El GATS de la OMC y el Fomento del Turismo Sustentable
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El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) de la OMC y el Fomento del Turismo Sustentable Documento Oficial de la Declaración de Berna y el Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo, en Suiza, sobre la Política de Liberalización del Sector Turismo de la Organización Mundial del Comercio (WTO-OMC) Contenido: I. II. III. IV. Expansión del Sector Turismo en Países en Desarrollo La OMC y el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, GATS 1. Promesas no cumplidas de los países industrializados de otorgar a países en desarrollo acceso a los mercados y a la tecnología 2. Miedo a una mayor concentración en el sector de turismo 3. Limitación del derecho a regular de los gobiernos locales 4. Incentivos a la Inversión Extranjera, en desventaja de la población local 5. Tendencia creciente a la privatización La Postura de Suiza en las negociaciones del GATS Resumen y Exigencias de la Declaración de Berna y el Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo 1 Prefacio En la Organización Mundial de Comercio (OMC), se están realizando negociaciones para la liberación del sector de servicios. En la ronda actual, los países industrializados están solicitando a los países en desarrollo abrir el mercado de los servicios públicos más importantes, como el abastecimiento de agua y energía, así como los mercados financieros y de turismo a la inversión extranjera. Además, de abolir ciertas regulaciones consideradas como barreras al comercio. Mientras que por varios años las peticiones de liberalización y desregularización de los servicios públicos han sido fuertemente criticadas por las ONGs, el impacto de una mayor apertura del sector turismo, prácticamente esto no ha sido un tema de discusión. A consecuencia de las altas tasas de crecimiento en comparación con otros sectores y a pesar de las crisis y recesiones, el turismo se ha convertido durante los últimos años en una de las industrias líderes en el mundo. Razón por la cual, particularmente los países en desarrollo, han puesto altas expectativas en el turismo para obtener divisas y crear empleos. Esto está siendo alentado por organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la Organización Mundial de Turismo (OMT). La Organización Mundial de Turismo, que ha sido recientemente transformada en una agencia especializada de las Naciones Unidas, en sus últimos informes enfatiza el rol del turismo en la reducción de la pobreza. Hace referencia a la creciente cantidad de iniciativas que trabajan por la sustentabilidad ambiental y la responsabilidad social en el turismo –una clase de turismo que se beneficia de las comunidades locales como destinos turísticos y contribuye al desarrollo sustentable-. No obstante, como lo indican experiencias en el mundo, este tipo de iniciativas son precisamente las que se ven continuamente amenazadas por la creciente liberalización y desregulación, llevando a la privatización, especulación y a la explotación de las personas y la naturaleza en los destinos turísticos. Los expertos concuerdan en que el turismo ya ha sido bastante liberalizado, debido, en parte, a la extensa apertura de este sector que muchos países acordaron al término de la Ronda de Uruguay del Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT) en 1994. Hasta la fecha, no ha habido una estimación integral de los impactos de la liberalización. El turismo es un sector muy complejo, estrechamente asociado a una amplia gama de sectores económicos, que tiene una profunda influencia en las estructuras sociales y la forma de vida de las personas en los destinos turísticos. En vista de las negociaciones del GATS en curso, existe una evidente necesidad de una discusión más detallada. En este documento, la Declaración de Berna y el Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo pretenden mostrar por qué tales políticas de liberalización y desregulación van en contra de las estrategias efectivas de reducción de la pobreza. Marianne Hochuli, Declaración de Berna Christine Plüss, Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo Zurich, Basilea, Octubre 2004/Enero 2005 2 I. El Boom del Sector Turismo en Países en Desarrollo El turismo es considerado como uno de los sectores económicos más importantes y de mayor crecimiento a nivel mundial. En particular, los viajes internacionales hacia los países en desarrollo, han experimentado un rápido crecimiento durante las últimas dos décadas. En 1978, el número de llegadas internacionales registradas en los países en desarrollo era de 27,3 millones de personas y en 1998 este índice aumentó a 189,7 millones. La participación de los países en desarrollo en el mercado del turismo mundial durante ese mismo período, creció constantemente de 11 a 30,34 %. Pese a que hechos como los atentados terroristas del 11 Septiembre de 2001 en EE.UU., los ataques con bombas en destinos turísticos como Bali y Djerba, y la epidemia de SARS, frenaron temporalmente esta tendencia, la demanda turística se recuperó rápidamente.1 En el 2003, se contaron cerca de 700 millones de arribos internacionales, con turistas que gastaron US$514 mil millones, apróximadamente un 8,5% más que el año anterior. La OMT espera que el número de turistas internacionales aumente a mil 560 millones para el 2020.2 De acuerdo con estas estimaciones, el turismo representa alrededor de un tercio del comercio mundial de servicios, siendo los países industrializados lo que alcanzan la mayor porción del mercado. En Suiza, por ejemplo, el turismo es el tercer sector exportador, generando un 7% de las ganancias por exportaciones.3 En muchos países en desarrollo, el turismo es una fuente de moneda extranjera y de empleos. El turismo es una industria basada en el trabajo y de acuerdo los expertos del “World Travel & Tourism Council”4, es el empleador más importante del mundo, con una cantidad estimada de 200 mil millones de empleados. El Turismo como Instrumento en la Disminución de la Pobreza No es sorprendente que el turismo sea visto como una luz de esperanza en todas las Regiones del mundo que deben enfrentar crisis y endeudamiento, y