XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Desempeño individual: de la calificación a la gestión estratégica del rendimiento Lorena Pérez Arteaga Hugo Marchant Guzmán 1. PRESENTACIÓN PONENCIA La gestión estratégica de personas constituye un aspecto clave en el éxito de la gestión global en una organización. Del mismo modo que existe un mandato -implícito o explícitoque los recursos financieros y materiales deben ser gestionados con racionalidad para obtener la mayor rentabilidad posible, cuando se trata de equipos de trabajo, es necesario considerar que para que las personas contribuyan a ese éxito el rendimiento individual debe ser gestionado. Es frecuente escuchar a especialistas en materias vinculadas a la gestión de recursos humanos que sostienen que la gestión del rendimiento1 es probablemente uno de los aspectos más complejos de abordar en una organización. Sin embargo, es al mismo tiempo, uno de los componentes más estratégicos, que contribuye muy significativamente al logro de los objetivos institucionales, siendo gravitante en los mejores resultados en las mismas. No existe una institución ni una jefatura que no realice gestión del desempeño. Aún en la supuesta ausencia total de mecanismos o estilos explícitos, es posible encontrar una opción de gestión. Para el Servicio Civil toda aquella jefatura que tiene personas a su cargo es, en primer lugar, un gerente de personas. Al respecto, Francisco Longo sostiene que “en toda organización existen elementos de gestión del rendimiento, aunque se trate de prácticas informales basadas en apreciaciones intuitivas” (Longo, 2002, 33). De ahí entonces, que para Chile al igual que varios países en la región resulta clave avanzar en esta materia. Específicamente, para Chile el desafío es transitar desde el actual sistema de evaluación del desempeño hacia una estrategia que permita incidir efectivamente en los rendimientos de las personas que se desempeñan en los servicios públicos. El presente documento presenta una síntesis del estado del arte en materia de gestión del desempeño en los servicios públicos chilenos, con un acercamiento descriptivo, cuantitativo y cualitativo a lo observado. El documento también se refiere a los fundamentos que deberían ser considerados para impulsar reformas en la materia por las administraciones. Finalmente, se presenta la propuesta que está promoviendo el Servicio Civil en relación a la gestión del desempeño, de tal forma, de alinear de manera creciente y continua los rendimientos de las personas a las necesidades y desafíos de los servicios y la ciudadana. Cabe señalar que el sistema de evaluación del desempeño que se describe opera en la Administración Civil del Estado de Chile. Es decir, en los ministerios y servicios que dependen del Ejecutivo. No considera ni al Poder Judicial, ni al Poder Legislativo ni a los municipios. 1 En este documento se utilizarán indistintamente los conceptos de desempeño, rendimiento y performance, concibiéndolos como los estándares logrados por un trabajador o trabajadora en el ejercicio de sus funciones. 1 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 2. ANTECEDENTES INSTITUCIONALES La Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile es un servicio público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda, y que tiene por objeto la coordinación, supervisión y perfeccionamiento de las funciones de personal en los servicios de la administración civil del Estado2. El Servicio Civil fue creado el año 2003 por la Ley Nº 19.882 que regula la Nueva Política de Personal de los funcionarios públicos de Chile, y que tiene como principales funciones las siguientes: a) Participar en el diseño de las políticas de administración de personal del sector público y colaborar con los servicios públicos en la aplicación descentralizada de las mismas, en el marco del proceso de modernización del Estado, b) Promover reformas y medidas tendientes al mejoramiento de la gestión del personal del sector público, c) Prestar asesoría en materias de personal a las autoridades de gobierno, así como también, a los subsecretarios y jefes de los servicios no incluidos en el Sistema de Alta Dirección Pública en materias de personal de alto nivel, d) Realizar las acciones necesarias para asegurar el eficiente y eficaz funcionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública, e) Constituir