A.R. 621/2016. - Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
QUEJOSO Y RECURRENTE: **********.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.
SECRETARIA: JOCELYN M. MEDIZABAL FERREYRO.
ELABORÓ: JOSÉ CARLOS RAMÍREZ HUEZCA.
Vo.Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al _ de___ de dos mil
dieciséis.
V I S T O S; y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el cinco de enero de dos
mil quince en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados
de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, **********,
por su propio derecho, solicitó el amparo y protección de la Justicia
Federal contra las autoridades y por los actos que se indican a
continuación:
“IlI. AUTORIDADES RESPONSABLES:
1) Oficial Mayor de la Procuraduría General de la República.
2) Director General de Recursos Humanos y Organización de la
Procuraduría General de la República.
3) Dirección General Adjunta de Relaciones Laborales y Apoyo
Jurídico de la Procuraduría General de la República.
4) Dirección de Apoyo Jurídico de la Procuraduría General de la
República.
5) Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de los Estados
Unidos Mexicanos.
6) Cámara de Senadores del Congreso de la Unión de los
Estados Unidos Mexicanos.
7) Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
8) Diario Oficial de la Federación.
9) Secretario de Gobernación.”
“ACTOS RECLAMADOS:
1) Del Oficial Mayor de la Procuraduría General de la República,
reclamo: La orden para la emisión y/o elaboración del recibo
finiquito de fecha 11 de diciembre de 2014 emitido en
cumplimiento a la sentencia de 28 de febrero de 2014, emitida por
AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio de nulidad **********.
2) Del Director General de Recursos Humanos y Organización de
la Procuraduría General de la República, reclamo: La orden para
la emisión y/o elaboración del recibo finiquito de fecha 11 de
diciembre de 2014 emitido en cumplimiento a la sentencia de 28
de febrero de 2014, emitida por la Séptima Sala Regional
Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en el juicio de nulidad **********.
3) De la Dirección General Adjunta de Relaciones Laborales y
Apoyo Jurídico de la Procuraduría General de la República,
reclamo: La orden para la emisión y/o elaboración del recibo
finiquito de fecha 11 de diciembre de 2014 emitido en
cumplimiento a la sentencia de 28 de febrero de 2014, emitida por
la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio de nulidad **********.
4) De la Dirección de Apoyo Jurídico de la Procuraduría General
de la República, reclamo: La orden para la emisión y/o
elaboración del recibo finiquito de fecha 11 de diciembre de 2014
emitido en cumplimiento a la sentencia de 28 de febrero de 2014,
emitida por la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio de nulidad
**********.
5) De la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de los
Estados Unidos Mexicanos, reclamo: Discusión, aprobación, de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de mayo
de 2009, cuyo contenido resulta inconstitucional el artículo 86.
6) De la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión de los
Estados Unidos Mexicanos, reclamo: Discusión, aprobación, de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de mayo
de 2009, cuyo contenido resulta inconstitucional el artículo 86.
7) Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos, reclamo: El refrendo de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, en cuanto hace a su
expedición, aprobación, promulgación y publicación de los
citados preceptos, publicados en el Diario Oficial de la
Federación el día 29 de mayo de 2009, cuyo contenido resulta
inconstitucional el artículo 86.
8) Del Diario Oficial de la Federación, reclamo: La publicación en
el referido Diario Oficial de la Federación de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República en fecha 29 de mayo de
2009.
9) Del Secretario de Gobernación, reclamo: El refrendo y firma
del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación con
fecha 29 de mayo de 2009 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República.”
SEGUNDO. La parte quejosa señaló como vulnerados los
derechos contenidos en los artículos 1, 5, 14, 16, 17 y 123, apartado B,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo,
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
detalló los antecedentes del caso y formuló los conceptos de violación
que estimó pertinentes.
TERCERO. Por razón de turno, correspondió conocer del juicio
de amparo al Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en
la Ciudad de México, cuyo titular, mediante proveído de siete de enero
de dos mil quince, registró el asunto bajo el expediente ********** y
ordenó requerir al quejoso para el efecto de que ratificara su demanda;
indicara si señalaba como autoridades responsables al Director de
Pagos y al Director General Adjunto de Administración, ambos de la
Procuraduría General de la República, debido a que del finiquito
reclamado se advertía que aquéllos habían participado en su
elaboración; y exhibiera las copias necesarias para emplazar a las
autoridades señaladas como responsables.
Por escrito presentado el trece de enero de dos mil quince, el
quejoso desahogó la prevención en comento, en el que indicó, además,
que sí era su intención señalar como autoridades responsables al
Director de Pagos y al Director General Adjunto de Administración,
ambos de la Procuraduría General de la República.
CUARTO. Mediante acuerdo de catorce de enero de dos mil
quince, el juez de distrito admitió a trámite la demanda de amparo y,
una vez que fue sustanciada la secuela procesal correspondiente,
celebró la audiencia constitucional el dieciséis de junio de dos mil quince
y dictó sentencia autorizada el dieciséis de julio siguiente, la cual
concluyó con el siguiente punto resolutivo:
“ÚNICO. Se sobresee en el juicio de amparo indirecto promovido
por **********, en relación con los actos reclamados y las
autoridades responsables precisados en el resultando primero y
conforme a los motivos y fundamentos expuestos en los
considerandos sexto y octavo de la presente sentencia.”
QUINTO. En desacuerdo con la resolución anterior, mediante
escrito presentado el tres de agosto de dos mil quince en la Oficina de
Correspondencia Común a los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México, el autorizado del quejoso
interpuso recurso de revisión.
SEXTO. El escrito de agravios fue remitido para su conocimiento
al Decimosexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
Circuito, cuyo Magistrado Presidente, por auto de trece de agosto de
dos mil quince, admitió a trámite el citado medio de impugnación y
ordenó su registro bajo el expediente **********.
SÉPTIMO. En sesión de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis,
el órgano colegiado del conocimiento dictó sentencia, en la que resolvió
dejar firme el sobreseimiento decretado en el juicio de amparo de origen
respecto de los actos reclamados que se consideraron inexistentes;
revocó la sentencia recurrida y ordenó la remisión de los autos a esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al estimar que subsistía el tema
de constitucionalidad respecto del contenido del artículo 86, fracciones I
y II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
OCTAVO. Por auto de Presidencia de diez de junio de dos mil
dieciséis, la Suprema Corte de Justicia de la Nación asumió su
competencia originaria para conocer de este recurso de revisión, se
ordenó que dicho asunto se registrara bajo el expediente 621/2016, y
se determinó que fueran turnados los autos respectivos para su estudio
al Ministro José Fernando Franco González Salas.
