20150507121951_37725_NOM 020 Análisis de

NORMA Oficial Mexicana NOM-020-SEMARNAT2001, Que establece los procedimientos y
lineamientos que se deberán observar para la
rehabilitación, mejoramiento y conservación de los
terrenos forestales de pastoreo
Análisis de pertinencia y aplicación
Dirección de Regulación Ambiental Agropecuaria
Noviembre, 2014
INDICE
Página
I.
INTRODUCCIÓN
1
II.
ANÁLISIS TÉCNICO. GANADERÍA Y MEDIO AMBIENTE
2
a. La visión global del cambio
3
b. La situación actual de los ecosistemas forestales
6
c. La secuencia de cambio en los ecosistemas
8
d. Las formas de cambio de uso de suelo
9
e. Las políticas de apoyo a la ganadería
16
III.
ANÁLISIS JURIDICO
19
IV.
ANALISIS DE APLICACIÓN
26
V.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
28
INDICE DE FIGURAS
Fig.
Página
1
Vegetación primaria potencial de México
4
2
Uso del Suelo y Vegetación en México, 2007
4
3
Comparación entre la vegetación primaria potencial y la
vegetación y uso del suelo en 2007.
5
4
Vegetación primaria y secundaria por tipo de formación en
México
7
5
Superficie perdida y tasa de cambio anual para selvas,
bosques, matorrales y pastizales en México, 1976 -2007
9
6
Grado de fragmentación y condición de la vegetación en
algunos ecosistemas de México, 2007
11
7
Superficie ganadera y usos del suelo en México, 2007
13
8
Comparación entre la Vegetación Potencial Primaria y la
Superficie ganadera y usos del suelo en México en 2007
14
9
Superficie ganadera por entidad federativa.
14
10
Grado de sobrepastoreo por entidad federativa
16
I. INTRODUCCIÓN
La Norma Oficial Mexicana NOM-020-RECNAT-2001, Que establece los
procedimientos y lineamientos que se deberán observar para la rehabilitación,
mejoramiento y conservación de los terrenos forestales de pastoreo (En adelante,
NOM-020 o Norma), fue publicada en diciembre del año 2001 y establece
lineamientos básicos para rehabilitar, mejorar y conservar terrenos forestales
explotados por la ganadería extensiva para pastoreo de rumiantes. Considera
como campo de aplicación la observancia obligatoria para quienes realicen
actividades pecuarias y faunística, cuyo sustento se base en el aprovechamiento
de la vegetación forestal natural o inducida, en terrenos forestales.
Las ramas productivas de la ganadería extensiva que son predominantes en el
uso de terrenos forestales para el pastoreo son la bovina para carne y para doble
propósito, aunque en las regiones centro y noreste del país también se presenta la
ganadería de ovi – caprinos.
La introducción de la NOM-020 refiere algunos de los problemas básicos de la
ganadería de pastoreo en ecosistemas forestales:

Ocupa parte importante de los ecosistemas de zonas áridas, semiáridas,
de bosques templados y selvas. La cobertura geográfica de la ganadería
de pastoreo asciende a alrededor de 114 millones de hectáreas, 52
millones de las cuales son de ecosistemas de matorrales. La primera de
esas cifras, representa casi tres quintas partes del territorio nacional.

Agrega la NOM-020, que distintas zonas boscosas han sido utilizadas
con sistemas de pastoreo extensivo, lo que ha conducido a una
disminución considerable del potencial forrajero de estas zonas y que
esto, en gran parte, se debe a una presión de uso que rebasa la
recuperación natural de los ecosistemas, y a la ausencia de prácticas de
manejo que permitan su conservación. Asimismo señala que el
sobrepastoreo causado por el manejo inadecuado del ganado, degrada
el suelo, incrementa la compactación, reduce la filtración de agua,
aumenta los escurrimientos, modifica la estructura del suelo, y reduce la
acumulación de materia orgánica; además provoca cambios en la
vegetación natural, desplaza, disminuye o elimina especies de flora y
fauna silvestre, disminuye la población de especies perennes forrajeras e
incrementa la de las especies menos productivas, y disminuye la
biodiversidad en general.
1 de 33
En unas cuantas líneas la introducción de la NOM-020 da una sinopsis de la
problemática de la relación ganadería extensiva - ecosistemas forestales del país
que según la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable incluye entre ellos a
los matorrales. Se puede agregar que la ganadería es una rama básica de la
producción nacional, porque aporta parte importante del PIB agropecuario, genera
empleo y, en específico, las ramas bovinas producen poco más del 30% de la
carne y del 98%1 de la leche que concurre al mercado interno, sin embargo,
requiere mejorar su desempeño ambiental, principalmente en los ecosistemas que
aprovecha, tal y como lo demuestra la información sobre el desempeño ambiental
de la ganadería, que se extrae de estudios recientes del medio ambiente
mexicano.
La siguiente información justifica, amplia y actualiza los elementos de diagnóstico
de la introducción de la NOM-020 vigente y muestra la necesidad de mejorar el
desempeño de la ganadería de pastoreo para preservar los ecosistemas forestales
del país, para disminuir su contribución a la generación de gases de efecto
invernadero, y para propiciar su adaptación a los efectos del cambio climático.
Es claro que una norma oficial mexicana por sí sola no puede lograr estos
objetivos, pero en su calidad de instrumento normativo puede jugar un papel
relevante y complementario a otros instrumentos en una estrategia tendiente a
impulsar la sustentabilidad ambiental de esa rama.
II. ANÁLISIS TÉCNICO. GANADERÍA Y MEDIO AMBIENTE
En México, como en otros lugares del mundo el sector pecuario es un gran usuario
de tierras y tal como lo señala el Informe “La larga sombra del ganado” 2 tiene una
considerable influencia en los mecanismos de degradación de las tierras en el
contexto de una creciente presión sobre este recurso. De acuerdo a este Informe
de la FAO, en los sistemas basados en la tierra, dos regiones presentan los
problemas más graves. Se puede observar un proceso de degradación de los
pastizales, en particular en las zonas áridas y semiáridas de África y Asia, que
está presente también en las zonas subhúmedas de América Latina. Asimismo,
hay un problema con la expansión de los pastos y la transformación de bosques
en pastizales, que afecta sobre todo a América Latina.
1
2
SIAP-SAGARPA-INEGI. Información para el año 2012. Cuadros editados en sus portales de Internet, actualizados a agosto del 2013.
FAO, 2009. La larga sombra del ganado. Problemas ambientales y opciones. Roma, 2009
2 de 33
En México, la ganadería extensiva sigue, aunque en menor medida que en el siglo
pasado, creciendo a expensas de los ecosistemas naturales, pero también influye
determinante el proceso de degradación de pastizales y matorrales que conducen
a cambios en la vegetación y a la desertificación.
Asner et al. (2004) sugiere tres tipos de síndrome de degradación de los
ecosistemas relacionado con el pastoreo:
 desertificación (en climas áridos);
 aumento de la cobertura de plantas leñosas en praderas subtropicales y
semiáridas;
 deforestación (en climas húmedos).
Aunque la ganadería suele tener impactos en la cantidad y calidad de recursos
hídricos y en la contaminación atmosférica, particularmente con emisiones de
gases de efecto invernadero propulsores del calentamiento global, en este análisis
sólo se abordará el aspecto de degradación de tierras o ecosistemas terrestres, ya
que es el ámbito en el que la NOM 020 puede tener una incidencia.
En México, la presión sobre la tierra (ecosistemas terrestres) ha sido intensa,
sobre todo, a partir de las décadas de los años cuarenta y cincuenta. En la edición
más reciente del Informe sobre la situación del medio ambiente, SEMARNAT
(2012), se describe el estado de la cubierta vegetal y usos del suelo, que son
variables básicas para apreciar el estado de los sistemas terrestres; asimismo, se
analizan los factores causales. El análisis de esta información describe procesos
de cambio, que se exponen a continuación.
a. La visión global del cambio.
El país tiene una superficie aproximada de 196 millones de hectáreas. INEGI
elaboró la Carta de Vegetación Primaria Potencial (hipotética) desde 2001,
integrada por las formaciones vegetales originarias del país. Se debe comentar
que cada una de ellas aporta la base de producción primaria natural sobre la que
se han desarrollado nuestros ecosistemas. La carta de vegetación primaria
potencial es un instrumento que, al compararla con el estado actual de las
formaciones vegetales/ecosistemas, permite deducir los cambios ocurridos. En
este sentido, es útil comparar gráficas del informe de SEMARNAT 3, que
confrontan el presente, con la situación original; tal como se muestra en las
Figuras 1 y 2.
3
SEMARNAT. Informe de la situación del medio ambiente en México. Edición 2012. México. 382 pp., pp. 53, 48 y 44.
3 de 33
Figura 1. Vegetación primaria potencial de México
Nota: 1. Incluye: chaparral, mezquital, bosque de mezquite, mezquital tropical, palmar natural, sabana y
vegetación de dunas costeras.
Fuente: SEMARNAT 2012, Informe de la situación del medio ambiente en México, con datos de: INEGI. Carta
de vegetación primaria potencial, escala 1: 1 000 000. México. 2001., (p. 53)
Figura 2. Uso del Suelo y Vegetación en México, 2007
Nota: Incluye: chaparral, mezquital, bosque de mezquite, mezquital tropical, palmar natural, sabana,
vegetación de dunas costeras y palmar inducido.
Fuente: SEMARNAT 2012, Informe de la situación del medio ambiente en México [Elaboración propia con
datos de: INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación Serie IV (2007), escala 1: 250 000. México.
2011. (p. 48)]
4 de 33
La representación cartográfica de esta comparación queda de la siguiente forma:
Figura 3. Comparación entre la vegetación primaria potencial y la vegetación
y uso del suelo en 2007.
Vegetación primaria potencial en México
Vegetación y uso del suelo en México,
2007
(p. 53)
(p. 44)
El Informe de SEMARNAT ubica el periodo culminante del proceso de cambio que
condujo al medio ambiente actual al señalar que el crecimiento poblacional global
ocurrido durante el siglo XX, acompañado por el intenso desarrollo industrial y
urbano, trajeron consigo la mayor transformación de los ecosistemas terrestres
registrada por el hombre…”4.
Para el caso de México, se puede recordar que nuestro territorio siempre ha
estado influido por el clima de trópico húmedo del centro hacia el sur y por climas
semiáridos y secos del centro hacia el norte; su morfología integrada por serranías
y altiplanos en un país que es más ancho en el norte, se hace angosto de forma
más o menos progresiva, hacia el sur, hasta llegar al istmo de Tehuantepec, punto
a partir del cual se vuelve ampliar en una zona integrada por la planicie costera de
Tabasco, los altiplanos del sur y la península de Yucatán. Sus formaciones
vegetales/ecosistemas estuvieron integradas, como se consigna en la Figura 1,
por casi 30% de matorrales xerófilos, otro tanto por selvas tropicales y casi una
cuarta parte bosques templados. Esta configuración morfológica, climática y
4
SEMARNAT. Informe de la situación del medio ambiente en México. Edición 2012. México. 382 pp., p. 40.
5 de 33
ecológica proviene desde hace 10 mil o 7 mil años, a decir de paleontólogos y
arqueólogos.
La situación actual también es descrita en las Figura 2 y será analizada
enseguida, sólo cabe preguntar sobre el papel que juega en este proceso la
ganadería de pastoreo que, según la SAGARPA ocupa alrededor de 110 millones
de hectáreas, el 56% del territorio nacional.
Parece pertinente la aclaración previa de que según la SEMARNAT, la información
utilizable para analizar la evolución de los ecosistemas terrestres del país, así
como para identificar y comparar sus diferentes etapas, está referida al periodo
que inicia en la década de 1970 y llega hasta el año 2007. Se basa en las Cartas
de Vegetación y Usos del Suelo que INEGI ha editado en 4 series. La primera
corresponde a los años setenta y fue levantada mediante fotografía aérea; las
otras tres series están fechadas en 1993, 2002 y 2007 y se basan en fotografías
de satélites. La limitante de todas estas series radica en que sólo capta cambios
radicales y completos en las formaciones vegetales, la mayoría de los cuales se
originaron por desmontes agropecuarios. No puede captar los cambios graduales
en la estructura y funciones de las formaciones vegetales y de los ecosistemas
forestales, provocados por el pastoreo, salvo cuando se evidencian sus efectos
acumulativos.
b. La situación actual de los ecosistemas:
De acuerdo a la información disponible la situación actual de los ecosistemas /
formaciones vegetales es la siguiente:
5