y administrar un registro de los cargos de altos directivos públicos que comprenda toda la información relevante de los mismos, f) Constituir y administrar un registro de la información individual y funcionaria, incluidos los perfiles de las personas que desempeñen los cargos de directivos públicos, como asimismo de los convenios de desempeño suscrito por ellos, g) Realizar estudios sobre remuneraciones en los sectores público y privado a efecto de que sirvan de base para proponer las asignaciones de alta dirección pública y funciones críticas, como asimismo para la determinación de las demás retribuciones económicas en el ámbito del sector público, h) Facilitar y prestar oportunamente el debido e integral apoyo administrativo y técnico al Consejo de Alta Dirección Pública para el cabal cumplimiento de sus funciones, i) Fomentar y apoyar la profesionalización y desarrollo de las unidades de personal o recursos humanos de los ministerios y servicios, j) Constituir una instancia de apoyo a la interlocución con las organizaciones de funcionarios de los ministerios y servicios, en cuanto al cumplimiento de normas legales y seguimiento de los acuerdos que se suscriban con los mismos, k) Fomentar el desarrollo de la cultura participativa con el fin de mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, l) Incorporar en la proposición de políticas de personal, variables que eviten todo tipo de discriminación, tales como, género, tendencias sexuales, religión, étnicas, discapacidades físicas y otras de similar naturaleza, m) Constituir y administrar un registro de consultores externos especializados en servicios de asesoría para procesos de selección de personal, n) Realizar diagnósticos y estudios acerca de temas propios de sus funciones, ñ) Promover la implementación de programas de inducción para los funcionarios que 2 Ley Nº 19.882, Título III, Artículo 1º. 2 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 ingresen a la administración, o) Administrar Fondos creados para ejecutar programas en el área laboral, tales como relativos a becas, mejoramiento de los ambientes laborales y de seguridad en el trabajo, p) Realizar las tareas que el Ministro de Hacienda le encomiende en el ámbito del personal del sector público, q) Ejecutar las demás funciones que le encomienden las leyes y los reglamentos. El Servicio Civil realiza su gestión institucional, expresada en su estructura orgánica y funcional, a través de dos (2) Subdirecciones: a) Subdirección de Alta Dirección Pública (SADP) y b) Subdirección de Desarrollo de las Personas (SDP). La Subdirección de Alta Dirección Pública, desarrolla e implementa las acciones necesarias para asegurar el eficiente y eficaz funcionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública en Chile3. A su vez, la Subdirección de Desarrollo de las Personas, participa en el diseño de políticas de desarrollo de las personas del sector público relativas a todos los aspectos vinculados con la carrera funcionaria y colabora con los servicios públicos en la aplicación descentralizada de las mismas, con el propósito de modernizar y profesionalizar la gestión y desarrollo de las personas en la administración civil del Estado. Las definiciones estratégicas que fundan y dirigen el accionar del Servicio Civil chileno son las siguientes: Su Visión es promover e impulsar “Un Estado de Personas al Servicio de las Personas”. Su Misión es “Posicionar la Gestión Estratégica de los Recursos Humanos como un eje central de un Estado Moderno al Servicio de los Ciudadanos”. Sus Objetivos Estratégicos: Contribuir al diseño e instauración de Políticas de Gestión de Personas del Sector Público, influyendo proactivamente en reformas que contribuyan al Proceso de Modernización del Estado. Contribuir al fortalecimiento de la Dirección Pública, poniendo a disposición de los directivos, herramientas destinadas a mejorar la gestión pública. Proveer candidatos/as idóneos para liderar los servicios del Sistema de Alta Dirección Pública, seleccionados a través de concursos públicos abiertos, no discriminatorios y basados en el mérito e influir en la excelencia de los procesos de selección de directivos de tercer nivel jerárquico. Alcanzar un nivel de excelencia institucional que permita optimizar la calidad de servicio. 