NOVENO. Mediante proveído de quince de julio de dos mil
dieciséis, el Presidente de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación determinó que ésta se avocaría al conocimiento
del asunto y remitió los autos al Ministro Ponente.
DÉCIMO. El proyecto de este asunto fue publicado dentro del
plazo y con las formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la
Ley de Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad de una
norma de carácter general; y,
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión.1
1
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83 de la Ley de Amparo vigente; 11, fracción V, y 21,
fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; punto Tercero, en relación con
el punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; toda vez que se interpuso contra una
resolución dictada en la audiencia constitucional en un juicio de amparo indirecto, en el que se
impugnó la constitucionalidad del artículo 86, fracciones I y II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de mayo de
dos mil nueve y, en este recurso subsiste un problema de constitucionalidad de leyes, sin que se
considere necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
SEGUNDO. Resulta innecesario pronunciarse respecto de la
legitimación y oportunidad de la interposición de este recurso de
revisión, en razón de que tales aspectos fueron abordados por el
Tribunal Colegiado del conocimiento en el tercer y cuarto considerando
de la resolución que dictó el diecinueve de mayo de dos mil dieciséis.
TERCERO. Previo al examen de los agravios, es necesario
destacar los antecedentes más relevantes que se advierten tanto de la
demanda de amparo y del escrito de revisión signados por el
recurrente, así como de las constancias que conforman los autos de
este expediente.
1. El ocho de febrero de dos mil doce, fue acordado por el
Secretario Instructor del Órgano Auxiliar de Instrucción del Consejo de
Profesionalización de la Procuraduría General de la República, el inicio
del procedimiento administrativo de separación **********, seguido en
contra de **********, quien ocupaba el cargo de Agente del Ministerio
Público de la Federación.
2. Una vez agotadas las etapas procesales del referido
procedimiento, el Consejo de Profesionalización de la Procuraduría
General de la República emitió resolución el diecinueve de junio de dos
mil trece, en la que determinó separar a ********** del cargo
mencionado.
3. En desacuerdo con esa determinación, ********** promovió
juicio de nulidad, del que correspondió conocer a la Séptima Sala
Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, la cual dictó sentencia dentro del expediente **********,
el veintiocho de febrero de dos mil catorce, en la que declaró la nulidad
lisa y llana de la resolución impugnada, razón por la que ordenó que la
autoridad demandada determinara el pago de la indemnización y
demás prestaciones a que tuviere derecho el actor, con la precisión de
que debía tomar en cuenta que por mandato de ley, no procedía su
reinstalación.
4. Inconforme con la resolución anterior, mediante escrito
presentado el siete de abril de dos mil catorce en la Oficialía de Partes
de las Salas Regionales Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, el actor promovió juicio de amparo directo, en el
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
que impugnó la interpretación realizada, así como la constitucionalidad
y convencionalidad del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado
mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el
dieciocho de junio de dos mil ocho.
5. El asunto se remitió para su conocimiento al Decimosexto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo
Magistrado Presidente registró el asunto bajo el expediente ********** y,
una vez que fueron agotados los respectivos trámites de ley, el órgano
colegiado de referencia dictó sentencia el veintidós de octubre de dos
mil catorce, en la que resolvió negar el amparo solicitado.
6. En contra de esa determinación, el quejoso interpuso recurso
de revisión, asunto que fue del conocimiento de esta Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en donde se registró bajo el
expediente de amparo directo en revisión 163/2015, mismo que se
resolvió en sesión de dos de septiembre de dos mil quince, en el
sentido de desechar el aludido medio de impugnación.
7. Por otro lado, mediante escrito presentado el cinco de enero de
dos mil quince en la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México,
el quejoso promovió nuevo juicio de amparo en contra de la orden para
la emisión y/o elaboración del recibo finiquito de once de diciembre de
dos mil catorce, emitido en cumplimiento a la sentencia de veintiocho
de febrero de dos mil catorce, dictada por la Séptima Sala Regional
Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
dentro del juicio de nulidad **********.
En síntesis, el quejoso hizo valer los siguientes conceptos de
violación:
PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- En su primer concepto de violación, el quejoso impugnó la
orden para la emisión y/o elaboración del recibo finiquito de
once de diciembre de dos mil catorce, en cumplimiento de la
sentencia de veintiocho de febrero de dos mil catorce, emitida
por la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dentro del
expediente **********.
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- En cuanto a esta cuestión, refirió que la indemnización que le
correspondía fue cuantificada conforme a su salario base en
términos de lo establecido por el artículo 86 de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, el cual consideró
inconstitucional, puesto que estimó que de los artículos
Décimo Transitorio, fracción IV, en relación con el Trigésimo
Quinto Transitorio, ambos de la Ley del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en
relación con el diverso 15, de la abrogada Ley del Instituto
señalado, se puede concluir que el salario que sirve de base
para su indemnización debió ser el integrado.
- De esta manera, menciona que el precepto combatido
restringe el derecho constitucional que tiene a que se le
indemnice por haber sido separado injustificadamente de su
cargo, conforme a las garantías previstas en los artículos 1, 5
y 17 de la Constitución Federal.
- En otro aspecto, refirió que el acto reclamado consistente en el
recibo finiquito carecía de fundamentación y motivación,
debido a que en él se plasmó que se le cubrían las cantidades
derivadas de los descuentos de ley, aspecto que la Sala
responsable no autorizó.
- Añadió que las retenciones que fueron realizadas en el
finiquito de mérito eran ilegales, puesto que ello se hizo con
fundamento en los artículos 95 y 96 de la Ley del Impuesto
sobre la Renta, legislación que no podía ser aplicable al caso
en concreto, toda vez que –afirma– la fecha de emisión de la
resolución de nulidad ocurrió el veintiocho de febrero de dos
mil catorce, mientras que la última reforma a la ley en comento
sucedió en diciembre de dos mil trece, razón por la que
consideró que no se le podía aplicar de manera retroactiva y
en su perjuicio.
- Expresó también que se le retuvieron sumas exageradas
respecto de las percepciones a que tenía derecho por
concepto de indemnización, lo cual a su parecer, no era
procedente, dado que esas cantidades no las obtuvo por el
desempeño de su cargo, sino como un pago indemnizatorio,
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
motivo por el que los descuentos en cuestión no eran
procedentes en los términos de la literalidad de la legislación
correspondiente.
- Además, consideró que la autoridad demanda en el juicio de
origen tenía la obligación de demostrar que esas cantidades
fueron efectivamente enteradas a las autoridades fiscales,
aunado a que también debía comprobar que contaba con la
facultad para establecer y realizar dichas retenciones e,
incluso, argumentó que debía quedar especificado que los
montos retenidos correspondían a las tasas que debían
aplicarse a los ingresos en comento.