De acuerdo con la Serie IV, en el 2007 el 71.8% del país, alrededor de 140
millones de ha estaba cubierto por comunidades naturales; la superficie
restante, poco más de 56 millones de hectáreas, (alrededor del 28% del
territorio), había sido convertida a terrenos agropecuarios, urbanos y otras
cubiertas antrópicas.5

Sin embargo no toda la vegetación natural remanente se encontraba en
buen estado de conservación, sólo el 69.5% (poco más de 97 millones de
hectáreas) conservaba el estado primario. Esta condición corresponde a la
vegetación en la que permanecen la mayoría de las especies del
ecosistema original, los procesos ecológicos no han sido alterados
significativamente, no presenta perturbación considerable y es, en principio,
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente en México. Edición 2012. México. 382 pp, p. 47.
6 de 33
la de mayor importancia por su biodiversidad y por su provisión de servicios
ambientales.6

De acuerdo a la Carta de Vegetación Primaria Potencial (ver Figura 1), los
matorrales ocuparon 29% del territorio, seguidos por las selvas (28%) y los
bosques (24%). Pero en 2007, se conserva solamente el 73% de la
superficie original de bosques, 58% de las selvas, 90% de los matorrales y
el 61% de los pastizales, lo que representa una pérdida neta de poco más
de 23 millones de hectáreas de selvas, casi 13 millones de bosques, 5.5
millones de matorrales y cerca de 6.4 millones de pastizales. Aun cuando la
mayor parte de estas transformaciones ocurrieron antes de los años
setenta, en las últimas décadas se registran aún pérdidas importantes
(mayores a las 100 mil ha anuales), particularmente en el caso de selvas y
matorrales7 como puede apreciarse en la Figura 4.
Figura 4. Vegetación primaria y secundaria por tipo de formación en México
Nota: 1. La superficie de pastizales de 1976 no se muestra por encontrarse agregada con otros tipos de
vegetación en la fuente original.
Fuentes: SEMARNAT 2012, Informe de la Situación del Medio Ambiente en México con datos de:
INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación Serie I (1968-1986), escala 1: 250 000. México. 2003.
INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación Serie II (1993), escala 1: 250 000. México. 2004.
INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación Serie III (2002), escala 1: 250 000. México. 2005.
INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación Serie IV (2007), escala 1: 250 000. México. 2011.
El Informe de la SEMARNAT ubica la fase aguda del proceso de degradación de
los ecosistemas terrestres en los últimos 50 años, tanto a nivel mundial, como en
México y comenta que “estas rápidas y profundas transformaciones, con efectos
6
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente en México. Edición 2012. p. 49.
7
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente en México. Edición 2012. pp. 52 y 53.
7 de 33
en ciertos casos aún desconocidos, han impactado procesos ambientales locales,
regionales y globales, acelerando la pérdida de la biodiversidad y provocando la
pérdida o el deterioro de muchos servicios ambientales como la disponibilidad del
agua, la regulación del clima y la regulación de los ciclos biogeoquímicos, entre
otros.” 8
c. La secuencia de cambio en nuestros ecosistemas.
Esta secuencia es descrita por el Informe de SEMARNAT, edición 2012, en estos
términos:

Entre la década de los años setenta y 1993, se perdieron alrededor de
8.3 millones de hectáreas de vegetación natural, a un ritmo promedio de
490 mil hectáreas por año. Del total de la superficie transformada, 3.5
millones de hectáreas correspondieron a selvas (que cambiaron de uso a
una velocidad promedio de 206 mil ha anuales), 537 mil de bosques (32
mil por año) y 2.3 millones de matorrales (135 mil ha anuales). De estos
ecosistemas, las selvas fueron las que se perdieron más aceleradamente
(al 0.57% anual).