que tratan de generar empleos y divisas promoviendo el turismo. Tales esperanzas son fuertemente alentadas por organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la Organización Mundial de Turismo (OMT). En sus últimos informes, la Organización Mundial de Turismo, que se ha convertido recientemente en una agencia especializada de las Naciones Unidas, enfatiza el rol del turismo en la reducción de la pobreza a nivel mundial.5 Se ha dicho que el turismo contribuye significativamente a las Metas del Milenio de la Organización de Naciones Unidas (ONU), que incluyen la reducción de la pobreza como un objetivo central: reducir la cantidad de personas que viven con menos de un dólar al día a la mitad de las que habían en 1990, para el año 2015. ______________________________________________________________ 1. Beyer, Matthias: Tourismus und Entwicklungszusammenarbeit – wi (e) der besseren Wissens?! En: TRIALOG 79, Revista para la Planificación y Construcción en el Tercer Mundo, 4/2003. 2. WTO-OMT news 4, sitio web de la Organización Mundial del Turismo www.world-tourism.org, 16/08/2004. 3. Schweizer Tourismus in Zahlen, Bundesamt für Statistik, GastroSuisse, hotelleriesuisse, Schweiz Tourismus, Schweizer Tourismus-Edición de Julio 2004, www.swisstourfed.ch; Die Schweizer Reisebranche. Schweizerischer Reisebüro-Verband, Abril 2004, www.srv.ch. 4. The World Travel & Tourism Council (WTTC) es una asociación mundial de cerca de ochenta líderes de todas las ramas de la industria; WTTC: Travel & Tourism – Jobs for the Millennium, 1997 y ff. www.wttc.org. 5. World Tourism Organization: Tourism and Poverty Alleviation. Recommendations for Action, 2004. 3 Para que el turismo ayude a los pobres, la OMT destaca los siguientes aspectos para ser tomados en especial consideración: - Los empleos deberían crearse en especial para la población local y para los pobres, y proporcionar oportunidades a los empleados para obtener habilidades y experiencia. - Los productos y servicios deberían ser comprados mayoritariamente en la Región, para aumentar el valor agregado del turismo. - Se debe dar un énfasis especial a la creación de pequeñas y medianas empresas, además de empresas dirigidas por la comunidad - El sistema de impuestos se debería diseñar de tal forma que beneficie a los pobres. - Los incentivos de impuestos orientados a atraer inversionistas extranjeros, deben ser tratados con cuidado. - La inversión en infraestructura debe beneficiar a los pobres. - La población local debe tener derecho a recibir información y participar en la toma de decisiones de los proyectos de turismo. - Los derechos de propiedad, en particular los de las mujeres, se deben fortalecer. El informe de la OMT pone especial énfasis en la necesidad de nuevas legislaciones, impuestos, tarifas reguladoras y condiciones para la inversión que beneficien a la población. Además, de normas medioambientales. Todo lo anterior como requisito para una equitativa distribución de los beneficios derivados del turismo. La mayoría de estas exigencias son el resultado estudios recientes y de proyectos del programa “turismo pro-pobres” del Departamento Británico para el Desarrollo Internacional (DFID)6, como también de las primeras iniciativas de comercio justo.7 Estas exigencias surgen de los principios establecidos en declaraciones y acuerdos internacionales, como el “Código Global de Ética para el Turismo” y las directrices para el desarrollo sustentable del turismo aprobadas en la Convención en Diversidad Biológica. Sin embargo, estas exigencias contrastan bruscamente con la actual tendencia del turismo hacia la liberalización, desregulación y con los conceptos de la OMC, los que serán defendidos en las próximas negociaciones GATS por la Organización Mundial de Turismo. Hasta ahora, la OMT no ha explicado claramente cómo planea integrar coherentemente su política de “reducción de pobreza” con la de liberalización.8 _______________________________________________ 6. www.propoorturism.org.uk 7. Por ejemplo, en Sudáfrica ver www.fairturismsa.org.za, en el Reino Unido ver www. turismconcern.org.uk, en Suiza ver www.akte.ch 8. “Democratise Tourism!”, En: Kurznachrichten 2/2004, Arbeitskreis Tourismus & Entwicklung, Abril 2004. 4 La Reducción de la Pobreza Requiere Desarrollo y Participación Equitativa Muchos casos de estudio en destinos turísticos de alrededor del mundo, evidencian que son los grupos más débiles y en desventaja social – población indígena, minorías étnicas, campesinos sin tierra, mujeres y niños – son los que resultan más perjudicados, mientras el turismo sigue expandiéndose, mientras que éstos son explotados cada vez más. Los estudios en “turismo pro-pobres” han mostrado que, sobre todo los más pobres entre los pobres, no se benefician mucho del turismo a menos que reciban un apoyo específico. Por ejemplo, educación y acceso a préstamos de iniciación a tasas razonables. El turismo aporta empleos, pero como indican los informes de la OIT, incluso en el sector formal, las condiciones de trabajo son a menudo precarias y los sueldos son bajos. De acuerdo con los cálculos de la OIT, entre 10 y 15% de los empleados del sector turismo son niños y jóvenes menores de 18 años.9 El turismo no sólo crea empleos, sino también contribuye a la pérdida de empleos en sectores tradicionales como la pesca y la agricultura. Asegurar los derechos básicos de las personas en los destinos turísticos, como el derecho a servicios básicos y a vivir con dignidad, así como la participación democrática en el desarrollo del turismo, son requisitos innegables para que las comunidades tengan una justa participación en el turismo y se puedan beneficiar de él. Las Mujeres en el Turismo De acuerdo a las estimaciones hechas por Organización Internacional del Trabajo (OIT), las mujeres forman entre un 60 y 70% de la fuerza laboral en el turismo mundial. El turismo pareciera ser un sector que ofrece reales oportunidades a las mujeres, quienes son las más afectadas por la pobreza. Sin embargo, las mujeres en el turismo están en condiciones inferiores que los hombres. Mientras que ellos dominan el sector formal, las mujeres son, comúnmente contratadas como trabajadoras informales y tienen