- Asimismo, estimó que lo procedente en este caso era que se
le pagara la indemnización constitucional de mérito con base
en el salario integrado, con la inclusión de emolumentos y
prestaciones ordinarias y extraordinarias dejadas de percibir
desde el momento en que se le removió injustificadamente del
cargo que desempeñaba.
SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- En este apartado el quejoso expuso con mayor detalle, las
razones por las cuales consideró que resultaba contrario a la
Constitución Federal el artículo 86 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el veintinueve de mayo de dos mil
nueve.
- En este contexto, sostuvo que el precepto impugnado era
violatorio de los artículos 1, 5, 14, 16, 17 y 123, apartado B, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
razón de que prevé que la indemnización ahí contemplada se
cuantificara de acuerdo al salario base y no así conforme al
salario integrado, con lo cual se soslayaba lo previsto en los
numerales Décimo Transitorio, fracción IV, en relación el
Trigésimo Quinto Transitorio, ambos de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, en relación con el diverso 15, de la abrogada Ley del
Instituto mencionado.
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- De esta manera, manifestó que el artículo en comento
restringía indebidamente su derecho constitucional a la
indemnización, debido a que los efectos de la nulidad
decretada en el juicio de origen tienen como finalidad retrotraer
los perjuicios que sufrió hasta antes de la ilegalidad de su
separación, razón por la que no era correcto limitar la
cuantificación de dicha indemnización al salario base.
- Reconoció que la Constitución Federal no establece el tipo de
salario que servirá de parámetro para cuantificar la
indemnización de mérito; sin embargo, sostuvo también que
existe jurisprudencia donde se prevé, en relación con la
pensión jubilatoria, que la base salarial se integra para su
cálculo por el concepto de sobresueldo y, aunado a que no
debía pasar desapercibido el contenido del Convenio
Internacional del Trabajo Número 95, Relativo a la Protección
al Salario.
- En adición a lo anterior, manifestó que si la Constitución
General no definía los parámetros bajo los cuales se calcularía
la indemnización de que se trata, ello daba lugar a considerar
que el legislador no podía hacer la distinción respectiva en una
ley secundaria y, mucho menos, hacerlo en perjuicio del
quejoso y sin tomar en cuenta el principio pro persona.
- Adicionalmente, trajo a colación lo resuelto en el amparo
directo en revisión 888/2011, fallado por esta Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el que se realizó
una interpretación de los conceptos que debían integrar la
indemnización.
- Agregó que en dicho asunto se sostuvo que el pago
indemnizatorio tiene como finalidad cubrir el daño provocado
por la separación injustificada, motivo por el que estimó que el
monto de la indemnización a la que hace alusión el artículo
123, apartado B, fracción XIII, constitucional, debía ser el
efectivamente
percibido
por
el
servidor
público
injustificadamente separado, lo cual daría lugar al integral
resarcimiento del derecho del que se vio privado.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
- Bajo esta línea de pensamiento, destacó que la propia
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado acudir
de manera analógica a lo establecido en la fracción XXII del
apartado A, del numeral 123, de la Constitución Federal, para
establecer la forma en la que se determinará el monto de la
indemnización en mención.
- Esgrimió que si para el pago de las demás prestaciones a que
tuviera derecho se tomaba en cuenta como parámetro el
monto integral que percibió como salario, entonces lo mismo
debía suceder respecto de su indemnización por concepto de
tres meses, por lo que solicitó que se incluyera en ella la
totalidad de lo que percibía de forma regular y continua.
- Sostuvo que corroboraba su dicho el hecho de que el salario
base tuviera como finalidad establecer un monto homogéneo
para la determinación de las cuotas obrero patronales para las
personas de un mismo puesto y nivel, tema que consideró no
tenía relación con la destitución ilegal de un funcionario público
en lo individual.
- Argumentó que en cuanto al pago de los conceptos en
comento, la autoridad demanda se limitó a entregarle unos
cheques, con lo que no se satisfacía cabalmente con la
garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16
constitucional, dado que no conoció los elementos ni
procedimientos considerados por la autoridad para efectuar el
cumplimiento de la sentencia de nulidad de origen.
- Destacó que en cuanto al derecho humano a un trabajo digno,
el Estado Mexicano ha suscrito diferentes tratados
internacionales que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1
de la Constitución Federal, constituyen parte de la Norma
Suprema, por lo que las autoridades tienen la obligación, en el
ámbito de su competencia, de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos conforme a los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad,
esto es, otorgar a las personas la protección más amplia.
- En este sentido, detalló alguno de los puntos contenidos en la
exposición de motivos del artículo 1 constitucional y señaló la
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
relevancia de diversos instrumentos internacionales, entre los
cuales destacó los siguientes:
 Declaración Universal de los Derechos Humanos.
(Artículos 1, 2, 3, 10, 11, 23, 24, 25 y 30).
 Carta de la Organización de los Estados Americanos.
(Artículos 5 y 29).
 Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto
de San José de Costa Rica. (Artículos 1, 2, 8 y 29).
 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. (Artículos 5, 6 y 7).
 Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos ‘Protocolo de San Salvador’.
(Artículos 6 y 7).
- En este contexto, adujo que se violó en su perjuicio la garantía
de acceso a la justicia prevista en el artículo 17 de la
Constitución Federal, en relación con los dispuesto en los
numerales 8 y 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, debido a que no debe obstaculizarse el
cumplimiento de la sentencia de nulidad de origen, como
sucedió en el caso, en el que no se le ha pagado de manera
correcta la indemnización que le corresponde.
- Indicó también que no se le han pagado sus prestaciones
diarias
ordinarias,
aguinaldos,
primas
vacacionales,
gratificaciones de fin de año, diferencias por incrementos
salariales, quinquenios, incrementos de ley, así como los
retroactivos correspondientes del diecinueve de junio de dos
mil trece a la fecha.
- Finalmente, solicitó que se le fuera aplicada la figura de
suplencia de la queja, en los términos establecidos en el
artículo 79, fracciones I y VI, de la Ley de Amparo.
8. Por razón de turno, correspondió conocer de la demanda al
Juez Octavo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de
México, el cual la registró bajo el expediente ********** y,
posteriormente, agotados los trámites legales respectivos, dictó
sentencia autorizada el dieciséis de julio de dos mil quince, en la que
resolvió sobreseer en el juicio.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
Lo anterior, porque por una parte consideró que eran inexistentes
los actos reclamados atribuidos al Oficial Mayor, Director de Apoyo
Jurídico de la Dirección General Adjunta de Relaciones Laborales de la
Dirección General de Recursos Humanos y Organización, Director de
Apoyo Jurídico, Director de Pagos y Director General Adjunto de
Administración, todos de la Procuraduría General de la República,
debido a que éstos habían negado los actos reclamados, sin que el
quejoso hubiere ofrecido prueba alguna para desvirtuar dicha negativa.