Entre 1993 y 2002, la vegetación natural transformada a otros usos del
suelo sumó poco más de 3 millones de hectáreas, pérdida cercana a las
336 mil hectáreas anuales en promedio. La formación que perdió mayor
superficie entre estos años fueron las selvas, con alrededor de 1.3
millones de hectáreas (a una tasa del 0.4% anual), seguidas por los
matorrales (cerca de 796 mil al 0.17% anual), los bosques (359 mil al
0.12%, tasa mayor a la registrada en el periodo anterior) y los pastizales
naturales (que perdieron cerca de 114 mil ha, al 0.12% anual.9

Entre 2002 y 2007, se eliminaron 1.9 millones de hectáreas de
vegetación natural, a un ritmo de poco más de 382 mil hectáreas anuales
(cifra mayor a la observada entre los años 1993 y 2002). De la superficie
total transformada, poco más de 835 mil hectáreas correspondieron a
selvas, 419 mil a pastizales y 338 mil a matorrales.10
Las pérdidas consignadas en los periodos citados, suman 13.2 millones de
hectáreas. La Figura 5 sintetiza los cambios en los ecosistemas del país descritos
arriba.
8
9
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente ... Edición 2012. pp. 51-52.
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente ... Edición 2012. p. 56.
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente ... Edición 2012. p. 57.
10
8 de 33
Figura 5. Superficie perdida y tasa de cambio anual para selvas, bosques,
matorrales y pastizales en México, 1976 -2007
Notas:
1. Se calculó con la fórmula r = (((s2/s1)(1/t)) x 100)-100, donde r es la tasa, s2 y s1 son las
superficies para los tiempos final e inicial, respectivamente, y t es el tiempo transcurrido entre fechas.
2. La tasa de cambio de los pastizales para el periodo 1976-1993 no se pudo calcular, debido a la
agregación que muestran los pastizales con otros tipos de vegetación en la fuente original.
Fuentes: SEMARNAT, 2012 Informe de la Situación del Medio Ambiente en México con datos de:
INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación, Serie I (1968-1986), escala 1: 250 000. México. 2003.
INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación, Serie II (1993), escala 1: 250 000. México. 2004.
INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación, Serie III (2002), escala 1: 250 000. México. 2005.
INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación, Serie IV (2007), escala 1: 250 000. México. 2011.
d. Formas del cambio de uso del suelo.
Este cambio se ha dado por tres vías: deforestación, degradación y fragmentación.
Sobre estos procesos del cambio el Informe de la Situación del Medio Ambiente
en México (2012) informa lo que sigue:

Deforestación. Definida como el cambio permanente de una cubierta
dominada por árboles hacia una que carece de ellos. La estimación más
reciente de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) observa una
tendencia a la reducción de la superficie deforestada anualmente en el país:
mientras que entre 1990 y 2000 se calcula que se perdían 354 mil
9 de 33
hectáreas anuales, esta cifra se redujo a 235 mil y 155 mil para los periodos
2000-2005 y 2005-2010, respectivamente.11