3 El sistema de Alta Dirección Pública (SADP) en Chile, constituye uno de los hitos más relevantes del proceso de modernización y profesionalización del Estado en Chile. Este sistema estableció como base del mismo la concursabilidad para la designación de altos directivos de 104 servicios públicos adscritos al sistema y otros 21 organismos públicos chilenos. Así, mediante concursos públicos y transparentes, el SADP busca seleccionar directivos para liderar estos servicios públicos. 3 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Desde su creación, Servicio Civil chileno ha venido realizando diversas acciones con el objeto de instalar y fortalecer esta nueva institucionalidad en Chile, desarrollando distintas instancias y actividades de formación, extensión, conocimiento y asesoría técnica, que permitan difundir, preparar y dotar a las instituciones públicas de una visión estratégica ligada a los beneficios de una gestión estratégica de personas. Es importante consignar que la experiencia que se presenta da cuenta de las reflexiones, alcances y acciones que ha venido impulsando la Subdirección de Desarrollo de las Personas del Servicio Civil, cuyo foco de trabajo está puesto fundamentalmente en los directivos y equipos de trabajo de las Unidades de Recursos Humanos de los servicios públicos chilenos. 3. LA GESTIÓN DEL DESEMPEÑO INDIVIDUAL: MIRADA REGIONAL Los distintos análisis sobre la situación de la gestión del desempeño individual en los servicios civiles en América Latina dan cuenta de pocos avances y muchos desafíos en relación a este tema. En efecto, en la mayoría de los países de la región, la evaluación de las personas que se desempeñan en las administraciones no es una práctica instalada y, en aquellas donde opera, se aplica como procedimientos meramente formales. Iacoviello y Zuvanic señalan que “de acuerdo al diagnóstico institucional de los servicios civiles de dieciocho países analizados, el subsistema gestión del rendimiento está menos desarrollado en términos relativos en la mayoría de los casos” (Iacoviello y Zuvanic, 2005, 14). El “Informe sobre la situación del Servicio Civil en América Latina”, editado por Koldo Echeverría para el Banco Interamericano del Desarrollo (2006), muestra un primer grupo de países en que predominaba una ausencia de mecanismos sistemáticos de evaluación (Panamá, Nicaragua, Paraguay y Guatemala) o se aplica en casos aislados (Bolivia, República Dominicana y Honduras). Un segundo grupo (Perú, Ecuador y El Salvador) se aplicaba parcialmente, sin criterios unificados. Un tercer grupo (Venezuela, México, Colombia, Argentina, Uruguay y Costa Rica), en los que si bien la evaluación del desempeño es una práctica instalada, presenta problemas en su funcionamiento como herramienta de gestión. Finalmente, son los casos de Brasil y Chile, en los que se intenta conectar la gestión del rendimiento individual, grupal e institucional (Ver cuadro Nº 1). Más allá de los avances entre el 2006 y el 2009, la gestión del desempeño es uno de los subsistemas de gestión de personas donde se evidencian los mayores desafíos para los servicios civiles y las instituciones públicas latinoamericanas. Los análisis comparados referidos tienden a ubicar a Chile como uno de los países con más desarrollo del subsistema. Sin embargo, si bien existen procedimientos que se aplican en el conjunto de la administración, como se mostrará más adelante, persisten problemas por tratarse de un subsistema con énfasis en lo formal (normativa, procedimientos, actos administrativos) y no en lo estratégico. 4 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 4. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN CHILE: ANTECEDENTES GENERALES Y DE CONTEXTO La administración civil del estado (gobierno central) está compuesta por 18 ministerios4 y 4 servicios con rango ministerial5. A su vez, existen 1836 servicios e instituciones públicas que se relacionan con la Presidenta de la República a través de dichos ministerios. Existen dos (2) sistemas de contratación en la administración: las Plantas, que son contratos indefinidos, sujetos a carrera funcionaria; y las Contratas, que son contratos anuales (con vencimiento al 31 de diciembre de cada año), sin carrera funcionaria. Adicionalmente, se considera personal a honorarios, definidos como contratos a plazo fijo, para cumplir tareas temporales. De acuerdo