Por otro lado, estimó que se actualizaba la causal de
improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIX, de la Ley de
Amparo, en atención a que al momento de la presentación de la
demanda, se encontraba pendiente de resolverse el amparo directo en
revisión 163/2015, del índice de esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, el cual, a su parecer, se encontraba
relacionado con el finiquito reclamado.
De esta manera, concluyó que esta circunstancia impedía que
tuviera firmeza la sentencia de veintiocho de febrero de dos mil catorce,
dictada por la Séptima Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad
**********, pues se encontraba sujeta a revisión, por lo que incluso,
refirió que en la hipótesis de que se resolviera revocar la negativa del
amparo, ello daría lugar a que la Sala responsable modificara la
sentencia en comento.
9. Para controvertir dicha determinación, el quejoso, por conducto
de su autorizado, interpuso recurso de revisión mediante escrito
presentado el tres de agosto de dos mil quince en la Oficina de
Correspondencia Común a los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México.
El recurrente manifiesta en su único agravio, medularmente lo
siguiente:
 Esgrime que fue ilegal que el juez del conocimiento
sobreseyera en el juicio con base en lo dispuesto en el
artículo 61, fracción XIX, de la Ley de Amparo, puesto que
considera que el acto impugnado en este juicio, no tiene
relación con lo impugnado en el diverso juicio de amparo
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
directo **********, del índice del Decimosexto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
mismo que dio origen al amparo directo en revisión 163/2015,
del índice de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
 Bajo esta línea de pensamiento, el recurrente precisa que la
materia del amparo directo en revisión mencionado
únicamente versa respecto de la constitucionalidad del
artículo 123, apartado B), fracción XIII, de la Constitución
Federal, en cuanto a la prohibición que prevé para que pueda
ser reinstalado en el cargo que ocupaba, mientras que la
materia del amparo indirecto del que derivó este recurso, es
respecto de la indebida cuantificación del finiquito que se
elaboró con motivo de la indemnización que le corresponde,
relacionado con la constitucionalidad del artículo 86,
fracciones I y II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, mismo que establece que la
indemnización de tres meses a que tiene derecho se
cuantificará conforme al salario base, con lo que no se prevé
la efectiva reparación del daño que le fue causado al haber
sido separado injustificadamente de su cargo.
 De esta manera, concluyó que, en su caso, lo que se
resolviera en el amparo directo en revisión del índice de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en nada trascendería
a los actos reclamados en el juicio de amparo indirecto del
que derivó este recurso de revisión; de ahí, que no hubiera
litispendencia, por lo que insiste, no fue correcto que se
determinara el sobreseimiento del juicio que promovió.
10. Correspondió conocer del mencionado medio de impugnación
al Decimosexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, cuyo Magistrado Presidente, por auto de trece de
agosto de dos mil quince, lo admitió a trámite y ordenó su registro bajo
el expediente **********.
11. En sesión de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis, el
órgano colegiado del conocimiento dictó sentencia, en la que resolvió
dejar firme el sobreseimiento decretado en el juicio de amparo de origen
respecto de los actos reclamados que se consideraron inexistentes;
revocó la sentencia recurrida y ordenó la remisión de los autos a esta
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al estimar que subsistía el tema
de constitucionalidad respecto del contenido del artículo 86, fracciones I
y II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
En primer lugar, desestimó las causales de improcedencia
hechas valer por las autoridades señaladas como responsables, para
posteriormente arribar a la convicción de que eran fundados los
agravios formulados por el recurrente.
Lo anterior, debido a que estimó que el acto reclamado en el
juicio de amparo directo **********, del índice del Decimosexto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, era distinto al
reclamado en el juicio de amparo indirecto **********, del índice del
Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de
México, debido a que en el primero de ellos se impugnó la resolución
de separación del quejoso del cargo de Agente del Ministerio Público
de la Federación, mientras que en el segundo se reclamó el finiquito de
mérito, emitido durante la etapa del cumplimiento de la sentencia
emitida en el juicio de nulidad de origen.
Bajo este contexto, explicó que el primer juicio de amparo
promovido por el quejoso estaba relacionado con el análisis de la
constitucionalidad y convencionalidad del artículo 123, apartado B,
fracción XIII, de la Constitución Federal, mientras que en el segundo de
ellos se planteó la inconstitucionalidad del artículo 86, fracciones I y II,
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al
prever que el pago de la indemnización correspondiente se
cuantificaría conforme al salario base y no al integrado.
Por estas razones, revocó el sobreseimiento decretado en la
resolución recurrida y, consecuentemente, reservó jurisdicción a esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que fuera ésta la que
resolviera el problema de constitucionalidad subsistente en el presente
caso, en términos de lo establecido en el Acuerdo General 5/2013, del
Pleno de este Tribunal.
CUARTO. Previo al estudio de los conceptos de violación
formulados por el quejoso y cuyo análisis omitió el juez de distrito, es
conveniente destacar, en primer lugar, que el quejoso planteó dos
cuestiones en su demanda de amparo, a saber:
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1. La ilegalidad del finiquito reclamado, por cuanto que en él se le
hicieron diversas retenciones y descuentos que considera no eran
procedentes, así como que tampoco era aplicable la legislación
utilizada para tal efecto.
Asimismo, sostuvo que no se le han pagado las prestaciones
diarias ordinarias, aguinaldos, primas vacacionales, gratificaciones de
fin de año, diferencias por incrementos salariales, quinquenios,
incrementos de ley, así como los retroactivos correspondientes del
diecinueve de junio de dos mil trece a la fecha, cuestiones todas ellas
que atañen a aspectos de legalidad.
2. Inconstitucionalidad del precepto 86, fracciones I y II, de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que al prever
que el pago de la indemnización correspondiente se cuantificaría
conforme al salario base, transgrede los artículos 1, 5, 14, 16, 17 y 123
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esta manera, corresponde que esta Segunda Sala analice el
tema de constitucionalidad planteado por el recurrente y, de ser
procedente, se reservará jurisdicción al órgano colegiado que previno
en el conocimiento de este asunto para que analice las cuestiones de
legalidad.
