apoyos (alimentarios, educativos, subsidios a la personas de la tercera edad y
al consumo de energéticos) del Programa Oportunidades a familias y personas que viven en condiciones precarias
de bienestar, lo que se traduce en pobreza, marginación y rezago social.
De acuerdo con las reglas de operación de Oportunidades, la cobertura del programa tiene limitaciones intrínsecas, en
la medida en que sólo es aplicable a personas que viven en localidades donde puedan acceder a servicios de salud y educación, condición básica para que puedan ser ejercidas las corresponsabilidades que el programa exige de sus beneficiarios.
Quedan, por tanto, excluidas de la cobertura todas aquellas familias que habitan en localidades en donde los servicios
de salud y educación no son accesibles. O, dicho en otros términos, dadas las reglas de operación, no sería imputable a
Oportunidades la falta de cobertura del programa de familias que viven en localidades sin acceso a tales servicios.
* Es importante señalar que algunas de las vocales actualmente en funciones fueron elegidas para ocupar su puesto antes de que entraran en operación las
actuales reglas de Oportunidades.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Estos condicionantes son importantes a la hora de estudiar y evaluar la presencia del programa en regiones
indígenas puesto que, como se tratará de mostrar, en varias de las regiones de este estudio existen poblaciones que
no tienen acceso a dichos servicios, en especial a los de salud, lo que implica que quedan excluidas de los beneficios
del Programa.
En cuanto a la medición de la cobertura a la que se hará referencia a lo largo de este estudio, es pertinente hacer
algunas aclaraciones. Aunque el programa tiene como objetivo central apoyar a familias en condiciones precarias de
bienestar, pudiera hablarse de dos aproximaciones complementarias para medir la cobertura. La primera sería la que
se refiere a la cobertura de familias u hogares (indígenas y mestizas) y la segunda la que concierne a la cobertura de
localidades. En el primer caso, se trataría de medir en qué proporción y grado diferencial el programa incorpora entre
sus beneficiarias y en las regiones de estudio a familias indígenas y mestizas que reúnen las condiciones de pobreza,
marginación y rezago social. Un estudio de tal naturaleza, aunque sin duda sería el más pertinente para los objetivos
de esta evaluación, enfrenta obstáculos difícilmente salvables, que sobrepasan los límites de este trabajo. En primer
lugar porque no existen estadísticas públicas desagregadas que indiquen la condición étnica ni la situación de pobreza
de las familias que viven en esas regiones. En segundo lugar porque, para resolver la anterior limitación, sería preciso
levantar una encuesta similar a la Encaseh en todos los hogares de esas localidades, beneficiarios y no beneficiarios,
para comprobar si la selección de los primeros y la exclusión de los segundos fueron correctas, de acuerdo con sus
niveles de pobreza. Esta tarea rebasa los límites de este estudio, que es básicamente de carácter cualitativo.
Existen además problemas para poder medir la cobertura por hogares en tanto que, aunque los conceptos de
hogar que manejan Oportunidades y el Instituto Nacional de Estadistica, Geografía e Informática (INEGI) parecen
semejantes, en realidad no se aplican de igual forma. Esta disparidad es probablemente debida al hecho de que
Oportunidades considera como hogares diferentes a aquellos núcleos familiares en donde hay madres beneficiarias,
independientemente de que vivan dentro de una misma vivienda, mientras que el II Conteo los consideraría como
un único hogar.
Desde otra perspectiva, para poder medir la cobertura del programa a nivel de los hogares y de la población también se enfrenta la dificultad de que aun cuando Oportunidades reporta las cifras de hogares atendidos, no precisa
qué porcentaje de los miembros del hogar reciben las becas escolares o la ayuda a personas de la tercera edad.
Por todas estas razones, resultó imposible hacer un análisis de los diferenciales de cobertura por hogar que integrara
al mismo tiempo las variables sobre condición étnica y nivel de pobreza de las familias.* Como más adelante se señala,
se hicieron sin embargo algunas estimaciones que permiten acercarse de alguna manera a la solución de la pregunta.
La segunda forma de aproximación al problema de la medición de los diferenciales de cobertura según condición
étnica y niveles de pobreza es la que toma como referente no a las familias sino a las localidades. Sobre ellas existe
la ventaja de que se cuenta con datos sobre niveles de pobreza, así como sobre su composición étnica. En cuanto
a los datos de pobreza, se optó en este estudio por recurrir a los que proporciona Coneval,‡ agrupando los cinco
niveles de rezago social que dicho organismo maneja en tres categorías: muy bajo-bajo, medio y alto-muy alto. Hay
que tener presente, sin embargo, que a lo largo de los últimos 10 años Oportunidades recurrió primero a los índices
de marginación del Consejo Nacional de Población (Conapo) y, posteriormente, a los del Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y a datos del INEGI. También se estableció aquí un nuevo
indicador, el del índice regional promedio de rezago social, que no es otra cosa que el promedio de los índices de
rezago social de los municipios que integran una determinada región. Por lo que se refiere a la variable condición
étnica de las localidades, se recurrió al II Conteo, y en particular al dato que se refiere al porcentaje de población de
una localidad que vive en hogares donde el jefe del hogar o su cónyuge hablan alguna lengua indígena.
* Sería importante que en el futuro este tipo de estudio de los diferenciales de cobertura por hogar, nivel de rezago social y condición étnica sea llevado a
cabo, combinando en él enfoques cualitativos y cuantitativos.
‡
Aunque se pudo haber optado por recurrir al índice de marginación de Conapo, se prefirió hacerlo por el de rezago social de Coneval. Se hizo así tomando
en cuenta no sólo que la reglas de operación de Oportunidades remiten a dichas estadísticas como criterio para llevar a cabo la selección de las localidades,
sino también que el concepto de rezago social engloba más aspectos de la pobreza que el de la marginación.
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Existe, sin embargo, en este enfoque de análisis por localidad de los diferenciales de cobertura, la limitación de
la información relativa a las localidades confidenciales, que son aquellas localidades pequeñas (de 1 o 2 viviendas)
de las que el II Conteo sólo ofrece el dato de su población total, sin indicación de ninguna otra de sus características
étnicas, sociales o económicas, y de las que el Coneval no brinda datos sobre su nivel o índice de rezago social. Esta
limitación no es menor si se tiene en cuenta que en algunas de las regiones indígenas de este estudio el porcentaje
de las localidades confidenciales es muy significativo.* Se optó entonces por manejar a las localidades confidenciales
como una categoría distinta y separada de las de localidades indígenas y mestizas. En conclusión, en términos de la
condición étnica, las localidades de una región pueden ser o indígenas, mestizas o confidenciales. Y en términos de
rezago social, será preciso manejar como una categoría distinta a las localidades confidenciales, ya que de ellas no
se tienen datos de rezago social.
Tomando en cuenta las ventajas metodológicas que ofrece el análisis de los diferenciales de cobertura por localidad,
se decidió otorgarle en este estudio mayor importancia que al correspondiente al análisis de la cobertura por hogar o
familia, aunque también se incorporó este último en la evaluación. En particular, se hacen algunas estimaciones sobre
el porcentaje que representan las familias con Oportunidades respecto del total de las que viven en las localidades,
municipios y regiones, recurriendo para ello a un tamaño promedio de personas por hogar y por región. También se
calculó el volumen de la población que vive en localidades donde no opera Oportunidades y se comparó con el de la
población total de esas regiones. Para ello se cruzaron los datos del II Conteo con los del padrón de Oportunidades,
precisando cuáles son las localidades de cada una de las regiones en las que no está presente el Programa y sumando
posteriormente la población de cada una de esas localidades.
Es muy importante señalar además que el análisis sobre la cobertura que aquí se presenta obedece a un enfoque transversal o sincrónico (y no longitudinal o diacrónico), que busca reflejar la situación actual. Sin embargo
es claro que a lo largo de sus años de operación, el Programa Oportunidades ha ido modificando y mejorando sus
procedimientos de cobertura tanto en lo que se refiere a la focalización de localidades (con el manejo de una mejor
cartografía y datos de población, marginación y rezago social) como a los procedimientos de elección de las familias
beneficiarias (a través de un mejor diseño y aplicación de la Encaseh). Sería por tanto inapropiado juzgar la situación
actual sin considerar dichos cambios.
Hechas estas precisiones, se aclara que el estudio sobre la cobertura se llevó a cabo en dos etapas complementarias de análisis: la primera corresponde a las 11 regiones de los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora
en las que se ubican las 12 microrregiones‡ que fueron objeto de las evaluaciones regionales;1-4 la segunda se refiere
a dichas microrregiones.
En cuanto a la primera etapa, es importante precisar la causa y la forma en que fueron delimitadas las 11 regiones. Puesto que los municipios que abarcan las microrregiones están compuestos mayoritariamente por población
indígena, para medir mejor los diferenciales de cobertura entre localidades indígenas y mestizas se decidió encuadrar
y contextualizar esas microrregiones y los municipios que las integran en regiones interculturales e interétnicas más
amplias en las que coexisten núcleos indígenas y mestizos. La delimitación se hizo tomando en cuenta criterios
geográficos, lingüísticos, étnicos, económicos e históricos, dando especial relevancia a los factores étnicos. De esta
forma, se delimitaron las que aquí se denominan “11 regiones interculturales”, referidas en el mapa 1 en las que quedan comprendidos los municipios o microrregiones originalmente estudiados. Dichas regiones son las siguientes:
• Valle del Mayo, en el estado de Sonora
• Valle del Yaqui, en el estado de Sonora
• Sierra guarojía, en el estado de Sonora
• Sierra Tarahumara, en el estado de Chihuahua
• Región pima, en la frontera entre los estados de Chihuahua y Sonora
* En la Sierra Tarahumara de Chihuahua, por ejemplo, 53.5% del total de las 6 747 localidades que registró el II Conteo en 2005 son confidenciales.
‡
Las microrregiones son 12 y las regiones sólo 11 porque en el caso de la Tarahumara fueron seleccionadas dos microrregiones en el muy extenso
municipio de Guachochi, Chihuahua.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
•
•
•
•
•
•
Región chol, en el estado de Chiapas
Región tojolabal, en el estado de Chiapas
Altos de Chiapas
Costa de Oaxaca
Cañada y sierra mazateca, en el estado de Oaxaca
Sierra Norte mixe en el estado de Oaxaca
Los municipios que integran estas regiones aparecen indicados; son 118 y cuentan con una población de cerca de
2.5 millones de habitantes.*
En una segunda etapa del análisis se hará referencia a la cobertura en las 12 microrregiones en las que se llevó a
cabo el análisis de los temas de cobertura, operación, salud, educación y trabajo. Las microrregiones en cuestión fueron
seleccionadas tomando en cuenta los siguientes factores: que en ellas hubiera familias expuestas a Oportunidades
desde 1998 o 1999 (y por ende, accesibilidad a los servicios de salud y educación, aunque no necesariamente de
todas las localidades de la microrregión) ya que se pretendía evaluar el impacto de largo plazo del programa; que
fueran regiones caracterizadas por la diversidad étnica de su población, que incluyera personas indígenas monolingües, mestizos y mestizos monolingües de español; que existieran familias beneficiarias y no beneficiarias con
dichas categorías étnico-lingüísticas y que hubiera en ellas localidades rurales no mayores de 2 500 habitantes.‡
Estas microrregiones y su ubicación municipal son las siguientes:
• Huírivis en el territorio yaqui y en el municipio de Guaymas, Sonora.
• La Bocana, en el territorio mayo y en el municipio de Etchojoa, Sonora.
• San Bernardo, en el territorio guarojío y en el municipio de Álamos, Sonora.
• Las localidades de Yepachi, Piedras Azules, La Salitrera en el municipio de Temósachi (Chihuahua) y Maycoba
y El Kipor, en el municipio de Yécora (Sonora) en el territorio de los pimas bajos.
• Samachique, en el territorio tarahumara y en el municipio de Guachochi, Chihuahua.
• Las localidades de Norogachi, La Ciénega de Norogachi, Cochérare, Riquéachi, Santa Cruz, Mesa de Paréwachi
y Tuchéachi, en el territorio tarahumara y en el municipio de Guachochi, Chihuahua.
• Las localidades de El Aguaje, San Isidro de las Huertas, Corazón de María, Pedernal y El Escalón en el municipio
de San Cristóbal de las Casas en los Altos de Chiapas.
• Las localidades de Saltillo, Chacalá, La Libertad, El Encanto y Bello Paisaje en el municipio de Las Margaritas,
en la región tojolabal de Chiapas.
• Las localidades de Emiliano Zapata, Álvaro Obregón (Planada), Álvaro Obregón (Loma) y El Porvenir en el
municipio de Tumbalá, en la región chol de Chiapas.
• Las localidades de Mazatlán de Villa Flores, El Corral, El Progreso, San Simón, Coyoltepec, Almolonga y Piedra
Ancha, todas ellas en el municipio de Mazatlán de Villa Flores, en la Cañada y sierra mazateca de Oaxaca.
• Varias localidades del municipio de San Juan Cotzocón, en la Sierra Norte mixe de Oaxaca.
• Las localidades de Nuevo Cerro Mojarra y Jaltepec de Candayoc, ambas en el municipio de Santiago Jamiltepec,
en la Costa de Oaxaca, donde conviven poblaciones indígenas, mestizas y afromestizas.
Para elaborar el apartado correspondiente a la cobertura se utilizaron básicamente las siguientes fuentes de información:
- La información cuantitativa y cualitativa que se recoge en los informes regionales previos correspondientes a
los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora.
* En el presente estudio no se definirán a detalle las características geográficas, étnicas, históricas, ecológicas, económicas y sociales de cada una de estas
regiones; para ello se remite al lector a los cuatro estudios previos ya citados sobre cada una de estas zonas.
‡
Las características demográficas, económicas y sociales de cada una de esas microrregiones aparecen detalladas en los estudios regionales previamente
entregados al Programa Oportunidades.
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- Las estadísticas de cobertura de Oportunidades, al inicio del ejercicio fiscal de 2008, en los municipios y localidades a las que se refiere el estudio, las cuales fueron extraídas de: http://www.oportunidades.gob.mx/
informacion_general/main_ca.html
- Las estadísticas de población y población indígena del II Conteo de Población y Vivienda de 2005. Es importante
aclarar que para los efectos de este informe, se considera población indígena a todas aquellas personas que habitan en hogares donde el jefe y/o su cónyuge hablan una lengua indígena. Y se consideran localidades indígenas
aquellas en las que el 40% o más de la población vive en hogares en los que el jefe o su cónyuge hablan una
lengua indígena; localidades mestizas aquellas en las que más del 40% de la población vive en hogares en los
que el jefe o su cónyuge no hablan una lengua indígena y localidades confidenciales, aquéllas de 1 o 2 viviendas
de las que no se cuenta con datos sobre la condición étnica de sus habitantes.
- Las estadísticas correspondientes al índice y grado de rezago social por localidad elaboradas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval), que pueden ser consultadas en: http://www.coneval.gob.
mx/mapas/. Es importante recordar, sin embargo, que ni el Coneval ni el Conapo registran índices de rezago
social y pobreza para localidades de una o dos viviendas.
- Una cartografía de los municipios de estudio seleccionados en las cuatro entidades federativas. El autor utilizó
alguna información básica que le fue entregada por Oportunidades relativa a su cobertura, a la que se le añadieron
datos de carácter geográfico, topografía, usos del suelo, caminos, corrientes de agua, establecimientos educativos,
de salud y de tiendas Diconsa (Distribuidora de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares, Conasupo),
con sus respectivas áreas de influencia (calculadas con un radio de 5 km), y muy especialmente la condición
étnica (indígena o mestiza) de las localidades, de acuerdo a los criterios a los que se aludió anteriormente.
- La información cualitativa recogida en cada una de las zonas de estudio a partir de entrevistas y observaciones
con personal de Oportunidades (coordinaciones estatales, Centros de Atención y Registro y promotores sociales),
vocales, personal de las instituciones de educación y salud, personajes relevantes de las comunidades, así como
familias beneficiarias y no beneficiarias indígenas y mestizas.
Por lo que se refiere al estudio de la operación, éste se basa fundamentalmente en los resultados de las entrevistas con
personal de Oportunidades (coordinadores estatales, jefes de CAR, promotores sociales), vocales, personal adscrito
a los servicios de salud y educación y familias que fueron seleccionadas en la muestra original que fue aplicada en
los estudios regionales. Es importante destacar que en este rubro, la aproximación de este documento se centrará
específicamente en las microrregiones donde se llevó a cabo el trabajo de campo a profundidad.
El estudio se completa con una sección relativa a las fortalezas, retos y recomendaciones (análisis FODA), una
bibliografía y un anexo en el que se incluyen cuadros estadísticos, gráficas y mapas.
Resultados
En materia de cobertura
a) En una primera aproximación al tema de los diferenciales de cobertura, en términos comparativos se observa
que el porcentaje de localidades en las que Oportunidades está presente en las 11 regiones contempladas en
el estudio es variable, pudiendo afirmarse que la cobertura por localidades es amplia y está más generalizada en
las regiones de Oaxaca y Chiapas que en las de Sonora y Chihuahua. Pudiera hablarse en este sentido de tres
niveles de cobertura: muy alta (de 52 a 87% de las localidades) en las seis regiones del sur de Oaxaca y Chiapas; alta (entre 30 y 50%) en la Sierra Tarahumara, zona guarijía y valle del Mayo y baja (de menos del 25%)
en el del Yaqui y en la zona pima. Esta primera medición de los diferenciales de cobertura es sólo una primera
aproximación al problema, dado que aquí no se tiene en cuenta el grado de rezago social de las localidades ni el
hecho de que éstas cuenten con acceso a los servicios de salud y educación respectivamente validados.
b) La cobertura por localidad no muestra una relación directa con los índices regionales promedio de rezago social, pero aumenta donde la proporción de localidades indígenas es mayor y es inversamente proporcional a la
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
presencia de pequeñas localidades categorizadas como confidenciales. Dicho en otros términos, la presencia
de Oportunidades es más marcada en localidades que forman parte de regiones mayoritariamente indígenas
(es el caso de las regiones indígenas de Chiapas y Oaxaca) que en aquellas donde los indígenas conviven con
mestizos (caso de las poblaciones indígenas de Chihuahua y Sonora). Además, en las regiones que cuentan
con un número mayor de localidades confidenciales (las de Sonora y Chihuahua) la cobertura por localidad es
menor, lo cual es enteramente explicable teniendo en cuenta que muchas de esas localidades, por no acceder a
los servicios de salud y educación, no son elegibles para el programa.
c) Salvo en el caso de la Cañada mazateca, las 11 regiones y las 12 microrregiones presentan problemas de cobertura en este tipo de localidades pequeñas y confidenciales, aún en contextos de cobertura amplia. En algunos
casos esta situación es explicable por la falta de acceso a los servicios de educación y salud, pero hay casos
recurrentes en las regiones tarahumara, pima y guarojía donde localidades confidenciales que están en el radio
de influencia de las clínicas y escuelas no cuentan con los beneficios del programa. Esta situación tiene que ver
con dos factores: la incomunicación de dichas poblaciones y el hecho de que, por ser confidenciales, no existen
sobre ellas cifras de rezago social y marginación, lo que las hace no elegibles para el programa. En este último
caso se recomienda que las reglas de operación del Programa se modifiquen de tal manera que dichas localidades
confidenciales, que en su mayoría son indígenas, puedan acceder a los beneficios del programa.
Todo ello apunta a afirmar una conclusión clara: el Programa Oportunidades, por su propia lógica de focalización de localidades y por sus condicionantes normativos, tiende a frenar su presencia en la medida en que
se implanta en regiones donde existe un número importante de poblaciones indígenas pequeñas de una o dos
viviendas en las que se presentan problemas por falta de comunicaciones y altos costos de acceso, carencia de
servicios y ausencia de estadísticas de pobreza.
d) Aunque este estudio es fundamentalmente de carácter sincrónico y por lo mismo resulta difícil hacer inferencias
históricas, es muy probable que la brecha entre localidades rurales pequeñas y aisladas (confidenciales), que
en muchos casos son indígenas, y las medianas (mucho mejor atendidas por Oportunidades y en ocasiones
predominantemente mestizas) se esté ampliando, lo que incluso hace pensar en la aparición de “dos pisos de
la pobreza”. Resulta urgente atender este problema de desigualdad social, tratando de ampliar la cobertura de
Oportunidades en las primeras.
e) En cuanto a la relación entre diferenciales de cobertura, grado de rezago social y condición étnica de las localidades (excepción hecha de las confidenciales) se observaron tres patrones. El primero es el que se presenta
en algunas regiones en las que se da una muy alta cobertura de localidades, independientemente del nivel de
rezago, y en las que el programa está ligeramente más presente en localidades indígenas que en mestizas. Este
es el caso de las tres regiones de Oaxaca, los Altos de Chiapas y el valle del Mayo).
El segundo patrón es el de aquellas regiones en las que se presenta una cobertura de localidades sólo alta,
siendo ésta mayor en localidades indígenas que en mestizas pero no, en cambio, en las que presentan mayor
índice de rezago social que en las que están menos rezagadas. Éste es el caso del valle del Yaqui y de las regiones
tojolabal y chol de Chiapas.
Un tercer patrón distorsionado de cobertura es el que presenta la Sierra Tarahumara y las regiones pima
y guarojía, zonas éstas en las que el porcentaje de localidades atendidas por Oportunidades no aumenta en la
medida en que lo hace el rezago social. Se trata de un patrón distorsionado e inequitativo porque en algunos
casos se favorece más a las localidades menos pobres en relación con las más pobres y porque también en
algunos casos se favorece más a las localidades indígenas que a las mestizas o viceversa y no de forma igual.
f) En cuanto a la cobertura por familias y población ésta resulta alta (más de 70%) en las regiones de la Cañada
mazateca, la Sierra Norte mixe, las regiones tojolabal y chol y los Altos de Chiapas; mediana (entre 47 y el
67%) en la Costa de Oaxaca, Sierra Tarahumara, regiones guarojía y pima, y baja (menos de 35%) en los valles
del Mayo y del Yaqui. Estas cifras deben, sin embargo, ser consideradas con reserva, dado que aquí se estima
comparativamente el total de familias en Oportunidades con el total regional de familias, pero no todas éstas
reúnen las condiciones para ser elegibles dentro del Programa, lo cual explicaría los bajos niveles de cobertura
en los valles del Yaqui y del Mayo, regiones ambas con bajos índices de rezago social.
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g) Por lo que se refiere al porcentaje de la población regional que reside en localidades a donde no llega Oportunidades, en la mayoría de las regiones es relativamente bajo, puesto que oscila entre 5 y 10%, a excepción de
la Sierra Tarahumara, donde llega a ser de 22 por ciento. Esas localidades exentas de Oportunidades, aunque
son pocas en la mayoría de las regiones, tienden a ser indígenas y confidenciales. Dos salvedades deben ser
hechas antes de interpretar esos datos. En primer lugar, hay que tomar en cuenta que la situación ideal no sería
aquella en la que el 100% de la población formara parte de hogares y localidades con Oportunidades, puesto
que en todas las regiones hay hogares y localidades que no presentan los requisitos de marginación y pobreza
que los vuelven aptos para integrar el padrón del programa. Pero también es importante destacar que en dichas
regiones no son sólo las personas que viven en localidades sin Oportunidades las únicas que no gozan de los
beneficios del programa, sino que a ellas sería necesario sumarles todas aquellas que viven en familias residentes
en localidades con Oportunidades pero que no están incorporadas al Programa.
h) Al nivel microrregional y de acuerdo con los datos cartográficos se constató que la cobertura de Oportunidades
está en relación directa con la oferta de servicios de salud y educación y que, en este sentido, dicha oferta es
más amplia y diversificada en las microrregiones del sur que en la mayoría de las del norte. Destacan la zona
pima y la Sierra Tarahumara como las que tienen un mayor déficit de servicios de educación y salud.
i) A pesar de las diferencias en los grados y tipos de cobertura entre las 12 microrregiones estudiadas, en todas ellas
se observaron tres coincidencias. La primera de ellas se refiere a la falta de concordancia entre los procedimientos
que se utilizaron para la selección de hogares beneficiarios a la hora de su incorporación (encuestas rápidas e
incompletas en algunos hogares, asambleas comunitarias, listados elaborados por las autoridades municipales
mediante el mecanismo de “apuntarse”, consulta a los prestadores de servicios, solicitudes y presiones colectivas de las beneficiarias potenciales) y lo que estipulan las reglas de operación del programa en lo relativo a la
aplicación de la Encaseh casa por casa mediante el sistema de barrido de hogares.
j) La segunda coincidencia en todas las microrregiones apunta a la existencia de errores de inclusión y exclusión,
aunque es importante decir que tanto unos como otros fueron muy escasos. Los primeros fueron resultado de
la mala aplicación de los procedimientos de selección en el proceso de incorporación. Los segundos tuvieron
como causas la ocupación laboral, la migración temporal, la movilidad territorial asociada a la práctica de una
agricultura móvil, la enfermedad, la viudez y el desconocimiento del personal de Oportunidades de los territorios
y costumbres de la población local. También estuvo asociada a la desinformación de las familias con respecto a
las reglas y procedimientos con que opera el Programa. Sólo en algunas microrregiones se documentaron ciertos
casos de autoexclusión del programa por motivos religiosos, políticos y por el rechazo a realizar los trámites y
asumir las corresponsabilidades que implican el ingreso y la permanencia en el Programa.
k) Una tercera coincidencia es que, aun en casos donde la cobertura es amplia, las familias indígenas monolingües
experimentan problemas de comunicación para poder acceder de forma segura, certera y fidedigna a la información
escrita y oral que transmite el personal de Oportunidades y las vocales, lo que en buena medida es debido a la
falta de uso de las lenguas indígenas en dicha información, así como a la falta de mayor personal del Programa
que sea bilingüe.
En materia de operación
a) Para cumplir con sus funciones, los CAR de las microrregiones de estudio enfrentan una falta notoria de personal
y recursos materiales, lo que incide en una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares en sus
zonas de acción.
b) El número de promotores sociales y de responsables de capacitación comunitaria es escaso en todos los CAR
donde se llevó a cabo el estudio, especialmente en aquellos que cubren zonas de atención donde la población
vive de forma dispersa. Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo excesivas, aunque
variables de acuerdo con la extensión de las zonas de atención, las condiciones de comunicación y la dispersión
de la población. En efecto todos estos promotores laboran con contratos por honorarios sin plazas, sin derecho
a la seguridad social ni seguro de vida (siendo que desempeñan actividades sujetas a un grado significativo
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
de riesgos); tienen ingresos reducidos, recorren periódicamente caminos y carreteras con vehículos en malas
condiciones –a veces enfrentando la amenaza de asaltos– y gozan de muy pocos días al mes para convivir con
sus familias. A pesar de eso, en todas las regiones se constató que los promotores muestran un alto grado de
identificación y compromiso con el programa y acuden puntualmente a las entregas de apoyos.