a la Ley de Presupuesto 2009, en total se registran 169.3317 personas en la administración (gobierno central). En Chile, específicamente, en el gobierno central opera desde hace más de una década un sistema de calificaciones8. Entre los años 1998 y 2003 se vinculó un incentivo monetario a las calificaciones individuales de los funcionarios públicos. A esto se pone término el año 2003 con la Ley Nº 19.882 que Regula la Nueva Política de Personal a los Funcionarios Públicos, que reemplaza este incentivo individual por uno de carácter colectivo (convenios de desempeño colectivos) al interior de cada institución. También esta nueva normativa crea el Servicio Civil. El actual sistema de calificaciones se sustenta en dos cuerpos legales: la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, y la Ley Nº 18.834 sobre Estatuto Administrativo, específicamente en el Título II De la Carrera Funcionaria, Párrafo 4 de las Calificaciones, que entre el Artículo Nº 32 y el Nº 52 establece las condiciones generales de su funcionamiento y sus efectos legales. Existen otros instrumentos transversales que han permitido generar un proceso que se realiza -desde el punto de vista formal- adecuadamente en todos aquellos servicios afectos al Estatuto Administrativo y que suscriben el Sistema Evaluación del Desempeño del Programa de Mejoramiento de Gestión que existe en Chile (se describirá más adelante): Reglamento General de Calificaciones, aprobado mediante el decreto Nº 1.825 del 7 de septiembre del año 1998. Reglamentos Especiales de Calificaciones de cada servicio público, los que deben ser dictados mediante Decreto Supremo. El Sistema Evaluación del Desempeño del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) 4 Ministerio del Interior; de Relaciones Exteriores; de Defensa; de Hacienda; Secretaría General de la Presidencia; Secretaría General de Gobierno; de Economía, Fomento y Reconstrucción; de Planificación; de Educación; de Justicia; del Trabajo y Previsión Social; de Obras Públicas; de Salud; de Vivienda y Urbanismo; de Agricultura; de Minería; de Transporte y Telecomunicaciones; y de Bienes Nacionales. 5 El Servicio Nacional de la Mujer; la Comisión Nacional del Medio Ambiente; la Comisión Nacional de Energía y el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. 6 Las 54 Gobernaciones Provinciales se consideran como parte de Gobierno Interior. No obstante, para efectos del PMG operan como instituciones independientes. Por ello, y considerando que no todos los servicios públicos suscriben PMG, el Sistema de Evaluación del Desempeño incorpora a 186 servicios. 7 Fuente: “Estadísticas de las Finanzas Públicas. 1998-2007” Cuadro: Dotación efectiva al 31 de Mayo. http://www.dipres.cl/572/articles-36992_doc_pdf.pdf 8 En el caso municipal, es sistema está declarado en el Estatuto Municipal, pero no existen disposiciones específicas que garanticen el desarrollo de procesos efectivos de evaluación del desempeño individual. 5 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 4.1 EL REGLAMENTO GENERAL DE CALIFICACIONES El Reglamento General operacionaliza lo establecido en el Estatuto Administrativo, y sienta las bases del sistema: 1. Establece que todo el personal de planta y contrata será objeto de calificación, salvo aquellos que se encuentren en determinadas situaciones claramente señaladas. 2. Indica que existirá un proceso anual de calificaciones, compuesto por Informes de Desempeño parciales realizados por la jefatura directa del funcionario/a, una precalificación realizada por la jefatura directa del funcionario/a, y una Calificación realizada por una Junta Calificadora. 3. Establece que la calificación no resultará del promedio de los Informes de Desempeño, los que sólo tienen como objeto realizar evaluaciones parciales. 4. Señala que la Junta Calificadora estará compuesta por las cinco (5) mayores jerarquías de la institución, a excepción de la jefatura superior, más un representante del personal elegido por éste. Podrán existir, de acuerdo a las características propias de cada servicio, Juntas Calificadoras Regionales, las que estarán compuestas por las tres (3) mayores jerarquías y un representante de los funcionarios/as elegido por éstos. 5. Establece que la Hoja de Vida Funcionaria (donde se registrará todo hito relevante) y el formulario de calificaciones son instrumentos básicos del Sistema. 