Precisado lo anterior, es menester señalar que el quejoso aduce
dentro de sus conceptos de violación que impugna las fracciones I y II,
del artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, el cual es del tenor literal siguiente:
“Artículo 86.- Los agentes del Ministerio Público, los agentes de
la Policía Federal Ministerial y los peritos, del Servicio
Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial, podrán ser
separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de
permanencia que establezcan las leyes vigentes o si incurren en
alguna causa de responsabilidad en el desempeño de sus
funciones.
Si la separación, remoción, baja, cese, destitución o cualquier
otra forma de terminación del servicio fue injustificada, la
Procuraduría General de la República estará obligada a pagar la
indemnización y demás prestaciones, sin que proceda en caso
alguno la reincorporación al servicio.
La indemnización a que se refiere el párrafo anterior consistirá
en:
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
I. Veinte días de salario por cada uno de los años de servicios
prestados, y
II. Tres meses de salario base.
[…].”
No obstante lo anterior, es conveniente destacar que de la lectura
integral y minuciosa de la demanda de amparo, se advierte que el
quejoso no planteó razonamiento alguno dirigido específicamente a
cuestionar el contenido de la fracción I, del artículo impugnado, puesto
que sólo se limitó a formular argumentos en contra del hecho de que la
indemnización de tres meses a la que tiene derecho, fuera cuantificada
conforme al salario base, y no así respecto del pago de los veinte días
de salario por cada uno de los años de servicios que hubiere prestado.
En este contexto, es importante hacer notar que en una parte de
su segundo concepto de violación el quejoso adujo que “se me cubre un
monto de veinte días por año, atendiendo al salario base, por lo que
considero inconstitucional el contenido del artículo 86 de la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República”; sin embargo, de las pruebas
documentales que exhibió, se observa específicamente de la que se
encuentra en la foja treinta y ocho del cuaderno de amparo, que ese
concepto le fue pagado de acuerdo al salario diario integrado, situación
que robustece la afirmación en el sentido de que no hay motivos para
revisar la regularidad constitucional de la fracción I, del precepto
impugnado, en los términos planteados por el ahora recurrente.
Por otra parte, se advierte que el inconforme expone en sus
conceptos de violación, que el artículo 86, fracción II, de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República es contrario,
entre otros, a los numerales 14, 16 y 17 de la Constitución Federal;
empero, de la revisión integral a su escrito de demanda, no se advierte
que hubiere especificado las razones bajo las cuales demostrara que
tal precepto contradice las garantías de seguridad jurídica, de
fundamentación y motivación o de acceso a la justicia, a que
respectivamente se refieren los artículos constitucionales mencionados.
En consecuencia, si el quejoso omitió proporcionar las bases
mínimas de su causa del pedir respecto de la transgresión a los
referidos preceptos, es evidente que no puede realizarse el análisis
constitucional a través de los parámetros señalados.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
Adicionalmente, es de destacarse que la vulneración alegada por
el quejoso respecto del contenido del artículo 17 constitucional, no se
encuentra vinculada con la constitucionalidad del numeral impugnado,
dado que como se sostuvo en líneas precedentes, no se advierte que
se hubiere vertido algún argumento para evidenciar de qué manera, el
precepto cuestionado, contradice de manera frontal y directa la
garantía de acceso a la justicia prevista en el ordinal constitucional,
sino más bien, lo que cuestionó en este sentido fue la legalidad de la
forma y condiciones en que se pretendía dar cumplimiento a la
sentencia emitida en el juicio de nulidad de origen.
En mérito de lo anterior, es válido determinar que la litis en este
asunto se circunscribe en examinar si el artículo 86, fracción II, de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es contrario
o no a los numerales 1, 5 y 123, apartado B, fracción XIII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos
precisados por el recurrente.
Consecuentemente, corresponde a esta Segunda Sala resolver si
la porción normativa en comento transgrede la Constitución Federal al
establecer que la indemnización a que tienen derechos los miembros
de las instituciones policiales que sean separados injustificadamente de
sus cargos, será de tres meses de salario base, o bien, si como lo
manifiesta el quejoso, lo constitucionalmente válido es que se pague
dicha indemnización de acuerdo al salario integrado, en aras de reparar
integralmente el derecho violado.
Así las cosas, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación arriba a la convicción de que son fundados los
argumentos vertidos por el quejoso en una parte de su primer y
segundo concepto de violación, relativos a demostrar la
inconstitucionalidad del artículo 86, fracción II, de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de
la Federación el veintinueve de mayo de dos mil nueve, vigente en el
momento de la emisión del recibo finiquito (once de diciembre de dos
mil catorce).
Para demostrar lo anterior, debe tomarse en cuenta que la
porción normativa combatida prevé que el pago de los tres meses de
salario que corresponden a la indemnización a que tienen derecho los
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
agentes del Ministerio Público, de la Policía Federal Ministerial y los
peritos del Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y
Pericial, cuando su separación, remoción, baja, cese, destitución o
cualquier otra forma de terminación del servicio sea jurisdiccionalmente
declarada injustificada, se calculará con el salario base, situación que
combate el recurrente.
De manera que, corresponde resolver si la definición de “salario
base”, como elemento normativo para calcular y pagar la
indemnización que corresponde a los agentes de la Policía Federal
Ministerial de la Procuraduría General de la República, respecto de
quienes se declaró injustificada la separación, remoción, baja, cese,
destitución o cualquier otra forma de terminación del servicio,
contraviene el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución
Federal.
En este sentido, es de destacarse que de los ordenamientos que
conforman el marco normativo de la Procuraduría General de la
República, (como lo es la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República o su Reglamento), no se advierte que exista disposición
alguna que expresamente determine lo que debe entenderse por
“salario base”.
Por tanto, para dirimir la controversia en este asunto, es
importante traer a colación el contenido del artículo 123, apartado B,
fracción XIII, de la Constitución Federal, vigente a partir de la reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federación el ocho de marzo de mil
novecientos noventa y nueve, el cual establecía lo siguiente:
“Artículo. 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos
y la organización social para el trabajo, conforme a la Ley.
[…]
B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal
y sus trabajadores:
[…]
XIII.- Los militares, marinos, personal del servicio exterior,
agentes del Ministerio Público y los miembros de las
instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército,
Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el
inciso f) de la fracción XI de este Apartado, en términos similares
y a través del organismo encargado de la seguridad social de los
componentes de dichas instituciones; y (sic)
Los miembros de las instituciones policiales de los municipios,
entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la
Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen
con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la
remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin
que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el
juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su
caso, sólo procederá la indemnización. La remoción de los
demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción,
se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables;
[…].”
El precepto recientemente transcrito preveía únicamente el
derecho a la indemnización en favor de aquéllos miembros de
instituciones policiales que impugnaran, mediante juicio u otro medio de
defensa su remoción y, ésta se demostrara que fue injustificada.