Salvo en algunas de las microrregiones de Chiapas, en las demás zonas de estudio no se encontraron promotores y personal de Oportunidades que cuenten con competencias suficientes para ser traductores lingüísticos
y culturales en contextos de monolingüismo. Este fenómeno es causa de problemas de comunicación entre el
personal del programa y sus beneficiarios y suele hacerse patente a la hora de la transmisión de información de
interés común, talleres y pláticas de salud, realización de trámites y presentación de quejas.
El desempeño de las vocales en las zonas de estudio remite a una tipología de dos modelos de comportamiento:
el de las vocales que asumen una posición pasiva y cuya labor se limita casi exclusivamente a cooperar en la
entrega de apoyos, y el de aquellas otras que asumen un rol de liderazgo entre las titulares, tanto en la entrega
de apoyos, como en la difusión de información, la certificación de responsabilidades y los talleres de salud.
Entre este segundo tipo de vocales se constataron casos muy excepcionales de empoderamiento que deriva en
favoritismos hacia sus allegadas titulares o que se traduce en posicionamientos en la lógica de faccionalismo
que caracteriza la vida política rural. Sin embargo el primer tipo de vocales es el más común.
La supresión de la figura del enlace municipal suscitó entre los informantes opiniones muy diversas. Algunos ven
en ello un gesto de independencia del programa con respecto a la vida política de los municipios –en algunos
estados, muy convulsiva–, otros estiman que ha propiciado un menor apoyo logístico de parte de los ayuntamientos hacia Oportunidades.
Muchas evidencias apuntan en el sentido de que Oportunidades necesita hacer un mayor esfuerzo para mejorar la
capacitación de las vocales e imbuir entre ellas un mayor grado de identificación con el Programa. Al respecto, es
probable que los esfuerzos recientes que Oportunidades está llevando a cabo para mejorar la capacitación, a través de
las mesas de atención a comités y la presencia cada vez mayor de los responsables de acción comunitaria (Recco),
den sus frutos en un corto plazo. Los datos del estudio muestran que el trabajo de éstos últimos está ayudando
significativamente a capacitar a las vocales, muy especialmente en regiones donde éstas son bilingües.
Para estimular un mayor grado de identidad de las vocales con el programa y un mejor desempeño de sus funciones y evitar problemas que puedan derivar del cobro de “cooperaciones”, es recomendable que Oportunidades
piense en la posibilidad de establecer algún tipo de compensación o estímulo para las vocales.
Se constataron en todos los estudios regionales las dificultades de comunicación entre vocales monolingües en
español y titulares indígenas monolingües. Para resolver este problema que afecta directamente la transmisión
de la información del programa, el cumplimiento de las corresponsabilidades y la utilidad de los talleres de salud,
es recomendable que Oportunidades promueva entre sus titulares la selección de vocales bilingües con competencias para la traducción cultural.
Entre algunos grupos étnicos de las zonas indígenas estudiadas, existen serias dificultades para que los potenciales
beneficiarios cuenten y presenten en tiempo y forma la documentación requerida para tramitar el ingreso al Programa o cambios en el padrón. Se trata de regiones como la Sierra Tarahumara y zonas pima y guarojía, donde las
cabeceras municipales se encuentran muy lejanas de muchos ranchos y rancherías y en donde la población indígena
no cuenta con documentos como acta de nacimiento, credencial de elector o CURP. Se sugiere en esos casos que
sean reconocidas como válidas las acreditaciones de residencia que puedan expedir las autoridades indígenas.
Para poder recibir sus apoyos, muchas titulares se ven obligadas a desplazarse por largas distancias a pie o en
vehículo, teniendo para ello que invertir sumas de dinero que representan una proporción importante de los
apoyos que reciben. Las largas filas de espera en los días de pago son un hecho generalizado.
Los tiempos de respuesta a los trámites de cambio de domicilio, cobro de pagos extemporáneos y en general todos
aquellos que implican cambios en el padrón de Oportunidades son percibidos por las titulares como excesivos.
Muchos de los ex becarios entrevistados coinciden en señalar las dificultades que enfrentan para poder acceder al
componente de “Jóvenes con Oportunidades”. Se combinan aquí problemas de desinformación por parte de las
vocales y del personal del programa, con una mala atención de parte del personal de las instituciones bancarias.
203
204
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
m) Haciendo una síntesis de los hallazgos encontrados en materia de cobertura, es posible decir que existen una
serie de factores exógenos que tienden a deprimirla y éstos son los que se refieren a los contextos de inseguridad,
violencia y divisiones intracomunitarias que, en diferente grado, se observaron en todas las microrregiones. Pero
hay además otros factores de orden interno, unos relacionados con las condiciones de la demanda y otros con las
de la oferta de Oportunidades. En cuanto a la demanda, los dos aspectos que más frenan la operación del programa son la dispersión de las localidades y la falta de servicios de educación y salud, aspectos ambos que se dan
de manera mucho más clara en las microrregiones del norte (Chihuahua y Sonora) que en las del sur (Chiapas y
Oaxaca). En cambio un factor endógeno que potencia la cobertura del programa es el hecho de que las regiones
donde se implanta sean mayoritariamente indígenas, lo que de alguna manera significa que en estos lugares hay
una mayor apropiación e identificación de las familias con las metas y objetivos de Oportunidades.
Por lo que se refiere a los factores relacionados con la oferta, es muy importante destacar que la correcta aplicación
de la Encaseh ayudaría significativamente a subsanar los posibles errores de inclusión y exclusión de familias.
También hay que insistir en la conveniencia de que Oportunidades trate de adaptarse más a los entornos culturales
indígenas, a través de la contratación de promotores bilingües y biculturales, la capacitación y promoción de vocales
indígenas y el uso, en sus materiales de difusión escritos y orales, de las lenguas vernáculas. En algunas regiones
como la sierra tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas guarojía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de
Chiapas y Oaxaca) las autoridades indígenas podrían colaborar con Oportunidades en tareas como la acreditación
y expedición de documentos y constancias de identidad y residencia de los posibles beneficiarios, el apoyo en la
ubicación de los hogares a la hora de aplicar la Encaseh y la orientación moral y pedagógica a jóvenes becarios y a
las familias. También la contratación de jóvenes ex becarios indígenas como promotores pudiera contribuir a una
mejor operación del Programa.
205
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Análisis FODA
prioridad
DESCRIPción
RECOMENDACIÓN
Fortalezas y Oportunidades
FO1
En términos generales, hay una muy elevada cobertura del Programa en las
tres microrregiones estudiadas del estado de Oaxaca (Cañada Mazateca,
Sierra Norte mixe y Costa de Oaxaca), y una alta cobertura en las del estado
de Chiapas (zonas chol, tojolabal y Altos de Chiapas) y en el valle del Mayo
de Sonora. En la mayoría de estas zonas, la cobertura tiende a beneficiar
a la población indígena y las localidades y familias con mayores índices de
rezago social
No aplica
FO2
En las regiones de estudio donde las localidades indígenas tienen mayor
peso proporcional, la cobertura por localidades del Programa es también más
amplia
No aplica
FO3
En relación con los promotores sociales de Oportunidades, todos los
estudios regionales coinciden en señalar que éstos, a la par que desempeñan
una carga excesiva de trabajo en condiciones laborales bastante precarias,
manifiestan un alto grado de identificación y compromiso con el Programa
No aplica
FO4
A pesar de operar en contextos regionales donde se viven conflictos de
carácter electoral, municipal, político, religioso y aún de violencia derivada
del narcotráfico, el Programa Oportunidades ha logrado mantenerse al
margen de los conflictos y ha seguido operando con regularidad, aun en
zonas donde la seguridad del personal del programa ha estado en riesgo
Seguir manteniendo la
independencia política del
Programa y otorgar algún tipo
de reconocimiento al personal
que ha desempeñado sus
funciones en forma destacada
en contextos de inseguridad y
violencia
DebilidadES Y AmenazaS
DA1
En todas las regiones y microrregiones estudiadas existe un notorio
déficit de cobertura de las localidades más pequeñas (de 1 o 2 viviendas),
denominadas confidenciales. En algunos casos este déficit deriva de la
aplicación de las reglas de operación del Programa, que le impiden atender
familias en localidades sin datos oficiales de rezago social
Se propone que las reglas de
operación sean modificadas
para que Oportunidades
pueda otorgar sus apoyos
a las familias que viven en
localidades confidenciales (sin
datos de rezago social) dentro
del área de influencia de los
centros de salud y educación y
en microrregiones con niveles
generalizados de pobreza
DA2
Existe un déficit de cobertura de localidades con alto y muy alto rezago
social, en las que el Programa tiene menor presencia que en aquellas con
menores niveles de rezago. Además existe una cobertura diferencial de
localidades indígenas y mestizas que desfavorece a las primeras
Ampliar la cobertura en
localidades indígenas y en
aquellas que cuentan con
altos y muy altos niveles de
rezago social, recurriendo a
una cartografía actualizada de
la pobreza y a la aplicación de
la Encaseh
206
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
DA3
En la Sierra Tarahumara, donde el nivel regional de rezago social es muy alto,
menos de una tercera parte de las localidades cuenta con Oportunidades
y se estima que cerca de 30% de la población está fuera del Programa.
Además, la reducida cobertura favorece a las localidades con menores
niveles de rezago social y a las mestizas por sobre las indígenas. El déficit de
cobertura no siempre está relacionado con la falta de acceso a los servicios
de educación y salud
Ampliar y densificar de manera
significativa la cobertura,
favoreciendo a las localidades
indígenas y aquellas con
mayor rezago social
Insistir ante las autoridades
estatales y federales de
educación y salud para que la
oferta de servicios de clínicas
y escuelas secundarias y de
educación media superior se
incremente de forma notoria
DA4
En la gran mayoría de las localidades estudiadas, los procesos de
incorporación y densificación no fueron llevados a cabo con estricto apego
a las normas que establece el Programa, en particular en la aplicación de la
Encaseh
En los nuevos procesos de
incorporación y densificación,
el Programa debe vigilar la
aplicación de la Encaseh en
el domicilio de las personas
entrevistadas y evitar las
asambleas comunitarias,
empadronamientos o registros
por parte de autoridades
municipales
DA5
En todas las regiones de estudio, el monolingüismo y las barreras culturales
provocan que las familias indígenas estén en condiciones de desventaja y
sean más propicias a la exclusión, cuando los encuestadores y el personal
del Programa no hablan la lengua indígena de la zona. No obstante la amplia
cobertura, existen errores de exclusión e inclusión
DA6
Los procedimientos de denuncia de errores de inclusión y quejas (uso
del buzón o teléfono de atención) resultan ineficaces e inusuales en
comunidades pequeñas donde todos se conocen, existen dificultades para
acceder al servicio telefónico o no hay costumbre de usar buzones de
quejas. Las vocales tampoco denuncian los errores de inclusión por temor a
represalias, aunque conozcan los mecanismos y canales para hacerlas
Reclutar personal bilingüe
(español y la lengua indígena)
de las regiones en las que
se harán incorporaciones
para evitar las barreras
lingüísticas. Evitar que los
procesos de incorporación se
basen en apreciaciones de
encuestadores monolingües
en español y carentes
de conocimientos sobre
las culturas indígenas
correspondientes
Diseñar sistemas de denuncia
(orales o escritos) que
aseguren la confidencialidad
del denunciante y establecer
mecanismos de seguimiento
de las quejas asegurando
su atención y respuesta en
tiempos razonables.
Se propone instalar buzones
en escuelas y clínicas y que
los promotores puedan recibir
y atender quejas orales en
los días en que asisten a la
entrega de apoyos
207
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
DA7
Para poder medir y evaluar el impacto de Oportunidades de manera
diferencial entre la población indígena y mestiza no existe en el Programa
ningún tipo de registro público y específico que informe acerca de la
condición étnica de las familias beneficiarias, aun cuando esta información
se recoge en la Encaseh
Se recomienda a
Oportunidades haga pública la
condición étnica de las familias
que integran su padrón de
beneficiarios
DA8
Para cumplir con sus funciones, todos los CAR de las microrregiones de estudio
enfrentan una falta notoria de personal y recursos materiales, lo que incide en
una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares en sus zonas de
acción
Incrementar el gasto de
operación de los CAR,
contratando nuevo personal y
dotándoles de mejores equipos
de cómputo y transporte.
Incrementar los salarios de los
promotores e incorporarlos al
régimen de seguridad social
DA9
El número de promotores sociales y de responsables de capacitación
comunitaria es escaso en todos los CAR donde se llevó a cabo el estudio.
Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo
excesivas, aunque variables de acuerdo a la extensión de las zonas de atención,
las condiciones de comunicación y la dispersión de la población
Contratar un número mayor
de promotores sociales y
responsables de capacitación
comunitaria, tomando en
cuenta las condiciones de
dispersión y comunicaciones
de las zonas de atención que
cubre cada CAR y dando
prioridad a personas bilingües
DA10
Salvo en algunos casos aislados en Chiapas, en el resto de las microrregiones
se observó una carencia significativa de promotores indígenas y, en general,
personal de Oportunidades, que tengan competencias para ser traductores
lingüísticos y culturales. Este fenómeno es el origen de muchos de los
problemas de comunicación que se suscitan entre el Programa y sus
beneficiarias y suele hacerse patente a la hora de la realización de trámites y
presentación de quejas
Contratar en regiones
indígenas promotores con
competencias para ser
traductores lingüísticos y
culturales. Se recomienda dar
prioridad a ex becarios que
conocen la lógica de operación
del Programa
DA11
Los procesos de capacitación de los comités de promoción comunitaria
(vocales), a través de las mesas de atención y de los Recco, quizás porque
son recientes, aún no han dado los resultados esperados
Contratar un número mayor
de Recco e insistirles para
que capaciten mejor a
las vocales en lo relativo
a corresponsabilidades y
trámites. Aumentar el número
de mesas de atención a
comités
DA12
En cuanto al desempeño de sus funciones, constatamos que hay muchas
vocales que asumen sus cargos sin el interés y la dedicación esperada, lo que
indica un bajo grado de identificación con los objetivos y con la mística de
Oportunidades.
Por otra parte, el cobro de “colaboraciones” tiende a generalizarse y puede
ser origen de conflictos y divisiones internas entre las titulares
Evaluar la posibilidad de
otorgar alguna recompensa
económica a las vocales, para
estimular su buen desempeño
y un mayor grado de
identificación con el programa.
Evitar así las cooperaciones en
dinero de las beneficiarias que
vienen a mermar sus apoyos
208
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
DA13
La figura de las vocales de educación aparece en muchas de las localidades
de estudio desdibujada, en la medida en que muchas de ellas cuentan con
un nivel bajo de escolaridad, lo que les impide opinar con conocimiento de
causa sobre los problemas que plantean tanto los becarios del Programa,
como sus profesores
Valorar la posibilidad de que
las funciones de las vocales de
educación recaigan en algún
ex becario que haya concluido
sus estudios de educación
media superior
DA14
En algunas de las microrregiones de estudio, la población indígena enfrenta
serios problemas para contar con la documentación de identidad que exigen
los trámites de incorporación al Programa, así como para efectuar cambios
en el padrón.
Establecer tiempos de entrega
de documentación para la
incorporación y cambios en el
padrón que tomen en cuenta
las condiciones culturales de
las regiones indígenas
Reconocer como legales las
constancias de identidad y
residencia emitidas por las
autoridades indígenas
DA15
Se evidenciaron muchos casos en los que la recepción de los apoyos
implica largos desplazamientos, filas de espera y gastos de transporte
que representan una proporción considerable del monto de los apoyos.
Circunstancias como la migración laboral y la práctica de la agricultura móvil
dificultan a muchas beneficiarias asistir a la entrega de apoyos. Los trámites
subsecuentes para recibir los apoyos extemporáneos son lentos y ocasionan
a la titular pérdida del apoyo y gastos innecesarios
Permitir a las titulares que
puedan recibir sus apoyos de
manera directa, a través de
una cuenta bancaria o por
medio de un representante
legal
DA16
Los trámites de incorporación, recertificación, cobro de adeudos, cambio de
domicilio y cobro del componente “Jóvenes con Oportunidades” en que se
ven implicadas las familias beneficiarias resultan excesivamente engorrosos
y difíciles de comprender y manejar, especialmente para la población
indígena. Todo esto se traduce en un número importante de bajas
Revisar y simplificar
sistemáticamente todos los
trámites que están asociados
a la entrega de los apoyos
y cambios de domicilio de
beneficiarias y becarios.
Revisar y simplificar los
trámites asociados al cobro
del componente “Jóvenes con
Oportunidades”
DA17
En algunas regiones como la Sierra Tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas
guarojía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de Chiapas y Oaxaca)
las autoridades indígenas cuentan con un alto grado de legitimación y prestigio
social. Aunque hasta la fecha no hayan sido llamadas a colaborar con el Programa,
su apoyo pudiera ser de gran utilidad
Se propone que Oportunidades
solicite el apoyo de las
autoridades indígenas de esas
regiones en tareas como la
acreditación y expedición de
documentos y constancias de
identidad y residencia de los
posibles beneficiarios, el apoyo
en la ubicación de los hogares
a la hora de aplicar la Encaseh
y la orientación moral y
pedagógica a jóvenes becarios
y a las familias. También la
contratación de jóvenes ex
becarios indígenas como
promotores pudiera contribuir
a una mejor operación del
programa
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Referencias
1. Agudo A. Documento analítico del estudio etnográfico en Chiapas, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas
rurales, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
2. Haro A (coord,). Salud y condiciones de vida indígena en México y el Noroeste. Diagnóstico de salud desde una perspectiva multicultural. Evaluación
cualitativa del impacto del Programa Oportunidades, de largo plazo, en zonas rurales 2007-2008, México: 2007.
3. González de la Rocha M, Paredes P, Sánchez G. Documento analítico del estudio etnográfico en Oaxaca, Evaluación cualitativa de impacto del Programa
Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
4. Sariego, JL. Documento analítico del estudio etnográfico en Chihuahua, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo,
zonas rurales, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
209
Cobertura y operación
del Programa Oportunidades
en regiones interculturales indígenas
I. Introducción
E
ste documento tiene como objetivo principal recoger los resultados y las recomendaciones
del estudio conjunto de evaluación cualitativa del Programa Oportunidades llevado a cabo
en 11 regiones interculturales indígenas pertenecientes a los estados de Chiapas, Chihuahua,
Oaxaca y Sonora. Los dos temas centrales que se analizan son la cobertura y la operación del
Programa en dichas zonas. En cuanto a la cobertura, las preguntas centrales que se trata de
responder son dos: ¿cuáles son los diferenciales de cobertura del Programa Oportunidades
en localidades indígenas y mestizas con condiciones diversas de bienestar social?* Y ¿cuáles
son los factores que condicionan esos diferenciales de cobertura? En cuanto a la operación,
la cuestión central consiste en saber: ¿cuáles son los principales obstáculos que afectan la
cabal y efectiva operación del Programa? Entre otros aspectos de la operación, se busca
indagar acerca del tipo de relaciones que establecen los diferentes agentes del Programa
(en especial, promotores sociales y vocales) con las familias beneficiarias, destacando su
pertinencia en razón del cabal cumplimiento de los objetivos y metas que busca alcanzar el
Programa. También se analizan las dificultades que enfrentan las familias beneficiarias para
cumplir con los trámites derivados de su pertenencia al Programa.
Nuestra hipótesis general de partida, sustentada principalmente en los resultados de los
cuatro estudios regionales, es que la cobertura está relativamente extendida en localidades
* Aunque en el apartado de Metodología definiremos con precisión cómo entendemos el concepto de cobertura y
sus posibles mediciones, baste decir por ahora que ésta equivale a la oferta de los apoyos del Programa dirigida a
familias que reúnen las condiciones de pobreza, marginación y rezago social que estipulan las reglas de operación de
Oportunidades. En cuanto al término bienestar social, del que también hablaremos más adelante, se usa aquí para
englobar los de pobreza, marginación y rezago social.
212
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
rurales de mediano y gran tamaño, pero tiende a ser menor a medida que disminuye la densidad demográfica, aumenta
la dispersión, la accesibilidad geográfica de las comunidades es complicada y los servicios de salud y educación son
escasos y lejanos. También los entornos de violencia, inseguridad y discriminación por motivos religiosos o políticos
pueden incidir en una cobertura baja y desigual. Todos estos factores tienden a desfavorecer a los pequeños núcleos
de población que, en varias de las regiones de estudio, están predominantemente poblados por familias indígenas.
Los procesos de incorporación resultan estratégicos para entender los alcances y limitaciones regionales de la
cobertura. Sobre ellos, se postula como hipótesis que en la selección de las localidades no siempre se tienen en
cuenta los datos emanados de una cartografía actualizada de la pobreza y la marginación regionales, pudiendo darse
casos en los que la presencia o ausencia de los servicios de salud y educación no operan necesariamente como un
criterio de selección. Por el contrario, las posibilidades de acceso a las localidades, la duración y la forma en que
fueron llevadas a cabo las encuestas de incorporación pasan a ser determinantes. En la selección de hogares a los
que se les aplica la encuesta de incorporación, es común que el personal comisionado para ello por Oportunidades
tome en cuenta la opinión de los agentes locales ligados al aparato de los servicios de educación y salud, lo cual es
explicable, pero muy raras veces este personal consulta a los representantes locales del gobierno indígena, lo que, al
menos en algunas de las regiones estudiadas como la zona pima, tarahumara, yaqui y guarojía, contribuiría sin duda
a mejorar la selección, dado que este tipo de autoridades cuenta con un amplio conocimiento de la situación de las
familias indígenas.
Nuestra hipótesis en cuanto a la operación es que ésta resulta condicionada no sólo por la dispersión demográfica y la inaccesibilidad geográfica de las poblaciones, sino también por la ubicación, densidad y disponibilidad de
personal de los Centros de Atención y Registro (CAR) y es presumiblemente más ágil y eficaz (de acuerdo a las
metas del Programa) allá donde la presencia de los promotores sociales es mayor y sus interacciones con la población beneficiaria son más estrechas y frecuentes. Por el contrario, cuando el número de estos agentes primordiales
del Programa es escaso y sus cargas de trabajo son excesivas, las interacciones tienden a limitarse a los eventos de
entrega de los apoyos. Se generan entonces vacíos de información que son particularmente notorios cuando existen
barreras lingüísticas y culturales, que llegan a afectar la comunicación, especialmente entre los promotores y las
familias indígenas beneficiarias, y que pueden desencadenar bajas, así como impactos diferenciales en los beneficios
que proporciona el Programa. En particular, el monolingüismo (en lengua indígena por parte de los beneficiarios
y en español por parte de los actores que instrumentan el Programa a nivel local) obstaculiza la relación entre los
miembros de los hogares de las localidades indígenas y el Programa Oportunidades.
La dinámica operativa del Programa se ve también obstaculizada cuando los flujos de información entre los
agentes y los beneficiarios de Oportunidades son precarios, sea porque son escasos o porque no son cultural y
lingüísticamente pertinentes,* lo que llega a derivar en una falta de comprensión de las familias beneficiarias de sus
obligaciones, corresponsabilidades y derechos dentro del Programa, fenómeno más acusado entre hogares indígenas.
La ausencia de información –o la información a medias– lleva a malas interpretaciones por parte de los beneficiarios
y a un menor aprovechamiento de los apoyos a los que tienen derecho (altas de miembros del hogar, cambios de
domicilio, etc.)
En el nivel de la comunidad, las vocales juegan un papel fundamental en la operación de Oportunidades y de
su desempeño depende en gran medida la eficacia del Programa. Al respecto la principal hipótesis es que, a pesar
de los mecanismos de control y vigilancia que sobre sus tareas y roles establecen las reglas de operación de Oportunidades, el comportamiento de las vocales se mueve entre dos situaciones extremas. Por una parte, hay vocales
que no asumen sus responsabilidades o lo hacen sólo ocasionalmente (en la entrega de los apoyos), mantienen
una actitud pasiva frente a sus compromisos y esperan que éstos sean cubiertos por la acción de los promotores de
* Los flujos de infomación son cultural y lingüísticamente pertinentes cuando las personas que reciben un determinado mensaje pueden entenderlo de
forma correcta, independientemente de que el emisor y el receptor de dicho mensaje sean personas que hablen lenguas diferentes y tengan una condición
étnica distinta. Es éste el caso del personal de Oportunidades, que en su mayoría es mestizo, y la población indígena que sólo habla su lengua materna.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Oportunidades, por las promotoras o auxiliares de salud o por el personal de las escuelas. Esta situación se presenta
con mayor frecuencia entre las vocales de educación.
Existen, por otra parte, vocales que concentran atribuciones excesivas, monopolizan la toma de decisiones en
aspectos ligados a la cobertura y operación del Programa, sin dejar por ello de intervenir –a veces de forma no exenta de favoritismos y preferencias–* en las dinámicas de facciones y grupos que atraviesan la vida política interna
de las comunidades, lo que puede desembocar en un clima de descontento o de conflicto latente entre vocales y
beneficiarias. En todo caso, en uno y otro contexto, las vocales muestran diferentes grados de desconocimiento de
las reglas de operación del Programa, lo que afecta su capacidad de representación y su comunicación con el resto
de las beneficiarias, en especial a la hora de resolver problemas que afectan la entrega oportuna de los apoyos. Estas
situaciones se agravan aún más en contextos en los que una buena parte de las familias beneficiarias es indígena y
monolingüe.
Un último aspecto que tiene que ver con la operación del Programa es el que se refiere a la lógica y procedimientos
de los trámites que las beneficiarias deben llevar a cabo tanto para ingresar como para permanecer activas dentro del
Programa. Al respecto se postula como hipótesis que, en varias de las sociedades indígenas referidas en este estudio,
el hecho de que los sistemas de comunicación escrita sean poco comunes se convierte en un obstáculo para la obtención y el manejo de los documentos oficiales que resultan indispensables en muchos de los trámites requeridos
por el Programa Oportunidades. Pero además, se propone como hipótesis que el monolingüismo en la comunicación
oral de muchas de las familias indígenas beneficiarias constituye una barrera no sólo a la hora de resolver trámites,
sino también en espacios tales como los talleres de salud y las consultas médicas, ámbitos éstos estrechamente
ligados al cumplimiento de las corresponsabilidades que demanda el Programa. Por otra parte, y en el caso específico
del componente “Jóvenes con Oportunidades”, la hipótesis planteada es que existen serios obstáculos para que los
jóvenes ex becarios puedan tramitar con éxito el apoyo correspondiente.
II. Metodología
Para llevar a cabo esta evaluación cualitativa del impacto de Oportunidades de largo plazo en zonas rurales indígenas,
y en lo que se refiere a la cobertura y operación del Programa, se optó por dividir el informe en dos apartados: el que
se refiere a la cobertura y el de operación. El primero de ellos ocupa una mayor extensión, puesto que su análisis
obligó a recurrir a la revisión de un conjunto amplio de variables y referencias estadísticas y cartográficas de carácter
regional no incluidas en los estudios microrregionales previos. El segundo, por su parte, se sustenta básicamente en
los hallazgos derivados de dichos estudios y por eso partió de datos más elaborados y sintéticos.