una mayor participación de los empleos mal pagados, como por ejemplo, mucamas y trabajadoras no calificadas. Ellas hacen la lavandería, son recepcionistas, niñeras o asistentes de cocina en restaurantes. Incluso, en puestos comparables, ellas ganan en promedio entre 20 y 30% menos que sus colegas hombres. Las mujeres predominan en pequeñas agencias de viajes, mientras que los hombres dominan sectores importantes como aerolíneas, ferrocarriles, cadenas hoteleras, arrendadoras de autos, y revistas de viajes. Las mujeres con buena educación y algún capital, p.e. su propia casa para un hospedaje, se pueden beneficiar eficazmente del turismo, ya que les ofrece una oportunidad de empleo e independencia económica. Mientras, muchas otras soportan una mayor carga laboral y una creciente explotación. Las mujeres juegan un papel importante en las estrategias de marketing de los operadores de turismo. En muchos países, el turismo sexual y la prostitución se han transformado en los medios más lucrativos de generar ingreso. Debido a las desigualdades de género existentes, se requiere que los gobiernos mejoren las condiciones para las mujeres, incorporando medidas dirigidas a ellas, como la capacitación y mejor acceso al crédito para trabajadoras por cuenta propia.10 --------------------------------------------------------------------9. Plüss, Christine: Ferienglück aus Kinderhänden. Kinderarbeit im Tourismus, Rotpunktverlag 1999. 10. Wlliams, Mariama: The Political Economy of Tourism Liberalization, Gender and the GATS, auf www.coc.org/. Hemmati, Minu, Marsh, Lara: Gender & Tourism, Report for the UN Commission on Sustainable Development, 7th Session, 1999. 5 Futuro Incierto La liberalización y desregulación ha traído cambios dramáticos en toda la industria turística. Las aerolíneas, han avanzado particularmente y han producido en los últimos dos años, exceso de capacidades y tarifas significativamente más bajas. Debido a la dura competencia y a la presión sobre los precios en todas las ramas de la industria turística, ha aumentado rápidamente la concentración. Un pequeño grupo de trasnacionales integradas ha llegado a dominar el mercado del turismo mundial. Compañías de otros sectores, como la electrónica, el procesamiento de alimentos e incluso la industria del acero (como en caso de la poderosa TUI) se han integrado al lucrativo negocio del turismo. Las estructuras y personas responsables son cada vez más difícil de identificar.11 En los últimos años, el turismo en algunos países ha sufrido serios contratiempos y los expertos concuerdan en que el futuro guarda muchas incertidumbres. La competencia entre las compañías y los destinos sigue aumentado, mientras que los (bajos) precios son cada vez más importantes.12 Estos hechos, harán particularmente difícil que los países en desarrollo confíen en el turismo como una fuente segura de ingreso. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) ha estimado que, del precio que paga un turista en su lugar de origen por unas vacaciones en el extranjero, sólo el 50% en promedio irá en beneficio directo del lugar.13 Mientras menos desarrollada sea la economía, mayor es la cantidad de bienes que se requiere importar para atender las necesidades de los turistas extranjeros, y menos dinero queda en el lugar de destino. Muchas de las islas estado en desarrollo, logran retener apenas el 10% o incluso menos.14 Teniendo en cuenta las filtraciones y las frecuentes prácticas de comercio injusto por parte de las grandes empresas de turismo (presión sobre los precios a proveedores, evasión de impuestos, etc.), David Díaz Benavides de la UNCTAD concluye que “algunos destinos turísticos de países en desarrollo estarían subsidiando a turistas extranjeros”. Filtraciones Como lo han mostrado recientes sondeos en Alemania15, el 80% del turismo hacia los países en desarrollo lo organizan operadores de turismo y son vendidos como paquetes turísticos. El Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo ha calculado, sobre la base a datos de la industria, cuánto dinero obtendría Sudáfrica de un paquete turístico, usando una aerolínea sudafricana y alojamiento clase media16. Aproximadamente, un cuarto del precio de venta de 5215 francos suizos, queda con el operador de turismo para gastos de presentación, marketing y ventas. Los tres cuartos restantes van para el pasaje aéreo y servicios contratados en Sudáfrica. Sin embargo, más del 40% son filtraciones que se van en importaciones. La aerolínea South African Airways (SAA), gasta el 65% de su ingreso bruto en comprar combustible y pagar por su flota aérea, que arrienda en Suiza. Tan sólo 500 francos se quedan para cubrir costos administrativos, de personal, e impuestos en Sudáfrica. En tierra el balance luce más favorable, ya que, a diferencia de otros países en desarrollo, Sudáfrica produce una gran cantidad de los bienes utilizados localmente en el turismo. Sin embargo, aquí también hay filtraciones, que alcanzan el 30% del ingreso bruto, a consecuencia, principalmente, de la importación de mobiliario y artículos de lujo, y al pago de licencias de hoteles bajo franquicia de cadenas internacionales. Finalmente, sólo el 42 % del precio pagado por los turistas suizos beneficiará a Sudáfrica. 6 II. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), de la OMC (General Agreement on Trade in Services) Al terminar el 2005, y según los países industrializados apoyados por el GATS, se debería alcanzar una nueva ronda de liberalización en sector de servicios, especialmente el turismo. Ya en 1994, cuando se negociaban por primera vez los servicios en tratados internacionales, 119 países (de 227) acordaron liberalizar el turismo y sus servicios asociados. No hubo otro sector de servicios en que se hicieran más compromisos que en el turismo. Los países en desarrollo abrieron particularmente el sector “Hoteles y Restoranes” a inversionistas extranjeros. En la siguiente ronda, se esperan más avances hacia la liberalización, principalmente en los sectores hoteles/restoranes, agencias de turismo y operadores turísticos, además de la liberalización en otros sectores relacionados al turismo.17 El sector turismo está bajo la categoría 9 del GATS dividido