Degradación. Este deterioro implica una modificación inducida por el
hombre en la vegetación natural, pero no un reemplazo total de la misma;
no es tan evidente como la deforestación, pero ocasiona cambios
importantes tanto en la composición específica como en la densidad de las
especies que habitan los ecosistemas, lo que a su vez afecta su estructura
y funcionamiento.
La alteración de los ecosistemas naturales tiene también efectos negativos
directos sobre los servicios ambientales, y con ello sobre la posibilidad de
un aprovechamiento sostenible.
La FAO12 identifica este proceso como “deforestación difusa”. En México,
“…actualmente tan sólo el 36 y el 62% de las selvas y los bosques,
respectivamente, son primarios según la Carta de Uso del Suelo y
Vegetación Serie IV… durante el periodo 2002-2007 la vegetación
secundaria ha aumentado a un ritmo cercano a las 296 mil hectáreas por
año (considerando tan sólo bosques y selvas), siendo los bosques
templados los que han sufrido una degradación más intensa (poco más de
181 mil ha anuales), mientras que las selvas se degradaron a un ritmo de
115 mil hectáreas al año…”
 El análisis conjunto de la deforestación y la degradación permite evaluar el
ritmo de “deterioro” general de la vegetación. De la década de los setentas
al 2007, la tasa anual de deterioro de los bosques y selvas del país fue de
cerca de 711 mil hectáreas por año, es decir, poco más de tres veces la
tasa de deforestación sensu stricto para ese mismo periodo (213 mil ha por
año).”13
 Fragmentación. Se refiere a la transformación del paisaje dejando
pequeños parches de vegetación original rodeados de superficie alterada.
Para medir el grado de fragmentación de los ecosistemas, se consideraron
como áreas fragmentadas todas aquellas superficies de vegetación natural
menores a 80 kilómetros cuadrados; esta superficie se ha considerado
como la mínima adecuada para mantener en condiciones óptimas la
diversidad y las poblaciones biológicas en ciertos ecosistemas (ver
Sánchez-Colón y colaboradores, 2009). Sobre la fragmentación de las
principales formaciones forestales del país, se puede decir que:
11
12
13
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente ... Edición 2012. p. 65.
FAO. “Ganadería y deforestación”. Políticas pecuarias. 03. 2007
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente ... Edición 2012. pp. 66 y 68.
10 de 33
De acuerdo a la Carta de Uso del Suelo y Vegetación, Serie IV, en el 2007
los bosques (incluyendo los templados y mesófilos de montaña) fueron los
ecosistemas forestales más fragmentados del país: 54% de su superficie
remanente (alrededor de 18.4 millones de ha) se repartía en fragmentos
menores a 80 kilómetros cuadrados; el bosque mesófilo de montaña fue en
ese año el tipo de vegetación forestal más fragmentado, alcanzando esta
condición el 62% de su superficie remanente, es decir, 1.14 millones de
hectáreas.14
Con respecto a las selvas, cerca del 38% de su superficie está en
fragmentos menores a 80 kilómetros cuadrados, es decir, 12.1 millones de
hectáreas. De entre ellas, las selvas subhúmedas presentaron menor
continuidad que las húmedas, con 39 y 34% de su superficie fragmentada,
respectivamente. Finalmente, los matorrales mostraron el menor grado de
fragmentación: cerca del 80% de su superficie (40.1 millones de ha) no
mostraba evidencias de esta condición; esto significa que el 20% de los
matorrales sí están fragmentados.
La fragmentación de los ecosistemas afecta tanto a la vegetación primaria
como a la secundaria. Grandes superficies de vegetación primaria del país
permanecen en forma de fragmentos. Esta condición los hace susceptibles
de degradarse más rápidamente, aún sin la intervención humana, que las
superficies conservadas más extensas. En el año 2007, la fragmentación de
la vegetación primaria ya era considerable para algunos ecosistemas: 55%
de la superficie remanente primaria de los bosques mesófilos y 44% de los
bosques templados (Figura 6) estaban en esa condición. Porcentajes
menores, aunque no por ello poco importantes, fueron los de las selvas
subhúmedas y húmedas (25 y 20% de su superficie primaria,
respectivamente) y los matorrales (17%).”15
14
15
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente ... Edición 2012. pp. 69 y 70.
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente ... Edición 2012. p. 71.
11 de 33
Figura 6. Grado de fragmentación y condición de la vegetación en algunos
ecosistemas de México, 2007
Notas:
1. Para considerar un área de vegetación natural como fragmentada, se tomó como criterio que su
2
superficie fuese menor a 80 km .
P: Vegetación primaria
S: Vegetación secundaria
Fuente: SEMARNAT, 2012 Informe de la situación del medio ambiente en México, 2012, con datos de:
INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación, Serie IV (2007), escala 1: 250 000. México. 2011.
Hasta aquí se ha revisado el panorama general de degradación y modificación de
la vegetación forestal en nuestro país, a continuación se analizará el papel de la
ganadería extensiva en ese proceso de deterioro de los ecosistemas forestales.
Según el Informe 2012 de la SEMARNAT, la ganadería extensiva se practica en
todos los estados del país, abarcando, según los datos de la Comisión Técnico
Consultiva de Coeficientes de Agostadero (COTECOCA, 2004), alrededor de
109.8 millones de hectáreas, es decir, cerca del 56% de la superficie total de la
república. Considerando esta estimación y tomando en cuenta que para el año
2007 los pastizales inducidos y cultivados cubrían poco menos de 19 millones de
hectáreas (cerca de 10% del país), entonces las restantes 90.8 millones de
hectáreas de superficie ganadera debían encontrarse en vegetación natural, con lo
cual sólo alrededor de 49 millones de hectáreas de vegetación natural (35% de la
superficie remanente) podrían estar libres de actividades ganaderas (Figura 7). 16
16
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente. Edición 2012. p. 81
12 de 33
Se debe señalar que gran parte de estas 90.8 millones de hectáreas pueden
considerarse como área forestal usada para el pastoreo, lo que las ubica en la
cobertura potencial de la NOM-020.
Figura 7. Superficie ganadera y usos del suelo en México, 2007
Nota: 1. Incluye zonas urbanas, forestales y cuerpos de agua.
Fuentes: SEMARNAT, 2012. Informe de la situación del Medio Ambiente en México 2012, con datos
de:Cotecoca, Sagarpa. Monografías de Coeficientes de Agostadero, años 1972-1981. México.
2004, y de INEGI. Carta de Uso del Suelo y Vegetación, Serie IV (2007), escala 1: 250 000.
México. 2011
Si se retoma en este punto, la Figura 1 de Vegetación Potencial Primaria y se
compara con la figura 7, se facilita la integración de una noción acerca del impacto
de la ganadería de pastoreo en la configuración y degradación actual de los
ecosistemas del país y se percibe que la mayor parte de esta actividad se practica
en la superficie del país que conserva vegetación natural, tanto primaria como
secundaria.
13 de 33
Figura 8. Comparación entre la Vegetación Potencial Primaria y la Superficie
ganadera y usos del suelo en México en 2007
Fuente: SEMARNAT, 2012. Informe de la situación del Medio Ambiente en México 2012
La Figura 9 informa sobre rangos de superficie que ocupa la ganadería de
pastoreo en los estados del país17. Es interesante ver que Chiapas, Jalisco y
Veracruz, que destacan en producción y población pecuaria, se ubican en rangos
medios o bajos por cuanto a la superficie que dedican a la ganadería, lo que
indicaría una mayor capacidad de carga de los terrenos que se utilizan con fines
de producción pecuaria.
Figura 9. Superficie ganadera por entidad federativa.
Fuente: SEMARNAT, 2012. Informe de la situación del Medio Ambiente en México 2012
17
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente ... Edición 2012. p. 82.
14 de 33
Todos estos datos muestran con claridad que la ganadería usa una amplia
superficie de las tierras forestales y preferentemente forestales del país para el
pastoreo de rumiantes, principalmente de bovinos y que esto ha sido un factor
importante en la reducción de los ecosistemas de selva tropical húmeda y
subhúmeda, de bosques templados, de matorrales y de pastizales que han sido
desmontados para establecer terrenos de pastoreo o mediante la ocupación de
áreas de vegetación natural, las cuales son sometidas a degradación gradual o
“deforestación difusa” (FAO). Pero ha contribuido también a la fragmentación de
las superficies restantes de esos ecosistemas, lo que los degrada integralmente,
aumenta su vulnerabilidad, reduce su capacidad para sostener poblaciones de
vida silvestre y demerita los servicios ambientales necesarios para la población
general del país.
Pero la ganadería no sólo tiene problemas por su emplazamiento en ecosistemas
forestales o preferentemente forestales, sino también por la forma en que explota
los terrenos. La Figura 1018 refiere la distribución nacional del problema de
sobrepastoreo que afecta a los ecosistemas por su carácter ecológicamente
invasivo que degrada o destruye poblaciones de flora y fauna silvestre y los suelos
y que altera los ciclos del agua y el funcionamiento integral de los ecosistemas.
Puede ser complementado señalando que SAGARPA y la Universidad Autónoma
de Chapingo, en una evaluación del PROGAN, principal programa ganadero de
esa Secretaría, comentan que “…más del 76 por ciento de las unidades de
producción pecuaria (UPP) beneficiadas reportaron tener sobrepastoreo…”19 Esto
indica que la instrumentación de políticas públicas de apoyo a la ganadería
ignoraron en su diseño medidas para evitar el deterioro de los terrenos donde se
realiza la producción ganadera.
18
19
SEMARNAT. Informe de la Situación del Medio Ambiente... Edición 2012. p. 83.
SAGARPA. Coordinación General de Ganadería. PROGAN. Informe final de consistencia y resultados.
2007. Chapingo, México. Marzo del 2008. 176 pp. p. 12
15 de 33
Figura 10. Grado de sobrepastoreo por entidad federativa
Fuente: SEMARNAT 2012, Informe de la Situación de Medio Ambiente en México. Con datos de CotecocaSagar, con datos de: Cotecoca-SARH. Monografías de coeficientes de agostadero, años 19721981. México. 2004.
e. Las políticas de apoyo a la ganadería
La ganadería extensiva en México ha sido objeto de importantes políticas que
incluyen programas de apoyos o subsidios que no siempre han tomado en cuenta
el daño ambiental que genera la expansión de la ganadería sobre los ecosistemas.
A finales de la década de los noventas y hasta 2006 el programa de
Establecimiento de Praderas de la Alianza para el Campo canalizaba montos
importantes de recursos a la ganadería extensiva, mientras que por otra parte el
Programa de Heladas y Sequías pagaba afectaciones, especialmente por
problemas de sequías en áreas ganaderas. Posteriormente y hasta la fecha el
principal problema de apoyo destinado a la ganadería de pastoreo es el PROGAN.
El PROGAN en su diseño original consideró incrementar y mejorar la cubierta
vegetal de los terrenos de pastoreo como una vía para mejorar la productividad de
los sitios y hacer un mejor uso de los recursos naturales. Sin embargo, al aplicarse
perdió este enfoque ya que al permitir que los productores seleccionaran las
prácticas tecnológicas a aplicar en su predio, la mayoría optó por prácticas ligadas
a infraestructura y sanidad. Además, no se consideró una línea base que
permitiera medir la condición de cada sitio. Al finalizar la primera etapa del
Programa, la evaluación externa practicada mostró que una parte significativa de
16 de 33
las unidades de producción pecuaria apoyadas presentaba sobrepastoreo debido
a sobrecarga animal.
Los señalamientos de la evaluación externa buscaron ser atendidos en la
siguiente fase del Programa a través de cambios en sus reglas de operación y
otros mecanismos; no obstante aunque se dispuso como actividades obligatorias
la reforestación y la conservación de suelos estás prácticas se han visto diluidas
en las reglas de operación por lo que las prácticas más cercanas a la reducción de
impactos ambientales no son significativas. A continuación se señalan los
principales rubros del actual PROGAN.
Progan productivo 2014
Además de diversos apoyos en especie, como identificadores, asistencia técnica,
capacitación, entre otros, el PROGAN otorga pagos en efectivo por vientre, en dos
estratos de productores:
Estrato A
Apoyos en efectivo: Para el caso de bovinos de carne y doble propósito, la
cantidad de vientres (UA) a apoyar va de 5 a 35 con una aportación de recursos
públicos de 350.00 por vientre.
Considera, entre otras, las siguientes prácticas tecnológicas:
 Protección de la vegetación, adicionalmente podrán hacer reforestación o
revegetación
 Obras y/o prácticas de conservación de suelo, agua y/o vegetación
Sólo aplica a bovinos de carne y doble propósito, quedan excluidos bovinos de
leche, ovinos y caprinos; además se señala que con base a sus atribuciones, la
Coordinación General de Ganadería de SAGARPA establecerá cuáles prácticas
de las señaladas para el estrato A tendrán que llevar a cabo los productores de
acuerdo al número de vientres o colmenas apoyados.
Estrato B
Apoyos en efectivo: Para el caso de bovinos de carne y doble propósito, la
cantidad de vientres (UA) a apoyar va de 36 a 300 con una aportación de recursos
públicos de 280.00 por vientre.
Entre las prácticas tecnológicas a realizar a cambio del apoyo se incluyen los
siguientes conceptos:
17 de 33