En cuanto a la cobertura, las preguntas centrales que se trata de responder son dos: ¿cuáles son los diferenciales
de cobertura del Programa Oportunidades en localidades indígenas y mestizas de las zonas estudiadas, con condiciones diversas de bienestar social? Y ¿cuáles son los factores que condicionan esos diferenciales de cobertura? Por
lo que se refiere a la operación, la cuestión central a responder es: ¿cuáles son los principales obstáculos que afectan
la cabal y efectiva operación del Programa?
Para empezar, es importante establecer una definición del término cobertura. En este estudio, se utiliza el término
de cobertura para significar la oferta de apoyos (alimentarios, educativos, subsidios a la personas de la tercera edad
y al consumo de energéticos) del Programa Oportunidades a familias y personas que viven en condiciones precarias
de bienestar, lo que se traduce en pobreza, marginación y rezago social.‡
De acuerdo con las reglas de operación de Oportunidades, la cobertura del Programa tiene limitaciones intrínsecas,
en la medida en que sólo es aplicable a personas que viven en localidades donde pueden acceder a servicios de salud
* Dichos favoritismos se muestran especialmente en aspectos ligados al manejo y difusión de información que afectan la situación de las beneficiarias en
el Programa, así como en la intervención de algunas vocales para que no se reporten debidamente los incumplimientos de corresponsabilidades.
‡
No se encontró en las reglas de operación de Oportunidades otra definición más precisa del término cobertura.
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Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
y educación, condición básica para que puedan ser ejercidas las corresponsabilidades que el Programa exige de sus
beneficiarios. Quedan, por tanto, excluidas de la cobertura, todas aquellas familias que habitan en localidades en
donde los servicios de salud y educación no son accesibles. O, dicho en otros términos, dadas las reglas de operación,
no sería imputable a Oportunidades la falta de cobertura del Programa de familias que viven en localidades sin acceso
a tales servicios.
Esta limitación es muy clara cuando las reglas de operación se refieren a la selección de localidades, proceso previo
al de la elección de familias susceptibles de ser beneficiarias, tanto en localidades donde no opera el Programa como
en aquéllas donde ya lo hace (densificación), de acuerdo con los siguientes procedimientos:
La selección de localidades nuevas o localidades ya atendidas por el Programa, tanto en el ámbito rural como en el
urbano, en las cuales se lleva a cabo la identificación de familias susceptibles de ser incorporadas al Programa para
mantener el padrón en la cobertura actual […], se realiza con base en el índice de rezago social establecido por el Coneval, el índice de marginación establecido por el Conapo, así como con base en información estadística disponible a
nivel de localidades, AGEB, colonias y/o manzanas, dando prioridad a la selección y atención de aquellas localidades
donde sea mayor la concentración de familias en condiciones de pobreza extrema.
En conjunto con el análisis de la información estadística disponible, se hace uso de información geográfica que permite
definir el universo de atención de familias en condición de pobreza extrema, para focalizar las acciones del Programa
hacia su población objetivo.
Una vez seleccionado el universo de atención, conformado por localidades, AGEBs, colonias y/o manzanas, se procede
a validar las condiciones de accesibilidad y capacidad de atención de los servicios de salud y educación, que permitan
operar en forma integral los componentes del Programa.
La densificación es el proceso por el cual se realiza la incorporación de familias identificadas en condiciones de pobreza
extrema, en localidades ya atendidas por el Programa, para cubrir el incremento demográfico en dichas localidades1
Estos condicionantes son importantes a la hora de estudiar y evaluar la presencia del Programa en regiones indígenas puesto que, como se intentará mostrar, en varias de las regiones de este estudio existen poblaciones que no
tienen acceso a dichos servicios, en especial a los de salud, lo que implica que quedan excluidas de los beneficios
del Programa.
En cuanto a la medición de la cobertura a la que se hará referencia a lo largo de este estudio, es pertinente hacer
algunas aclaraciones. Aunque el Programa tiene como objetivo central apoyar a familias en condiciones precarias de
bienestar, pudiera hablarse de dos aproximaciones complementarias para medir la cobertura. La primera sería la que
se refiere a la cobertura de familias u hogares (indígenas y mestizas) y la segunda la que concierne a la cobertura
de localidades. En el primer caso, se trataría de medir en qué proporción y grado diferencial el Programa incorpora
entre sus beneficiarias y en las regiones de estudio a familias indígenas y mestizas que reúnen las condiciones de
pobreza, marginación y rezago social. Un estudio de tal naturaleza, aunque sin duda sería el más pertinente para los
objetivos de esta evaluación, enfrenta obstáculos difícilmente salvables, que sobrepasan los límites de este trabajo.
En primer lugar porque no existen estadísticas públicas desagregadas que indiquen la condición étnica ni la situación
de pobreza de las familias que viven en esas regiones.* En segundo lugar porque, para resolver la anterior limitación,
sería preciso levantar una encuesta similar a la Encaseh en todos los hogares de esas localidades, beneficiarios y no
beneficiarios, para comprobar si la selección de los primeros y la exclusión de los segundos fueron correctas, de acuerdo
a sus niveles de pobreza. Esta tarea rebasa los límites de este estudio, que es básicamente de carácter cualitativo.
Pero aun cuando se prescindiera de las variables condición étnica y nivel de pobreza de las familias para centrarse
exclusivamente en saber en qué proporción Oportunidades beneficia a las familias que viven en localidades con
condiciones precarias de bienestar social, se enfrentaría un tercer problema. En efecto, aunque se conoce, por el II
* En la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares Rurales (Encaseh) que se aplica para seleccionar a las familias beneficiarias de
Oportunidades, se pregunta acerca de la condición étnica de los miembros del hogar, pero el autor no conoce ninguna estadística que presente y analice
estos datos.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Conteo de Población y Vivienda de 2005, el número total de hogares que habitan en las localidades, y también se
sabe el número de hogares beneficiarios de Oportunidades* en cada una de las localidades que integran una región o
microrregión, ambos datos resultan difíciles de comparar porque aunque los conceptos de hogar que manejan Oportunidades y el Instituto Nacional de Estadistica, Geometría e Infromática(INEGI) parecen semejantes, en realidad
no se aplican de igual forma.‡ Esta disparidad en la forma de aplicación del concepto de hogar es probablemente
debida al hecho de que Oportunidades considera como hogares diferentes a aquellos núcleos familiares en donde
hay madres beneficiarias, independientemente de que vivan dentro de una misma vivienda, mientras que el II Conteo
los consideraría como un único hogar.
Desde otra perspectiva, para poder medir la cobertura del Programa a nivel de los hogares y de la población también se enfrenta la dificultad de que aun cuando Oportunidades reporta las cifras de hogares atendidos, no precisa
qué porcentaje de los miembros del hogar recibe las becas escolares o la ayuda a personas de la tercera edad.
Por todas estas razones, resultó imposible hacer un análisis de los diferenciales de cobertura por hogar que integrara
al mismo tiempo las variables de condición étnica y nivel de pobreza de las familias.§ Como más adelante se señala, se
hicieron sin embargo algunas estimaciones que permiten acercarse de alguna manera a la solución de la pregunta.
La segunda forma de aproximación al problema de la medición de los diferenciales de cobertura según condición
étnica y niveles de pobreza es la que toma como referente no a las familias sino a las localidades. Sobre ellas se tiene
la ventaja de que se cuenta con datos de niveles de pobreza, así como de su composición étnica. En cuanto a los
datos de pobreza, se optó en este estudio por recurrir a los que proporciona el Consejo Nacional de Evaluación de
Politica de Desarrollo social (Coneval),# agrupando los niveles de rezago social en tres categorías: muy bajo-bajo,
medio y alto-muy alto. También se estableció un nuevo indicador, el del índice regional promedio de rezago social,
que no es otra cosa que el promedio de los índices de rezago social de los municipios que integran una determinada
región. Por lo que se refiere a la variable condición étnica de las localidades, se recurrió al II Conteo, y en particular
al dato que se refiere al porcentaje de población de una localidad que vive en hogares donde el jefe del hogar o su
cónyuge hablan alguna lengua indígena.
Existe sin embargo en este enfoque de análisis por localidad de los diferenciales de cobertura la limitación de la
información relativa a las localidades confidenciales, que son aquellas localidades pequeñas (de 1 o 2 viviendas) de
las que el II Conteo sólo ofrece el dato de su población total, sin indicación de ninguna otra de sus características
étnicas, sociales o económicas, y de las que el Coneval no brinda datos sobre su nivel e índice de rezago social.& Esta
limitación no es menor si se tiene en cuenta que en algunas de las regiones indígenas de este estudio el porcentaje
de las localidades confidenciales es muy significativo.£ Se optó entonces por manejar a las localidades confidenciales
como una categoría distinta y separada de la de localidades indígenas y la de mestizas. En conclusión, en términos
* Se cuenta para ello con el padrón de beneficiarios de Oportunidades correspondiente al inicio de ejercicio fiscal de 2008.
‡
En el inciso 6.3.1, relativo a la integración de la información socioeconómica y demográfica de los hogares, las reglas de operación de Oportunidades
señalan que “La unidad de atención del Programa es el hogar, definido como el conjunto de personas que hacen vida en común dentro de la vivienda,
unidos o no por parentesco, que comparten gastos de manutención y preparan los alimentos en la misma cocina”. Por su parte el INEGI define el hogar
como “la unidad doméstica que está conformada por una o más personas que viven en la misma vivienda, comparten el mismo gasto (principalmente
para la alimentación) y que pueden estar unidas o no por lazos de parentesco” (Ver: http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/ metodologias/
censos/sm_conteo2005.pdf . En algunos de los informes regionales se ha mostrado, en efecto, que si no fuera así, no se explicaría el hecho de que existen
municipios (como el de Morelos, en la Sierra Tarahumara) donde más del 100% de las familias cuenta con Oportunidades, siendo que el Programa sólo
llega al 44% de las localidades de ese municipio.2,3
§
Sería importante que en el futuro este tipo de estudio de los diferenciales de cobertura por hogar, nivel de rezago social y condición étnica sea llevado a
cabo, combinando en él enfoques cualitativos y cuantitativos.
#
Aunque se pudo haber optado por recurrir al índice de marginación del Consejo Nacional de Población (Conapo), se prefirió hacerlo por el de rezago
social de Coneval. Esto tomando en cuenta no sólo que la reglas de operación de Oportunidades remiten a dichas estadísticas como criterio para llevar a
cabo la selección de las localidades, sino también porque se considera que el concepto de rezago social engloba más aspectos de la pobreza que el de la
marginación.
&
Aunque se hicieron gestiones ante las autoridades del INEGI en Aguascalientes para poder obtener datos más precisos de las localidades confidenciales
(indígenas y mestizas), fue imposible obtenerlos por las limitaciones que impone la Ley de información estadística y geográfica en lo relativo a la información
confidencial. (Véase al respecto: http://www.inegi.gob.mx/inegi/contenidos/espanol/transp/ley.asp?c=387 )
£
En la Sierra Tarahumara de Chihuahua, por ejemplo, 53.5% de las 6 747 localidades que registró el II Conteo en 2005 son confidenciales.
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Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
de la condición étnica, las localidades de una región pueden ser indígenas, mestizas o confidenciales. Y en términos
de rezago social, será preciso manejar como una categoría distinta a las localidades confidenciales, ya que de ellas
no se tienen datos en este rubro.
Es importante señalar que aunque las localidades confidenciales por su tamaño no cuentan por lo general con
servicios de educación y salud, eso no quiere decir que obligadamente estén o deban estar fuera del alcance de
la cobertura de Oportunidades. Existen en efecto localidades que aunque no cuenten con dichos servicios, se encuentran 00los casos en que así fuere, nada impide a las familias de estas comunidades ser susceptibles de contar
con los apoyos del Programa. En suma, pues, no todas las localidades confidenciales, por el hecho de serlo, están
automáticamente excluidas de la posibilidad de contar con los beneficios de Oportunidades.
Tomando en cuenta las ventajas metodológicas que ofrece el análisis de los diferenciales de cobertura por localidad,
se decidió otorgarle en este estudio mayor importancia que al que corresponde al análisis de la cobertura por hogar o
familia, aunque también se incorporó este último en la evaluación. En particular, se hacen algunas estimaciones del
porcentaje que representan las familias con Oportunidades con respecto al total de las que viven en las localidades,
municipios y regiones, recurriendo para ello a un tamaño promedio de personas por hogar. También se calculó el
volumen de la población que vive en localidades donde no opera Oportunidades y se comparó con el de la población
total de esas regiones. Para ello fue preciso cruzar los datos del II Conteo con los del padrón de Oportunidades, precisando cuáles son las localidades de cada una de las regiones en las que no está presente Oportunidades y sumando
posteriormente la población de cada uno de esas localidades.
Es muy importante señalar además que el análisis sobre la cobertura que aquí se presenta obedece a un enfoque transversal o sincrónico (y no longitudinal o diacrónico), que busca reflejar la situación actual. Sin embargo
es claro que a lo largo de sus años de operación, el Programa Oportunidades ha ido modificando y mejorando sus
procedimientos de cobertura tanto en lo que se refiere a la focalización de localidades (con el manejo de una mejor
cartografía y datos de población, marginación y rezago social) como a los procedimientos de elección de las familias
beneficiarias (a través de un mejor diseño y aplicación de la Encaseh). Sería por tanto inapropiado juzgar la situación
actual sin considerar dichos cambios.
Hasta aquí se ha hablado de los dos enfoques –el del análisis por hogar y el del estudio por localidad– a los que se
recurrirá para conocer los diferenciales de cobertura y entender sus causas. Toca ahora señalar que, además, el estudio
sobre la cobertura se llevó a cabo en dos etapas complementarias de análisis: la primera corresponde a las 11 regiones
de los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora en las que se ubican las 12 microrregiones* que fueron objeto
de las evaluaciones regionales;2-5 la segunda se refiere a dichas microrregiones.
En cuanto a la primera etapa, es importante precisar la causa y la forma en que fueron delimitadas las 11 regiones. Puesto que los municipios que abarcan las microrregiones están compuestos mayoritariamente por población
indígena, para medir mejor los diferenciales de cobertura entre localidades indígenas y mestizas se decidió encuadrar
y contextualizar esas microrregiones y los municipios que las integran en regiones interculturales e interétnicas más
amplias en las que coexisten núcleos indígenas y mestizos. La delimitación se hizo tomando en cuenta criterios
geográficos, lingüísticos, étnicos, económicos e históricos y para ello se consultaron las regionalizaciones reconocidas
oficialmente en las cuatro entidades referidas, así como la opinión de los cuatro investigadores que participan en
esta evaluación cualitativa.‡ De esta forma, se delimitó lo que se ha denominado en este documento “11 regiones
interculturales”, en las que quedan comprendidos los municipios o microrregiones originalmente estudiados. Dichas
regiones son las siguientes:
• Valle del Mayo, en el estado de Sonora
• Valle del Yaqui, en el estado de Sonora
* Las microrregiones son 12 y las regiones sólo 11 porque en el caso de la Sierra Tarahumara fueron seleccionadas dos microrregiones en el muy extenso
municipio de Guachochi, Chihuahua.
‡
De todos estos criterios de selección, el que tuvo más peso fue el étnico. Así, se consideró como una región al conjunto de municipios en los que se
habla una o varias lenguas indígenas y en los que se asienta uno o varios grupos étnicos que se comunican en esas lenguas, aunque también exista en
ellos población mestiza o no indígena. Es por eso que estas regiones son interculturales y se designan de acuerdo al nombre de dichos grupos étnicos,
como Sierra Tarahumara, región tojolabal, valle del Yaqui, etc.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sierra guarojía, en el estado de Sonora
Sierra Tarahumara, en el estado de Chihuahua
Región pima, en la frontera entre los estados de Chihuahua y Sonora
Región chol, en el estado de Chiapas
Región tojolabal, en el estado de Chiapas
Altos de Chiapas
Costa de Oaxaca
Cañada y sierra mazateca, en el estado de Oaxaca
Sierra Norte mixe en el estado de Oaxaca
Los municipios que integran cada una de estas regiones aparecen indicados en el cuadro 1 y en los mapas 1, 2, 3 y 4
de los anexos que se presentan al final del documento. En total, las 11 regiones interétnicas abarcan 118 municipios
con cerca de 2.5 millones de habitantes y presentan características muy contrastantes en términos demográficos y
de cobertura de Oportunidades, tal como se aprecia en el cuadro 2, de cuyos datos se hablará más adelante.*
En una segunda etapa del análisis se hace referencia a la cobertura en las 12 microrregiones en las que se llevó a
cabo el análisis de los temas de cobertura, operación, salud, educación y trabajo. Las microrregiones en cuestión fueron
seleccionadas tomando en cuenta los siguientes factores: que en ellas hubiera familias expuestas a Oportunidades
desde 1998 o 1999 (y por ende, accesibilidad a los servicios de salud y educación, aunque no necesariamente de
todas las localidades de la microrregión) ya que se pretendía evaluar el impacto de largo plazo del Programa; que
fueran regiones caracterizadas por la diversidad étnica de su población, que incluyera personas indígenas monolingües, mestizos y mestizos monolingües de español; que existieran familias beneficiarias y no beneficiarias con
dichas categorías étnico lingüísticas y que hubiera en ellas localidades rurales no mayores de 2 500 habitantes.‡
Estas microrregiones y su ubicación municipal son las siguientes:
• Huírivis en el territorio yaqui y en el municipio de Guaymas, Sonora
• La Bocana, en el territorio mayo y en el municipio de Etchojoa, Sonora
• San Bernardo, en el territorio guarojío y en el municipio de Álamos, Sonora
• Las localidades de Yepachi, Piedras Azules, La Salitrera en el municipio de Temósachi (Chihuahua) y Maycoba
y El Kipor, en el municipio de Yécora (Sonora) en el territorio de los pimas bajos
• Samachique, en el territorio tarahumara y en el municipio de Guachochi, Chihuahua
• Las localidades de Norogachi, La Ciénega de Norogachi, Cochérare, Riquéachi, Santa Cruz, Mesa de Paréwachi
y Tuchéachi, en el territorio tarahumara y en el municipio de Guachochi, Chihuahua
• Las localidades de El Aguaje, San Isidro de las Huertas, Corazón de María, Pedernal y El Escalón en el municipio
de San Cristóbal de las Casas en los Altos de Chiapas
• Las localidades de Saltillo, Chacalá, La Libertad, El Encanto y Bello Paisaje en el municipio de Las Margaritas,
en la región tojolabal de Chiapas
• Las localidades de Emiliano Zapata, Álvaro Obregón (Planada), Álvaro Obregón (Loma) y El Porvenir en el
municipio de Tumbalá, en la región chol de Chiapas
• Las localidades de Mazatlán de Villa Flores, El Corral, El Progreso, San Simón, Coyoltepec, Almolonga y Piedra
Ancha, todas ellas en el municipio de Mazatlán de Villa Flores, en la Cañada y Sierra Mazateca de Oaxaca
• Varias localidades del municipio de San Juan Cotzocón, en la Sierra Norte mixe de Oaxaca
• Las localidades de Nuevo Cerro Mojarra y Jaltepec de Candayoc, ambas en el municipio de Santiago Jamiltepec,
en la Costa de Oaxaca, donde conviven poblaciones indígenas, mestizas y afromestizas
Para elaborar el apartado correspondiente a la cobertura se utilizaron básicamente las siguientes fuentes de información:
* En el presente estudio no se definirán en detalle las características geográficas, étnicas, históricas, ecológicas, económicas y sociales de cada una de
estas regiones, para ello se remite al lector a los cuatro estudios previos ya citados sobre cada una de estas zonas.
‡
Las características demográficas, económicas y sociales de cada una de esas microrregiones aparecen detalladas en los estudios regionales previamente
entregados al Programa Oportunidades.
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Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
- La información cuantitativa y cualitativa que se recoge en los informes regionales previos correspondientes a
los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora
- Las estadísticas de cobertura de Oportunidades, al inicio del ejercicio fiscal de 2008, en los municipios y localidades a las que se refiere el estudio, estadísticas que fueron extraídas de: http://www.oportunidades.gob.
mx/informacion_general/main_ca.html
- Las estadísticas de población y población indígena del II Conteo de Población y Vivienda de 2005. Es importante
aclarar que para los efectos de este informe, se considera población indígena a todas aquellas personas que habitan en hogares donde el jefe y/o su cónyuge hablan una lengua indígena. Y se consideran localidades indígenas
aquellas en las que el 40% o más de la población vive en hogares en los que el jefe o su cónyuge hablan una
lengua indígena; localidades mestizas aquellas en las que más del 40% de la población vive en hogares en los
que el jefe o su cónyuge no hablan una lengua indígena y localidades confidenciales, aquéllas de 1 o 2 viviendas
de las que no se cuenta con datos sobre la condición étnica de sus habitantes.
- Las estadísticas correspondientes al índice y grado de rezago social por localidad elaboradas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval) que pueden ser consultadas en: http://www.coneval.gob.
mx/mapas/. Es importante recordar, sin embargo, que ni el Coneval ni el Conapo registran índices de rezago
social y pobreza para localidades de una o dos viviendas.
- Una cartografía de los municipios de estudio seleccionados en las cuatro entidades federativas.* Se utilizó para
ello alguna información básica que entregó Oportunidades relativa a su cobertura, a la que se le añadieron datos
de carácter geográfico, topografía, usos del suelo, caminos, corrientes de agua, establecimientos educativos, de
salud y de tiendas Diconsa (Distribuidora de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares, Conasupo), con
sus respectivas áreas de influencia (calculadas con un radio de 5 km), y muy especialmente la condición étnica
(indígena o mestiza) de las localidades, de acuerdo a los criterios a los que se aludió anteriormente.
- La información cualitativa recogida en cada una de las zonas de estudio a partir de entrevistas y observaciones
con personal de Oportunidades (coordinaciones estatales, Centros de Atención y Registro –CAR– y promotores
sociales),‡ vocales, personal de las instituciones de educación y salud, personajes relevantes de las comunidades,
así como familias beneficiarias y no beneficiarias indígenas y mestizas.
Por lo que se refiere al estudio de la operación, éste se basará fundamentalmente en los resultados de las entrevistas con personal de Oportunidades (coordinadores estatales, jefes de CAR, promotores sociales), vocales, personal adscrito a los servicios de salud y educación y familias que fueron seleccionadas en la muestra original que fue
aplicada en los estudios regionales. Es importante destacar que en este rubro, la aproximación del presente informe
se centrará específicamente en las microrregiones donde se llevó a cabo el trabajo de campo a profundidad.
* Se usó para eso el programa Arcview y se contó con el apoyo de los ingenieros Manuel Irigoyen (delegación Semarnat Chihuahua) y Carlos Manuel
Irigoyen en la ciudad de Chihuahua. El trabajo fue coordinado por Juan Luis Sariego.
‡
En Oaxaca se entrevistó al coordinador estatal, al jefe del CAR de la región de la Cañada mazateca en Teotitlán de Flores Magón, al jefe del CAR de
Puerto Escondido, al jefe del CAR 02 Istmo que atiende la jurisdicción en la que se encuentra el municipio de San Juan Cotzocón, a varios Reccos y
a una responsable de capacitación comunitaria. Se asistió también a un taller de capacitación a vocales. En Chihuahua se entrevistó al coordinador
estatal y al jefe del CAR de San Juanito que cubre las microrregiones de estudio de la Sierra Tarahumara. En Chiapas se habló con el jefe del CAR de Las
Margaritas y con el jefe del CAR de Comitán. Además se asistió en Tumbalá a una sesión de una mesa de atención a comités (MAC) para capacitación
de vocales pertenecientes al CAR de Palenque que cubre la zona chol en el norte del estado. En Sonora se entrevistó al personal de la coordinación
estatal en Hermosillo y del CAR de Huatabampo. Además en todas las zonas de estudio se habló con los promotores sociales del Programa con ocasión
de las entregas de apoyos en las comunidades. También se entrevistó en reiteradas ocasiones a las vocales de dichas comunidades.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
III. Resultados
Se presentan a continuación los principales resultados de la evaluación agrupados en torno a los dos temas centrales
de los que se ocupa: la cobertura y la operación del Programa Oportunidades en las regiones y microrregiones de
estudio.
Cobertura
Introducción
La cobertura, entendida como la presencia del Programa Oportunidades en localidades y hogares, será analizada en
dos momentos:
a. En una primera etapa, al nivel macro de las 11 regiones a las que antes se aludió, tratando de explicar primeramente
la lógica de la presencia del Programa por localidades, en relación con tres factores: la dispersión demográfica
en las distintas regiones, los niveles de rezago social y la condición étnica. Se buscará después, y también al
nivel de las 11 regiones, hacer algunas aproximaciones estimativas de la cobertura del Programa por familias y
personas.
b. Se pasará en una segunda etapa a analizar la cobertura al nivel de las 12 microrregiones donde se llevó a cabo
el trabajo de campo a profundidad, discutiendo en primer lugar la relación entre la cobertura y la presencia de
servicios de salud y educación. También, a ese nivel de las 12 microrregiones, se examinarán después puntualmente los diferenciales de cobertura entre familias y localidades, según condición étnica y niveles de pobreza,
con base en los estudios regionales previos y tratando de entender las causas que provocan esos diferenciales.
Cobertura en 11 regiones interculturales indígenas
Cobertura por localidades
Las 11 regiones interculturales en las que se ubican los municipios y localidades en las que se llevó a cabo este
estudio presentan notorios contrastes en términos geográficos, económicos y étnicos, lo que permitirá una interesante comparación para ver cómo se comporta la cobertura del Programa.* Como se puede observar en el cuadro
2 en los anexos del estudio, las 11 regiones abarcan una superficie de cerca de 117 000 km2, repartidos en cuatro
entidades de la República, y en ellas viven cerca de 2.5 millones de habitantes, de los que una parte considerable
son indígenas de las más variadas etnias: yaquis, mayos en Sonora; pimas y guarojíos en Chihuahua y Sonora; tarahumaras y tepehuanes en Chihuahua; choles, tzoltziles, tojolabales en Chiapas y mixes, mazatecos, mixtecos y
población afromestiza en Oaxaca. En general puede decirse, sin embargo, que todas estas zonas se caracterizan por
altos niveles de rezago social, marginación y pobreza, a excepción de los valles del Yaqui y del Mayo, donde existen
centros urbanos importantes dedicados a agricultura moderna de riego. Entre las zonas con mayor rezago social
destacan los Altos de Chiapas y la Sierra Tarahumara.
Los datos del cuadro A2 y de la figura 1 también permiten observar el desigual grado de presencia y cobertura del
Programa Oportunidades en las localidades de estas 11 regiones interétnicas. Así por ejemplo, contrasta el hecho de que
mientras que el Programa está presente en 87% de las localidades de la Cañada mazateca, en el valle de Yaqui y en la
sierra pima (en la frontera de los estados de Chihuahua y Sonora) sólo cubre 12 y 21% respectivamente y en la Sierra
Tarahumara a menos de la tercera parte de las localidades. Ante tales contrastes es pertinente preguntarse: ¿cuáles son los
factores que determinan el hecho de que la cobertura del Programa varíe tan significativamente entre una región y otra?