Posteriormente, el nueve de marzo de dos mil siete, el Titular del
Ejecutivo Federal presentó ante el Senado de la República, una
iniciativa de reformas a diversas disposiciones de la Constitución
Federal, entre las que destaca la de la fracción XIII, del apartado B, del
artículo 123, en la que se señaló, en la parte que interesa para el
dictado de esta resolución, lo siguiente:
"[…]
En este sentido, la profesionalización de los servidores públicos
dedicados a la procuración de justicia y a la investigación de los
delitos, así como la depuración de los malos elementos que
incurren en actos ilícitos en el desempeño de sus funciones,
significan una parte fundamental del éxito de esta estrategia,
toda vez que si no contamos con agentes ministeriales y
policiales eficientes, honestos y confiables, cualquier esfuerzo
para enfrentar a la delincuencia será inviable.
Cabe recordar que la necesidad de depurar las instituciones
policiales fue plasmada en la reforma constitucional de 1999, en
la cual se estableció, entre otras cosas, que si tales elementos no
cumplían con los requisitos de permanencia fijados en la ley,
podrían ser removidos sin que procediera su reinstalación,
cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la
remoción y, en su caso, sólo procedería la indemnización.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
La intención del Constituyente fue establecer un enérgico
mecanismo para expulsar a los miembros de las instituciones
policiales que hubieran incumplido los principios de legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, negándoles, en
términos absolutos, la reinstalación en sus cargos, cualquiera
que haya sido la resolución jurisdiccional respecto del juicio o
medio de defensa promovido, pues aunque aquélla hubiera sido
favorable para los quejosos, sólo procede su indemnización.
Con posterioridad a la reforma constitucional citada, en el ámbito
federal se implementó un amplio esquema de evaluaciones a los
agentes policiales, el cual tuvo resultados buenos, pues se
consiguió separar a los elementos que no cumplían con los
requisitos de permanencia, que no cubrían el perfil requerido
para sus funciones, o en el caso de que su integridad laboral era
ampliamente cuestionable.
Sin embargo, la interpretación judicial fue en el sentido de que la
reinstalación era viable cuando el interesado obtuviera
resolución favorable, aún y cuando fuera para efectos.
Como consecuencia, los agentes policiales que por tecnicismos
probatorios o criterios en extremo protectores, han obtenido
sentencias favorables en contra de su remoción, han logrado su
reinstalación en las instituciones de seguridad pública, no
obstante que existen claros indicios que demuestran su
deficiente desempeño como servidores públicos o, incluso, la
ruptura del orden legal.
Por tales razones, someto a consideración de esa soberanía, la
reforma al artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo tercero,
de la Constitución, a fin de señalar, en forma expresa, que la
remoción de los agentes del Ministerio Público y de los
miembros de las instituciones policiales de los municipios,
entidades federativas y federación se efectuará libremente, en los
términos que señalen las leyes. Adicionalmente, se reitera -con
mayor precisión en el texto propuesto- que bajo ninguna
circunstancia procederá la reinstalación o restitución de tales
servidores públicos. De esta manera, en caso de que Ilegare a
prosperar algún medio de defensa, el Estado deberá cubrir una
indemnización, pero se insiste, no estará obligado a reintegrarlo
a sus funciones.
[…]
Artículo 123.-...
[…]
B. ...
[…]
XIII.
20
AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
[…]
Los agentes del Ministerio Público y los miembros de las
instituciones policiales de los municipios, de las entidades
federativas, del Distrito Federal y de la Federación, serán
removidos libremente de sus cargos, en los términos que
señalen las leyes, sin que proceda su reinstalación o restitución
y, en su caso, el Estado sólo estará obligado a pagar una
indemnización. La separación de los demás servidores públicos
a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que
dispongan los preceptos legales aplicables.
[…].”
Por otra parte, en el dictamen que elaboró la Cámara de
Diputados, como Cámara de Origen en el proceso legislativo de la
reforma constitucional en materia penal y de seguridad pública, se
analizó la iniciativa en comento que el Ejecutivo Federal envió al
Senado de la República; con la acotación de que si bien no podía ser
dictaminada formalmente, ello no era obstáculo para que, de
conformidad con los artículos 71 y 72 de la Constitución General, las
Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, la
analizaran y recogieran su espíritu, debido a que versaba sobre la
materia del dictamen y abonaba a la propuesta de la reforma que se
pretendía realizar.
De esa forma, en el dictamen correspondiente de once de
diciembre de dos mil siete, se puede observar lo siguiente:
"[…]
Artículo 123
Los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia, constituyen el pilar sobre el cual debe conducirse
todo servidor público. Ello es particularmente importante
tratándose de los miembros de las instituciones policiales, de la
procuración de justicia y la investigación de los delitos.
La intención de contar con agentes ministeriales y policías
eficientes, honestos y confiables, que puedan combatir de forma
profesional, ética y efectiva la delincuencia, es una preocupación
que dio origen a la reforma al artículo 123 constitucional de fecha
3 de marzo de 1999. En esa ocasión el constituyente pretendió
incorporar mecanismos más eficientes para separar de la función
a los elementos que, por cualquier circunstancia, se apartaran de
los principios rectores de la carrera policial. Al efecto, se señaló
que: ‘…Los buenos elementos de las instituciones policiales y de
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan
hacer una carrera profesional, digna y reconocida por la
sociedad. Sin embargo estos sistemas deben también permitir a
las autoridades separar oportunamente a los elementos que
abusen de su posición y, corrompan las instituciones…’.
Lo anterior buscaba remover de las instituciones de seguridad
pública y de procuración de justicia a los malos elementos, sin
que procediese su reinstalación, cualquiera que hubiera sido el
sentido de la resolución jurisdiccional respecto del juicio o
medio de defensa promovido y, en caso de que aquélla resultara
favorable para los quejosos, sólo tendrían derecho a una
indemnización.
Sin embargo, posteriormente diversos criterios judiciales
permitieron, de hecho, la reinstalación de dichos elementos a
sus cargos. Ello debido a que, las sentencias de amparo, aún y
cuando sean sólo para efectos, producen como consecuencia
que las cosas regresen al estado en que se encontraban y, por
consecuencia, a que el mal servidor público permanezca en la
institución.