en cuatro sectores: • • • • Hoteles/restoranes Agencias de viaje (retailers) / operadores turísticos18 Guías turísticos Otros servicios Esta clasificación es muy general e incompleta, ya que casi cualquier servicio está relacionado con el turismo: por ejemplo, el transporte, cualquier forma de pasatiempos, cultura y deportes, servicios financieros como tarjetas de crédito, servicios bancarios y seguros de viaje. Además de la agricultura, construcción, corredores de propiedades, educación, servicio postal y telecomunicaciones. También involucra a sectores importantes como servicios públicos (p.e. agua y energía) y protección del paisaje natural. Ante cada compromiso de liberalización, es necesario analizar en detalle qué otros sectores se verán afectados. En las próximas negociaciones del GATS, los países en desarrollo están llamados nuevamente a enviar ofertas de liberalización a la OMC. Los países están reticentes a hacerlo, ya que la última petición enviada por Brasil, muestra que los compromisos de liberalización una vez hechos, prácticamente no pueden revertirse. A causa de a la falta de ofertas de liberalización, el Presidente de las Negociaciones en Comercio de Servicios de la OMC, Alejandro Jara, tomó medidas drásticas: en marzo de 2004, alentó a la industria de los servicios a exigir a los países reacios, que presenten ofertas lo antes posible. La propia industria de servicios debe convencer a los delegados de comercio de los países en desarrollo, que un mercado de servicios abierto traerá crecimiento, bienestar y desarrollo. Con esto, la industria persigue sus propios objetivos de obtener máxima rentabilidad: Stefan Pichler, CEO de Thomas Cook, como Presidente del Grupo de Discusión, “Industria del Turismo en Berlín”, apeló a los políticos a que trabajen activamente hacia la eliminación de las barreras al comercio existentes. Es necesario que las “realidades comerciales” sean reconocidas internacionalmente.19 Existe una presión creciente sobre los países en desarrollo, para hacer ofertas de liberalización en las áreas de servicios públicos, mercados financieros y turismo. Ya en 1994 muchos países abrieron sus mercados de turismo, a menudo argumentando que, en la práctica, 7 este sector ya se había liberalizado en gran medida. Pero en muchos casos, se mencionó que a consecuencia de que los negociadores eran apenas conscientes de las complejidades del turismo y sus grandes impactos sobre las comunidades en los destinos turísticos. Sin embargo, la liberalización que ya está en marcha nunca ha sido evaluada. En vista de las experiencias logradas en los últimos años, los expertos en desarrollo temen que otra ronda de liberalización y desregulación tendrá las siguientes consecuencias: 1. Promesas no cumplidas de los países industrializados, de otorgar a países en desarrollo acceso a los mercados y a la tecnología Durante la ronda de Uruguay, muchos países en desarrollo, algunos con sectores de servicios débiles, se opusieron a un acuerdo de la OMC sobre servicios. Fueron convencidos finalmente, entre otras cosas gracias a la promesas de los países industrializados, de un acuerdo que les concedería un mejor acceso a los mercados de otros países, acceso a nuevas tecnologías y sistemas de información. Así también, el GATS en su artículo IV obliga a los países industrializados a mejorar la disponibilidad de las tecnologías de servicio para los países en desarrollo. Sin embargo, en la práctica, ocurre frecuentemente todo lo contrario: se les dificulta el acceso. Un claro ejemplo son los sistemas de reserva y distribución mundiales en el turismo: los operadores de turismo de países en desarrollo dependen fuertemente de los sistemas de reservación computarizados (CRS), como SIR, tels Star y One Wolrd, además de los sistemas de distribución mundial (GDS) como Amadeus y Worldspan, los que a través de Internet, dan acceso a los servicios más baratos (vuelos, hoteles de cadenas hoteleras, arriendo de autos, eventos, etc.). El turismo y los viajes, tienen altísima demanda en Internet, las tasas de crecimiento son considerables: en el 2002, se vendieron viajes y productos turísticos por más de 4 mil millones de franco suizos a través de Internet a nivel mundial. Los sistemas de reservas están en manos de aerolíneas y corporaciones de turismo, o de grandes firmas comerciales independientes en el Norte. Los operadores de turismo de países en desarrollo se han quejado de no tener acceso a los sistemas de reserva, lo que significa que tampoco tienen el acceso al mercado que se les prometió, es decir, se les niega la posibilidad de hacer conocida su oferta turística en los países industrializados. Lo que es aún peor, el uso creciente de tecnología moderna en el turismo amenaza con aumentar la brecha entre el Norte y el Sur. Anteriormente, los países en desarrollo eran competitivos gracias a su clima favorable, acceso al mar, poseer una diversidad cultural y biológica. Pero, ahora el acceso a información internacional y a sistemas de reservas on-line, se convertido en un factor crucial. 2. Miedo a una Mayor Concentración en el Sector Turismo En muchos países industrializados, la concentración en el sector turismo está mucho más avanzada que en países más pobres. Mientras que en EE.UU., por ejemplo, tres de cada cuatro hoteles pertenecen a una cadena de hoteles, en países en desarrollo esto ocurre a lo más en uno de cada diez hoteles. En estos países predominan los negocios pequeños y de familia.20 Los negocios pequeños y medianos, que dominan el turismo en el Sur cada vez compiten más con multinacionales de gran capital y equipadas con alta tecnología. En Alemania, durante 2002 y 2003 las tres compañías líderes en turismo, TUI Alemania, Thomas Cook, y Rewe Touristik, tenían una participación en el mercado del 68% en la venta de viajes turísticos.21 Es probable que la concentración aumente en el futuro.22 Mientras que hace diez años existían en todo el mundo muchas compañías que operaban a nivel nacional, hoy existen grandes agrupaciones de empresas que dominan el sector turístico internacional. Estas 8 organizaciones están cada vez más integradas en la cadena de producción (concepto, ventas, marketing, transporte, acomodación, etc.). Los países desarrollados han exigido, dentro de las negociaciones del GATS, una mayor liberalización por parte de los países en desarrollo en los campos de las agencias de viaje, revendedores (retailers) y operadores turísticos. Además, del sector Hotelero que ha sido fuertemente integrado. Los países en desarrollo temen y con justificada razón, que una mayor apertura de los mercados llevará a la formación de oligopolios por las grandes agrupaciones de empresas turísticas, aumentado la presión sobre las compañías locales y reduciendo aún más sus oportunidades de ingresos. 