* Mientras no se diga otra cosa, a lo largo de este apartado la cobertura será medida como la proporción de localidades en las que está presente el
Programa Oportunidades.
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Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Según dispersión demográfica
Si la cobertura parece operar con independencia del volumen y densidad de población, en cambio, muestra una
relación estrecha e inversa con el porcentaje de pequeñas localidades confidenciales de cada región, de tal manera
que a medida que aumenta el peso proporcional de ese tipo de localidades, la cobertura regional tiende a disminuir.*
Los datos del cuadro A2 y de la figura 2 ilustran este fenómeno. Así por ejemplo se puede apreciar que las zonas
que cuentan con un mayor porcentaje de poblaciones confidenciales, como es el caso del valle del Yaqui, la Sierra
Tarahumara, la región pima y la zona guarojía, son aquellas en las que la cobertura es menor. En cambio, allí donde el
porcentaje de localidades confidenciales es menor (como es el caso de la Cañada mazateca o los Altos de Chiapas),
las coberturas son las más altas.
Estos datos estarían apuntando en el sentido de que, por el hecho de no contar con acceso a los servicios de educación
y salud, muchas localidades confidenciales están excluidas de los beneficios del Programa de acuerdo con sus reglas de
operación. Sin embargo, como se verá más adelante al analizar la situación a nivel microrregional, existen localidades
confidenciales que se encuentran en el radio (de 5 km) de influencia de los centros de salud y educación y por ello
reúnen condiciones de elegibilidad en el Programa.
Según niveles de rezago social
Los datos del cuadro A2 y de la Figura 3 muestran que no parece haber una correlación muy estrecha entre la cobertura
de Oportunidades y los índices regionales promedio de rezago social.‡ En este sentido, llama la atención que una de las
zonas que tiene un menor índice de rezago social (un índice muy bajo), el valle del Mayo, tenga en cambio una cobertura de 40%, muy superior a la que presentan regiones como la guarojía o la Sierra Tarahumara, donde los índices de
rezago social son más altos. Por otro lado, la sierra mixe, la Costa de Oaxaca y los Altos de Chiapas presentan coberturas
similares, pero sus índices regionales de rezago social son muy diferentes. Sin duda, una de las causas que explican estos
diferenciales regionales de cobertura es el hecho de que, como se verá más adelante, la oferta de servicios de educación y
salud es muy distinta en unas regiones que en otras y en tal sentido los datos presentados serían un resultado coherente
con las limitaciones que establecen las reglas de operación del Programa.
Aunque no exista una correlación clara entre los niveles regionales de rezago social y los diferenciales de cobertura de Oportunidades, vale la pena indagar si dicha correlación se da con respecto del rezago social, no ya de las
regiones, sino de las localidades. Como es bien sabido, Oportunidades es un programa que está particularmente
diseñado para atender familias que viven en condiciones de pobreza y por ende cabría pensar hipotéticamente que
su presencia es mayor en localidades con índices de rezago social muy alto, alto o medio, que en aquellas con bajo
o muy bajo rezago social.§
En el cuadro A3 y en las figuas 4 a 7 se muestran los resultados del análisis comparado del comportamiento de estas
dos variables en las 11 zonas de estudio. Para ello se ha dividido el análisis en cuatro partes, que aparecen de forma
conjunta en el cuadro 3 y que se reflejan en cada una de las figuras y se refieren a la cobertura de las localidades según
éstas tengan alto o muy alto nivel de rezago social, nivel medio, nivel bajo o muy bajo o sean localidades confidenciales,
sobre las que no se cuenta con datos de rezago social.# Además se ha elaborado el cuadro sintético siguiente en el que,
* Al comentar al respecto, el personal de Oportunidades aclaró que no se realizaron incorporaciones en localidades confidenciales debido a que no
contaban con el Índice de Marginación de Conapo, criterio principal que debían cumplir para ser incorporadas de conformidad con sus Lineamientos
Generales para la Operación, en aquel entonces como Progresa.
‡
Como ya se señaló, este índice equivale al promedio de los índices de rezago social de los municipios que componen cada una de las 11 regiones, para
lo cual se utilizaron los datos de Coneval.
§
Por supuesto, hay que tener presente el hecho de que la población a la que se dirige el Programa no es, en estricto sentido, las localidades, sino las
familias. Pero antes de entrar a discutir ese asunto, cabría esperar que puesto que las familias más pobres viven en buena medida en localidades pobres,
deberían ser en éstas donde el Programa tuviera una presencia más marcada. Ése es precisamente el tema que se analiza en este apartado.
#
Se utilizaron para ello los datos de rezago social que reporta el Coneval para 2005, agrupando los niveles en tres categorías: muy alto-alto, medio y
bajo-muy bajo. Las localidades confidenciales son estudiadas separadamente puesto que de ellas el Coneval no ofrece datos de rezago social, aunque es
muy probable que sean las que reúnen niveles de mayor rezago social por la falta de acceso a muchos servicios públicos como la educación, salud, agua
potable, vivienda, etc.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
por medio de colores, se intenta visualizar más fácilmente los niveles de cobertura de cada región para cada una de los
cuatro tipos de localidades.
En la figura 4 (cuyos datos corresponden a la sexta y séptima columnas del cuadro) se presenta un análisis
estadístico de la cobertura de Oportunidades en localidades de muy alto y alto nivel de rezago social, en las que, en
principio, cabría pensar que la presencia de Oportunidades está generalizada o llega a un nivel muy alto.* Los datos
muestran sin embargo que esta afirmación necesita matizarse: sólo en las tres regiones de Oaxaca, en los Altos de
Chiapas y el valle del Mayo ese supuesto se cumple cabalmente, puesto que aquí la cobertura es muy alta (superior
al 75% de las localidades). En cambio en la Costa de Oaxaca y en las regiones chol, tojolabal, guarojía y yaqui, la
cobertura es sólo alta, pues oscila entre 50 y 70% de las localidades. Las dos regiones donde las localidades de más
bajo rezago social están peor cubiertas por el Programa Oportunidades son la Sierra Tarahumara y la región pima,
también en la Sierra Madre Occidental.
En la figura 5 (que resume los datos de las columnas 4 y 5 del cuadro A3) se presenta la información correspondiente a la cobertura de Oportunidades en localidades con rezago social medio. Lo que más destaca de este cuadro es
el hecho de que la cobertura es muy alta prácticamente en todas las regiones, salvo en la Sierra Tarahumara, donde
sólo es alta.
En cuanto a la cobertura en localidades de bajo o muy bajo rezago social (figura 6, columnas 2 y 3 del cuadro A3),
donde sería esperable que la presencia del Programa fuera menor, se observa en cambio que ésta es muy alta en siete de
las regiones interétnicas (las tres de Oaxaca, y las regiones tojolabal, tarahumara, guarojía y mayo), alta entre los choles,
pimas y yaquis, mientras que sólo en los Altos de Chiapas es baja.
Finalmente, la cobertura en localidades confidenciales (figura 7) es, en términos generales, muy baja en todas las
regiones, si se exceptúan los Altos de Chiapas, donde es sólo alta y sobre todo, la Cañada mazateca, donde cerca de
64% de las localidades confidenciales cuenta con Oportunidades.
Del cuadro 1 se puede concluir lo siguiente:
a) Las localidades confidenciales están subatendidas en todas las regiones, a excepción de la Cañada mazateca,
lo cual puede ser en parte explicable por su aislamiento o por la falta de servicios de salud y educación, pero
también hay localidades entre éstas, como se verá más adelante, que acceden a los servicios de educación y
salud y que, por ende y dado que en su mayoría cuentan con un alto grado de marginación social,‡ deberían estar
cubiertas por Oportunidades, por lo que se recomienda la densificación§ en la cobertura de esas poblaciones. En
caso de inaccesibilidad a los servicios de educación y salud, sería esperable la llegada a esas zonas del Programa
de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP). Es importante señalar que, aunque es imposible asegurarlo
con certeza, es muy verosímil pensar que una gran parte de esas localidades confidenciales están pobladas por
familias indígenas que permanecen al margen de los beneficios no sólo de Oportunidades, sino de otros programas gubernamentales de política social.
b) Dejando ahora de lado el caso de las localidades confidenciales, existe una desigual cobertura del Programa
Oportunidades en las localidades de las 11 regiones interculturales en términos de los niveles de rezago social.
Cabría en este sentido hablar de dos modelos distintos y contrastantes en las 11 regiones: por un lado, el de
la cobertura casi generalizada (muy alta o alta), independientemente del nivel de rezago social, e incluso, en
algunos casos, de una cierta sobrecobertura, en la medida en que se llega a atender ampliamente localidades con
bajo o muy bajo rezago social.# Ésta es la situación de la mayoría de las regiones: las de Oaxaca y de Chiapas, así
* Es importante insistir en que entre estas localidades no están comprendidas las confidenciales, de las que hablaremos más adelante y en las que, muy
probablemente, se presenten los niveles más marcados de rezago social.
‡
Aunque no hay datos de rezago social de este tipo de localidades, las evidencias recogidas en el trabajo de campo en todas las zonas de estudio
comprueban que se trata, en su mayoría, de comunidades con altos niveles de pobreza y marginación, lo cual es además explicable tomando en cuenta
que, por su tamaño, carecen de servicios básicos.
§
La densificación es el proceso por el cual se realiza la incorporación de familias identificadas en condiciones de pobreza extrema, en localidades ya
atendidas por el Programa, para cubrir el incremento demográfico en dichas localidades (inciso 6.1. de las reglas de operación de Oportunidades).
#
Cabría, sin embargo, pensar en la posibilidad de que en esas localidades de bajo o muy bajo rezago social existen hogares cuyas características
socioeconómicas los hacen beneficiarios elegibles del Programa.
221
222
Cuadro 1
Síntesis de cobertura
de Oportunidades
en las 11 regiones
interétnicas según
grado de rezago
social (GRS) de sus
localidades
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
alto y muygrs
Regiónalto grsmedio
Zona mayo
Zona yaqui
Región Guarijía
S. Tarahumara
Zona pima (Chih-Son)
Zona chol Chiapas
Zona tojolabal
Altos Chiapas
Costa Oaxaca
Sierra Norte mixe
Cañada mazateca
muy alta
alta
alta
baja
baja
alta
alta
muy alta
alta
muy alta
muy alta
bajo y muylocalidades
bajo grsconfidenciales (sin grs)
muy alta
muy alta
muy alta
alta
muy alta
muy alta
muy alta
muy alta
muy alta
muy alta
muy alta
muy alta
alta
muy alta
muy alta
alta
alta
muy alta
baja
muy alta
muy alta
muy alta
muy baja
muy baja
muy baja
muy baja
muy baja
muy baja
muy baja
baja
muy baja
muy baja
alta
Muy alta: más de 75%. Alta: de 50 a 75%. Baja: de 25 a 50%. Muy baja: menos de 25%
Fuente: elaborado a partir de los datos del cuadro A3 de los anexos
como el valle del Mayo y la región guarojía en Sonora. Por otro lado, existen dos regiones, la Sierra Tarahumara
y la región pima, limítrofes entre sí, en donde la cobertura de las localidades con alto o muy alto rezago social
es baja. Lo contrastante en ambos casos es lo que se podría denominar un factor de inequidad en el sentido
de que mientras esas comunidades están poco atendidas, en cambio aquellas que presentan grados de rezago
social medio y sobre todo las que cuentan con bajo o muy bajo rezago social están mejor atendidas con coberturas altas y muy altas. Sería recomendable, en este sentido, que las coordinaciones de los estados de Sonora y
Chihuahua y los Centros de Atención y Registro correspondientes revisaran, con especial cuidado, sus padrones
de cobertura y sus procedimientos de incorporación de familias, buscando que el Programa tenga una presencia
más equitativa y amplia en las localidades con mayores niveles de rezago social y pobreza, que en su mayoría
son indígenas.
Para ponderar la presencia desigual de Oportunidades en localidades con distintos grados de rezago social
es importante, sin embargo, tomar en cuenta que, a lo largo de los 10 últimos años, Oportunidades recurrió a
diferentes formas de utilización de los índices de pobreza. En un principio se usaron los índices de marginación
de Conapo correspondientes a los años de 1995, 2000 y 2005. Posteriormente se empleó también el índice de
rezago social de Coneval, que a su vez incluye información proveniente del II Conteo de Población y Vivienda
y de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH). Por otra parte, hay que considerar
como un dato muy importante que en el proceso de selección de localidades una condición fundamental es la de
asegurar que los hogares cuenten con acceso a los servicios de salud y educación y es probable que en algunas
de las localidades no confidenciales a las que ahora se hace referencia, tal situación no se presente.
c) En general, son las zonas de rezago social medio el ámbito en el que Oportunidades se mueve mejor, con una
cobertura homogéneamente más amplia y generalizada en las 11 regiones interétnicas seleccionadas. Porque
como se aprecia en el cuadro anterior en todas ellas la cobertura en localidades con nivel medio de rezago social
es muy alta e incluso en la Sierra Tarahumara llega a ser de cerca del 74 por ciento.
d) Los diferenciales de cobertura tienen sin duda que ver con aspectos estructurales de los entornos regionales
(dificultades de acceso, clima de inseguridad y violencia por contextos bélicos –Chiapas– o de narcotráfico –las
sierras de Chihuahua y Sonora–, los diferentes sistemas de relaciones interétnicas, factores religiosos en Chiapas,
etc.), pero sin duda también están relacionados no sólo con la disponibilidad y acceso a los servicios de educación y salud, sino también con la validación de éstos, que quiere decir que las instituciones estatales o federales
encargadas de proporcionar esos servicios se comprometen a hacerlo, asegurándose así el cumplimiento de las
corresponsabilidades por parte de las familias beneficiarias.
223
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Según condición étnica
Para entender la relación entre la cobertura de Oportunidades y la condición étnica de las localidades de las 11
regiones, se analizó primeramente si existe alguna relación entre el porcentaje de cobertura, por una parte, y el de
localidades indígenas en cada región, por otra, análisis que se muestra en el cuadro A4 y en la figura 8 y que se
sintetiza en el cuadro 2.
El cuadro muestra que en la medida en que el porcentaje de las localidades indígenas aumenta, la cobertura
también lo hace y viceversa. Así, en los Altos de Chiapas, la Sierra Norte mixe y la cañada de Oaxaca, donde se presentan las más altas proporciones de comunidades indígenas, la cobertura es más amplia y, por el contrario, son las
regiones con mayor proporción de localidades mestizas (los valles del Yaqui y Mayo y las regiones guarojía y pima de
Sonora-Chihuahua) en donde la cobertura del Programa es más baja. Los casos intermedios (la Sierra Tarahumara,
las regiones chol, tojolabal y la Costa de Oaxaca) tienen una cobertura variable que va de baja a alta, sin llegar nunca
a ser muy alta.
En conclusión, se puede decir que son las regiones con más indígenas (en términos de mayor densidad de
localidades indígenas), donde Oportunidades tiene una mayor presencia. Sin embargo esta afirmación necesitaría
matizarse puesto que en este análisis están excluidas las comunidades confidenciales que son en algunas regiones
mayoritariamente indígenas y en las que, como antes se señaló, la cobertura de Oportunidades es muy baja. Exceptuando a éstas, se puede concluir diciendo que, en términos diferenciales, la cobertura por localidades tiende a
favorecer a las regiones más indígenas por encima de las que son más mestizas. Es decir que, a pesar de las barreras
lingüísticas y culturales que enfrentan las familias indígenas para integrarse a la dinámica de Oportunidades –tema
del que se hablará más adelante–, dichas barreras son más fácilmente superables por familias que viven en regiones
predominantemente indígenas, en relación con las familias que residen en regiones caracterizadas por la interculturalidad étnica.
El cuadro A5 y la figura 9 permiten determinar con mayor precisión esta cobertura diferencial. En ellos se presentan datos sobre los diferenciales de cobertura de Oportunidades en localidades indígenas y mestizas de las 11
regiones interétnicas. Se observan así tres patrones. El primero es el que siguen seis regiones (Cañada y Sierra Norte
mixe de Oaxaca, Altos de Chiapas, región chol y valles del Yaqui y del Mayo) donde la cobertura favorece a las localidades indígenas. El segundo comportamiento es el opuesto, es decir, el de regiones donde la cobertura favorece a
las localidades mestizas, como sucede en la Costa de Oaxaca, la región pima, la guarojía y la Sierra Tarahumara. En
estos dos últimos casos la diferencia es notoria, alcanzando más de 40 puntos porcentuales en la primera y 20 en la
% localidadeslocalidadeslocalidades
Zonaindígenas
% mestizas
% con oportunidades
Mayo Sonora
Yaqui Sonora
Guarijía Sonora
S. Tarahumara Pima Chih-Son
Chol Chiapas
Tojolabal Chiapas
Altos Chiapas
Costa Oaxaca
Sierra Norte mixe
Cañada Oaxaca
muy baja
muy baja
muy baja
baja
muy baja
baja
baja
muy alta
baja
alta
muy alta
muy baja
muy baja
baja
muy baja
baja
muy baja
baja
muy baja
baja
muy baja
muy baja
Muy alta: más de 75%. Alta: de 50 a 75%. Baja: de 25 a 50%. Muy baja: menos de 25%
Fuente: elaborado a partir de los datos del cuadro 4 de los anexos
baja
muy baja
baja
baja
muy baja
alta
alta
muy alta
alta
alta
muy alta
Cuadro 2
Síntesis de cobertura
de Oportunidades
en las 11 regiones
interétnicas según
porcentaje de
localidades indígenas y
mestizas
224
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
segunda. El tercer patrón, que es menos común, es el de la región tojolabal, en donde la cobertura es idéntica entre
indígenas y mestizos. Una explicación sobre los casos de diferenciales de cobertura a favor de localidades mestizas,
es el hecho de que éstas, especialmente en la Sierra Madre Occidental (zonas tarahumara, pima, guarojía) suelen
ser las más grandes, mejor comunicadas y con mejores servicios de salud y educación, en tanto que las indígenas
son más pequeñas, peor comunicadas y con menor acceso a servicios de educación y salud.
De estos datos se desprende una conclusión evidente: en la Sierra Tarahumara y en la región guarijía es importante que Oportunidades incremente y densifique la incorporación de localidades indígenas que, indiscutiblemente
y de acuerdo a las evidencias recogidas en el trabajo de campo, presentan niveles de pobreza más acentuados que
las mestizas.
Según condición étnica y nivel de rezago social
Un cuarto nivel de análisis es el que se presenta a continuación, en el que se combinan las variables condición étnica
y grado de rezago social para entender su relación con la cobertura. Se parte del supuesto de que la presencia de
Oportunidades debería ser mayor en localidades de mayor rezago social y que muy posiblemente sea más alta en
las localidades mestizas que en las indígenas.
Los cuadros A6 y A7 y las figuras A10 a A12, así como el cuadro sintético siguiente muestran diferentes comportamientos regionales que se pueden tipificar en estos términos:
a) En las tres regiones de Oaxaca, en los Altos de Chiapas y el valle del Mayo, la cobertura no sólo es amplia (alta
o muy alta), en especial en la última de estas regiones, sino que tiende a favorecer a las localidades con mayor
rezago social y más a las indígenas que a las mestizas, dándose incluso el caso excepcional de las comunidades
mestizas de bajo o muy bajo grado de rezago social de los Altos de Chiapas donde la cobertura es baja, situación
que confirmaría la tendencia señalada.
b) En las regiones tojolabal y chol de Chiapas, así como en el valle del Yaqui, la cobertura es en general menor que
en las regiones anteriores pero sigue siendo alta. Se observa sin embargo una tendencia a favorecer a las comunidades indígenas por sobre las mestizas pero, en cambio, no es mayor la cobertura a medida que aumenta el
nivel de rezago social e incluso se dan situaciones en la zona chol y en el valle del Yaqui donde las comunidades
indígenas de mediano y bajo o muy bajo rezago social cuentan con una cobertura mejor que aquella de la que
gozan sus similares de alto y muy alto rezago social. Sin embargo, puede decirse que la lógica con que opera
Cuadro 3
Síntesis de cobertura
según grado de rezago
social y condición
étnica en las 11
regiones interétnicas
alto y muy alto gradorezago social
bajo y muy bajo grado
de rezago socialmediode rezago social
Región
Indígenasmestizasindígenasmestizasindígenasmestizas
Valle del Mayo
Valle del Yaqui
Region guarijía
Sierra Tarahumara
Zona pima (Chih-Son)
Zona chol Chiapas
Zona tojolabal
Altos de Chiapas
Costa Oaxaca
Sierra Norte mixe
Cañada mazateca
muy alta
alta
muy baja
alta
alta
alta
alta
muy alta
muy alta
muy alta
muy alta
muy alta
alta
alta
muy alta
baja
alta
alta
alta
alta
no mestizos
alta
muy alta
muy alta
muy alta
muy baja
no mestizos
muy alta
alta
muy alta
muy alta
muy alta
muy alta
Muy alta: más de 75%. Alta: de 50 a 75%. Baja: de 25 a 50%. Muy baja: menos de 25%
Fuente: elaborado a partir de los datos del cuadro A7 de los anexos
muy alta
alta
alta
muy alta
baja
alta
alta
alta
alta
muy baja
alta
muy alta
muy alta
muy alta
alta
no indígenas muy alta
muy baja
baja
no indígenas no mestizos
muy alta
alta
no mestizos muy alta
no indígenas
baja
no mestizos muy alta
muy alta
alta
muy alta
alta
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
la cobertura es en términos generales coherente con los objetivos del Programa, que busca favorecer y hacerse
especialmente presente con coberturas altas a las comunidades de mayor rezago social.
c) Las zonas pima, guarojía y la Sierra Tarahumara, geográficamente colindantes, son las que presentan mayores
problemas de cobertura tanto por su amplitud como por la lógica con que ésta opera, ya que la cobertura no es
mayor a medida que aumenta el grado de rezago social ni tampoco es igual entre localidades indígenas y mestizas. En la Tarahumara y la región guarojía, por ejemplo, las comunidades indígenas de alto y muy alto grado de
rezago social están menos atendidas por Oportunidades que las mestizas, en cambio en la zona pima sucede lo
contrario. En cuanto a las localidades de mediano rezago, existe una cobertura alta y muy alta, o sea superior a la
que se presenta en las más marginadas, lo que resulta contrario a los objetivos del Programa. Se presenta incluso
el caso más llamativo de inequidad en la cobertura entre las localidades indígenas de muy alto rezago social y
las mestizas de muy bajo: contrariamente a lo que cabría esperarse en las segundas, la cobertura es muy alta,
mientras que en las primeras es muy baja. Como consecuencia lógica de lo que se ha dicho, es recomendable
que en estas tres regiones Oportunidades lleve a cabo una revisión de sus procedimientos de incorporación de
localidades para favorecer más a las indígenas y a las que presentan mayores grados de rezago social.
Cobertura por familias y población
Hasta aquí se han venido analizando los diferenciales de cobertura en términos de la presencia de Oportunidades en
las localidades de las 11 microrregiones tomando en cuenta una serie de variables como la dispersión demográfica, la
condición étnica y el rezago social de las localidades que componen esas regiones. Sin embargo es claro que la mejor
manera de evaluar la cobertura del Programa es midiendo su presencia entre familias que reúnen las condiciones de
elegibilidad que estipulan las reglas de operación y que encuentran serias dificultades para superar el círculo intergeneracional de la pobreza. Por esa razón es importante que ahora se analice la cobertura en términos del número y la
proporción de familias y personas residentes en los hogares que se benefician de los apoyos del Programa.
Ya se han señalado anteriormente las dificultades que esta tarea entraña, puesto que, como se explica, existen
limitaciones serias para hacer equivaler el uso y la aplicación que Oportunidades y el INEGI hacen del concepto de
hogar. Por eso se presentan a continuación algunas estimaciones que pueden ayudar a aproximarse al problema.
Las aproximaciones que se presentan son dos: la primera se refiere a los hogares y personas residentes en las
11 regiones interétnicas que se benefician de los apoyos de Oportunidades; la segunda, en cambio, calcula el peso
proporcional de la población que vive en localidades donde no está presente el Programa.
En el cuadro A8 y en la figura 13 aparece una estimación del peso proporcional de las familias con Oportunidades en relación con el total de familias que residen en las regiones de estudio.* Para ello, se ha calculado primero el
promedio de personas por hogar para cada una de las regiones, dividiendo los totales regionales de población por
los totales de hogares. Como se podrá ver en el cuadro A8, ese promedio varía notoriamente, siendo más alto en las
regiones indígenas interculturales del sur que en las del norte. Después se ha calculado el porcentaje de las familias
con Oportunidades con respecto al total de las familias. Los datos obtenidos muestran que la cobertura promedio
en las 11 regiones es de cerca de 55%, pero que ésta varía desde 12 y 32% en los valles del Yaqui y Mayo, respectivamente, hasta 102% en la región tojolabal de Chiapas,‡ oscilando entre 46 y 78% en el resto de las regiones.
Tomando en cuenta los niveles regionales de rezago social y comparándolos con la cobertura de familias se puede
concluir diciendo que:
a) Parece lógico que en los valles del Yaqui y del Mayo la cobertura familiar sea la más baja, puesto que ahí los
niveles de rezago social son bajos o muy bajos.
* El análisis presentado hubiera tenido una mayor contundencia y alcance si la comparación se hubiera hecho entre el porcentaje de familias con
Oportunidades y el de aquéllas que reunen las condiciones de elegibilidad para poder estar incorporadas al Programa. Pero, como ya se señaló en el
apartado de Metodología, esto hubiera implicado replicar la Encaseh en todos los hogares de todas las localidades de las 11 regiones, algo que supera
con mucho las posibilidades y objetivos de este estudio. Se insiste, por ello, en que el análisis que se presenta es sólo una aproximación estimativa.
‡
Esta cifra muestra una vez más que la manera como se contabiliza el número de hogares en el II Conteo y en el padrón de Oportunidades no es
coincidente.
225
226
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
b) Es probable que las diferencias en la cobertura regional que se presentan entre la Costa de Oaxaca y las otras
regiones de esa misma entidad federativa sean explicables tomando en cuenta que el índice regional promedio
de la Costa de Oaxaca, aunque es alto, es casi la mitad del que presentan la Cañada mazateca y la Sierra Norte
mixe (cuadro A2).
c) En cambio, no parece justificable que en la Sierra Tarahumara y en los Altos de Chiapas, en donde los niveles
de rezago social regional son los más acentuados, la cobertura familiar sea baja (58 y 51% respectivamente),
si se compara con las que presentan otras regiones como la tojolabal, la Sierra Norte y la Cañada mazateca de
Oaxaca. Resulta pues claro que Oportunidades deberá aumentar la cobertura en esas dos regiones.