Ante ello, la intención de la presente reforma a la fracción XIII del
Apartado B, del artículo 123, es determinar que en caso de
incumplir con las leyes que establezcan las reglas de
permanencia o al incurrir en responsabilidad en el desempeño de
sus funciones, los agentes del ministerio público, los peritos, y
los miembros de las instituciones policiales de la federación, el
Distrito Federal, los estados y los municipios serán separados o
removidos de su cargo sin que proceda, bajo ningún supuesto, la
reinstalación o restitución en sus cargos. Esto es, que aún y
cuando el servidor público interponga un medio de defensa en
contra de su remoción, cese o separación, y lograra obtener una
sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que
propicien la reposición del procedimiento como por una
resolución de fondo, el Estado podrá no reinstalarlo. En cambio,
en tales supuestos, sí estará obligado a resarcir al afectado con
una indemnización.
Se ha considerado importante incluir a los agentes del ministerio
público y peritos en esta previsión constitucional, en la medida
que son elementos fundamentales en el proceso de procuración
de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño
en los principios de profesionalismo, la ética y eficiencia plena
en sus ámbitos laborales.
La confiabilidad de los dictámenes periciales constituye un
elemento trascendental para las resoluciones del órgano
jurisdiccional en su ámbito de competencia, y en su caso, le
permite a la autoridad ministerial perfeccionar la integración de
las indagatorias para una mejor persecución de delitos, en tanto
que a la persona imputada le otorga mayores mecanismos de
defensa ante una posible imputación infundada.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
Por todo lo anterior, se propone hacer aplicable a los servicios
periciales, los cuales ya cuentan con la motivación de un servicio
de carrera, el régimen constitucional previsto para ministerios
públicos y policías, en cuanto a los sistemas de separación, cese
o remoción.
Como medida de combate a la corrupción en las instituciones
policiales y de procuración de justicia, la reforma es contundente
al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o
falta grave prevista en sus ordenamientos disciplinarios o
laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar
una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor
ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e
impartición de justicia, que es pieza fundamental en el espíritu de
la reforma.
Como podrá observarse, esta reforma propicia un sano equilibrio
entre, por un lado, la necesidad de mantener un servicio de
carrera, necesario para motivar al personal a tener una
expectativa de profesionalización y crecimiento y, por el otro, el
imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración
de los elementos que se apartan de los principios de ética y
ensucian y dañan a las instituciones.
Finalmente, de conformidad con la iniciativa de reforma a la
fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional,
presentada el pasado 15 de noviembre, ante el pleno del Senado
de la República, se retoma como prioridad elevar el nivel de
calidad de vida de los agentes del ministerio público, miembros
de corporaciones policiales y peritos, así como de sus familias y
dependientes, mediante sistemas complementarios de seguridad
social que podrán establecer las autoridades del gobierno
federal, de las entidades federativas y de los municipios a favor
de ellos.
[…]
Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos
y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes
deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
Apartado A…
Apartado B…
I A XII.
XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior,
agentes del ministerio público, peritos y los miembros de las
instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
Los agentes del ministerio público, los peritos y los miembros de
las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal,
los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus
cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes
en el momento del acto señalen para permanecer en dichas
instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el
desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional
resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier
otra forma de -terminación del servicio fue injustificada, el
Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás
prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso
proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el
resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere
promovido.
Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y
municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de
seguridad social del personal del ministerio público, de las
corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus
familias
y
dependientes,
instrumentarán
sistemas
complementarios de seguridad social.
El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército,
Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el
inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares
y a través del organismo encargado de la seguridad social de los
componentes de dichas instituciones.
[…].”
Por su parte, la Cámara de Senadores, como revisora, emitió su
dictamen correspondiente en el que retomó las mismas
consideraciones de la Cámara de Diputados, motivo por el cual resulta
innecesaria su referencia.
Con base en lo anterior, la fracción XIII del apartado B del artículo
123 de la Constitución Federal, fue reformada mediante publicación en
el Diario Oficial de la Federación de dieciocho de junio de dos mil ocho,
para quedar como se precisa a continuación:
"[…]
XIII.- Los militares, marinos, personal del servicio exterior,
agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las
instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.
Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de
las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal,
los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus
cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
en el momento del acto señalen para permanecer en dichas
instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el
desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional
resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier
otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado
sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás
prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso
proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el
resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere
promovido.
Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y
municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de
seguridad social del personal del Ministerio Público, de las
corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus
familias
y
dependientes,
instrumentarán
sistemas
complementarios de seguridad social.
El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército,
Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el
inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares
y a través del organismo encargado de la seguridad social de los
componentes de dichas instituciones;
[…].”
Como puede observarse, el segundo párrafo de la fracción XIII
enuncia, como primer supuesto jurídico, que los agentes del Ministerio
Público, peritos y miembros de instituciones policiales de la Federación,
de los Estados y de los Municipios, pueden ser separados de su cargo
si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes señalen para
permanecer en el servicio, o bien, pueden ser removidos por causa de
responsabilidad en el desempeño de sus funciones.
El segundo supuesto normativo que se contiene en dicha norma,
refiere que si una autoridad jurisdiccional determina que fue
injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma
de terminación del servicio, el Estado sólo estará obligado a pagar la
indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que
proceda la reincorporación al servicio.
Sobre la interpretación del artículo 123, apartado B, fracción XIII,
de la Constitución Federal, esta Segunda Sala ha definido diversos
criterios que resultan de relevancia para la solución de la problemática
constitucional que se plantea en este caso.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
Entre ellos, cabe destacar lo resuelto en el amparo directo en
revisión 2401/2015, en sesión de veinticinco de noviembre de dos mil
quince, del cual derivó la tesis 2a. II/2016, de rubro "SEGURIDAD
PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO
B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE
SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS
TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a.
LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)].”2
2
De texto y datos de localización siguientes: En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona las tesis indicadas, al estimar que conforme al
artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los servidores públicos enunciados en el
referido dispositivo (agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales
de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios) el derecho al pago de una
indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional
competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fue
objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición
absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normatividad constitucional se
advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan
a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación
de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una
terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos
íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente al
incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos
garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la
naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el
servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una
indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de
terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los
mecanismos suficientes para fijar el monto de tal concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo
dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado
A, ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto
indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las
instituciones policiales debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma
razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el
resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la
separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la
imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la
hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que "la ley determinará
los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el
pago de una indemnización", deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización
deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el
patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de
reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si la ley reglamentaria del
multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional
garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su
generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias
especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a
efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen
constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo,
de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A,
fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir fuese la
normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago
de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que
dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito
Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos,
que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la
Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos."