Protección de la vegetación, adicionalmente podrán hacer reforestación o
revegetación
Obras y/o prácticas de conservación de suelo, agua y/o vegetación
Acciones para el Ajuste de Carga Animal
En este caso aplica a bovinos de carne y doble propósito, ovinos y caprinos, con la
excepción de que la protección de vegetación o reforestación no aplica a caprinos
Adicionalmente, el Programa considera un Bono de Productividad en efectivo para
bovinos carne y doble propósito. El apoyo será de $ 200.00 (doscientos pesos
00/100 M.N.) por cría bovina de carne y doble propósito para personas físicas o
morales de los estratos A y B. El apoyo se entregará por cría (hembra o macho
bovino de carne y doble propósito desde el destete y hasta máximo 15 meses),
identificado con dispositivo SINIIGA, de las vacas inscritas en el Padrón del
PROGAN y hasta 60% de la parición de las mismas.
La meta 2014 – 2018 es mantener apoyos multianuales en apoyo de la ganadería
extensiva en una superficie estimada de 64.5 millones de hectáreas, lo que
equivale al 58.6% de la superficie ganadera nacional. Otra meta asociada es la
elaboración de 5,000 estudios y constancias de coeficientes de agostadero y clase
de tierras en predios agropecuarios para el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales.
Debe ser considerado que ni Alianza para el Campo ni el PROGAN han vinculado
el cumplimiento de la NOM 020 como parte de la aplicación de sus acciones. El
manual de Trámites y Servicios de la Coordinación General de Ganadería de
SAGARPA incluye al menos dos servicios que podrían estar vinculados a la NOM
y ésta no es utilizada o referida en las fichas de descripción de los servicios que se
ponen para el uso público. Tales servicios son:


SAGARPA-04-004 Dictamen de Rehabilitación y Manejo de Áreas de
Agostadero en Ejidos, Comunidades y Pequeñas Propiedades. Estudio que
contiene recomendaciones específicas de manejo de los agostaderos,
basadas en la determinación del óptimo de la carga animal mediante su
coeficiente de agostadero
SAGARPA-04-005 Dictamen de Condición Actual de los Recursos
Naturales y su Potencial Forrajero. Estudios que son indispensables para
llevar a cabo proyectos de planeación de aprovechamiento de los recursos
de las tierras de pastoreo, derivados del conocimiento de la condición
actual en que estos se encuentren.
18 de 33
De las metas y presupuestos asociados a apoyar la ganadería extensiva en
México es posible colegir que constituye una prioridad para el sector de fomento
productivo, en función de la demanda de productos alimentarios de origen
pecuario, tanto en el mercado nacional como en mercados de exportación. Por lo
que es necesario encontrar mecanismos que permitan reducir los impactos
ambientales de la ganadería, especialmente sobre los ecosistemas que aún alojan
vegetación natural.
III. ANÁLISIS JURIDICO
a. Evolución del marco jurídico
Al abordar este aspecto, cabe citar el siguiente razonamiento de la FAO que, en
su informe sobre “El estado mundial de la agricultura y la alimentación. 2009”
habla de la necesidad de alimentar a una población mundial que crece
continuamente, impulsada por el desarrollo económico, la industrialización, la
urbanización y que adopta cambios importantes en sus culturas y patrones de
consumo. La FAO dice que la ganadería ha respondido a esos procesos
incorporando cambios profundos, pero advierte que:
Textualmente la FAO señala: La rápida transición del sector ganadero ha tenido
lugar en medio de un vacío institucional. Con frecuencia, la velocidad de los
cambios sobrepasa de forma significativa la capacidad de los gobiernos y de la
sociedad de proporcionar el marco político y regulador necesario. El sector afronta
varios problemas:
“Existe una presión creciente sobre los ecosistemas y los recursos naturales:
tierra, agua y biodiversidad. En algunos casos, la repercusión en los
ecosistemas es desproporcionada respecto a la relevancia económica del
sector. Al mismo tiempo, los recursos naturales son cada vez más limitados y
es mayor la competencia con otros sectores respecto a diferentes recursos.
También crece la concienciación de la interacción entre ganadería y cambio
climático, puesto que el sector ganadero contribuye al cambio y padece sus
consecuencias. Sin embargo, también se reconoce que el sector puede
desempeñar una función fundamental en la mitigación del cambio climático a
través de la adopción de tecnologías mejoradas.”20
La FAO señala que es necesario desarrollar medidas normativas que mitiguen el
impacto de la producción pecuaria en el medio ambiente y para garantizar que el
20
FAO. El estado mundial de la agricultura y la alimentación. Roma. 2009. p. vii.
19 de 33
sector contribuya de manera sostenible a la seguridad alimentaria y a la reducción
de la pobreza. Menciona también que la ausencia de una gobernanza adecuada
del sector pecuario puede contribuir al agotamiento y a la degradación de las
tierras, el agua y la biodiversidad. Al mismo tiempo, el sector pecuario se ve
afectado por la degradación de los ecosistemas, el cambio climático y a la
competencia de otros sectores por los recursos naturales.
Sin embargo, el mejor análisis de los impactos ambientales de la ganadería a nivel
global es el Informe “La larga sombra del ganado. Problemas ambientales y
opciones”, FAO, 2009 que al hacer un exhaustivo análisis de los factores causales
de los impactos de la ganadería, también propone opciones para encarar la
problemática ambiental y mejorar un sector económico y de aportación a la
seguridad alimentaria. Para alcanzar estos objetivos se requiere la adopción de
medidas en los ámbitos normativo, institucional y técnico.
Considerando lo anterior, en este apartado se hace un apretado análisis del marco
jurídico.
En México, la situación jurídico-normativa de la ganadería de pastoreo puede ser
caracterizada de la siguiente manera:
1. Las principales disposiciones legales de nivel federal, que aluden de manera
explícita la ganadería son las siguientes:
a. El artículo 27 de la Constitución Política, en relación con la propiedad de
tierras y aguas, en los párrafos 5° y 7° de la fracción XV prohíbe los
latifundios y define lo que entiende por pequeña propiedad ganadera: “…la
que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener hasta
quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor…”
Pero también, considera pequeña propiedad a terrenos originalmente
ganaderos que, por mejora de sus titulares puedan dedicarse a la
agricultura, en cuyo caso su límite máximo es de 100 hectáreas de riego o
sus equivalentes en otras calidades de tierras.
b. La Ley Agraria, reglamenta estas disposiciones constitucionales y establece
que:

Tierras ganaderas son “…los suelos utilizados para la reproducción y
cría de animales mediante el uso de su vegetación, sea ésta natural
o inducida.” (artículo 116, fracción II)
20 de 33



La pequeña propiedad incluye a terrenos de hasta 100 hectáreas de
riego, con un equivalente de cuatro hectáreas de “…agostadero de
buena calidad, por ocho de monte o agostadero en terrenos áridos.”
(artículo 117, final del último párrafo)
Siguen siendo pequeña propiedad ganadera los terrenos que, por
virtud de mejoras introducidas por sus titulares, puedan dedicarse a
cultivos forrajeros para mantener su ganado o a cultivos con fines
distintos. En este último caso, su límite de extensión es de hasta 100
hectáreas de riego. (artículo 122)
Las propiedades ganaderas que se conviertan en forestales pueden
conservar su extensión aunque rebasen 800 hectáreas. (artículo
123).
c. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable, ley marco del sector agropecuario,
se refiere directamente a la ganadería sólo en las siguientes disposiciones:




En el artículo 88, para mencionar los conceptos en los que puede ser
apoyada la ganadería para realizar inversiones que mejoren su
eficiencia.
En lo relativo a la sustentabilidad, la parte final del párrafo segundo
del artículo 164, dice que “…En el caso del uso de tierras de
pastoreo, se deberán observar las recomendaciones oficiales sobre
carga animal o, en su caso, justificar una dotación mayor de ganado.”
El artículo 166 establece que “La Comisión Intersecretarial… con la
participación del Consejo Mexicano, establecerá las medidas de
regulación y fomento conducentes a la asignación de la carga de
ganado adecuada a la capacidad de las tierras de pastoreo y al
incremento de su condición, de acuerdo con la tecnología disponible
y las recomendaciones técnicas respectivas.”
En el artículo 178, que define los productos agropecuarios prioritarios
y estratégicos, incluye a la carne de bovinos, aves y porcinos.
d. La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, ley
marco del Sector Ambiental, hace mención explícita a la ganadería en su
artículo 99, el cual define las actividades en que son aplicables los criterios
ecológicos para preservar y aprovechar los suelos. La fracción VI de este
21 de 33
artículo incluye entre esas actividades a “La determinación o modificación de
los límites establecidos en los coeficientes de agostadero.”
Lo anterior, permite señalar que son pocas las menciones explícitas de la
ganadería en la legislación mexicana y están enfocadas en dos temas:
i.
Definición y delimitación de la superficie de las propiedades ganaderas; y
ii.
Control de la capacidad de carga y de los coeficientes de agostadero para
controlar el sobrepastoreo que, como se vio, es un problema muy extendido,
que degrada ecosistemas terrestres y suelos en grandes superficies del
país.
2. En fechas recientes, a través de la legislación ambiental, se han establecido
disposiciones relativas a la responsabilidad ambiental de los diferentes agentes
económicos, lo cual incluye, por lo menos potencialmente, a la ganadería. Esas
disposiciones precisan los conceptos de daño y deterioro ambiental y las
responsabilidades en que incurren quienes los provocan. Destacan en este
aspecto, estas disposiciones:
a. Reformas al artículo 4° de la Constitución Política, relacionadas con el
derecho a disfrutar de un medio ambiente sano, y con la responsabilidad
ambiental:
“Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su
desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El
daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo
provoque en términos de lo dispuesto por la ley”.
b. Esta disposición constitucional se tradujo en la promulgación de la Ley Federal
de Responsabilidad Ambiental, vigente desde el 7 de julio del 2013. Esta
Ley no hace referencia directa al daño causado por la ganadería, pero
algunas disposiciones generan un marco normativo que potencialmente le
es aplicable. En este sentido pueden interpretarse las siguientes
disposiciones de la Ley mencionada:
Artículo 2o.- Para los efectos de esta Ley… Se entiende por:
III. Daño al ambiente: Pérdida, cambio, deterioro, menoscabo, afectación o
modificación adversos y mensurables de los hábitat, de los ecosistemas, de los
22 de 33
elementos y recursos naturales, de sus condiciones químicas, físicas o biológicas, de
las relaciones de interacción que se dan entre éstos, así como de los servicios
ambientales que proporcionan. Para esta definición se estará a lo dispuesto por el
artículo 6o. de esta Ley;
IV. Daño indirecto: Es aquel daño que en una cadena causal no constituye un efecto
inmediato del acto u omisión que es imputado a una persona en términos de esta Ley;
VIII. Estado base: Condición en la que se habrían hallado los hábitat, los
ecosistemas, los elementos y recursos naturales, las relaciones de interacción y los
servicios ambientales, en el momento previo inmediato al daño y de no haber sido
éste producido;
XVI. Servicios ambientales: Las funciones que desempeña un elemento o recurso
natural en beneficio de otro elemento o recurso natural, los hábitat, ecosistema o
sociedad.
Artículo 6o.- No se considerará que existe daño al ambiente cuando los menoscabos,
pérdidas, afectaciones, modificaciones o deterioros no sean adversos en virtud de:
I. Haber sido expresamente manifestados por el responsable y explícitamente
identificados, delimitados en su alcance, evaluados, mitigados y compensados
mediante condicionantes, y autorizados por la Secretaría, previamente a la realización
de la conducta que los origina, mediante la evaluación del impacto ambiental o su
informe preventivo, la autorización de cambio de uso de suelo forestal o algún otro tipo
de autorización análoga expedida por la Secretaría; o de que,
II. No rebasen los límites previstos por las disposiciones que en su caso prevean las
Leyes ambientales o las normas oficiales mexicanas.
La excepción prevista por la fracción I del presente artículo no operará, cuando se
incumplan los términos o condiciones de la autorización expedida por la autoridad.
Artículo 7o.- A efecto de otorgar certidumbre e inducir a los agentes económicos a
asumir los costos de los daños ocasionados al ambiente, la Secretaría deberá emitir
paulatinamente normas oficiales mexicanas, que tengan por objeto establecer caso por
caso y atendiendo la Ley de la materia, las cantidades mínimas de deterioro, pérdida,
cambio, menoscabo, afectación, modificación y contaminación, necesarias para
considerarlos como adversos y dañosos. Para ello, se garantizará que dichas cantidades
sean significativas y se consideren, entre otros criterios, el de la capacidad de
regeneración de los elementos naturales.
La falta de expedición de las normas referidas en el párrafo anterior, no representará
impedimento ni eximirá al responsable de su obligación de reparar el daño a su estado
base, atendiendo al concepto previsto en el artículo 2o., fracción III, de esta Ley.
Artículo 10.- Toda persona física o moral que con su acción u omisión ocasione directa o
indirectamente un daño al ambiente, será responsable y estará obligada a la reparación
23 de 33
de los daños, o bien, cuando la reparación no sea posible a la compensación ambiental
que proceda, en los términos de la presente Ley.
De la misma forma estará obligada a realizar las acciones necesarias para evitar que se
incremente el daño ocasionado al ambiente.”
Artículo 25.- Los daños ocasionados al ambiente serán atribuibles a la persona física o
moral que omita impedirlos, si ésta tenía el deber jurídico de evitarlos. En estos casos se
considerará que el daño es consecuencia de una conducta omisiva, cuando se determine
que el que omite impedirlo tenía el deber de actuar para ello derivado de una Ley, de un
contrato, de su calidad de garante o de su propio actuar precedente.
c. Entre las disposiciones que cambian el marco de actuación de la producción
ganadera, se incluye Ley General de Cambio Climático, de la cual cabe
citar aquí lo siguiente:
Artículo 26. En la formulación de la política nacional de cambio climático se observarán
los principios de:
I. Sustentabilidad en el aprovechamiento o uso de los ecosistemas y los elementos
naturales que los integran;
V. Adopción de patrones de producción y consumo por parte de los sectores público,
social y privado para transitar hacia una economía de bajas emisiones en carbono;
VIII. Responsabilidad ambiental, quien realice obras o actividades que afecten o
puedan afectar al medio ambiente, estará obligado a prevenir, minimizar, mitigar,
reparar, restaurar y, en última instancia, a la compensación de los daños que cause;
Artículo 27. La política nacional de adaptación frente al cambio climático se sustentará
en instrumentos de diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación
y evaluación, tendrá como objetivos:
I. Reducir la vulnerabilidad de la sociedad y los ecosistemas frente a los efectos del
cambio climático;
III. Minimizar riesgos y daños, considerando los escenarios actuales y futuros del
cambio climático;
Artículo 34. Para reducir las emisiones, las dependencias y entidades de la
administración pública federal, las Entidades Federativas y los Municipios, en el ámbito
de su competencia, promoverán el diseño y la elaboración de políticas y acciones de
mitigación asociadas a los sectores correspondientes, considerando las disposiciones
siguientes:
III. Reducción de emisiones y captura de carbono en el sector de agricultura, bosques
y otros usos del suelo y preservación de los ecosistemas y la biodiversidad:
a) Mantener e incrementar los sumideros de carbono.
24 de 33
b) Frenar y revertir la deforestación y la degradación de los ecosistemas forestales y
ampliar las áreas de cobertura vegetal y el contenido de carbono orgánico en los
suelos, aplicando prácticas de manejo sustentable en terrenos ganaderos y cultivos
agrícolas.
d) Fortalecer los esquemas de manejo sustentable y la restauración de bosques,
selvas, humedales y ecosistemas costero-marinos, en particular los manglares y los
arrecifes de coral.
b. Fundamento jurídico específico:
La NOM-020-SEMARNAT–2001 se fundamentó principalmente en la Ley Forestal
(1992), la cual fue abrogada en 2003 con la promulgación de la Ley General de
Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS).
Existe un conflicto jurídico básico en la NOM respecto de la LGDFS: el concepto
de terreno forestal de pastoreo. En el apartado 3. Definiciones la NOM incluye:
3.19. Terreno forestal de pastoreo: terreno forestal o de aptitud preferentemente
forestal donde se llevan a cabo actividades ganaderas extensivas en forma
simultánea con el aprovechamiento del recurso forestal.
Cabe señalar que con ello la NOM establece una categoría de terreno que no está
correspondida en la LGDFS y otros instrumentos que pudieran estar relacionados,
y la Norma no establece criterios que acoten la determinación y la localización de