Una segunda aproximación al problema de la cobertura por población es la que se presenta en el cuadro A9 y
en las figuras 14 y 15 de los anexos. En ellos se contabiliza el número de personas que viven en localidades que no
cuentan con Oportunidades* y se compara esta cifra con el volumen total de la población regional. Tres salvedades
deben ser hechas antes de interpretar esos datos. En primer lugar, hay que tomar en cuenta que la situación ideal no
sería aquella en la que el 100% de la población formara parte de hogares y localidades con Oportunidades, puesto
que en todas las regiones hay hogares y localidades que no presentan los requisitos de marginación y pobreza que
los vuelven aptos para integrar el padrón del Programa. Además, existen localidades que no acceden a los servicios de
educación y salud y por ende no son elegibles para el Programa. En tercer lugar, también es importante destacar que
en dichas regiones no son sólo las personas que viven en localidades sin Oportunidades las únicas que no gozan de
los beneficios del Programa, sino que a ellas sería necesario sumarles todas aquellas que viven en familias residentes
en localidades con Oportunidades pero que no están incorporadas al Programa. Por ambas razones, los resultados
que se pueden obtener de esos datos son sólo estimativos y pueden resumirse en estos términos:
a) En seis (las tres de Oaxaca, los Altos de Chiapas y los valles del Yaqui y del Mayo) de las 11 regiones el porcentaje de la población municipal que reside en localidades donde no está presente Oportunidades no es mayor a
5 por ciento.
b) En otras cuatro regiones (tojolabal y chol de Chiapas, pima de Sonora y Chihuahua y guarijía de Sonora) el
porcentaje oscila entre 5 y 10% de la población.
c) En la Sierra Tarahumara de Chihuahua, la proporción es de 22%, lo que probablemente se debe al hecho de
que en esa región una buena parte de la población reside en localidades confidenciales a muchas de las cuales
no llega el Programa Oportunidades. Si a esta cifra se le aumenta la que se refiere a las familias que no cuentan
con Oportunidades en localidades donde el Programa opera y si se tiene en cuenta que el Programa sólo llega a
31.5% de las localidades de esa región (cuadro A2), es probable que cerca de 30% de la población de la Sierra
Tarahumara no esté dentro de las familias beneficiarias del Programa.
d) Relacionando los datos de las figuras 14 y 15, se puede decir que el porcentaje de la población que reside en
localidades a donde no llega Oportunidades, en la mayoría de las regiones, es relativamente bajo, puesto que oscila
entre 5 y 10%, a excepción de la Sierra Tarahumara, donde llega a ser de 22 por ciento. Esas localidades a donde
no llega Oportunidades, aunque son pocas, son mayoritariamente indígenas en la Cañada mazateca, Sierra Norte
mixe, Altos de Chiapas, región chol y Sierra Tarahumara, mayoritariamente mestizas en la Costa de Oaxaca y en
la región tojolabal de Chiapas, y mayoritariamente confidenciales entre los pimas, yaquis, mayos y guarojíos.
Cobertura en 12 microrregiones interculturales indígenas
Hasta aquí, se ha venido hablando de la cobertura de Oportunidades en las 11 regiones interétnicas. Toca ahora discutir el problema de la cobertura en el ámbito de las 12 microrregiones antes enlistadas y en donde se llevó a cabo el
trabajo de campo a profundidad que derivó en los estudios regionales ya citados. Para analizar la cobertura en estas
* Para ello se cruzaron los cifras de población del II Conteo con los datos del padrón de Oportunidades y se calculó después el total de la población de las
localidades ausentes en el padrón de Oportunidades.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
microrregiones se considerará primeramente la relación entre ésta y la presencia de servicios de educación y salud
–condición indispensable para que pueda estar presente Oportunidades–, y se examinarán después los aspectos más
relevantes sobre niveles de cobertura y su grado diferencial de acuerdo con los resultados de los estudios regionales.
•
Por acceso a los servicios de salud y educación
Se considera aquí que la metodología más apropiada para entender la relación entre cobertura y presencia de servicios
de salud y educación consiste en recurrir a las cartografías de las diferentes microrregiones en las que se muestran
las áreas de influencia* de los establecimientos de educación y de las instituciones de salud, así como la presencia o
ausencia de Oportunidades en las localidades que se encuentran dentro o fuera de esas áreas. Es importante señalar
que los datos de cobertura de Oportunidades que fueron proporcionados por las oficinas centrales del Programa
registran la cobertura hasta la segunda etapa de 2007 y por lo tanto no incluyen las incorporaciones posteriores.
Esa información cartográfica aparece reflejada en los mapas 5 al 28 en los anexos de este estudio y de su examen
se puede concluir que:
a) Del total de las 12 microrregiones hay siete (las tres de Oaxaca, mapas 14, 15, 16, 26, 27 y 28 las tres de
Chiapas, mapas 11, 12, 13, 24 y 25 y la de Etchojoa en Sonora, mapas 5 y 17), en las que la cobertura de los
centros de salud y de las escuelas primarias y secundarias abarca a todas las localidades del municipio e, incluso,
en algunos casos se extiende más allá de los límites municipales. Quiere entonces decir que en todas las microrregiones del sur que fueron seleccionadas en el estudio, así como en el municipio mayo de Etchojoa, se reúnen
las condiciones de accesibilidad a los servicios de salud y educación y que, por lo mismo, Oportunidades debería
atender a todas las familias que reúnan los requisitos establecidos para ser beneficiarias, entre ellos el de la validación de dichos servicios. Los mapas muestran sin embargo que hay un número muy reducido de localidades
en donde el Programa no llega, aunque no se indican los niveles de rezago social de esas comunidades.
b) Existen tres municipios, el de Guaymas en Sonora (zona de presencia yaqui, mapas 6 y 18), el de Guachochi
(mapas 8 y 20) en la Sierra Tarahumara de Chihuahua y Temósachi (mapas 9 y 21) en la microrregión pima de
Chihuahua, en donde tanto la cobertura de salud como la de educación son deficientes, de forma muy marcada
en el segundo, lo que explica que la presencia de Oportunidades sea restringida. Existen sin embargo algunas
inconsistencias en la forma como se presenta la cobertura, puesto que hay localidades dentro de las áreas de
influencia de los centros de salud y de educación en donde no opera el Programa (debiéndolo hacer) y otras,
fuera de las áreas de influencia en donde sí opera el Programa.
Como ejemplo de esta situación se ha escogido el caso de la microrregión de Samachique en la Sierra
Tarahumara de Chihuahua. Como se puede apreciar en los mapas 29 y 30, se trata de una zona ubicada en un
entorno montañoso con marcados niveles de altitud y por eso de difícil acceso. En dicha microrregión están
instaladas dos clínicas, una en Samachique y otra en Rancho Tecorichi. En conjunto abarcan 34 localidades, de
las cuales una gran parte son pequeñas y medianas rancherías habitadas por tarahumaras con marcados índices
de pobreza y rezago social. De ese total de las poblaciones que están dentro del área de influencia de las dos
clínicas, sólo cuatro de ellas cuentan con Oportunidades. Situaciones similares no sólo se presentan en todos los
municipios de la Sierra Tarahumara, sino también en las microrregiones pima y guarojía. En cambio es mucho
menos común en las microrregiones de Chiapas y Oaxaca.
En estos casos, se propone que Oportunidades debería establecer una estrategia de incorporación que
privilegiara a las localidades que están en las áreas de influencia de los establecimientos de salud y educación,
independientemente del tamaño de las localidades. Es urgente, por lo demás, que las dependencias de salud y
educación se aboquen a ofrecer mayores servicios públicos en estos dos municipios.
* En la cartografía que se elaboró en el proyecto se determinó un área de influencia con un radio de 5 kilómetros alrededor de las escuelas (según su
nivel) y de los centros de salud.
227
228
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
c) En los dos municipios restantes, los de Álamos (mapa B7 y B19) y Yécora (mapa B10 y B22) en Sonora, los
niveles de cobertura de clínicas y escuelas son aceptables, aunque no completos, pero la cobertura de Oportunidades en las zonas de influencia de dichos servicios es deficiente, sobre todo en el segundo de estos municipios.
Aunque ambos presentan niveles medios de rezago social, es altamente probable que Oportunidades deba
incrementar y densificar su cobertura y las instancias de salud y educación estatales y federales ampliar su red
de servicios en esas zonas.
•
Diferenciales y factores de la cobertura
En términos generales, se puede decir que los estudios cualitativos microrregionales confirmaron muchas de las
conclusiones que en materia de cobertura de Oportunidades se han obtenido a nivel de las regiones interculturales,
pero también es cierto que dichos estudios ayudan a matizar los planteamientos hasta ahora presentados.
En cuanto a los diferenciales de cobertura del Programa se observaron diferencias muy notorias entre las microrregiones del sur (Oaxaca y Chiapas) y la mayoría de las del norte (Sonora y Chihuahua). En las del sur, la cobertura
es muy amplia y generalizada en la gran mayoría de las localidades y la presencia de un mayor índice de rezago social
de las localidades está asociada con un mayor porcentaje de familias incorporadas al Programa. Esta amplitud de la
cobertura se explica en gran medida por la presencia o cercanía de instituciones de salud y educación, pero incluso
en varias de las comunidades de las microrregiones de Chiapas donde estos servicios están ausentes, la cobertura
no es menor.* En este sentido lo determinante es que las posibilidades de comunicación con las comunidades mayores donde están implantadas las clínicas y las escuelas, sean buenas. Pero sobre todo, un factor que contribuye
notoriamente a favorecer la cobertura es el hecho de que la mayoría de la población vive en comunidades compactas
de tamaño mediano o grande y son pocas las dispersas. Precisamente es en algunas de estas últimas localidades
confidenciales donde se presentan algunos casos aislados de ausencia de Oportunidades.‡
En cambio, en las microrregiones del norte, y a excepción de la del municipio de Etchojoa, los niveles de cobertura
son incompletos y en los casos de las microrregiones de la Tarahumara notoriamente deficitarios. Intervienen en este
sentido dos factores determinantes: una red insuficiente de servicios de educación y salud particularmente concentrada
en pueblos cabecera y una notoria dispersión de un porcentaje importante de la población en pequeños ranchos y
rancherías mal comunicados con los pueblos centrales y lejanos, por ende, de los servicios de salud. Dicha situación
se presenta sobre todo en las dos microrregiones tarahumaras del municipio de Guachochi, entre los guarojíos del
municipio de Álamos y, en menor medida, entre los pimas de los municipios de Temósachi y Yécora. La cobertura
en muchos de estos casos es insuficiente en dos sentidos: porque muchas de las localidades confidenciales están
exentas de ella y porque un número importante de las familias que viven en los pueblos cabecera, con claros niveles
de pobreza, no fueron incorporadas al programa por diferentes razones de las que más adelante se hablará.§
La microrregión mayo del municipio de Etchojoa es la excepción a esta tendencia que se observa en el norte
porque, a pesar de que hay aquí un número importante de localidades confidenciales, que la densidad de población es
baja y que el nivel de rezago social es también bajo, la cobertura es, en términos generales, amplia. En este sentido,
se asemeja en cierta medida a las microrregiones sureñas, sin llegar sin embargo a un nivel de cobertura tan amplio
como el de aquéllas.
* En el caso de la Cañada mazateca en Oaxaca, es importante decir que sus municipios fueron incorporados a Oportunidades muy tempranamente
porque se encontraban entonces entre los 100 municipios del país con mayores índices de marginación y pobreza.
‡
En la microrregión de San Juan Cotzocón en la Sierra Norte mixe de Oaxaca, el estudio regional correspondiente3 reporta que existen por lo menos
65 localidades sin Oportunidades, siendo todas ellas pequeños núcleos de población de 1 a 50 habitantes. En el municipio de Jamiltepec, en la costa
oaxaqueña, donde según el II Conteo hay 39 localidades, en sólo 11 de ellas no está presente Oportunidades, pero se trata de asentamientos muy
pequeños. En el caso de Chiapas4 se observa que aunque la cobertura está generalizada en muchas localidades, es superior en aquellas donde la
accesibilidad a los servicios y la proporción de población es también mayor.
§
Tanto en las microrregiones tarahumaras de Samachique y Norogachi, como en la zona pima (Temósachi-Yécora), la cobertura se presenta deficitaria,
tanto en los pueblos cabecera como en las rancherías y ranchos circundantes.2 Se presentan casos, como el de Piedras Azules, asentamiento
enteramente pima muy próximo al pueblo cabecera de Yepachi, donde por razones difíciles de entender y justificar, la población no fue incorporada
al Programa. En Samachique y Norogachi, la mayor parte de las pequeñas rancherías circundantes no recibe tampoco los apoyos. En el municipio de
Álamos, el equipo regional de investigación5 registró una serie de localidades indígenas, como Los Estrados o Huataturi, que no están incorporadas a
Oportunidades, siendo que otras similares y cercanas sí lo están.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
En cuanto a los diferenciales de cobertura en términos de la condición étnica, tanto en las microrregiones de Chiapas como en las de Oaxaca no se encontraron evidencias en el sentido de una cobertura diferencial y discriminatoria
que favorezca a los núcleos de población y familias mestizas, sino más bien al contrario.* En Oaxaca, por ejemplo, los
municipios con mayor porcentaje de población indígena en la Cañada mazateca y en la Sierra Norte mixe presentan
una mayor cobertura de las familias indígenas que la que se presenta en el municipio de Santiago Jamiltepec, donde la
proporción de la población indígena es menor. En Chiapas, también las comunidades indígenas presentan una mayor
cobertura que las mestizas e incluso se observa que la cobertura tiende a aumentar en la medida en que se incrementa
el número de habitantes monolingües indígenas. En suma, la hipótesis de partida que postulaba una tendencia a que la
cobertura favoreciera a la población mestiza no resultó cierta en las microrregiones del sur, sino más bien la contraria:
favorece a las familias y localidades indígenas y a las localidades con mayores índices de pobreza. Probablemente esto
tenga que ver con el hecho de que en esas regiones la población es mayoritariamente indígena (cosa que no pasa en
otras), lo que favorece una cierta “discriminación positiva” a favor de las localidades y familias indígenas.
En cambio en las microrregiones del norte, a excepción de la del valle del Mayo, la cobertura tiende a favorecer a la
población mestiza, sobre todo porque es la que vive concentrada en núcleos más grandes de población y cuenta por
ello con un mejor acceso a los servicios. Puede aquí postularse la tesis de que a medida que aumenta el tamaño de la
población y, por ende, ésta tiende a ser mayoritariamente mestiza, la cobertura de Oportunidades es más efectiva.
En cuanto a la relación entre cobertura y disponibilidad de servicios, también la situación de las microrregiones
sureñas y norteñas es muy distinta. En casi todos los municipios estudiados en los estados de Chiapas y Sonora los
radios de acción de las clínicas y escuelas cubren la totalidad o la mayor parte de la superficie y de las localidades
municipales. Incluso, en el caso de Chiapas, se registraron localidades en las que, aunque están fuera del radio de
acción de esos servicios, la facilidad de acceder a los pueblos que cuentan con ellos explica que sus habitantes gocen
de los apoyos de Oportunidades.
La oferta de servicios de salud y educación en las microrregiones del norte es variable y eso explica en gran medida los grados diferenciales de cobertura de Oportunidades. Las zonas tarahumara y pima son en este sentido las
más desfavorecidas, puesto que las clínicas y escuelas secundarias y de bachillerato son notoriamente escasas.‡ En
cuanto a las posibilidades de escolarización de la población joven se constató en ambas microrregiones su estrecha
dependencia de la oferta de servicios de albergues y alimentación. En las zonas mayo, yaqui y guarojía de Sonora la
oferta de clínicas y escuelas, incluso a nivel de la educación media superior, es mayor, lo que explica que su cobertura sea también mayor. A diferencia de lo que sucede en las microrregiones oaxaqueñas y chiapanecas, en las de
Chihuahua y Sonora existe, en un grado variable, un número importante de localidades medianas o pequeñas, que
aunque se ubican dentro de los radios de influencia de escuelas y clínicas, no están incorporadas a Oportunidades. A
pesar de eso, los datos de las 12 microrregiones apuntan claramente en el sentido de que la cobertura está en razón
directa con la amplitud y diversidad de los servicios de educación y salud, lo que resulta coherente con las reglas de
operación del Programa.
Si hasta aquí se han subrayado las discrepancias que presenta la cobertura de Oportunidades entre regiones, toca
ahora señalar aquellos aspectos en donde se muestran semejanzas. La más significativa de todas ellas es que, en
la gran mayoría de las localidades estudiadas, los procesos de incorporación, densificación y ampliación del padrón
de beneficiarios no fueron llevados a cabo de acuerdo con las normas que establece el Programa, en particular en la
aplicación de la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares Rurales (Encaseh).
* Es importante señalar que en las microrregiones de estudio seleccionadas en los estados de Chiapas y Oaxaca, y especialmente en algunos de sus
municipios, el peso proporcional de la población indígena es muy significativo y que incluso fue por ello complicado poder encontrar familias mestizas
que permitieran la comparación que la metodología de la investigación planteó desde su inicio.
‡
En la Tarahumara y en materia de salud, una parte considerable de las más de 6 000 localidades con que cuenta, son solamente atendidas por brigadas
móviles del Programa de Ampliación de Cobertura (PAC) dependientes de los Servicios de Salud del estado de Chihuahua. La frecuencia de las visitas
a las localidades no es de menos de un mes y el tiempo dedicado a la consulta muy reducido. En cuanto a las escuelas secundarias y de bachillerato,
aunque existen en las microrregiones de estudio, son en general muy escasas en todo el territorio tarahumara y pima, así como entre los guarojíos del
estado de Chihuahua.
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Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Todos los estudios regionales ilustran, en efecto, que los procedimientos de encuesta casa por casa y de barrido de
viviendas pocas veces se efectuaron y que, en cambio, se recurrió a otros métodos como las asambleas comunitarias,
los padrones llevados a cabo por autoridades municipales o seccionales* en los que las familias “se iban apuntando”,
la consulta a dichas autoridades o a personas ligadas a las instituciones de salud y educación, o simplemente las encuestas rápidas e incompletas‡ que excluyeron a personas que por motivos de trabajo, migración o salud no estaban
presentes en los días en que se llevó a cabo la incorporación.§ A ello se sumaron dos problemas adicionales: la falta
de conocimiento de los encuestadores de las zonas de trabajo y de las lenguas indígenas propias de cada una de las
microrregiones, por un lado y, por otro, las dificultades de comunicación con la población monolingüe indígena, ya
que ésta mostró más dificultades para acceder y entender la información que derivaba de la llegada de un nuevo
programa gubernamental a las zonas. Este fenómeno fue mucho más acusado en zonas donde la dispersión de la
población es mayor. Revela probablemente que los tiempos y las condiciones para aplicar la Encaseh no fueron los
ideales o que las empresas encargadas de llevar a cabo tales encuestas no se apegaron al procedimiento establecido
en las reglas de operación del Programa.
Esta falta de apego en la aplicación de la encuesta de incorporación derivó en lo que los estudios regionales
denominan “errores de inclusión” y de “exclusión”, que se presentaron incluso en zonas con cobertura muy amplia.
Los primeros derivaron del ingreso al programa de familias que no reunían las condiciones necesarias para hacerlo.
Los segundos dejaron fuera del mismo a otras tantas familias que sí las reunían. En algunos casos, como los que se
reportan en el estudio de Sonora, existen errores de inclusión y exclusión debido a la injerencia de las vocales o de
funcionarios municipales, pero ésta no es la regla general ni ahí, ni en las demás microrregiones.
En las localidades de la Sierra Madre Occidental (territorio tarahumara, pima, guarojía), la práctica de la agricultura móvil# y el consecuente cambio estacional de domicilio están muy generalizados, lo que se convierte en un
serio obstáculo no sólo para la incorporación sino también para el cumplimiento de las corresponsabilidades; en las
diferentes microrregiones de esa zona se encontraron muchos casos de familias que fueron excluidas del Programa
por estar ausentes de sus comunidades de residencia preferencial en el momento de la incorporación o de procesos
de densificación, y otros tantos casos más de personas que son dadas de baja por el hecho de que sus ocupaciones agrícolas les impiden asistir a las pláticas de salud e incluso al cobro de los apoyos. En cuanto a los errores de
inclusión, en todas las zonas se observó que los procedimientos para denunciar dichos errores (uso del buzón o
teléfono de atención) resultan ineficaces, en la medida en que la gente no sabe o no acostumbra escribir, no existen
servicios telefónicos o, casi siempre, se teme que, tratándose de comunidades pequeñas, las quejas sean conocidas
públicamente y desencadenen algún tipo de represalia.
Se encontraron también algunos casos de bajas injustificadas como las que se ocasionaron por razones de enfermedad, migración laboral, trabajo femenino fuera del hogar, conflictos personales con alguna de las vocales o el
fallecimiento de alguna titular o falta de conocimiento del personal del Programa de algunas tradiciones locales.&
* No se reportan, en cambio, casos donde se llevara a cabo algún tipo de consulta con las autoridades indígenas de los pueblos estudiados.
‡
De acuerdo con lo planteado, el personal de Oportunidades explica que a pesar de no haber acudido a la vivienda a encuestar, como se estableció en el
contrato con las empresas responsables de la aplicación de la Encaseh, y haberse recurrido a otros mecanismos para entrevistar a la gente, como hacer
reuniones masivas, entre otros, el Programa cuenta con las encuestas Encaseh completas de todos los hogares que se han incorporado al Programa desde su
inicio hasta ahora, con contadas excepciones que están debidamente justificadas y documentadas y que se asociaron a desastres naturales principalmente.
§
En algunas de las localidades de estudio los procesos de incoporación fueron especiales y atípicos por razones por demás comprensibles. Fue el caso
de las localidades de la Sierra Sur, Mixteca y Costa de Oaxaca, donde la llegada del huracán Paulina en 1997 llevó a las autoridades del Programa a
incorporar de forma masiva a la población de las zonas afectadas, valiéndose para ello de un levantamiento especial a partir del padrón del Programa
Cocinas Comunitarias del DIF.3
#
Ésta implica que, dada la práctica de la herencia bilateral, una familia posee y trabaja tierras agrícolas (propiedad del esposo o de la esposa) en lugares
lejanos del lugar de residencia. Por ello la familia entera o una parte de ella se desplaza de la zona de cumbres a la zona de barrancas y viceversa, de
acuerdo al ciclo de las estaciones, mudando su residencia por periodos que pueden ser largos. La movilidad geográfica está estrechamente relacionada
con este tipo de práctica agrícola y es un serio obstáculo para poder cumplir con las corresponsabilidades de Oportunidades que están pensadas
básicamente para gente que vive de forma fija en un asentamiento determinado.
&
En una de las microrregiones de Oaxaca, uno de los encuestadores decidió excluir del Programa a una familia que en el momento de la encuesta cumplía
con las obligaciones socialmente impuestas y propias de una mayordomía, y por ende, tenía en su casa una cantidad considerable de maíz destinado al
consumo colectivo en una celebración ritual.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Existen además lo que algunos de los estudios regionales denominan “autoexclusiones”, es decir el rechazo voluntario a la incorporación al programa por motivos religiosos y políticos o, simplemente, porque las familias consideran
excesiva la carga que representa el cumplimiento de las corresponsabilidades, muestran una escasa confianza hacia
el gobierno y sus programas sociales y consideran onerosa y tediosa la realización de los trámites burocráticos que
implica la incorporación al programa. Salvo en las microrregiones de Chihuahua, en las demás se presentaron algunos
casos relacionados con la pertenencia a alguna iglesia protestante (en Chiapas y Oaxaca), la simpatía al Ejército
Zapatista de Liberación Nacional (en Chiapas), la vinculación de los procesos de incorporación a Oportunidades
con conflictos y divisiones políticas y electorales internas (en Chiapas y Oaxaca) o el rechazo al cumplimiento de
las responsabilidades (en Oaxaca y Sonora). Las autoexclusiones debidas a motivos políticos que se presentaron
en las primeras incorporaciones fueron posteriormente superadas.*
Un último problema que parece repetirse en todas las microrregiones de estudio es el de la dificultad que enfrentan
las familias indígenas monolingües para acceder, en igualdad de circunstancias, a la información fidedigna y útil que
tiene que ver con los procesos de incorporación y que se presenta tanto en los materiales de difusión elaborados por
el Programa como en los mensajes orales de encuestadores, promotores y vocales. Aún en el caso de las promotoras
indígenas se constataron evidencias en el sentido de que la transmisión oral de esos mensajes a otras beneficiarias
indígenas es incompleto o erróneo, resultado de su manejo limitado del español. Este hecho es una de las causas
que explica una cierta desigualdad en las condiciones de acceso y permanencia en el Programa. En definitiva las
barreras lingüísticas motivadas por el monolingüismo en lengua indígena de potenciales familias beneficiarias y el
monolingüismo en español del personal del Programa llegan a producir desventajas para los indígenas respecto de
los mestizos. Por eso, como los estudios regionales lo mostraron, los errores de exclusión, aunque no son muchos,
son en mayor medida de indígenas y no de mestizos.
Conclusiones
En cada uno de los apartados dedicados a la cobertura se han planteado ya algunas conclusiones parciales que ahora se
intentará agrupar y sintetizar.
a) En el ámbito regional los niveles generales‡ de cobertura por localidades del Programa son muy distintos e
incluso contrastantes, pudiendo afirmarse que ésta es mucho más amplia y está más generalizada en las zonas
estudiadas de los estados de Oaxaca y Chiapas que en las de Sonora y Chihuahua. Cabría sin embargo precisar
hablando de tres niveles de cobertura: muy alta (de 52 a 87%) en las seis regiones del sur; alta (entre 30 y
50%) en la Sierra Tarahumara, zona guarojía y valle del Mayo y baja (de menos de 25%) en el del Yaqui y en
la zona pima. A nivel microrregional, se encontró en cambio que los patrones de cobertura general son dos: alta,
en todas las zonas del sur y en el valle del Mayo, y baja en el resto de los estados del norte.
b) La cobertura resulta independiente de los índices regionales de rezago social, así como del tamaño y de la densidad regionales de la población, pero aumenta donde la proporción de localidades indígenas es mayor y está
estrechamente relacionada de forma inversamente proporcional con la mayor presencia de pequeñas localidades
categorizadas como confidenciales.
c) Salvo en el caso de la Cañada mazateca, las 11 regiones y las 12 microrregiones presentan problemas de cobertura en este tipo de localidades pequeñas y confidenciales, aún en contextos de cobertura amplia. En el caso
particular de las regiones tarahumara, pima y guarojía, no siempre este fenómeno se debe al hecho de la falta de
accesibilidad a los servicios. En muchas regiones, la falta de cobertura de estos núcleos tiende a desfavorecer a la
población indígena. Todo ello apunta a afirmar una conclusión clara: el Programa Oportunidades tiende a frenar
* Éste es el caso del municipio de Tumbalá, en la microrregión chol de Chiapas, que vivió a finales de la década de los años noventa una serie de graves
conflictos políticos internos que llevaron a la expulsión o desplazamiento de algunos de sus pobladores hacia otras localidades. Todo ello complicó la
expansión y operación de Oportunidades en la zona.