3. Limitación del Derecho a Regular de los Gobiernos Locales Aunque el preámbulo del GATS reconoce el derecho de los estados miembros de la OMC “a regular e introducir nuevos reglamentos sobre el suministro de servicios dentro de sus territorios, para que cumplan con sus metas políticas”, el artículo IV del GATS exige que las regulaciones nacionales sean “aplicadas en forma razonable, objetiva e imparcial” y que no constituyan barreras innecesarias al comercio de servicios (Art. VI.4). En los casos conflictivos, se dejará al sistema de resolución de disputas de la OMC, que juzgue si una medida es considerada razonable, objetiva e imparcial. Esto reducirá significativamente la posibilidad de los gobiernos a regular adecuadamente sus políticas de inversión y de turismo, a nivel nacional y local. Es importante que se pueda dar un apoyo dirigido a iniciativas sustentables y justas, particularmente en el turismo, que depende de paisajes atractivos no dañados y de la hospitalidad de la población. Los gobiernos locales debieran poder dictar leyes sobre los derechos de propiedad y de posesión de tierras, en favor de la población, o por ejemplo, entregar concesiones a hoteles que emplean un alto número de personas de la comunidad local, dar preferencia al mercado local de materiales de construcción, comestibles y mano de obra, paralelamente tener cautelosas políticas sobre el suministro de agua y energía. Los rígidos principios de la OMC, el de “trato nacional” y el de “nación más favorecida”, que exigen el trato igualitario de todos los inversionistas (locales y extranjeros), impiden la promoción y preferencia de ciertos contratos especialmente duraderos. Entre tanto, las regulaciones del GATS se aplican también a nivel local, causando un importante retraso a los procesos de descentralización, que se realizan en algunos países. En India, por ejemplo, un proceso que dará mayor espacio para negociar a las comunidades, fue incorporado a la constitución, recién en 1992: “Ahora que hemos estado aprendiendo por poco tiempo, a establecer una democracia a nivel comunitario, estos procesos son puestos en peligro por el acuerdo multilateral GATS, que tendrá impacto incluso a nivel local” dice el experto en desarrollo K.T. Suresh, de la ONG Equations, en Bangalore.23 Ejemplos de regulaciones a ser abolidas En el 2000, Estados Unidos solicitó mediante la OMC abolir las siguientes regulaciones: • Limitaciones a la porción de firmas extranjeras en una inversión conjunta • Restricciones a la venta o arriendo de propiedades inmobiliarias • Requerimiento de prueba de necesidades económicas (Economic Need Test) • La obligación de colaborar con un socio local 9 • El acceso de los oferentes a los programas gubernamentales o incentivos de impuestos • La obligación de emplear a personal de la localidad • Limitación a la repatriación de ganancias A causa de una filtración, se conocieron las peticiones detalladas enviadas por la UE, a todos los miembros de la OMC. De acuerdo con la UE, las siguientes regulaciones deben ser abolidas: • Jordania requiere de oficinas de viajes extranjeras, para que sus viajes sean conducidos por compañías locales. • Egipto limita el número de hoteles y restoranes, y demandan una prueba de necesidades económicas. Los casinos sólo están permitidos en los hoteles de cinco estrellas. • Barbados cobra un impuesto especial a los inversionistas extranjeros, por la compra o venta de tierras y acciones, de acuerdo al monto de la transacción. Más aún, la UE también intenta abolir restricciones que requieren a las compañías extranjeras que colaboren con socios locales. Sin embargo, es este tipo de colaboración en el turismo, la que puede aumentar significativamente el valor agregado regional y local. Estas normas son importantes además, para facilitar la responsabilización de las empresas en casos de no conformidad. Los activos de las compañías registradas localmente se pueden confiscar a través de la justicia local, mientras que las multinacionales extranjeras pueden transferir activos hacia el exterior.24 4. Incentivos a la Inversión Extranjera, en Desventaja de la Población Local El Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, la Organización Mundial del Turismo (WTO-OMT) y la Organización Mundial del Comercio (WTO-OMC) están llamando a los países en desarrollo a promover el turismo, para generar divisas y “combatir” la pobreza. Para lograrlo, los países deberían aplicar distintos incentivos a la inversión para atraer a los inversionistas extranjeros. Así es que en muchos casos, se libera de impuestos a los inversionistas por diez años o más, y se les ofrece importaciones y repatriación de ganancias libre de costo. Las recaudaciones de impuestos se utilizan para invertir en infraestructura (agua, electricidad, caminos, etc.), con la que la población local a menudo sólo puede soñar. Estas medidas son a la vez gastos públicos, e incentivos a la inversión, que en la práctica son subsidios fiscales y representan una significativa pérdida de ingreso a la tesorería – dinero que podría haberse invertido directamente en el desarrollo social de la población regional. 5. Tendencia Creciente Hacia la Privatización La política de atraer inversionistas extranjeros a casi cualquier costo, va de la mano con la liberalización que propone el GATS y promueve la ya existente tendencia a la privatización. Luego de ésta las empresas de servicio, cada vez es más frecuente la privatización de sitios de atractivo turístico, naturales y culturales. 