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
La esencia del anterior criterio, que derivó de la interpretación del
artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal,
radica en la definición del monto de la indemnización que corresponde
a los servidores públicos sujetos a ese régimen constitucional de
excepción, como expresión mínima y en aplicación del apartado A,
fracción XXII, y de su normatividad secundaria, la cual consiste en el
pago de tres meses de salario y de veinte días por cada año de
servicio, teniendo en cuenta que el derecho indemnizatorio debe ser
íntegro, a fin de que se consiga el resarcimiento de los daños y
perjuicios ocasionados.
Por otra parte, también es oportuno mencionar lo resuelto por
esta Sala en el amparo directo en revisión 4267/2013, en sesión de
doce de febrero de dos mil catorce, del cual surgió uno de los criterios
que conformó la jurisprudencia 2a./J. 38/2016, de rubro “MIEMBROS
DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. LA PROHIBICIÓN DE
REINCORPORARLOS
AL
SERVICIO
CONSTITUYE
UNA
RESTRICCIÓN
CONSTITUCIONAL
NO
SUSCEPTIBLE
DE
3
REVISIÓN.” , en el que en esencia, se dispone que la prohibición de
reinstalar a los miembros de instituciones policiales contenida en el
artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal,
constituye una restricción constitucional.
Por último, es necesario también hacer alusión al fallo de la
contradicción de tesis 21/2010, resuelto en sesión de veintitrés de junio
de dos mil diez, del que emanó la jurisprudencia 2a./J. 103/2010, de
rubro “SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR
EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES
POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B,
FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA
REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN
EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008,
Décima Época, Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 27, febrero de
2016, tomo I, pág. 951. Núm. Registro IUS: 2010991.
3
Cuyo texto y datos de localización son los que se indican a continuación: “La citada prohibición
prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General de la República,
reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008,
no da lugar a que pueda emprenderse un ejercicio de armonización o de ponderación entre
derechos humanos, pues al ser una restricción constitucional es una condición infranqueable que no
pierde su vigencia ni aplicación, la cual constituye una manifestación clara del Constituyente
Permanente, que no es susceptible de revisión constitucional, ya que se trata de una decisión
soberana del Estado Mexicano.” Décima Época, Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, libro 29, abril de 2016, tomo II, pág. 1204. Núm. Registro IUS: 2011397.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE
DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.”4
La idea central de este criterio jurisprudencial, según puede
advertirse, es que la prohibición constitucional de reinstalar a los
miembros de instituciones policiales que son separados, cesados,
removidos o dados de baja de manera injustificada, debe entenderse
absoluta.
Con base en lo reseñado en párrafos precedentes, puede
arribarse a la premisa de que la prohibición absoluta de reinstalar a los
miembros de instituciones policiales, cuando se demuestre en sede
jurisdiccional que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra
forma de terminación del servicio fue injustificada, constituye una
restricción constitucional que obliga al Estado a resarcir los daños y
perjuicios de manera íntegra, con el pago de tres meses de salario y
veinte días por cada año, como expresión mínima y en aplicación del
artículo 123, apartado A, fracción XXII, constitucional y de su
normatividad secundaria.
Consecuentemente, si la idea que subyace en la prohibición
absoluta de reinstalar a los miembros de instituciones policiales cuando
su separación, remoción, baja o cese es declarado jurisdiccionalmente
injustificado, es la de resarcir los daños y perjuicios de manera íntegra;
entonces, debe considerarse que la indemnización de tres meses debe
cuantificarse con el salario o remuneración íntegra y no conforme al
salario base, para que de esta manera aquél comprenda todas las
prestaciones,
asignaciones,
gratificaciones,
retribuciones,
compensaciones, o cualquier otro concepto que el servidor público
percibía regularmente por la prestación de sus servicios.
4
De texto y datos de localización siguientes: “Del citado precepto constitucional se advierte que los
miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los
requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la
autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación
del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás
prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera
que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue
que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora
con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el
interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que
pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización
respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del
Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado
baja se reincorporen al servicio." Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, tomo XXXII, julio de 2010, pág. 310. Núm. Registro IUS: 1642125.
28
AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
Afirmación que encuentra sustento, además, en el principio pro
persona, contenido en el artículo 1 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el cual permite interpretar los derechos
humanos favoreciendo en todo momento la protección más amplia
posible, pues de esa manera se consigue la finalidad constitucional de
resarcir y reparar de manera íntegra la afectación ocasionada en la
esfera jurídica del servidor público, miembro de una institución policial,
que ha sido separado, removido, dado de baja o cesado
injustificadamente.
Siendo así el sentido de interpretación que debe darse al artículo
123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, en cuanto a
la forma en que debe repararse el daño ocasionado a un miembro de
una institución policial injustificadamente separado de su cargo, esta
Sala arriba a la convicción de que resulta inconstitucional el artículo 86,
fracción II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve
de mayo de dos mil nueve.
Lo anterior, porque dispone que el pago de tres meses que
corresponde a la indemnización separación injustificada, debe
cuantificarse con el salario base, lo cual no es afín con la norma
constitucional en estudio, de resarcir de manera íntegra al servidor
público, miembro de una institución policial, que ha sido separado,
removido, dado de baja o cesado injustificadamente.
Con base en las relatadas consideraciones, se justifica que
resulten fundados los motivos de inconformidad propuestos por el
quejoso, ahora recurrente y, como consecuencia de ello, en lo que fue
materia de revisión, competencia de esta Segunda de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, se estima procedente conceder el
amparo solicitado para el efecto de que las autoridades responsables
desincorporen de la esfera jurídica del quejoso el artículo 86, fracción
II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
únicamente por cuanto hace a que el cálculo de la indemnización de
tres meses de salario debe hacerse en atención al salario base, puesto
que lo constitucionalmente válido es hacerlo conforme al salario
integrado.
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AMPARO EN REVISIÓN 621/2016.
A similar criterio arribó esta Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión 438/2015,
1306/2015 y 1333/2015, los dos primeros en sesión de seis de abril de
dos mil dieciséis y, el último, el once de mayo del mismo año, todos por
unanimidad de cinco votos.
Finalmente, procede en este caso reservar jurisdicción al tribunal
colegiado de circuito que previno en el conocimiento de este asunto,
para resolver los planteamientos en los que el quejoso controvirtió las
retenciones y descuentos que fueron aplicados en el finiquito
impugnado, aspectos que atañen a cuestiones de legalidad que son de
su competencia, en los términos precisados en el Acuerdo General
5/2013, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********,
en contra del artículo 86, fracción II, de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de
la Federación de veintinueve de mayo de dos mil nueve, por las
razones y en los términos precisados en el último considerando de esta
resolución.
SEGUNDO. Se reserva jurisdicción al tribunal colegiado de
circuito que previno en el conocimiento de este asunto.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como asunto
concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116,
Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la
aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente
como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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