‡
Es decir, sin considerar de momento los factores diferenciales de la condición étnica y los niveles de rezago social.
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Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
su presencia en la medida en que se implanta en regiones donde existe un número importante de poblaciones
pequeñas de una o dos viviendas donde o por falta de comunicaciones o por falta de servicios (tema del que se
hablará más adelante), o bien por los costos que implica acceder a esas localidades, la presencia del Programa
es menor.
d) Aunque este estudio es fundamentalmente de carácter sincrónico y por lo mismo resulta difícil hacer inferencias
históricas, es muy probable que la brecha entre localidades rurales pequeñas y aisladas (confidenciales), que
en muchos casos son indígenas, y las medianas (mucho mejor atendidas por Oportunidades y en ocasiones
predominantemente mestizas) se esté ampliando, lo que incluso hace pensar en la aparición de “dos pisos de
la pobreza”. Resulta urgente atender este problema de desigualdad social, tratando de ampliar la cobertura de
Oportunidades en las primeras.
e) En cuanto a la relación entre cobertura, grado de rezago social y condición étnica de las localidades (excepción
hecha de las confidenciales) se advirtieron tres patrones. El primero es el que se observa en algunas regiones
en las que se da una muy alta cobertura de localidades, independientemente del nivel de rezago, y en las que el
Programa está ligeramente más presente en localidades indígenas que en mestizas. Éste es el caso de las tres
regiones de Oaxaca, los Altos de Chiapas y valle del Mayo.
El segundo patrón es el de aquellas regiones en las que se presenta una cobertura de localidades sólo alta,
siendo ésta mayor en localidades indígenas que en mestizas pero no, en cambio, en las que presentan mayor
índice de rezago social que en las que están menos rezagadas. Éste es el caso del valle del Yaqui y de las regiones
tojolabal y chol de Chiapas.
Un tercer patrón distorsionado de cobertura es el que presentan la Sierra Tarahumara y las regiones pima
y guarojía, zonas éstas en las que el porcentaje de localidades atendidas por Oportunidades no aumenta en la
medida en que lo hace el rezago social. Se trata de un patrón distorsionado e inequitativo porque en algunos
casos se favorece más a las localidades menos pobres en relación con las más pobres y porque también en
algunos casos se favorece más a las localidades indígenas que a las mestizas o viceversa y no de forma igual.
f) En cuanto a la cobertura por familias y población ésta resulta alta (más de 60%) en las regiones de la Cañada
mazateca, la Sierra Norte mixe y las regiones tojolabal y chol de Chiapas; mediana (entre 40 y 60%) en la Costa
de Oaxaca, sierra tarahumara, regiones guarojía, pima y Altos de Chiapas, y baja (menos de 35%) en los valles
del Mayo y del Yaqui.
g) Por lo que se refiere al porcentaje de la población regional que reside en localidades a donde no llega Oportunidades, en la mayoría de las regiones es relativamente bajo, puesto que oscila entre 5 y 10%, a excepción de la
Sierra Tarahumara, donde llega a ser de 22 por ciento. Esas localidades exentas de Oportunidades, aunque son
pocas en la mayoría de las regiones, tienden a ser indígenas y confidenciales.
h) Al nivel microrregional y de acuerdo con los datos cartográficos se constató que la cobertura de Oportunidades
está en relación directa con la oferta de servicios de salud y educación y que, en este sentido, dicha oferta es
más amplia y diversificada en las microrregiones del sur que en la mayoría de las del norte. Destacan la zona
pima y la Sierra Tarahumara como las que tienen un mayor déficit de servicios de educación y salud.
i) A pesar de las diferencias en los grados y tipos de cobertura entre las 12 microrregiones estudiadas, en todas ellas
se observaron tres coincidencias. La primera de ellas se refiere a la falta de concordancia entre los procedimientos
que se utilizaron para la selección de hogares beneficiarios a la hora de su incorporación (encuestas rápidas e
incompletas en algunos hogares, asambleas comunitarias, listados elaborados por las autoridades municipales
mediante el mecanismo de “apuntarse”, consulta a los prestadores de servicios, solicitudes y presiones colectivas de las beneficiarias potenciales) y lo que estipulan las reglas de operación del Programa en lo relativo a la
aplicación de la Encaseh casa por casa mediante el sistema de barrido de hogares.
j) La segunda coincidencia que se repite en todas las microrregiones apunta a la existencia de errores de inclusión
y exclusión. Los primeros fueron resultado de la mala aplicación de los procedimientos de selección en el proceso
de incorporación. Los segundos tuvieron como causas la ocupación laboral, la migración temporal, la movilidad
territorial asociada a la práctica de una agricultura móvil, la enfermedad, la viudez y el desconocimiento del
personal de Oportunidades de los territorios y costumbres de la población local. También estuvo asociada a la
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
desinformación de las familias con respecto a las reglas y procedimientos con que opera el Programa. Sólo en
algunas microrregiones se documentaron ciertos casos de autoexclusión del Programa por motivos religiosos,
políticos y por el rechazo a realizar los trámites y asumir las corresponsabilidades que implican el ingreso y la
permanencia en el mismo.
k) Aun en casos donde la cobertura es amplia, las familias indígenas monolingües experimentan problemas de comunicación para poder acceder de forma segura, certera y fidedigna a la información escrita y oral que transmite
el personal de Oportunidades y las vocales, lo que en buena medida es debido a la falta del uso de las lenguas
indígenas en dicha información, así como a la falta de mayor personal del Programa que sea bilingüe.
l) Haciendo una síntesis de los hallazgos encontrados en materia de cobertura, se puede decir que existen una serie
de factores exógenos que tienden a deprimirla y éstos son los que se refieren a los contextos de inseguridad,
violencia y divisiones intracomunitarias que en diferente grado se observaron en todas las microrregiones. Pero
hay además otros factores de orden interno, unos relacionados con las condiciones de la demanda y otros con
las de la oferta de Oportunidades. En cuanto a la demanda, los dos aspectos que más frenan la operación del
Programa son la dispersión de la localidades y la falta de servicios de educación y salud, aspectos ambos que se dan
de manera mucho más clara en las microrregiones del norte (Chihuahua y Sonora) que en las del sur (Chiapas y
Oaxaca). En cambio un factor endógeno que potencia la cobertura del Programa es el hecho de que las regiones
donde se implanta sean mayoritariamente indígenas, lo que de alguna manera significa que en estos lugares hay
una mayor apropiación e identificación de las familias con las metas y objetivos de Oportunidades.
Por lo que se refiere a los factores relacionados con la oferta, es muy importante destacar que la correcta aplicación de
la Encaseh ayudaría significativamente a subsanar los posibles errores de inclusión y exclusión de familias.
También hay que insistir en la conveniencia de que Oportunidades trate de adaptarse más a los entornos culturales
indígenas, a través de la contratación de promotores bilingües y biculturales, la capacitación y promoción de vocales
indígenas y el uso, en sus materiales de difusión escritos y orales, de las lenguas vernáculas. En algunas regiones como
la Sierra Tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas guarijía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de Chiapas y
Oaxaca) las autoridades indígenas podrían colaborar con Oportunidades en tareas como la acreditación y expedición de
documentos y constancias de identidad y residencia de los posibles beneficiarios, el apoyo en la ubicación de los hogares
a la hora de aplicar la Encaseh y la orientación moral y pedagógica a jóvenes becarios y a las familias. También la contratación de jóvenes ex becarios indígenas como promotores pudiera contribuir a una mejor operación del Programa.
Operación
Introducción
Se abordan en este segundo apartado del estudio los resultados obtenidos acerca de los logros, alcances y problemas
que enfrenta la operación del Programa Oportunidades en las 12 microrregiones de estudio. Se utiliza para ello la
información cualitativa derivada del trabajo de campo consistente en entrevistas a personal de Oportunidades, vocales,
prestadores de servicios y familias beneficiarias.* La reflexión se dividirá en tres apartados. El primero se refiere a la
operación de los Centros de Atención y Registro (CAR) que cubren las zonas de estudio, así como al desempeño de
los promotores sociales que interactúan con la población de las microrregiones. En un segundo momento, se abordará
el análisis de las funciones y labores que tienen a su cargo los Comités de Promoción Comunitaria integrados por las
vocales en las localidades donde se llevó a cabo el estudio. Finalmente, se centrará la atención en la evaluación del
funcionamiento y eficacia de los procedimientos y diferentes trámites que la población beneficiaria debe enfrentar
para ingresar y mantenerse activa dentro del Programa.
* Aunque a lo largo de esta sección se referirán algunos de los datos etnográficos levantados en cada una de las zonas de estudio, pueden encontrarse
ampliamente descritos y analizados en los estudios regionales que precedieron a esta evaluación temática.
233
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Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
La operación de los CAR y el desempeño de los promotores sociales
El Programa Oportunidades estableció desde finales de 2004, cuando se llegó a la meta de cubrir a 5 millones de
beneficiarios en el país, un esquema basado en el modelo de operación por zonas, que desde entonces ha buscado
acercar más estrechamente a las familias beneficiarias con las estructuras de gestión y operación del Programa brindándoles una mejor información y atención, así como fortaleciendo el tejido y la red sociales del Programa, con vistas
a propiciar una mayor capacidad de contraloría por parte de los beneficiarios. Se pretendía además corregir errores
en los procesos de registro y certificación de responsabilidades y relacionar más estrechamente a los proveedores
de servicios de educación y salud con las instancias operativas de Oportunidades.
Una de las consecuencias de la adopción de este modelo de operación fue el establecimiento de Centros de
Atención y Registro (CAR) en las zonas de acción del Programa, desconcentrando en ellos muchas de las funciones
operativas que hasta entonces habían recaído en las coordinaciones estatales y en las oficinas centrales del Programa.*
Desde entonces, los CAR se han convertido en el espacio donde se articulan todas las acciones que Oportunidades
lleva a cabo en una determinada zona de atención o región, entre las que destacan la entrega oportuna de los apoyos,
la capacitación de vocales y la vinculación, a nivel regional, con las instancias encargadas de ofrecer los servicios de
educación y salud.
En las zonas donde se llevó a cabo esta evaluación operan varios CAR: en Chiapas los de Comitán, Palenque y
San Cristóbal; en Chihuahua, los de San Juanito y Ciudad Cuauhtémoc; en Oaxaca los de Puerto Escondido, Teotitlán
de Flores Magón, el 02 del Istmo (en cuya jurisdicción está San Juan Cotzocón) y en Sonora, los de Huatabampo y
Navojoa. Todos estos centros tienen una estructura y organización similar, aunque variable en tamaño, integrada por
un jefe del CAR, un responsable de operación, varios promotores sociales, un responsable de captura y capturistas,
pero en algunos de los CAR de las zonas de estudio sólo cuentan con jefe, promotores y capturistas.
Independientemente de las funciones asignadas, el personal y la infraestructura con los que cuentan los CAR, su
trabajo está en primer lugar determinado por una serie de condicionantes regionales que tienen que ver con factores
geográficos, demográficos y políticos. Así, por ejemplo, en los estudios regionales se constataron serias dificultades
que afectan a algunos de los CAR de Oaxaca por el entorno de conflicto en que han estado inmersos los procesos de
elecciones municipales. En el caso de Chiapas, el entorno posbélico de los años noventa y los conflictos derivados de
las divisiones y expulsiones de población de diferentes comunidades a causa de motivos religiosos también afectan el
desempeño de los CAR. En la Sierra Tarahumara, zonas pima y guarojía de Chihuahua y Sonora, el entorno de violencia
derivado del narcotráfico ha provocado recientemente dos asaltos a convoyes de Oportunidades‡ y ha obligado a
los CAR a modificar sus calendarios de entregas de apoyos y la lógica de las rutas que siguen sus promotores.
Un segundo elemento que afecta la operación de los CAR es el de la dispersión de la población y las condiciones
de comunicación de las diferentes zonas de atención que cubren. En muchas de las regiones de estudio, pero particularmente en las de la sierra mixe y Cañada mazateca en Oaxaca, los Altos de Chiapas, la Sierra Tarahumara y el
territorio guarojío, las condiciones de las vías de comunicación y la dispersión de la población se convierten en un
serio obstáculo para la operación de los CAR y para la labor de los promotores sociales.
Un tercer aspecto, en nada secundario, que afecta el desempeño de los CAR es el que se refiere al tipo de relaciones,
acuerdos y apoyos que los directivos de estos centros logran establecer con las autoridades municipales y estatales
* Otro de los objetivos del modelo de operación por zonas fue la instalación de las mesas de atención y servicio (MAS) itinerantes y temporales y mejorar
el funcionamiento de otras instancias preexistentes como los módulos de entrega de apoyos (MAP) y los comités de promoción comunitaria (CPC)
integrados por vocales. También este nuevo modelo operativo buscaba resolver otros problemas como la corrección de errores y la actualización del
padrón, reducir los tiempos de respuesta a los trámites y quejas y propiciar la participación comunitaria.
‡ El primero de estos asaltos, por un monto de 640 mil pesos, tuvo lugar el 8 de febrero de 2008 en el camino a Arroyo Hondo en el municipio de
Uruachi, Chihuhua y en él estuvieron a punto de perder la vida dos policías ministeriales, un promotor de Oportunidades y un pagador de Telecomm. El
segundo sucedió el pasado 25 de julio de 2008 en un camino del municipio de San Francisco de Borja, en las inmediaciones de la Sierra Tarahumara,
y en él un grupo de gavilleros amenazaron con armas de fuego a dos policías municipales y dos funcionarios de Oportunidades, despojándoles de una
suma de 520 mil pesos destinados al pago de apoyos y becas.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
en especial en dos aspectos: el apoyo logístico y de seguridad para la entrega de los apoyos y la coordinación con
las instancias regionales supervisoras de los establecimientos de salud y educación.
Para enfrentar estos retos, se constató en los estudios regionales que las demandas de atención que deben cubrir
los CAR superan en muchos casos sus capacidades. Por sólo poner algunos ejemplos, el CAR de Teotitlán en la cañada de Oaxaca instala bimestralmente 72 módulos de entrega de apoyos y coordina las acciones de 457 escuelas
primarias, 152 secundarias y 30 bachilleratos, además de 47 centros de salud de la Secretaría de Salud (SSA) y 52
Unidades médico rurales del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y con sólo ocho promotores sociales y dos
responsables de capacitación comunitaria (Recco) debe atender una población de 35 000 titulares y 2 700 vocales.
El CAR de Comitán en Chiapas abarca seis municipios (Comitán, Las Margaritas, La Independencia, Socoltenango,
Trinitaria, Tzimol y Maravilla Tenejapa), lo que implica 864 localidades con cerca de 59 000 familias beneficiarias y
62 sedes de entrega de apoyos. El CAR ZA 0804 de San Juanito, en la Sierra Tarahumara de Chihuahua, atiende 11
municipios con cerca de 1 300 localidades, 126 centros de salud, 678 establecimientos educativos, 122 módulos
de entregas de apoyos y 21 mesas de atención y servicios, contando para eso sólo con tres promotores sociales.
El trabajo de los promotores sociales es sin duda la tarea más importante de las que desempeñan los CAR porque,
en gran medida, los promotores son el “rostro” del Programa Oportunidades que la gente de las localidades beneficiadas conoce y valora. Sobre dichos promotores, todos los estudios regionales insisten en señalar que a la par que
desempeñan una carga excesiva de trabajo* en condiciones laborales bastante precarias, manifiestan un alto grado de
identificación y compromiso con el Programa, que se expresa en su antigüedad laboral, la asiduidad con que acuden a
efectuar las entregas de apoyos y su convicción de que las tareas que realizan implican una contribución importante
para enfrentar la pobreza de la población a la que atienden. Aunque su grado de conocimiento y capacitación en el
Programa es variable, sus condiciones de trabajo son difíciles y precarias: laboran con contratos por honorarios sin
plazas, sin derecho a la seguridad social ni seguro de vida (siendo que desempeñan actividades sujetas a un grado
significativo de riesgos); tienen ingresos reducidos, recorren periódicamente caminos y carreteras con vehículos en
malas condiciones –a veces enfrentando la amenaza de asaltos– y gozan de muy pocos días al mes para convivir con
sus familias. A pesar de eso, no se constató evidencia alguna de que las entregas de apoyos se retrasen a causa suya.
La carga de los promotores está diseñada en términos de productividad y cumplimiento con ciertos objetivos
administrativos, pero no necesariamente con la calidad en la atención que brindan a los beneficiarios. En general
se les asigna a cada uno de ellos la atención a cerca de 8 000 familias. Esta cuota parece no ser del todo lógica
puesto que esas familias pueden vivir de forma más o menos dispersa en territorios de mayor o menor superficie y
accesibilidad. Así, algunos directivos del Programa en el estado de Chihuahua señalaban que los CAR que atienden
a la población de la Sierra Tarahumara deberían contar con más promotores dado que su población se encuentra
sumamente dispersa. Parece lógico pensar que la variable de la dispersión demográfica y el número de mesas de
entrega de apoyos que cubre cada promotor deberían de ser factores tomados en cuenta a la hora de determinar la
planta de promotores de cada CAR.
En todas las microrregiones, los estudios insisten en que la sobrecarga de trabajo y la falta de tiempo que enfrentan
los promotores limitan su labor casi exclusivamente a la tarea, hecha siempre con premura, de la entrega de apoyos,
impidiéndoles prestar una atención esmerada a aquellas mujeres que se acercan a ellos para resolver dudas, pedir
aclaraciones o solucionar algún tipo de trámite. La incomunicación entre promotores y beneficiarias se agrava además
porque, por lo general, los promotores no entienden ni la lengua ni algunos aspectos relacionados con la cultura indígena‡
y las beneficiarias encuentran muchas dificultades para comprender la complejidad de los trámites de Oportunidades.
Así por ejemplo, las observaciones realizadas por el equipo de Oaxaca en las mesas de entrega de apoyos de las tres
* Además de la sobrecarga laboral en los días de entrega de apoyos, también se observó que en algunas de las mesas de atencion a comités (MAC),
los Recco enfrentan tareas que sobrepasan sus capacidades. Así por ejemplo, en una sesión de la MAC del CAR de Palenque celebrada en la cabecera
municipal de Tumbalá, asistieron cerca de 200 vocales, cantidad que sobrepasa ampliamente la normativa de que sólo sean 36 y que fue dificil de
atender y capacitar por los 3 Recco presentes, ninguno de los cuales hablaba chol y uno de ellos se encontraba en etapa de entrenamiento.
‡
Tales como la lógica como se estructuran los roles de los miembros dentro de una familia, los sistemas de reciprocidad e intercambio, la importancia de
las celebraciones rituales, las fomas de gobierno y las prácticas de la medicina indígena.
235
236
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
microrregiones estudiadas llevaron a constatar que, para evitar la saturación, los promotores dan respuestas evasivas
a las preguntas e inquietudes de las titulares. Algo similar se observó en las demás regiones de estudio.
La condición monolingüe en español de la mayoría de los promotores que laboran en las microrregiones estudiadas
constituye una barrera muy significativa para poder entender a la población beneficiaria, en especial, a las titulares indígenas monolingües.* En muchos casos observados, y aún donde intervinieron traductores, los mensajes que difunden
los promotores aprovechando la entrega de apoyos, llegan a las titulares indígenas monolingües de manera incompleta,
distorsionada o incluso tergiversada. Este fenómeno es además recurrente en los talleres y pláticas de salud.
Salvo en algunos casos aislados en Chiapas, en el resto de las microrregiones se observó una carencia significativa
de promotores indígenas y, en general, personal de Oportunidades, que tengan competencias para ser traductores lingüísticos y culturales. Este fenómeno es el origen de muchos de los problemas de comunicación que se suscitan entre el
Programa y sus beneficiarias y suele hacerse patente a la hora de la realización de trámites y presentación de quejas.
El desempeño de las vocales
Las vocales que integran los comités de promoción comunitaria fungen, en la lógica de operación de Oportunidades,
como las principales intermediarias entre las titulares y el Programa y su rol está orientado a fortalecer la presencia
y autogestión ciudadana dentro del mismo y, por ende, a propiciar la correcta información de las titulares acerca
de sus derechos y obligaciones dentro del Programa. De ahí la importancia estratégica del desempeño correcto de
sus funciones.
En los cuatro estudios regionales que precedieron a esta evaluación se encontraron situaciones variadas e incluso
contrastantes en cuanto al trabajo de las vocales. En particular, se observaron dos escenarios extremos, entre los
cuales también aparecieron algunos casos intermedios.
El primero de estos escenarios es que las vocales asumen una posición sumamente pasiva, cuentan con una
reducida capacitación‡ y conocimiento de las reglas de operación y sólo circunstancialmente cumplen tareas de
intermediación, en especial en la organización de la entrega de apoyos.§ Muchas de ellas son incluso desconocidas
por las titulares y, en el mejor de los casos, fungen como facilitadoras y difusoras de algunos mensajes del Programa o
como traductoras. Este tipo de vocales asumen su nombramiento como una obligación ineludible, esperan ser pronto
remplazadas y suelen delegar sus responsabilidades o bien en otras vocales, o bien en los promotores en los días en
que éstos llegan a entregar los apoyos, o bien en el personal de las clínicas y escuelas, aunque más comúnmente en
el de las primeras. Es por ello que en la mayoría de las localidades estudiadas, las titulares prefieren resolver cualquier
tipo de problema o trámite directamente con los promotores.
En el caso de las vocales de educación esta situación se presenta con más frecuencia,# en la medida en que
muchas de ellas cuentan con un nivel reducido de escolaridad, lo que les impide opinar con conocimiento de causa
sobre los problemas que plantean tanto los becarios del Programa como sus profesores. Es por ello aconsejable revisar
si sus funciones no deberían recaer mejor en algún ex becario que haya concluido sus estudios de educación media
superior.
La situación opuesta es la de algunas otras vocales que asumen un papel central en tanto que intermediarias
entre el Programa y sus beneficiarias. Estas vocales no sólo participan de forma activa con ocasión de la entrega
* En cambio, cuando las titulares son bilingües, los procesos de capacitación resultan ser más exitosos. Éste es el caso que se pudo observar en la Cañada
mazateca de Oaxaca, donde la labor de capacitación de los Recco a las vocales parece estar rindiendo buenos frutos, lo cual se explica en buena medida
porque las vocales son en su mayoría bilingües. Esta situación no se presenta en otras microrregiones del estudio.
‡
La capacitación está en manos de las mesas de atención a comités (MAS) y de los responsables de capacitación comunitaria (Recco). Los temas más
tratados en la capacitación que reciben las vocales son aquellos que tienen que ver con la incorporación y corresponsabilidades de los beneficiarios, así
como la vigilancia para asegurar que los becarios reciben puntualmente sus apoyos.
§
Su labor suele circunscribirse a organizar a la gente en los días de entrega de apoyos, nombrando a las beneficiarias, recogiendo los hologramas y
resolviendo algunos problemas menores.
#
Se reportan casos, sin embargo, como el de algunas de las vocales de la Cañada mazateca, cuya participación en el Programa y su capacidad de liderazgo
con las titulares son notorias.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
de apoyos, sino que además buscan tener al corriente a las titulares de todo tipo de información que les incumba o
que tenga que ver con el cumplimiento de sus corresponsabilidades. Los talleres de salud son espacios donde estas
vocales ocupan un lugar destacado, convocando a las titulares, pasando lista y, en muy pocos casos, traduciendo.
Muchas de estas vocales, a las que se pudiera calificar de activas, desempeñan al mismo tiempo otros puestos,
especialmente en la red de promotoras de salud asociada a las clínicas o algún tipo de comité ciudadano dentro de
las comunidades. Por eso, su rol como vocales de Oportunidades aparece a veces desdibujado, o al menos, muchas
de las titulares informantes no supieron identificarlas como vocales.
Entre algunas de estas vocales, se observan ciertos mecanismos de empoderamiento y ejercicio de un cierto control
sobre las familias beneficiarias, lo que se expresa en favoritismos y preferencias, en sus formas de intervención en los
procesos de incorporación de nuevas familias, en la certificación de las responsabilidades o en el apoyo preferente a
beneficiarias allegadas para la resolución de trámites y, sobre todo, a través del manejo selectivo de la información.
Así, no es raro que se presenten casos en los que las vocales pueden ayudar a solapar faltas en el cumplimiento
de responsabilidades por razones de solidaridad o temor ante la presión colectiva. También se encontraron casos
excepcionales de vocales que, de formas diversas, están implicadas en la lógica de escisiones y faccionalismo que
caracterizan la vida política de las comunidades rurales.
Estos procesos de empoderamiento se explican también en razón de la desaparición de los enlaces municipales,
algunas de cuyas funciones han sido asumidas por las vocales. Sobre la conveniencia o no de la eliminación de esa
figura municipal se recogieron opiniones distintas y encontradas. En la Sierra Tarahumara, por ejemplo, donde la
extensión de los municipios es inmensa y donde las instituciones municipales están muy alejadas de la vida interna
de los pueblos y rancherías, la desaparición de los enlaces no ha tenido mayores repercusiones.* En Chiapas, en
cambio, algunos de los informantes aseguran que las funciones de convocatoria que desempeñaban los enlaces no
han llegado a ser cubiertas con el mismo grado de competencia por las vocales. En Oaxaca, por otro lado, la desaparición de los enlaces ha permitido que el Programa Oportunidades no se vea inmiscuido en los conflictos y divisiones
ligados a la vida municipal, pero también es cierto que algunos costos de operación del Programa que antes asumían
los municipios recaen ahora sobre las familias beneficiarias.
Como quiera que sea, es evidente que las vocales tienen ahora mayores posibilidades de empoderarse. De hecho,
se observa que asumen en muchos casos la responsabilidad de organizar tequios o faenas colectivas y que incluso
algunas demandan a las titulares algún tipo de apoyo económico o en especie. Los tequios (como son conocidos en
las microrregiones del sur) o faenas (como se denotan en Chihuahua y Sonora) consisten en tareas tales como el
aseo de clínicas, arreglo de calles, quema de basura. En cuanto a las cooperaciones económicas, que fueron registradas
en todas las microrregiones de estudio, es importante señalar que suelen ser motivo de polémica. El hecho de que
las vocales no reciban de Oportunidades por su labor ningún tipo de estipendio ha dado lugar al cobro a las titulares
de una suma que varía según los lugares pero que es muy común. Las razones para justificar este hecho son muy
variadas. Algunas vocales, como las de la región de Norogachi, en Chihuahua, aseguran que la cooperación es un
acuerdo de la asamblea de titulares y que su destino es contribuir a costear los gastos por desplazamiento y viáticos
de una de las vocales que en ocasiones tiene que acudir al CAR o a las oficinas de salud o educación. En otros lugares, como la región de Las Margaritas y la de San Cristóbal de las Casas, en Chiapas, se observó un comportamiento
similar e incluso, alguna vocal llegó a aseverar que un promotor de salud le otorgaba autoridad para llevar a cabo el
cobro de este tipo de cooperaciones.