10 El Caso de Perú Tratando de promover el turismo, bajo presión por pagar deudas, Perú privatizó las instalaciones turísticas que rodean las famosas ruinas de Machu Picchu, entregando concesiones a compañías privadas. En 1996, la empresa Perú Hotels, una subsidiaria de la norteamericana Orient Express, se le otorgaron los derechos para el hotel “Montaña Sagrada”, junto a las ruinas por los próximos 30 años, así como el tren desde Cuzco hasta Aguas Calientes, a los pies de las ruinas. La misma compañía, dirige un hotel de lujo en Cuzco. Los turistas ahora evitan a los comerciantes y proveedores de servicios turísticos del lugar, mientras que la población local ya no puede pagar los altos precios de las entradas y el transporte. Aún no está claro como se puede regular la afluencia de turistas en el futuro. De acuerdo con la UNESCO, la herencia de Machu Picchu a la humanidad está gravemente amenazada.25 El gobierno de Perú está planeando abrir al mercado Playa Hermosa, cerca de Tumbes, una playa hasta ahora prácticamente sin visitar, en el Norte del País y pretende comprar 1000 hectáreas de tierra, a agricultores arroceros y bananeros de la zona. Se otorgarán concesiones sólo a potenciales inversionistas extranjeros, por un tiempo de 50 a 60 años, para la construcción de resorts e instalaciones recreativas de lujo, con canchas de golf y de tenis para el turismo de primera clase. Esto requerirá la expropiación de tierras, y la pérdida del sustento para cerca de 10,000 pescadores y agricultores. El gobierno también tiene planes similares para Kuélap (provincia del Amazonas), uno de los sitios arqueológicos más importantes en Perú, que data de tiempos pre-incaicos. Ambas zonas se han declarado lugares para el turismo privado y se han enmendado las leyes necesarias, sin informar ni mucho menos consultar a la población afectada.26 La privatización de la tierra y la especulación que conlleva, traen un aumento de los precios de las propiedades y les quita, sobre todo a los más pobres, la posibilidad de usar las tierras comunitarias para su sustento. Con mayor frecuencia, se entregan áreas protegidas e incluso, parques nacionales al sector privado. Bajo una creciente presión financiera, las autoridades de gobierno de varios países africanos han estado, desde hace un par de años, entregando al sector privado concesiones de largo plazo para parques nacionales completos y la infraestructura para visitantes, como alojamientos y alimentación. Que el sector privado maneje las instalaciones turísticas tiene una buena lógica comercial. No obstante, las condiciones bajo las cuales se otorgan estas concesiones casi nunca son puestas a discusión pública. En Zambia, por ejemplo, esto produjo intensas protestas contra el gobierno, el cual otorgó concesiones al sector privado, en contra de los intereses de la población indígena, que ha protegido el patrimonio natural por siglos. También en Sudáfrica se escucharon fuertes críticas, ya que a la hora de entregar concesiones, rara vez se consideran las iniciativas locales que buscan formas de turismo más responsable y que tomaran en cuenta los aspectos sociales, económicos y ecológicos. Durante el Congreso Mundial de Parques, en Septiembre de 2003 en Durban, el Programa de la Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP), presentó estudios que indicaban que las zonas de mayor diversidad biológica, están particularmente amenazadas por al turismo. En estas áreas extremadamente frágiles, el turismo ha crecido a más del doble y, en Sudáfrica, ha llegado a aumentar tanto como el 500%.27 Financiar la protección de la naturaleza mediante empresas de 11 turismo, sigue provocando problemas sin resolver, que las autoridades gubernamentales deben manejar responsable y cuidadosamente, especialmente en lo relacionado con pueblos indígenas. III. La Postura de Suiza en las negociaciones del GATS: Exigencias de Liberalización a Países en Desarrollo En su solicitud a la OMC sobre “El Turismo y la Industria de los Viajes”, la Secretaría Estatal de Asuntos Económicos (SECO) de Suiza señala que: “En este ámbito, Suiza es muy competitiva y ha presentado una gran cantidad de peticiones en las áreas de hotelería, restoranes, agencias y operadores de viajes. Para estas áreas, Suiza ha solicitado la apertura de los mercados, en particular, para el comercio que atraviesa fronteras (por ejemplo, la venta de servicios de Suiza a un tercer país)”.28 No resulta fácil de comprender la argumentación oficial, de que a causa de su competitividad, Suiza exige también la apertura de mercados del turismo en otros países, como se lamenta la propia Secretaría Estatal de Asuntos Económicos (seco), cuando se trata de reducción de impuestos (como el IVA al turismo en Suiza y hacia el exterior) o subvenciones, la falta de competitividad de la industria turística Suiza – por lo general, no es disputada.29 En la petición de la OMC de mayo de 2001, Suiza criticó las “barreras al comercio” existentes en los países en desarrollo como “pruebas de necesidad económica” (Economic Needs Test) a hoteles y restoranes, reclamando que tales pruebas constituían un anacronismo. De acuerdo con la solicitud de Suiza, en una economía de mercado, el decidir si un país o Región necesita o no, más hoteles o restoranes no debería corresponder al gobierno, sino al mercado. Sin embargo, desde el punto de vista del desarrollo, tiene sentido limitar la cantidad o la calidad de los hoteles en una Región a la llamada capacidad de carga o “carring capacity” como lo muestran diferentes acuerdos internacionales (como las directrices sobre biodiversidad para el turismo) y estudios (p.e.WWF, IUCN). Además, a Suiza le gustaría mejorar el acceso al mercado para los agentes de viajes y operadores de turismo y abolir regulaciones existentes que no fueron especificadas.30 En términos muy generales, las peticiones de Suiza para una mayor liberalización son “exigencias relativas a la participación en los capitales, restricciones a la forma legal de las empresas, limitaciones a la cantidad de empresas extranjeras, su tamaño o la extensión de su negocio, etc.”