los terrenos forestales de pastoreo. Considerando que son los terrenos forestales
de pastoreo el objetivo y campo de aplicación de la NOM es importante que se
hagan las adecuaciones normativas necesarias al tenor de lo que dispone la
LGDFS.
En esta Ley tienen relación relevante con la ganadería las disposiciones que se
mencionan enseguida:
ARTICULO 3. Son objetivos específicos de esta Ley:
II. Regular la protección, conservación y restauración de los ecosistemas, recursos
forestales y sus servicios ambientales; así como la ordenación y el manejo forestal;
XII. Compatibilizar las actividades de pastoreo y agrícolas en terrenos forestales y
preferentemente forestales;
ARTICULO 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
25 de 33
XLIII. Terreno preferentemente forestal: Aquel que habiendo estado, en la actualidad no
se encuentra cubierto por vegetación forestal, pero por sus condiciones de clima, suelo y
topografía resulte más apto para el uso forestal que para otros usos alternativos,
excluyendo aquéllos ya urbanizados;
ARTICULO 130. La Secretaría emitirá normas oficiales mexicanas tendientes a prevenir y
controlar el sobrepastoreo en terrenos forestales; determinar coeficientes de agostadero;
evaluar daños a suelos y pastos; regular los procesos de reforestación y restauración de áreas
afectadas; y a compatibilizar las actividades silvopastoriles.
ARTICULO 136. …
...
Toda persona física o moral que ocasione directa o indirectamente un daño a los recursos
forestales, los ecosistemas y sus componentes, estará obligada a repararlo o compensarlo,
de conformidad con lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental.
ARTICULO 163. Son infracciones a lo establecido en esta ley:
V. Establecer cultivos agrícolas o realizar labores de pastoreo en terrenos forestales, sin apego
a las disposiciones contenidas en el programa de manejo autorizado o en contravención del
reglamento o de las normas oficiales mexicanas aplicables;
Como puede apreciarse es el artículo 130 el que establece los contenidos
específicos para el desarrollo de uno o varios instrumentos normativos que
prevengan los impactos ambientales de la ganadería en los ecosistemas
forestales y para restaurar las áreas afectadas por la ganadería. El enfoque de
este artículo 130 está ausente en la NOM 020, por lo que una alternativa es
analizar el contenido, enfoque y alcance de instrumentos normativos que
sustituyan a la NOM 020 y que retomen los avances que la evolución del marco
jurídico ha generado.
IV. ANÁLISIS DE APLICACIÓN
Para el análisis de la aplicación de esta NOM, no se levantó una encuesta
específica, puesto que la Norma fue considerada en el Diagnóstico Normativo del
Sector Ambiental 2013 elaborado por la Subsecretaría de Fomento y Normatividad
Ambiental de la SEMARNAT a través de cédulas enviadas por todas las
Delegaciones de SEMARNAT y PROFEPA en el país, además de otros
participantes.
26 de 33
De acuerdo a las cédulas de análisis de la NOM-020 del Diagnóstico mencionado
las Delegaciones de SEMARNAT y PROFEPA, de forma general, señalan:
Delegaciones
SEMARNAT
PROFEPA
Norte
Centro
Sin mención Propone
específica
cancelación
Sur
Propone
cancelación
Sin mención Inoperante,
Inoperante
específica
propone
actualizar
conforme a la
LFMN
Zonas
Costeras
Inoperante
Propone
cancelación;
confusión con
el
procedimiento
de cambio de
uso del suelo.
Por aplicación se refiere a la aplicación directa, ya sea vinculada a actos de
gestión en el caso de SEMARNAT o de inspección y vigilancia en el caso de
PROFEPA, que sea citada, por ejemplo en los resolutivos, o que sea consultada.
De las respuestas de las Delegaciones se deduce que tampoco hay notificaciones
a la autoridad ambiental por parte de productores ganaderos vinculados a esta
Norma
Se puede entonces concluir que su nivel de aplicación actual es prácticamente
nulo, pero podría generar confusión respecto al procedimiento de cambio de uso
de suelo.
Por su parte, la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental mediante
el Oficio SGPA/178/2014 del 28 de agosto de 2014 solicita su inclusión en el PNN
2015 para efectos de su cancelación, toda vez que la NOM genera confusión y
puede encubrir cambios de uso de suelo no autorizados conforme al
procedimiento establecido en la LGDFS y que opera dicha Subsecretaría.
27 de 33
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Los apartados precedentes permiten concluir que la ganadería de pastoreo, con
todo y tener una función relevante en la alimentación de la población y de generar
empleo e ingreso para una parte significativa de la población rural ha tenido un
impacto importante en los ecosistemas de bosque templado, selva tropical y
matorral xerófilo, los cuales cubren la mayor parte del territorio. Este impacto se ha
asociado al crecimiento demográfico, industrialización y urbanización
experimentados por el país particularmente a partir de la década de 1940. Es
probable que, con menor intensidad, estos procesos continúen y planteen
necesidades crecientes de alimentación para la población urbana. Sin embargo, la
ganadería se caracteriza por utilizar un espacio que cubre el 56% del territorio
nacional, y ocupar, además de 19 millones de hectáreas de pastizales inducidos y
cultivados, cerca de 91 millones de hectáreas cubiertas por vegetación natural y
sobre todo por, ecosistemas forestales o preferentemente forestales.
Las crecientes tasas de deforestación, degradación y fragmentación de los
ecosistemas forestales y preferentemente forestales del país confirman que lejos
de existir espacios para el crecimiento de la ganadería en la forma (con los
“modelos”) seguida los últimos decenios, los límites para mantener esa forma de
producción son claros, sobre todo si se considera que la población urbana
demandante de alimentos seguirá creciendo, que fenómenos como el cambio
climático seguirán avanzando y que los problemas de seguridad alimentaria
también irán en ascenso. En términos del informe de la FAO citado y de otros
reportes de esa agencia, las necesidades de alimentos seguirán en ascenso y la
base de recursos naturales para producirlos seguirá en degradación, además de la
inseguridad sobre el ritmo que seguirá la economía mundial y la del país en el
corto y mediano plazo.
El marco estructural de la producción pecuaria mexicana apunta a que al menos
dos tercios del abasto de carnes seguirán dependiendo de la avicultura y la
porcicultura cuyos precios son más accesibles para la población y, en el mejor de
los casos, el resto seguirá siendo abastecido por las ramas de ganadería de
rumiantes, basadas principalmente en el pastoreo cuyos costos de producción y
distribución son más altos y tienen menor posibilidad de manipular precios para
28 de 33
una población predominantemente urbana que puede ver mermada su capacidad
de compra.
Son limitadas las posibilidades de seguir recurriendo a “bonos ambientales” como
el representado por el sobrepastoreo o sobre tierras y recursos ambientales de
accesibilidad ilimitada y a costos mínimos o “muy competitivos”. Ante estos
escenarios previsibles, toda la producción de alimentos y, en especial, la
ganadería de pastoreo se enfrentará a la necesidad de revisar a profundidad sus
esquemas de producción y de aprovechamiento de los recursos naturales, sobre
todo de los terrenos de pastoreo que, se quiera o no, son elemento fundamental
de su capacidad de producción.
La apreciación de la FAO en el sentido de que la ganadería mundial se ha
desarrollado en un “vacío institucional”, caracterizado por una normatividad estatal
y social insuficiente, parece ser aplicable a México, como puede ser apreciado en
el análisis del marco normativo presentado en este análisis. Da la apariencia de
que en nuestra normatividad predomina el desfase respecto de la evolución
económica de la ganadería, de la producción alimentaria, de la economía y de la
problemática ambiental del país. Por ejemplo, la normatividad que deriva de la
rama agraria, tiene una base constitucional, pero se limita a prohibir el latifundio y
a fijar el límite territorial de lo que se acepta como “pequeña propiedad ganadera”,
pensando casi exclusivamente en la ganadería extensiva. La ganadería con
tecnología intermedia y aún más, la producción pecuaria intensiva, así como la
nueva situación generada después de la década de 1940, parecen ausentes de
sus consideraciones.
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable, fundamental para el medio rural, alude
poco a la ganadería y predomina en ella el interés, explicable por frenar el
problema del sobrepastoreo. Enfoque similar se percibe en las leyes generales de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y de Desarrollo Forestal Sustentable.
Se tiene que llegar a normatividad de menor jerarquía, como lo son las normas
oficiales mexicanas, para encontrar disposiciones más concretas para regular la
producción ganadera, su manejo y aprovechamiento de los ecosistemas y
recursos naturales.
29 de 33
No obstante, las normas deben contar con elementos para evaluar su impacto
directo sobre el problema que pretenden resolver, así como ser revisadas a la luz
de los cambios en el entorno.
Frente a la problemática de afectación a los ecosistemas forestales por la
sustitución de la vegetación natural o por el daño causado por el sobrepastoreo a
la vegetación primaria e incluso a la vegetación secundaria, así como otros
procesos de deterioro como la degradación de suelos, pérdida de conectividad y
funcionalidad de los ecosistemas conviene revisar el papel de la NOM – 020.
Dadas las cifras deterioro de las tierras, la NOM no está atacando el problema
central que significa la disminución de los impactos ambientales de la ganadería
sobre los terrenos forestales, por lo que el mal manejo de los terrenos de pastoreo
continua constituyendo un factor de amenaza a los ecosistemas debido a varios
factores, entre ellos:







Un primer aspecto es que la NOM se enfoca a terrenos que requieren
acciones de rehabilitación, mejoramiento y conservación, pero no establece
una diferencia en el tipo de actividades o prácticas que hay que realizar
para cada condición.
No considera como una medida contundente el respeto a la capacidad de
carga expresada en el Coeficiente de Agostadero establecido por la
COTECOCA, mismo que además tendría que ser actualizado.
No aborda la condición específica del sitio respecto a su grado de sub o
sobrepastoreo por lo que las medidas son demasiado generales.
El término de terreno forestal de pastoreo no existe en el marco jurídico
vigente y tampoco constituye una categoría de alguna clasificación de
terrenos o zonificación forestal.
No establece una clara delimitación de este tipo de terrenos, por lo que
queda abierta la posibilidad de que cualquier tipo de terreno forestal sea
considerado también de pastoreo, sin establecer restricciones.
Considera entre las especificaciones la realización de actividades que
incluyen a la remoción de vegetación, sin establecer parámetros o límites.
Esto, además entra en franca contraposición con el cambio de uso de
terrenos forestales que implica la remoción total o parcial de la vegetación.
Posibilita la introducción de especies no nativas, lo que podría impactar
negativamente al biodiversidad y podrán establecerse especies exótica
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“cuando exista suficiente evidencia experimental, validada por instituciones
de investigación que demuestren la superioridad sobre las opciones nativas
y que no constituyan un riesgo para los ecosistemas”. Al parecer restringe
el concepto de comportamiento superior solamente a una cuestión de
producción de forraje.
Si bien las cifras de deforestación se han visto aminoradas en los años recientes,
el problema ambiental que genera la ganadería extensiva persiste y presenta
manifestaciones diversas:
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Existe un proceso de empobrecimiento de los sitios (diversidad florística)
Desplazamiento de hábitat de especies silvestres
Incremento de especies exóticas en los terrenos de pastoreo
Los terrenos utilizados para la actividad pecuaria suelen carecer de
corredores biológicos, lo que significa una importante pérdida de
conectividad y funcionalidad ecológicas
Degradación de suelos
Acciones de mejoramiento que implican la simplificación versus la
diversidad de organismos vivos.
Aunque su nivel de aplicación es prácticamente nulo, jurídicamente, contiene el
conflicto relacionado con la denominación de terrenos forestales de pastoreo, que
es relevante porque constituye su objetivo y campo de aplicación.
Lo expuesto en este apartado determina que si bien el problema ambiental
persiste, la NOM-020 no es pertinente, es decir ya no es adecuada en el actual
contexto, por lo que se requiere analizar alternativas para mejorar la regulación en
el tema.
Recomendaciones
Es evidente que la ganadería requiere ser normada para garantizar que sea
ambientalmente sustentable, para posibilitar su desarrollo en el futuro, y para
garantizar un medio ambiente sano para todos los mexicanos y preservar el capital
natural para la actual y para las futuras generaciones. La información expuesta
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muestra que en estos aspectos, se tienen pasivos riesgosos que requieren ser
justipreciados, en sus dimensiones éticas y prácticas pero, sobre todo en estas
últimas, sin renunciar a una visión estratégica de largo plazo. En función de lo
anterior, se hacen las siguientes recomendaciones:
1.
Cancelar la NOM-020. En el plazo inmediato, se propone la cancelación
debido a que se requiere hacer cambios en el fundamento jurídico, en el
objetivo y campo de aplicación y en el cuerpo de medidas regulatorias, es
decir, cambios de fondo. Además, la cancelación reduce el riesgo, por
mínimo que éste sea, de que pueda ser utilizada para encubrir cambios de
uso de suelo.
El proceso de cancelación de una Norma Oficial Mexicana requiere realizar
el mismo procedimiento que se llevó a cabo para su elaboración, tal como
lo establece el artículo 51 párrafo tercero de la Ley Federal sobre
Metrología y Normalización, por lo que deberá incluirse en el Programa
Nacional de Normalización correspondiente y ser sometida a la aprobación
del Comité Consultivo Nacional de Normalización de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (COMARNAT) para publicar el Aviso de Cancelación en
el Diario Oficial de la Federación.
2.
Desarrollar una nueva norma oficial mexicana. Se propone una nueva
NOM de acuerdo a lo establecido en el Artículo 130 de la Ley General de
Desarrollo Forestal Sustentable. Puesto que el artículo mencionado aborda
los aspectos de prevención y control del sobrepastoreo en terrenos
forestales; la determinación de coeficientes de agostadero; la evaluación de
daños a suelos y pastos; la regulación de los procesos de reforestación y
restauración de áreas afectadas; y la compatibilización de las actividades
silvopastoriles, es posible que pueda generarse más de una NOM. En el
desarrollo de esta NOM debe asegurarse una estrecha participación de la
Coordinación General de Ganadería de la SAGARPA y de la Comisión
Nacional Forestal como asociados principales.
3.
Promover la aplicación de la NOM una vez que sea elaborada, aprobada
y publicada. Una estrategia de promoción ante las organizaciones
ganaderas y la vinculación de la NOM a programas de apoyo, como
mecanismo de eco-condicionalidad, debe ser puesta en marcha.
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4.
Articular la NOM con otros instrumentos para una ganadería
sustentable en convivencia con ecosistemas forestales. La NOM o NOMs a
desarrollar debería estar complementada con una estrategia de fomento de
prácticas como establecimiento de sistemas silvopastoriles, corredores
biológicos y conservación de la biodiversidad que puede ser conceptos de
apoyo tanto en programas de la CONAFOR como de la SAGARPA.
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