Esta situación revela un hecho insoslayable: tanto por lo que se refiere a su grado de capacitación como en el
desempeño de sus funciones, las vocales necesitan ser objeto de una mayor atención por parte de Oportunidades.
Los procesos de capacitación a través de las mesas de atención y de los Recco, quizás porque son recientes, aún no
han dado los resultados esperados. En cuanto al desempeño de sus funciones, se constató que hay muchas vocales
que asumen sus cargos sin el interés y la dedicación esperados, lo que indica un bajo grado de identificación con
* Durante el trabajo de campo en las tres microrregiones de Chihuahua, los informantes no supieron identificar quiénes habían sido los enlaces
municipales, antes de que esta figura fuera suprimida.
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238
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
los objetivos y con la mística de Oportunidades. Para resolver esta situación, así como las irregularidades que se
pueden generar por el pago de “cooperaciones” por parte de las titulares, es recomendable que el Programa estudie
la posibilidad de otorgar alguna recompensa económica a quienes asumen esos puestos, para estimular su buen
desempeño.
También los problemas de comunicación intercultural son uno de los factores que afectan el desempeño de las
vocales, en especial en las localidades donde las relaciones interétnicas tienden a favorecer a los mestizos. En la mayoría de las microrregiones estudiadas son escasas las vocales indígenas o bilingües, lo que plantea serios obstáculos
tanto para la difusión de los mensajes del Programa, como para la celebración de los talleres de salud. Resulta en este
sentido estratégico que el Programa fomente entre sus beneficiarias la selección de vocales indígenas y bilingües con
capacidades de interlocución con todas las titulares.
Atención y resolución de trámites
Para los beneficiarios de Oportunidades que viven en zonas rurales, y muy especialmente para muchos indígenas,
que no están acostumbrados a asistir a oficinas públicas y que en muchos casos recurren a la transmisión oral por
sobre la escrita, la realización de trámites se convierte en uno de los principales obstáculos para ingresar y mantenerse dentro del Programa.
El primero de los obstáculos en materia de trámites que enfrentan los potenciales beneficiarios de Oportunidades
es el de contar con la documentación comprobatoria de su identidad y residencia para poder ser sujetos del proceso
de incorporación. Aunque el tipo de documentación que exige Oportunidades no es excesivamente complejo, en
algunas zonas de estudio, como la Sierra Tarahumara, la región pima y la guarojía, se observó que hay muchas familias
que no cuentan con documentos básicos como el acta de nacimiento,* el CURP o la credencial de elector. A ello se
suma la dificultad de acceder a las oficinas municipales que pueden llegar a encontrarse a varios días de camino. No
fueron insignificantes en estas regiones los casos que se encontraron de personas que no pudieron ser incorporadas
al programa por la falta de los documentos básicos que éste exige. Para resolver estas situaciones se proponen dos
medidas complementarias: que los tiempos para la entrega de la documentación tomen en cuenta las condiciones
regionales y que las constancias emitidas por las autoridades indígenas sean consideradas como legales para todo
tipo de trámites ante el Programa.
El segundo de los trámites que para muchas beneficiarias conlleva una serie de problemas y gastos es el de la
recepción de los apoyos. Se constató, en efecto, que en bastantes de las regiones indígenas, un número importante
de titulares necesita trasladarse a pie o en vehículo hasta los lugares donde se instalan las mesas de entrega de los
apoyos. En ocasiones, los gastos que implica ir a recibir dichos apoyos son superiores a lo que éstos representan.
También las largas filas en espera de ser nombradas por el promotor o la vocal son comunes, a veces en condiciones
de extremado calor (Sonora) o de nevadas (Sierra Tarahumara).
Otra circunstancia reiterada que vuelve complicada la recepción de los apoyos es el hecho de que, por razones
de migración laboral, de movilidad agrícola (de la que más arriba ya se ha hablado) o por enfermedad, las titulares
se ven impedidas de asistir a la entrega de apoyos. En reiterados casos, se observó durante el trabajo de campo,
que los problemas que ocasionan estas situaciones, derivan posteriormente en la realización de complejos y largos
trámites para cobrar pagos vencidos.
Parece aconsejable que, para evitar estos problemas, se estudie la posibilidad de que las titulares puedan optar
por recibir sus apoyos de forma directa, a través de una cuenta bancaria o por medio de un representante legal, lo
cual evitaría la complejidad de otros trámites posteriores.‡
* Entre los tarahumaras, por ejemplo, es común que la gente desconozca la edad con que cuenta, puesto que éste es un dato que no tiene mayor
relevancia en su modo de vida, en el que el tiempo es concebido de manera cíclica y no lineal.
‡
Aunque es cierto que en las zonas indígenas la presencia de bancos es escasa, hay que tomar en cuenta que la migración laboral temporal suele conducir
a los indígenas y mestizos de estas regiones a zonas urbanas donde sí operan las instituciones bancarias. Por lo demás, esta alternativa sería una entre
las tres que se proponen.
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Otro tipo de circunstancias que muchas beneficiarias y becarios del Programa enfrentan son las que tienen que
ver con cambios de domicilio, registro de nuevos becarios, EDA, recertificaciones y, en general, con cambios en el
padrón que se vinculan al calendario bimestral de operación. Los tiempos de espera para que estas situaciones se
resuelvan son percibidos por las personas afectadas como muy largos y es probable que ello se deba a que este
tipo de trámite necesita llevarse a cabo más allá del ámbito de los CAR. En el trabajo de campo, se observaron, por
ejemplo, casos en los que las beneficiarias se quejaban de que los tiempos de incorporación de nuevos becarios es
un proceso lento. También se conocieron de cerca situaciones en las que el cambio de residencia y de escuela de los
becarios ocasiona la pérdida de la beca o que su entrega se posponga por varios meses. Las situaciones de ausencia
en los días de entrega de apoyos son en todas las regiones muy comunes, puesto que los patrones de migración
temporal están generalizados, en especial, entre la población indígena.
Un último aspecto relativo a los trámites que es necesario destacar es el del cobro del componente “Jóvenes
con Oportunidades”. Muchas de las entrevistas realizadas en las zonas de estudio a jóvenes ex becarios y familias
beneficiarias insisten en la dificultad que los jóvenes enfrentan para contar, primero, con la información precisa de
cómo funciona ese componente del Programa, y para poder, después, cobrar la suma de dinero correspondiente en
alguna institución bancaria. Ante esta situación es claro que deben llevarse a cabo mecanismos más ágiles y eficaces
de información a los jóvenes acerca del funcionamiento de este componente.
Conclusiones
De lo que se ha venido planteando en torno a la operación del Programa puede concluirse lo siguiente:
a) Para cumplir con sus funciones, los CAR de las microrregiones de estudio enfrentan todos una falta notoria de
personal y recursos materiales, lo que incide en una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares
en sus zonas de acción.
b) El número de promotores sociales y de responsables de capacitación comunitaria es escaso en todos los CAR donde
se llevó a cabo el estudio, especialmente en aquellos que cubren zonas de atención donde la población se encuentra
dispersa. Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo excesivas, aunque varían de acuerdo
con la extensión de las zonas de atención, las condiciones de comunicación y la dispersión de la población.
c) Salvo en algunas de las microrregiones de Chiapas, en las demás zonas de estudio no se encontraron promotores y personal de Oportunidades que cuenten con competencias suficientes para ser traductores lingüísticos
y culturales en contextos de monolingüismo. Este fenómeno es causa de problemas de comunicación entre el
personal del Programa y sus beneficiarios y suele hacerse patente a la hora de la transmisión de información de
interés común, talleres y pláticas de salud, realización de trámites y presentación de quejas.
d) El desempeño de las vocales en las zonas de estudio remite a una tipología de dos modelos de comportamiento:
el de las que asumen una posición pasiva y cuya labor se limita casi exclusivamente a cooperar en la entrega de
apoyos, y el de aquellas otras que asumen un rol de liderazgo entre las titulares, tanto en la entrega de apoyos,
como en la difusión de información, la certificación de responsabilidades y los talleres de salud. Entre este segundo tipo de vocales se constataron casos de empoderamiento que deriva en favoritismos hacia sus allegadas
titulares o que se traduce en posicionamientos en la lógica de faccionalismo que caracteriza la vida rural. Sin
embargo el primer tipo de vocales es el más común.
e) La supresión de la figura del enlace municipal suscitó entre los informantes opiniones muy diversas. Algunos ven
en ello un gesto de independencia del Programa con respecto a la vida política de los municipios –en algunos
estados, muy convulsiva–, otros estiman que ha propiciado un menor apoyo logístico de parte de los ayuntamientos hacia Oportunidades.
f) Muchas evidencias apuntan en el sentido de que Oportunidades necesita hacer un mayor esfuerzo para mejorar
la capacitación de las vocales e imbuir en ellas un mayor grado de identificación con el Programa. Al respecto, es
probable que los esfuerzos recientes para mejorar la capacitación, a través de las mesas de atención a comités
y los responsables de acción comunitaria, no hayan rendido todavía sus frutos.
239
240
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
g) Para estimular un mayor grado de identidad de las vocales con el Programa, un mejor desempeño de sus funciones y evitar problemas que puedan derivar del cobro de “cooperaciones”, es recomendable que Oportunidades
piense en la posibilidad de establecer algún tipo de compensación o estímulo para las vocales.
h) Se constataron en todos los estudios regionales las dificultades de comunicación entre vocales monolingües en
español y titulares indígenas monolingües. Para resolver este problema que afecta directamente la transmisión
de la información del Programa, el cumplimiento de las corresponsabilidades y la utilidad de los talleres de
salud, es recomendable que Oportunidades promueva entre sus titulares la selección de vocales bilingües con
competencias para la traducción cultural.
i) Entre algunos grupos étnicos de las zonas indígenas estudiadas, existen serias dificultades para que los potenciales
beneficiarios cuenten con y presenten en tiempo y forma la documentación requerida para tramitar el ingreso
al programa o cambios en el padrón.
j) Para poder recibir sus apoyos, muchas titulares se ven obligadas a desplazarse por largas distancias a pie o en
vehículo, teniendo para ello que invertir sumas de dinero que representan una proporción importante de los
apoyos que reciben. Las largas filas de espera en los días de pago son un hecho generalizado.
k) Los tiempos de respuesta a los trámites de cambio de domicilio, cobro de pagos extemporáneos y en general todos
aquellos que implican cambios en el padrón de Oportunidades son percibidos por las titulares como excesivos.
l) Muchos de los ex becarios entrevistados coinciden en señalar las dificultades que enfrentan para poder acceder al
componente de “Jóvenes con Oportunidades”. Se combinan aquí problemas de desinformación por parte de las
vocales y del personal del Programa, con una mala atención de parte del personal de las instituciones bancarias.
241
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
IV. Análisis FODA
prioridad
DESCRIPción
RECOMENDACIÓN
Fortalezas y Oportunidades
FO1
En términos generales, hay una muy elevada cobertura del Programa en las
tres microrregiones estudiadas del estado de Oaxaca (Cañada mazateca,
Sierra Norte mixe y Costa de Oaxaca), y una alta cobertura en las del estado
de Chiapas (zonas chol, tojolabal y Altos de Chiapas) y en el valle del Mayo
de Sonora. En la mayoría de estas zonas, la cobertura tiende a beneficiar
a la población indígena y las localidades y familias con mayores índices de
rezago social
No aplica
FO2
En las regiones de estudio donde las localidades indígenas tienen mayor
peso proporcional, la cobertura por localidades del Programa es también más
amplia
No aplica
FO3
En relación con los promotores sociales de Oportunidades, todos los
estudios regionales coinciden en señalar que éstos, a la par que desempeñan
una carga excesiva de trabajo en condiciones laborales bastante precarias,
manifiestan un alto grado de identificación y compromiso con el Programa
No aplica
FO4
A pesar de operar en contextos regionales donde se viven conflictos de
carácter electoral, municipal, político, religioso y aún de violencia derivada
del narcotráfico, el Programa Oportunidades ha logrado mantenerse al
margen de los conflictos y ha seguido operando con regularidad, aun en
zonas donde la seguridad del personal del Programa ha estado en riesgo
Seguir manteniendo la
independencia política del
Programa y otorgar algún tipo
de reconocimiento al personal
que ha desempeñado sus
funciones en forma destacada
en contextos de inseguridad y
violencia
DebilidadES Y AmenazaS
DA1
En todas las regiones y microrregiones estudiadas existe un notorio
déficit de cobertura de las localidades más pequeñas (de 1 o 2 viviendas),
denominadas confidenciales. En algunos casos este déficit deriva de la
aplicación de las reglas de operación del Programa, que le impiden atender
familias en localidades sin datos oficiales de rezago social
Se propone que las reglas de
operación sean modificadas
para que Oportunidades
pueda otorgar sus apoyos
a las familias que viven en
localidades confidenciales (sin
datos de rezago social) dentro
del área de influencia de los
centros de salud y educación y
en microrregiones con niveles
generalizados de pobreza
DA2
Existe un déficit de cobertura de localidades con alto y muy alto rezago
social, en las que el programa tiene menor presencia que en aquellas con
menores niveles de rezago. Además existe una cobertura diferencial de
localidades indígenas y mestizas que desfavorece a las primeras
Ampliar la cobertura en
localidades indígenas y en
aquellas que cuentan con
altos y muy altos niveles de
rezago social, recurriendo a
una cartografía actualizada de
la pobreza y a la aplicación de
la Encaseh
242
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
DA3
En la Sierra Tarahumara, donde el nivel regional de rezago social es muy alto,
menos de una tercera parte de las localidades cuenta con Oportunidades
y se estima que cerca de 30% de la población está fuera del Programa.
Además, la reducida cobertura favorece a las localidades con menores
niveles de rezago social y a las mestizas por sobre las indígenas. El déficit de
cobertura no siempre está relacionado con la falta de acceso a los servicios
de educación y salud
Ampliar y densificar de manera
significativa la cobertura,
favoreciendo a las localidades
indígenas y aquellas con
mayor rezago social
Insistir ante las autoridades
estatales y federales de
educación y salud para que la
oferta de servicios de clínicas
y escuelas secundarias y de
educación media superior se
incremente de forma notoria
DA4
En la gran mayoría de las localidades estudiadas, los procesos de
incorporación y densificación no fueron llevados a cabo con estricto apego
a las normas que establece el Programa, en particular en la aplicación de la
Encaseh
En los nuevos procesos de
incorporación y densificación,
el Programa debe vigilar la
aplicación de la Encaseh en
el domicilio de las personas
entrevistadas y evitar las
asambleas comunitarias,
empadronamientos o registros
por parte de autoridades
municipales
DA5
En todas las regiones de estudio, el monolingüismo y las barreras culturales
provocan que las familias indígenas estén en condiciones de desventaja y
sean más propicias a la exclusión, cuando los encuestadores y el personal
del Programa no hablan la lengua indígena de la zona. No obstante la amplia
cobertura, existen errores de exclusión e inclusión
DA6
Los procedimientos de denuncia de errores de inclusión y quejas (uso
del buzón o teléfono de atención) resultan ineficaces e inusuales en
comunidades pequeñas donde todos se conocen, existen dificultades para
acceder al servicio telefónico o no hay costumbre de usar buzones de
quejas. Las vocales tampoco denuncian los errores de inclusión por temor a
represalias, aunque conozcan los mecanismos y canales para hacerlas
Reclutar personal bilingüe
(español y la lengua indígena)
de las regiones en las que
se harán incorporaciones
para evitar las barreras
lingüísticas. Evitar que los
procesos de incorporación se
basen en apreciaciones de
encuestadores monolingües
en español y carentes
de conocimientos sobre
las culturas indígenas
correspondientes
Diseñar sistemas de denuncia
(orales o escritos) que
aseguren la confidencialidad
del denunciante y establecer
mecanismos de seguimiento
de las quejas asegurando
su atención y respuesta en
tiempos razonables.
Se propone instalar buzones
en escuelas y clínicas y que
los promotores puedan recibir
y atender quejas orales en
los días en que asisten a la
entrega de apoyos
243
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
DA7
Para poder medir y evaluar el impacto de Oportunidades de manera
diferencial entre la población indígena y mestiza no existe en el programa
ningún tipo de registro público y específico que informe acerca de la
condición étnica de las familias beneficiarias, aun cuando esta información
se recoge en la Encaseh
Se recomienda a
Oportunidades haga pública la
condición étnica de las familias
que integran su padrón de
beneficiarios
DA8
Para cumplir con sus funciones, todos los CAR de las microrregiones de estudio
enfrentan una falta notoria de personal y recursos materiales, lo que incide en
una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares en sus zonas de
acción
Incrementar el gasto de
operación de los CAR,
contratando nuevo personal y
dotándoles de mejores equipos
de cómputo y transporte.
Incrementar los salarios de los
promotores e incorporarlos al
régimen de seguridad social
DA9
El número de promotores sociales y de responsables de capacitación
comunitaria es escaso en todos los CAR donde se llevó a cabo el estudio.
Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo
excesivas, aunque variables de acuerdo a la extensión de las zonas de atención,
las condiciones de comunicación y la dispersión de la población
Contratar un número mayor
de promotores sociales y
responsables de capacitación
comunitaria, tomando en
cuenta las condiciones de
dispersión y comunicaciones
de las zonas de atención que
cubre cada CAR y dando
prioridad a personas bilingües
DA10
Salvo en algunos casos aislados en Chiapas, en el resto de las microrregiones
se observó una carencia significativa de promotores indígenas y, en general,
personal de Oportunidades, que tengan competencias para ser traductores
lingüísticos y culturales. Este fenómeno es el origen de muchos de los
problemas de comunicación que se suscitan entre el Programa y sus
beneficiarias y suele hacerse patente a la hora de la realización de trámites y
presentación de quejas
Contratar en regiones
indígenas promotores con
competencias para ser
traductores lingüísticos y
culturales. Se recomienda dar
prioridad a ex becarios que
conocen la lógica de operación
del Programa
DA11
Los procesos de capacitación de los comités de promoción comunitaria
(vocales), a través de las mesas de atención y de los Recco, quizás porque
son recientes, aún no han dado los resultados esperados
Contratar un número mayor
de Recco e insistirles para
que capaciten mejor a
las vocales en lo relativo
a corresponsabilidades y
trámites. Aumentar el número
de mesas de atención a
comités
DA12
En cuanto al desempeño de sus funciones, constatamos que hay muchas
vocales que asumen sus cargos sin el interés y la dedicación esperada, lo que
indica un bajo grado de identificación con los objetivos y con la mística de
Oportunidades.
Por otra parte, el cobro de “colaboraciones” tiende a generalizarse y puede
ser origen de conflictos y divisiones internas entre las titulares
Evaluar la posibilidad de
otorgar alguna recompensa
económica a las vocales, para
estimular su buen desempeño
y un mayor grado de
identificación con el Programa.
Evitar así las cooperaciones en
dinero de las beneficiarias que
vienen a mermar sus apoyos
244
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
DA13
La figura de las vocales de educación aparece en muchas de las localidades
de estudio desdibujada, en la medida en que muchas de ellas cuentan con
un nivel bajo de escolaridad, lo que les impide opinar con conocimiento de
causa sobre los problemas que plantean tanto los becarios del Programa,
como sus profesores
Valorar la posibilidad de que
las funciones de las vocales de
educación recaigan en algún
ex becario que haya concluido
sus estudios de educación
media superior
DA14
En algunas de las microrregiones de estudio, la población indígena enfrenta
serios problemas para contar con la documentación de identidad que exigen
los trámites de incorporación al Programa, así como para efectuar cambios
en el padrón.
Establecer tiempos de entrega
de documentación para la
incorporación y cambios en el
padrón que tomen en cuenta
las condiciones culturales de
las regiones indígenas
Reconocer como legales las
constancias de identidad y
residencia emitidas por las
autoridades indígenas
DA15
Se evidenciaron muchos casos en los que la recepción de los apoyos
implica largos desplazamientos, filas de espera y gastos de transporte
que representan una proporción considerable del monto de los apoyos.
Circunstancias como la migración laboral y la práctica de la agricultura móvil
dificultan a muchas beneficiarias asistir a la entrega de apoyos. Los trámites
subsecuentes para recibir los apoyos extemporáneos son lentos y ocasionan
a la titular pérdida del apoyo y gastos innecesarios
Permitir a las titulares que
puedan recibir sus apoyos de
manera directa, a través de
una cuenta bancaria o por
medio de un representante
legal
DA16
Los trámites de incorporación, recertificación, cobro de adeudos, cambio de
domicilio y cobro del componente “Jóvenes con Oportunidades” en que se
ven implicadas las familias beneficiarias resultan excesivamente engorrosos
y difíciles de comprender y manejar, especialmente para la población
indígena. Todo esto se traduce en un número importante de bajas
Revisar y simplificar
sistemáticamente todos los
trámites que están asociados
a la entrega de los apoyos
y cambios de domicilio de
beneficiarias y becarios.
Revisar y simplificar los
trámites asociados al cobro
del componente “Jóvenes con
Oportunidades”
DA17
En algunas regiones como la Sierra Tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas
guarojía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de Chiapas y Oaxaca)
las autoridades indígenas cuentan con un alto grado de legitimación y prestigio
social. Aunque hasta la fecha no hayan sido llamadas a colaborar con el Programa,
su apoyo pudiera ser de gran utilidad
Se propone que Oportunidades
solicite el apoyo de las
autoridades indígenas de esas
regiones en tareas como la
acreditación y expedición de
documentos y constancias de
identidad y residencia de los
posibles beneficiarios, el apoyo
en la ubicación de los hogares
a la hora de aplicar la Encaseh
y la orientación moral y
pedagógica a jóvenes becarios
y a las familias. También la
contratación de jóvenes ex
becarios indígenas como
promotores pudiera contribuir
a una mejor operación del
Programa
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
V. Referencias
1. Oportunidades, 2008, Reglas de operación. Inciso 6.1 En: http://oportunidades.gob.mx/htmls/reglas_2007.html
2. Sariego, JL. Documento analítico del estudio etnográfico en Chihuahua, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo,
zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
3. González de la Rocha M, Paredes P, Sánchez G. Documento analítico del estudio etnográfico en Oaxaca. Evaluación cualitativa de impacto del programa
Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008
4. Agudo A. Documento analítico del estudio etnográfico en Chiapas, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas
rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
5. Haro A (coord,). Salud y condiciones de vida indígena en México y el Noroeste. Diagnóstico de salud desde una perspectiva multicultural. Evaluación
cualitativa del impacto del Programa Oportunidades, de largo plazo, en zonas rurales 2007-2008. Hermosillo, Son.
Bibliografía
Agudo A. Documento analítico del estudio etnografico en Chiapas, Evaluación cualitativa de impacto del programa Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre desarrollo humano de los
pueblos indígenas de México 2006. México: CDI/PNUD, 2006.
González de la Rocha M (coord.) Procesos domésticos y vulnerabilidad: perspectivas antropológicas de los hogares con Oportunidades México:
Publicaciones de la Casa Chata, 2006.
González de la Rocha M, Agudo Sanchíz A. Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo Plazo, Zonas Rurales, 2008, propuesta de
investigación.
González de la Rocha M, Paredes P, Sánchez G. Documento analítico del estudio etnográfico en Oaxaca. Evaluación cualitativa de impacto del Programa
Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
Haro A (coord.) Salud y condiciones de vida indígena en México y el Noroeste. Diagnóstico de salud desde una perspectiva multicultural. Evaluación
cualitativa del impacto del Programa Oportunidades, de largo plazo, en zonas rurales 2007-2008. Hermosillo, Son: 2008.
Haro A. Documento analítico del estudio etnográfico en Sonora. Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) II Conteo de Población y Vivienda. en: http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/ espanol/
sistemas/conteo2005/localidad/iter/default.asp?s=est&c=10395
Instituto Nacional de Estadística y Geografía 2007. Estadísticas a propósito del día de la familia mexicana. en: http://www.inegi.gob.mx/inegi/
contenidos/espanol/prensa/Contenidos/estadisticas/2007/familia07.pdf
Oportunidades. Listado de Localidades y Número de Familias Beneficiarias al Inicio del Ejercicio Fiscal 2008. en: http://www.oportunidades.gob.mx/
informacion_general/main_ca.html
Oportunidades. Reglas de operación. En: http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/reglas_2007.html
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-México. Índice de desarrollo humano municipal en México 2000-2005. en: http://www.cinu.org.mx/
prensa/especiales/2008/IDH/documento.html
Sariego, JL. Documento analítico del estudio etnográfico en Chihuahua. Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo Plazo, Zonas
rurales, 2008 Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
245
246
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
VI. Anexos
A. Cuadros estadísticos
Cuadro A1
Municipios que
componen las 11
regiones interculturales
de estudio en los
estados de Chiapas,
Chihuahua, Oaxaca y
Sonora
Región
MUNICIPiOS (TOTAL: 118)
Mayo Sonora
Etchojoa, Huatabampo, Benito Juárez, Navojoa (4)
Yaqui Sonora
Guaymas. Bacum, Cajeme, San Ignacio Río Muerto (4)
Guarijía Sonora
Álamos, Quiriego (2)
Sierra Tarahumara
Chihuahua
Balleza, Bocoyna, Carichí, Guachochi, Guerrero, Nonoava, Batopilas, Chínipas, Guadalupe y Calvo, Guazapares, Maguarichi,
Morelos, Moris, Ocampo, Urique y Uruachi (16)
Pima Sonora-Chihuahua
Temósachi (Chih), Yécora (Son.) (2)
Chol Chiapas
Tila, Tumbalá, Sabanilla, Salto de Agua y Palenque (5)
Tojolabal Chiapas
Las Margaritas y Maravilla Tenejapa (2)
Altos Chiapas
Aldama, Amatenango del Valle, Cancuc, Chalchihuitán, Chamula, Chanal, Chenalhó, Huixtán, Larráinzar, Mitontic,
Pantelhó, Oxchuc, San Cristóbal de Las Casas, Santiago El Pinar, Tenejapa, Teopisca y Zinacantán. (17)
Costa Oaxaca
Mártires de Tacubaya, Pinotepa de San Luis, San Agustín Chayuco, San Andrés Huaxpaltepec, San Antonio Tepetlapa, San
José Estancia Grande, San Juan Bautista Lo de Soto, San Juan Cacahuatepec, San Juan Colorado, San Lorenzo, San Miguel
Tlacamama, San Pedro Atoya, San Pedro Jicayán, San Sebastián Ixcapa, Santa Catarina Mechoacán, Santa María Cortijo,
Santa María Huazolotitlán, Santiago Ixtayutla, Santiago Jamiltepec, Santiago Llano Grande, Santiago Pinotepa Nacional,
Santiago Tapextla, Santiago Tetepec y Santo Domingo Armenta (24).