.31 No obstante, Suiza no está dispuesta a publicar sus exigencias de liberalización en los países (en desarrollo) a los que busca acceso o detallar las regulaciones que desea abolir. Esto dificulta la discusión específica sobre cuáles medidas son absolutamente necesarias para un desarrollo justo y sustentable en turismo. En todo caso, las peticiones suizas no concuerdan con las recientes propuestas de la OMT para superar la pobreza, que abogan por leyes y regulación de inversiones que se centran en los pobres de la población local y en el medioambiente – la única manera de lograr la reducción de la pobreza mediante turismo. Anexo de Turismo: No hay garantías de turismo justo En Septiembre de 2001, algunos países en desarrollo (Bolivia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela) enviaron a la OMC el borrador de un Anexo de Turismo al GATS.32 Estos países, pretenden que todas las naciones 12 miembros de la OMC acepten este anexo dentro de las actuales negociaciones sobre servicios. Además, de los compromisos hechos hasta ahora bajo el GATS. De acuerdo con las informaciones recientes de la Secretaría Estatal de Asuntos Económicos, Suiza estaría en condiciones de aprobar este anexo.33 Este anexo contiene elementos de gran importancia para el mejoramiento de las relaciones comerciales con los países en desarrollo. Sin embargo, no llega al punto de garantizar a los países anfitriones una clase de turismo que beneficie a los pobres. El anexo se opone a la competencia injusta de las multinacionales y exige el acceso a los sistemas de información y reservas. Se menciona también que las comunidades locales se deben involucrar en este proceso y que el ingreso proveniente del turismo se reinvierta en el país. Sin embargo, no se menciona el hecho que los principios de la OMC pueden estar en conflicto con una política centrada en la población local. Tampoco se menciona, que para que el turismo sea sustentable, se necesitan regulaciones claras, a nivel nacional y local. Los “Clusters” socavan la flexibilidad del GATS En un adjunto al Anexo de Turismo, todos los servicios relevantes al turismo se han agrupado en lo que se ha denominado cluster (grupo). Los países industrializados están particularmente interesados en negociar todas estas posiciones en bloque, ya que así se aseguran que los países en desarrollo, abrirán al mismo tiempo las áreas del mercado relativas al turismo. Este procedimiento disminuye la flexibilidad que existía hasta ahora, en la forma de las llamadas listas positivas, que daban a cada país la posibilidad de elegir qué tipo de liberalización les resultaba más beneficiosa, en cada área individual. Es básicamente a causa de los posibles efectos de los clusters que India, por ejemplo, ha criticado fuertemente el Anexo de Turismo.34 IV. Resumen y Exigencias: De la Declaración de Berna y el Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo dirigido al Gobierno Suizo y a la Secretaría Estatal de Asuntos Económicos (SECO) Ya en 1994, muchos países en desarrollo hicieron compromisos de abrir sus mercados turísticos y de abolir ciertas regulaciones. A fines del 2005, se deberá efectuar una nueva ronda de liberalización. Los países industrializados, incluido Suiza, solicitan a los países en desarrollo quitar las “barreras al comercio” existentes, sin haber evaluado el impacto de la liberalización en cada país hasta ahora. Los países industrializados no han cumplido sus promesas de otorgar acceso a la tecnología a los países en desarrollo. En su informe sobre “Turismo y Reducción de la Pobreza”, la WTO-OMT, recientemente transformada en una agencia de las Naciones Unidas, menciona específicamente la importancia de las leyes, impuestos, tarifas reguladoras y marcos para la inversión, que beneficien a la población local y que protejan el medio ambiente. La Declaración de Berna y el Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo comparten las preocupaciones de muchos expertos en desarrollo sobre que mayores compromisos de liberalización bajo el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) representarán una amenaza a las numerosas iniciativas de turismo responsable que benefician a la población y protegen su sustento. 13 El aumento de la competencia en la industria de los viajes y el turismo, también aumentará la concentración en el sector del turismo en desmedro de muchos hoteles pequeños, restoranes y compañías de turismo en países en desarrollo, que no serán capaces de competir. Las posibilidades de regular a niveles locales y regionales están disminuyendo. Los rígidos principios de la OMC, “acceso al mercado”, “trato nacional” y el “requisito a la nación más favorecida” no permiten que empresas individuales, especialmente responsables, sean tratadas preferencialmente. No es posible imponer condiciones a los inversionistas que beneficien a la población local. Algunos países sufrirán importantes retrasos en sus intentos de descentralizar la industria del turismo. Los inversionistas extranjeros piden cada vez más incentivos, inclusive liberación de impuestos, y la creación de infraestructura con la que la población más pobre sólo puede soñar, los que significan una importante carga para el presupuesto nacional. En vista de las filtraciones y las frecuentes prácticas de comercio injusto, de parte de las grandes compañías. Enfatizando esto, David Díaz, de la UNCTAD, concluyó en 2001 que algunos destinos turísticos de países en desarrollo, incluso estarían subsidiando a los turistas extranjeros. Estas prácticas deben ser revertidas. Suiza apoya las metas de desarrollo del milenio, dirigidas a reducir la pobreza a la mitad para el 2015. La disminución de la pobreza debe estar al centro de toda política económica. La Declaración de Berna y el Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo llaman al gobierno Suizo y a la Secretaría Estatal de Asuntos Económicos, a tomar todas las medidas necesarias para que los países en desarrollo puedan adoptar políticas económicas que permitan un desarrollo sustentable del turismo y que beneficie a los pobres en los destinos turísticos. Las iniciativas por un turismo ambiental y socialmente responsable, no deben ser puestas en peligro por peticiones ciegas de liberalización y desregulación. Respecto a las actuales negociaciones de la OMC sobre los servicios, la Declaración de Berna y el Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo llaman específicamente al gobierno Suizo a: • Publicar en detalle sus peticiones de liberalización dirigidas a los países en desarrollo. • No solicitar mayor liberalización a los países en desarrollo hasta que el impacto de ésta en el turismo se haya evaluado minuciosamente. • Apoyar una mayor transferencia de tecnología y el acceso a los sistemas de internacionales de información y reservas para los países en desarrollo. • Oponerse a la formación clusters en el turismo, los que requieren que se liberalicen diferentes áreas simultáneamente• Interceder para la creación de una cláusula de protección que permita a los países en desarrollo retirarse si es necesario, de compromisos de liberalización contraídos anteriormente. • Apoyar a los países en desarrollo en la creación de bases de datos separadas por género, que permitan recolección de datos significativos en el turismo. Marianne Hochuli, Declaración de Berna Christine Plüss, Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo Octubre de 2004 14 --------------------------------------------------------------------11. Plüss, Christine: Tourismus und Liberalisierung. Forderungen und Fragen zur neuen Verhandlungsrunde über die Dienstleistungsabkommen GATS im Rahmen der Welthandelsorganisation, Juli 2000, Rio+10: Red Card for Tourism? 10. Principles and challenges for sustainable development of tourism in the 21st Century DANTE – The Network for Sustainable Tourism Development 2002. 12. WTO-OMT World Tourism Barometer, Volume 2, No. 1, January 2004. 13. Diaz Benavides, David: La Sustentabilidad del Turismo Internacional de Países en Desarrollo. Documento presentado el Seminario de la OECD-sobre Turismo, Política y Crecimiento Económico, Berlin, 6–7 Marzo de 2001 14. Fair handeln – auch im Tourismus. Bildungsmappe Arbeitskreis Tourismus & Entwicklung, 2004. 15. Tourismus in Entwicklungsländern, Antwort der Bundesregierung auf die Grosse Anfrage der CDU/CSU, Drucksache 15/2027, April 2004. 16. Frei, Marianne: fair unterwegs in Südafrika und Namibia, Arbeitskreis Tourismus&Entwicklung, 2002. 17. Tourism at the Crossroads. Challenges to Developing Countries by the New World Trade Order. EQUATIONS, India, EED Tourism Watch, Bonn, epd-Entwicklungspolitik: Materialien VI/99. 18. La principal tarea de un operador turístico es organizar paquetes de vacaciones y de publicitarlos en un catálogo o panfleto. El operador turístico vende paquetes de vacaciones directamente o mediante revendedores,p.e. su propia oficina y/o agentes de viaje independientes. El revendedor (agente de viajes) vende, de parte de un operador turistico, servicios individules y/o paquetes de vacaciones a clientes. De: Die Schweizer Reisebranche. Schweizer Reisebüro-Verband, www.srv.ch, August 2004. 19. Fremdenverkehrswirtschaft 17, 12/7/2002. 20. Caire, Gilles, Roullet-Caire, Monique: Tourisme durable et mondialisation touristique: Une analyse critique de l'AGCS, in: Colloque «Tourisme et développement durable», Fort de France, 2003. 21. Fremdenverkehrswirtschaft fvw-Dokumentation Deutsche Veranstalter 2003, 18/12/2003. 22. See Caire, Gilles, Roullet-Caire, Fort de France, 2003. 23. Suresh, K.T.: Why the GATS is a wrong framework through which to liberalise tourism, EQUATIONS Policy Briefing, WTO-OMT International Symposium on Trade in Tourism Services, March 2004. 24. Wessen Entwicklungsagenda?: Eine Analyse der GATS-Forderungen der Europäischen Union, Brot für die Welt, EED, WEED, 2003. 25. David Ugarte: Machu Picchu World Heritage - Its Current Problems regarding Protection, Conservation and Preservation over Time, Hanover 2003, www.dante-tourism.org; EED Tourism Watch Nr. 32, Nr. 31, Nr. 27, www.tourism-watch.de. 26. Solifonds Informationsbulletin Nr. 38 / Juni 2004. 27. www.iucn.org, www.ecoterra.net, Kurznachrichten 2/2004, Arbeitskreis Tourismus & Entwicklung, April 2004. 28. Verhandlungen GATS 2000. Die Schweizer Begehren.Staatssekretariat für Wirtschaft, Dienstleistungspolitik und handel, Bern, August 2002. 29. Das Magazin (Tages Anzeiger/Bund) 9.10.2004; seco: Tourismusförderung des Bundes: Verbesserung von Struktur und Qualität des Angebotes, Bericht zur Vernehmlassung 2002, Stellungnahmen von akte und CIPRA 2002, www.akte.ch. 30. Communication from Switzerland, GATS 2000: Tourism Services, World Trade Organization, S/CSS/W79, 4 May 2001, www.seco-admin.ch. 31 Verhandlungen GATS 2000. Die Schweizer Begehren. Staatssekretariat für Wirtschaft, Dienstleistungspolitik und handel, Bern, August 2002. 32. World Trade Organization, communication by Bolivia, Dominican Republic, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panama, Peru and Venezuela. Draft Annex on Tourism. S/CSS/W/107, www.wto.org. 33. E-Mail from the Swiss State Secretariat for Economic Affairs (seco) to the Berne Declaration, 22/12/03. 34. E-Mail of 14/02/04 from Benny Kuruvilla, Equations, Bangalore, to the Berne Declaration. 15 Declaración de Berna La Declaración de Berna (DB) es una ONG política e independiente, que trabaja por la solidaridad en el desarrollo. La DB informa al público sobre relaciones injustas el Norte y el Sur, entre países en Asia, África, América Latina y Suiza, en las áreas de economía, cultura, nutrición, ecología y comercio justo. La DB tiene influencia sobre las políticas de desarrollo en Suiza y colabora con organizaciones en todo el mundo, interviniendo en las políticas y prácticas de compañías, la OMC, el Banco Mundial, la OECD y otras instituciones económicas y financieras. La Declaración de Berna organiza eventos, publica libros, hace lobby político, muestra alternativas y posibilidades de acción. Quellenstrasse 25 CH-8031 Zürich Suiza Tel. +41 1 277 70 00 Fax +41 1 277 70 01 [email protected] www.evb.ch Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo El Grupo de Trabajo en Turismo y Desarrollo (Arbeitskreis Turismus und Entwicklung akte) es una ONG Suiza, que cuestiona el turismo desde el punto de vista de la políticas de desarrollo, informa al público y a los viajeros, y sostiene diálogos críticos con empresas de turismo, para lograr una relación justa y equitativa en el turismo. Missionstrasse 21 CH-4003 Basel Tel. +41 61 2614742 Fax +41 61 2614721 [email protected] www.akte.ch 16