Sierra Norte mixe Oaxaca
Asunción Cacalotepec, Tamazulápam del Espíritu Santo, Mixistlán de la Reforma, San Juan Cotzocón, San Juan Mazatlán,
San Lucas Camotlán, San Miguel Quetzaltepec, San Pedro Ocotepec, San Pedro y San Pablo Ayutla, Santa María Alotepec,
Santa María Tepantlali, Santa María Tlahuitoltepec, Santiago Atitlán, Santiago Ixcuintepec, Santiago Zacatepec, Santo
Domingo Tepuxtepec y Totontepec (17)
Cañada mazateca Oaxaca
Eloxochitlán de Flores Magón, Huautepec, Huautla de Jiménez, Mazatlán Villa de Flores, San Antonio Nanahuatípam, San
Bartolomé Ayautla, San Francisco Huehuetlán, San Jerónimo Tecóatl, San José Tenango, San Juan Coatzóspam, San Juan
de los Cués, San Lorenzo Cuaunecuiltitla, San Lucas Zoquiápam, San Martín Toxpalan, San Mateo Yoloxochitlán, San Pedro
Ocopetatillo, Santa Ana Ateixtlahuaca, Santa Cruz Acatepec, Santa María la Asunción, Santa María Chilchotla, Santa María
Ixcatlán, Santa María Tecomavaca, Santa María Teopoxco, Santiago Texcalcingo, Teotitlán de Flores Magón (25)
247
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
INDICE
REGIONAL
PROMEDIO DE
REZAGO SOCIAL
LOCALIDADES CON
OPORTUNID.
% LOCALIDADES CON
OPORTUNID.
864
349
40.39
42.06
1645
195
11.85
27 542
2.85
469
142
30.28
0.28295 (medio)
65.67
54 507.03
269 322
4.94
6747
2,127
31.53
1.61599 (muy
alto)
53.49
Pima
8 673.96
12 408
1.43
224
48
21.43
0.03355 (medio)
67.41
Chol
3 678.90
267 269
72.65
1328
690
51.96
1.33743 (alto)
39.38
Tojolabal
6 239.69
109 280
17.51
450
259
57.56
1.64179 (alto)
29.11
2 580.08
536 136
207.80
1115
875
78.48
2.08397 (muy
alto)
12.20
4 237.01
170 249
40.18
360
235
65.28
0.85944 (alto)
27.50
4 928.50
96 920
19.67
380
247
65.00
1.51042 (alto)
28.68
2 000.49
144 534
72.25
687
596
86.75
1.45796 (alto)
5.24
116 704.61
2 473 024
20.91
14269
5 763
40.39
EXTENSIÓN
KM2
POBLACIÓN
DENSIDAD
POBLACION
Mayo
7 270.84
295 275
40.61
Yaqui
12 934.92
544 089
9 653.19
Región
Guarojía
Sierra
Tarahumara
Altos de
Chiapas
Costa de
Oaxaca
Sierra Norte
Mixe
Cañada
Mazateca
Totales
LOCALI DADES
% DE
LOCALIDADES
CONFIDENCIALES
-0.76993 (muy
bajo)
-1.09586 (muy
bajo)
Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de localidades con cobertura de Oportunidades
En: Http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /main_ca.html y de Coneval: Http://www.coneval.gob.mx/mapas/
56.02
82.07
48.61
Cuadro A2
Características
demográficas
y cobertura de
Oportunidades en
las 11 regiones
interculturales
248
Cuadro A3
Localidades con
Oportunidades en
las 11 regiones
interétnicas, según su
grado de rezago social
(GRS)
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
GRS BAJO Y MUY BAJ0
Region
GRS MEDIO
GRS ALTO Y MUY ALTO
CONFIDENCIALES
TOTAL
C/OPORT
S/OPOR
C/OPORT
S/OP
C/OP
S/OP
C/OP
S/OP
 
Mayo Sonora
178
28
115
39
15
5
27
457
864
Yaqui Sonora
111
91
61
7
14
11
32
1 318
1 645
Guarijía Sonora
36
9
59
12
30
15
32
276
469
Sierra Tarahumara Chih.
116
33
493
175
1 033
1 288
499
3 110
6 747
Pima Chihuahua-Sonora
13
5
21
7
12
15
2
149
224
Chol Chiapas
41
22
305
48
261
128
61
462
1 328
Tojolabal Chiapas
5
1
118
29
111
55
25
106
450
Altos Chiapas
1
3
264
43
549
119
54
82
1 115
Costa Oaxaca
16
4
153
9
56
23
10
89
360
Sierra Norte Mixe
9
2
101
12
119
28
17
92
380
Cañada Oaxaca
 Totales
9
4
156
24
410
48
23
13
687
535
202
1 846
405
2 610
1 735
782
6 154
14 269
Porcentajes por región y nivel de rezago social
Mayo Sonora
86.41
13.59
74.68
25.32
75.00
25.00
5.58
94.42
Yaqui Sonora
54.95
45.05
89.71
10.29
56.00
44.00
2.37
97.63
Guarojío Sonora
80.00
20.00
83.10
16.90
66.67
33.33
10.39
89.61
Sierra Tarahumara Chih.
77.85
22.15
73.80
26.20
44.51
55.49
13.83
86.17
Pima Chihuahua-Sonora
72.22
27.78
75.00
25.00
44.44
55.56
1.32
98.68
Chol Chiapas
65.08
34.92
86.40
13.60
67.10
32.90
11.66
88.34
Tojolabal Chiapas
83.33
16.67
80.27
19.73
66.87
33.13
19.08
80.92
Altos Chiapas
25.00
75.00
85.99
14.01
82.19
17.81
39.71
60.29
Costa Oaxaca
80.00
20.00
94.44
5.56
70.89
29.11
10.10
89.90
Sierra Norte Mixe
81.82
18.18
89.38
10.62
80.95
19.05
15.60
84.40
Cañada Oaxaca
69.23
30.77
86.67
13.33
89.52
10.48
63.89
36.11
 Totales
72.59
27.41
82.01
17.99
60.07
39.93
11.27
88.73
C/OP: con Oportunidades. S/OP: sin Oportunidades
Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de Localidades con Cobertura de Oportunidades.
En: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /main_ca.html y de Coneval: Http://www.coneval.gob.mx/mapas/
249
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Zona
Mayo Sonora
Yaqui Sonora
Guarijía Sonora
Sierra Tarahumara Chih.
Pima Chih-Son
Chol Chiapas
Tojolabal Chiapas
Altos Chiapas
Costa Oaxaca
Sierra Norte Mixe
Cañada Oaxaca
Total
TOTAL
LOCALIDADES
864
1 645
469
6 747
224
1 328
450
1 115
360
380
687
14 269
% LOCALIDADES
INDÍGENAS*
19.21
2.49
6.18
28.06
5.80
47.52
33.33
81.52
34.17
65.53
93.16
33.95
% LOCALIDADES
MESTIZAS *
24.77
15.44
28.14
18.47
26.79
13.10
37.56
6.28
38.33
5.79
1.60
17.45
LOCALIDADES
CONFIDENCIALES *
56.02
82.07
65.67
53.48
67.41
39.38
29.11
12.20
27.50
28.68
5.24
48.60
% LOCALIDADES CON
OPORTUNIDADES ‡
40.39
11.85
30.28
31.53
21.43
51.96
57.56
78.48
65.28
65.00
86.75
40.39
(*): Porcentajes por filas en relación con el total de localidades. (‡): Porcentaje localidades con Oportunidades con respecto al total de
localidades.
Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de localidades con cobertura de
Oportunidades en: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /main_ca.html
Cuadro A4
Localidades indígenas,
mestizas y con
Oportunidades en
las 11 regiones
interétnicas
250
Cuadro A5
Cobertura de
Oportunidades según
condición étnica en las
localidades de las 11
regiones interétnicas
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Zona
LOCALIDADES INDÍGENAS
LOCALIDADES MESTIZAS
LOCALIDADES
CONFIDENCIALES
TOTAL
TOTAL
C/OP
S/OP
TOTAL
C/OP
S/OP
TOTAL
C/OP
S/OP
166
145
21
214
177
37
484
27
457
864
Yaqui Sonora
41
32
9
254
131
123
1 350
32
1 318
1 645
Guarojío Sonora
29
8
21
132
102
30
308
32
276
469
1 893
822
1 071
1 246
807
439
3 608
498
3 110
6 747
Mayo Sonora
Sierra Tarahumara Chih.
Pima Chih-Son
13
8
5
60
38
22
151
2
149
224
Chol Chiapas
631
515
116
174
114
60
523
61
462
1 328
Tojolabal Chiapas
150
110
40
169
124
45
131
25
106
450
Altos Chiapas
909
775
134
70
46
24
136
54
82
1 115
Costa Oaxaca
123
100
23
138
125
13
99
10
89
360
Sierra Norte Mixe
249
218
31
22
12
10
109
17
92
380
Cañada Oaxaca
640
567
73
11
6
5
36
23
13
687
Porcentajes por filas de localidades con Oportunidades con respecto al total, según condición étnica
INDÍGENAS
MESTIZAS
CONFIDENCIALES
Mayo Sonora
Zona
87.3
82.7
5.6
Yaqui Sonora
78.0
51.6
2.4
Guarojío Sonora
27.6
77.3
10.4
Sierra Tarahumara Chih.
43.4
64.8
13.8
Pima Chih-Son
61.5
63.3
1.3
Chol Chiapas
81.6
65.5
11.7
Tojolabal Chiapas
73.3
73.4
19.1
Altos Chiapas
85.3
65.7
39.7
Costa Oaxaca
81.3
90.6
10.1
Sierra Norte Mixe
87.6
54.5
15.6
Cañada Oaxaca
88.6
54.5
63.9
C/OP: con Oportunidades. S/OP: sin Oportunidades. Grs: Grado de Rezago social.
Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de localidades con cobertura de
Oportunidades en: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /main_ca.html
4
0
4
0
7
1
0
1
4
6
Guarojío Sonora
Sierra Tarahumara Chih.
Pima Chih-Son
Chol Chiapas
Tojolabal Chiapas
Altos Chiapas
Costa Oaxaca
Sierra Norte Mixe
Cañada Oaxaca
2
0
0
0
0
2
13
100
0
1
3
S/OP
3
5
15
1
4
34
0
13
36
106
139
C/OP
2
2
4
3
1
20
5
32
9
91
25
S/OP
MESTIZAS
155
94
49
251
43
260
0
84
3
19
92
C/OP
23
8
7
36
15
28
21
407
1
2
15
S/OP
INDÍGENAS
1
7
104
13
75
45
0
34
56
20
35
1
4
3
7
14
20
7
143
11
27
12
S/OP
MESTIZAS
C/OP
LOCALIDADES
CON GRS
MEDIO
406
120
50
524
66
248
8
734
5
9
14
C/OP
48
23
16
98
25
86
4
300
20
6
3
S/OP
INDÍGENAS
MESTIZAS
2
0
6
32
45
35
5
1 024
10
5
3
C/OP
LOCALIDADES
CON GRS ALTO O
MUY ALTO
2
4
6
14
30
20
10
264
10
5
0
S/OP
23
17
10
54
25
61
2
498
32
32
27
C/OP
864
TOTAL
469
13
92
89
82
106
462
149
687
380
360
1 115
450
1 328
224
3 110 6 747
276
1 318 1 645
457
S/OP
LOCALIDADES SIN
INFORMACIÓN
DE GRS
C/OP: con Oportunidades. S/OP: sin Oportunidades. Grs: Grado de Rezago social.
Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de Localidades con cobertura de Oportunidades en: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /
main_ca.html y de Coneval : http://www.coneval.gob.mx/mapas/
39
Yaqui Sonora
C/OP
INDÍGENAS
Mayo Sonora
Zona
LOCALIDADES CON GRS MUY BAJ0
Y BAJO
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
251
Cuadro A6
Cobertura de
Oportunidades en
localidades de las 11
regiones interétnicas
según grado de rezago
social (GRS) y
condición étnica
100.00
100.00
75.00
Costa Oaxaca
Sierra Norte Mixe
Cañada Oaxaca
25.00
0.00
0.00
0.00
0.00
22.22
96.15
60.00
71.43
78.95
25.00
80.00
28.89
40.00
28.57
21.05
75.00
20.00
37.04
71.11
S/OP
82.89
25.00
9.52
14.02
87.08
92.16
87.50
87.46
74.14
90.28
12.92
7.84
12.50
12.54
25.86
9.72
0.00 100.00
17.11
75.00
90.48
85.98
C/OP
INDÍGENAS
S/OP
80.79
16.42
57.45
25.53
50.00
63.64
97.20
65.00
84.27
69.23
50.00
36.36
2.80
35.00
15.73
30.77
0.00 100.00
19.21
83.58
42.55
74.47
C/OP
MESTIZAS
89.43
83.92
75.76
84.24
72.53
74.25
66.67
70.99
20.00
60.00
82.35
C/OP
10.57
16.08
24.24
15.76
27.47
25.75
33.33
29.01
80.00
40.00
17.65
S/OP
INDÍGENAS
C/OP
50.00
0.00
50.00
69.57
60.00
63.64
33.33
79.50
50.00
50.00
100.00
50.00
100.00
50.00
30.43
40.00
36.36
66.67
20.50
50.00
50.00
0.00
S/OP
MESTIZAS
LOCALIDADES CON GRS ALTO O MUY ALTO
63.89
15.60
10.10
39.71
19.08
11.66
1.32
13.80
10.39
2.37
5.58
36.11
84.40
89.90
60.29
80.92
88.34
98.68
86.20
89.61
97.63
94.42
LOCALIDADES
SIN
INFORMACIÓN
DE GRS
C/OP
S/OP
C/OP: con Oportunidades. S/OP: sin Oportunidades.
Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de Localidades con cobertura de Oportunidades en: Http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general
/main_ca.html y de Coneval : http://www.coneval.gob.mx/mapas/
0.00
62.96
77.78
100.00
Chol Chiapas
Tojolabal Chiapas
Altos Chiapas
0.00 100.00
3.85
0.00 100.00
Sierra Tarahumara Chih.
20.00
46.19
Pima Chih-Son
80.00
53.81
0.00
0.00
20.00
80.00
S/OP
15.24
Yaqui Sonora
84.76
C/OP
Guarojío Sonora
S/OP
MESTIZAS
7.14
C/OP
INDÍGENAS
92.86
Mayo Sonora
Zona
LOCALIDADES
CON GRS MEDIO
Cuadro A7
Cobertura de
Oportunidades en
localidades de las 11
regiones interétnicas
según grado de
rezago social (GRS)
y condición étnica
(porcentajes)
LOCALIDADES CON GRS MUY BAJ0 Y BAJO
252
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
27 542
269 322
12 408
267 269
109 280
536 136
170 249
96 920
144 534
Guarojía (medio)
Sierra Tarahumara (muy alto)
Pima (medio)
Chol (alto)
Tojolabal (alto)
Altos de Chiapas (muy alto)
Costa Oaxaca (alto)
Sierra Norte Mixe Oaxaca
(alto)
Cañada Mazateca (alto)
40.39
86.75
65
65.28
78.48
57.56
51.96
21.43
31.53
30.28
11.85
40.39
% De localidades con
oportunidades
288 649
25 452
17 252
24 385
79 020
19 167
42 033
1 611
37 885
3 871
14 001
23 972
FamIlias
con oportunidades
(B)
4.4
4.4
4.6
5.3
5.8
5.1
3.6
4.2
3.9
4.5
4.1
Promedio regional de personas
por hogar (c)
531 851.33
32 848.64
22 027.27
37 010.65
101 157.74
18 841.38
52 405.69
3 446.67
64 124.29
7 062.05
120 908.67
72 018.29
Estimación número de
familias según promedio regional (a/c)
(D)
54.27
77.48
78.32
65.89
78.12
101.73
80.21
46.74
59.08
54.81
11.58
33.29
% De familias con
oportunidades con
relación al total
regional de hogares
(B/d)
Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de Localidades con Cobertura de Oportunidades en: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /main_ca.html
2 473 024
544 089
Yaqui (muy bajo)
Totales
295 275
PoblaCión
(A)
Mayo (muy bajo)
Región y nivel de
rezago social
regional
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
253
Cuadro A8
Estimaciones sobre
la cobertura de
Oportunidades en
familias y población
en las localidades
de las 11 regiones
interétnicas
1 930
4 857
1 002
17 981
505
2 516
531
839
489
449
61
54.05
62.23
44.12
30.36
46.16
16.74
6.52
4.71
24.43
13.04
1.54
26.38
34.67
43.90
21.64
46.07
15.92
51.39
28.46
40.66
16.38
5.04
En localidades
confidenciales
942
2 706
997
12 813
504
2 394
4 184
5 072
814
564
200
En localidades
mestizas
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
3 571
7 805
2 271
59 220
1 094
15 034
8 142
17 824
2 002
3 443
3 967
Total
(A)
295 275
544 089
27 542
269 322
12 408
267 269
109 280
536 136
170 249
96 920
144 534
295 275
544 089
27 542
269 322
12 408
267 269
109 280
536 136
170 249
96 920
144 534
Población
municipal (b)
1.21
1.43
8.25
21.99
8.82
5.63
7.45
3.32
1.18
3.55
2.74
1.21
1.43
8.25
21.99
8.82
5.63
7.45
3.32
1.18
3.55
2.74
% De (a) con
respecto a (b)
Nota: Los datos se obtuvieron sumando la población de las localidades del II Conteo en las que, según el padrón de Oportunidades, el Programa no está presente.
Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de Localidades con Cobertura de Oportunidades en: http://www.oportunidades.gob.mx/
informacion_general /main_ca.html
Mayo Sonora
699
Yaqui Sonora
242
Guarojío Sonora
272
Sierra Tarahumara
28 426
Pima Chih-Son
85
Chol Chiapas
10 124
Tojolabal Chiapas
3 427
Altos Chiapas
11 913
Costa Oaxaca
699
Sierra Norte Mixe
2 430
Cañada Oaxaca
3 706
Porcentajes de población según condición étnica de las localidades
Mayo Sonora
19.57
Yaqui Sonora
3.10
Guarojío Sonora
11.98
Sierra Tarahumara
48.00
Pima Chih-Son
7.77
Chol Chiapas
67.34
Tojolabal Chiapas
42.09
Altos Chiapas
66.84
Costa Oaxaca
34.92
Sierra Norte Mixe
70.58
Cañada Oaxaca
93.42
En localidades
indígenas
Cuadro A9
Población en
localidades sin
Oportunidades según
condición étnica
Región
254
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
255
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
B. Figuras
FIGURA A1
Cobertura de
Oportunidades en las
11 regiones indígenas
interétnicas
Cañada mazateca
Sierra Norte mixe
Costa
Altos
Tojolabal
Chol
Pima
Sierra Tarahumara
Guarojía
Yaqui
Mayo
0
20
40
%
60
80
% localidades con Oportunidades
Fuente: Cuadro A2
FIGURA A2
Cobertura de
Oportunidades
según porcentaje
de localidades
confidenciales
Cañada mazateca
Sierra Norte mixe
Costa
Altos
Tojolabal
Chol
Pima
Sierra Tarahumara
Guarojía
Yaqui
Mayo
0
10
20
30
% localidades confidenciales
Fuente: Cuadro A2
40
%
50
60
70
80
% localidades con Oportunidades
256
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
FIGURA A3
Cobertura regional
de Oportunidades
según índice regional
promedio de rezago
social
Cañada mazateca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos
Tojolabal
Chol
Pima
Sierra Tarahumara
Guarojía
Yaqui
Mayo
-110.00
-80.00
-10.00
40.00
90.00
Índice regional promedio rezago social *100
140.00
190.00
% localidades con Oportunidades
Índice regional promedio de rezago social= Promedio de los índices municipales de rezago social
Fuente: Cuadro A2
FIGURA A4
Cobertura de
Oportunidades en
localidades con grado
de rezago social alto y
muy alto
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
20
40
Con Oportunidades
Fuente: Cuadro A3
60
80
Sin Oportunidades
100
%
257
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
FIGURA A5
Cobertura de
Oportunidades en
localidades con grado
de rezago social medio
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
20
40
60
Con Oportunidades
C/OP: localidades con Oportunidades
Fuente: Cuadro A3
A3
80
100
%
Sin Oportunidades
S/Opor: localidades sin Oportunidades
FIGURA A6
Cobertura de
Oportunidades en
localidades con grado
de rezago social bajo y
muy bajo
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
20
40
Con Oportunidades
C/OP: localidades con Oportunidades
Fuente: Cuadro A3
A3
60
80
100
Sin Oportunidades
S/Opor: localidades sin Oportunidades
%
258
FIGURA A7
Cobertura de
Oportunidades
en localidades
confidenciales sin datos
de grado de rezago
social
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
20
40
60
Con Oportunidades
C/OP: localidades con Oportunidades
80
100
%
Sin Oportunidades
S/Opor: localidades sin Oportunidades
Fuente:
Fuente: Cuadro
CuadroA3
A3
FIGURA A8
Localidades indígenas,
mestizas y con
Oportunidades
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
%
% localidades con Oportunidades
Fuente: Cuadro A4
% localidades indígenas
% localidades mestizas
259
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
FIGURA A9
Cobertura de
Oportunidades en
localidades según su
condición étnica
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
%
Confidenciales
Mestizas
Indígenas
Fuente: Cuadro A5
FIGURA A10
Cobertura de
Oportunidades en
localidades con alto
y muy alto grado de
rezago social, según
condición étnica
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
10
20
30
40
Mestizas
Fuente: Cuadro A6
50
%
60
70
Indígenas
80
90
100
260
FIGURA A11
Cobertura de
Oportunidades en
localidades con grado
medio de rezago social
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
20
40
60
80
100
%
Mestizas
Indígenas
Fuente: Cuadro A6
FIGURA A12
Cobertura de
Oportunidades en
localidades con grado
de rezago social bajo
y muy bajo, según
condición étnica
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
20
40
60
80
%
Mestizas
Fuente: Cuadro A6
Indígenas
100
261
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
FIGURA A13
Porcentaje de familias
con Oportunidades
con relación al total
regional de hogares
Cañada Mazateca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
20
40
60
80
100
%
Nota: Se estimó el porcentaje de familias con Oportunidades con respecto al total regional de familias.
Este último se calculó dividiendo la población total de cada región por el tamaño promedio por familia
para cada región de acuerdo a los datos del II Conteo de Población y Vivienda, 2005
Fuente: Cuadro A8
Cañada Oaxaca
FIGURA A14
Porcentaje de la
población municipal
en localidades sin
Oportunidades
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
5
10
15
%
Fuente: Cuadro A9
20
25
262
FIGURA A15
Población en
localidades sin
Oportunidades según
condición étnica
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Cañada Oaxaca
Sierra Norte mixe
Costa Oaxaca
Altos Chiapas
Tojolabal Chiapas
Chol Chiapas
Pima Chih-Son
Sierra Tarahumara Chih.
Guarojía Sonora
Yaqui Sonora
Mayo Sonora
0
20
40
60
80
100
%
En localidades indígenas
Fuente: Cuadro A9
En localidades mestizas
En localidades confidenciales
263
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
C. Mapas
Mapa 1
Regiones interculturales de estudio en el
estado de Sonora
Baja
California
E.U.A.
Región pima
Océano Pacífico
Región Guarijía
Chihuahua
Valle del Yaqui
Valle del Mayo
Sinaloa
264
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 2
Municipios de la Sierra
Tarahumara: Alta
(Cumbre) y Baja (Barrancas)
Estados Unidos de América
Estado de Sonora
063
Temósachi
031
guerrero
051
ocampo
066
041
uruachi maguar 009
bocoyna 012
020
chinípas
carichi
guazapares
030
047
moris
065
urique
027
guachochi
Estado de Coahuila
049
nonoava
008
batopilas
Estado de Sinaloa
007
balleza
046
morelos
029
guadalupe
y calvo
Estado de Durango
Baja Tarahumara
Alta Tarahumara
265
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Tabasco
N
Campeche
Veracruz
República
de Guatemala
Oaxaca
Simbología
Altos
Océano Pacífico
Área Chol
Área Tojolabal
No.
Region
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX Centro
Altos
Fronteriza
Frailesca
Norte
Selva
Sierra
Soconusco
Istmo-Costa
Mapa 3
Regiones interculturales de estudio en el
estado de Chiapas
266
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 4
Regiones interculturales de estudio en el
estado de Oaxaca
Regiones de estudio
Cañada
Mazateca
Papaloapan
Mixteca
Sierra Norte Mixe
Valles Centrales
Istmo
Costa
Mapa 5
Cobertura de
Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de Etchojoa,
Sonora
Sierra Sur
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
Nota: No se pudieron georreferenciar las localidades con Oportunidades
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
267
Mapa 6
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de Guaymas,
Sonora
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
268
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 7
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de Álamos,
Sonora
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
269
Mapa 8
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de Guachochi, Chihuahua
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
270
Mapa 9
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de Temósachi, Chihuahua
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
271
Mapa 10
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de Yécora,
Sonora
Mapa 11
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de Tumbalá,
Chiapas
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
272
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 12
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de los centros
de salud en el municipio de las Margaritas,
Chiapas
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
Mapa 13
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en
el municipio de San
Cristóbal de las Casas,
Chiapas
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
273
Mapa 14
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de Santiago
Jamiltepec, Oaxaca
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
274
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 15
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de San Juan
Cotzocón, Oaxaca
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
Mapa 16
Cobertura de Oportunidades y áreas
de influencia de los
centros de salud en el
municipio de Mazatlán
de Villa Flores, Oaxaca
Localidad con
Oportunidades
Centro de Salud
Localidad
Área de influencia
de Centro de Salud
(radio=5km)
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas
Primarias y
Secundarias
Nota: no se pudieron referenciar las localidades con Oportunidades
275
Mapa 17
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de
Etchojoa, Sonora
276
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 18
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de
Guaymas, Sonora
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias
y Secundarias
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
277
Mapa 19
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de
Álamos, Sonora
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias y
Secundarias
278
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 20
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de Guachochi, Chihuahua
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias y
Secundarias
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias
y Secundarias
279
Mapa 21
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de Temósachi, Chihuahua
280
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 22
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de
Yécora, Sonora
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias
y Secundarias
Mapa 23
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de
Tumbalá, Chiapas
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias
y Secundarias
281
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
Mapa 24
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de Las
Margaritas, Chiapas
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias
y Secundarias
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias
y Secundarias
Mapa 25
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de San
Cristóbal de las Casas,
Chiapas
282
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 26
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de
Santiago Jamiltepec,
Oaxaca
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias y
Secundarias
Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias
283
Mapa 27
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de San
Juan Cotzocón, Oaxaca
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias
y Secundarias
Mapa 28
Cobertura de Oportunidades y áreas de influencia de las escuelas
primarias y secundarias
en el municipio de Mazatlán de Villa Flores,
Oaxaca
Localidad con
Oportunidades
Localidad
Área de influencia
de Escuelas Primarias y
Secundarias
284
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008
Mapa 29
Condiciones
geográficas de las dos
microrregiones de la
Sierra Tarahumara
Simbología
Mapa 30
Cobertura de Oportunidades en la microrregión
de Samachique en la
Sierra Tarahumara
Localidad confidencial
Localidad indígena
Localidad mestiza
Localidad con
Oportunidades
Clínica