6. Consigna que el funcionario o funcionaria que no esté conforme con su calificación puede apelar a la jefatura superior del servicio. Una vez resuelta, y en caso de mantener discrepancias sobre la calificación obtenida, podrá recurrir vía reclamación a la Contraloría General de la República (organismo facultado para pronunciarse sobre la legitimidad de los actos públicos) según lo dispuesto en la Ley. 7. Señala que producto de la calificación, los funcionarios se ubicarán en una de 4 listas posibles: Lista 1 de Distinción; Lista 2 Buena; Lista 3 Condicional; y lista 4 de Eliminación. Ser calificado en lista 4, o bien permanecer por dos períodos consecutivos en lista 3 será motivo de desvinculación del personal. 4.2 EL REGLAMENTO ESPECIAL DE CALIFICACIONES Los servicios públicos están facultados para dictar un Reglamento Especial de Calificaciones, a través del cual, pueden ajustar determinados aspectos del Reglamento General. A saber: Fechas de inicio y término del proceso de calificación. Establecer normas distintas respecto de la existencia y número de juntas calificadoras, teniendo en consideración el número de funcionarios a calificar y/o su distribución geográfica. Los factores de evaluación y su ponderación. Las instituciones deberán diseñar y aprobar por resolución los modelos de hoja de vida, de calificaciones y de informe de desempeño del funcionario, con su respectiva hoja de observaciones. La cantidad de informes de desempeño. 6 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Sin embargo, los servicios no pueden modificar los aspectos de base del sistema, determinados claramente por el Reglamento General: La constitución de la Junta Calificadora Central9. A quienes se califica y a quienes no se califica. Las Listas de Calificación. Los efectos de la Calificación. Las etapas del proceso: Informe(s) de Desempeño; Precalificación, Calificación, Apelación, Reclamación. 4.3 EL PROCESO CALIFICATORIO El proceso anual de calificación que deben desarrollar los servicios públicos puede verse en detalle en la Figura 1. Proceso Calificatorio Anual (ver Fig. 1). En términos generales, el proceso anual considera la dictación y/o modificación del Reglamento Especial de Calificaciones (en caso que corresponda); entre 1 (una) y 3 (tres) evaluaciones parciales, dependiendo de lo establecido en el Reglamento Especial, realizadas por la jefatura directa y que no tienen un impacto directo en la calificación final; una precalificación, también realizada por la jefatura directa, y una calificación determinada por una Junta Calificadora. 4.4 LOS EFECTOS DE LA CALIFICACIÓN La calificación tiene, según las disposiciones legales que regulan el sistema, efectos relevantes para la carrera funcionaria. Estos son: • El funcionario/a calificado por resolución ejecutoriada en lista 4 o por dos años consecutivos en lista 3, deberá retirarse del servicio dentro de los 15 días hábiles siguientes al término del proceso de calificación. Si así no lo hiciere se le declarará vacante el empleo a contar desde el día siguiente a esa fecha. • Si un funcionario/a conserva la calificación en lista 3, en virtud de lo establecido en el artículo 40° de la Ley Nº 18.834 (“No serán calificados los funcionarios que por cualquier motivo hubieren desempeñados efectivamente sus funciones por un período inferior a 6 meses, ya sea en forma continua o discontinua dentro del respectivo período de calificaciones, caso en el cual conservará la calificación del período anterior”), no se aplicará la destitución, a menos que la falta de calificación se produzca en dos períodos consecutivos. • Con el resultado de las calificaciones ejecutoriadas, las instituciones confeccionarán un escalafón disponiendo a los funcionarios de cada grado de la respectiva planta en orden decreciente conforme al puntaje obtenido. • La calificación del personal a contrata deberá ser considerada como uno de los antecedentes para resolver sobre la prórroga del respectivo empleo. • La calificación es uno de los factores a considerar en la concursabilidad de la Carrera Funcionaria, específicamente en los concursos de Promoción y de Tercer Nivel Jerárquico, que corresponden a las jefaturas de departamentos o equivalentes. 9 La Junta Calificadora es el ente que posee las atribuciones legales para calificar a los funcionarios. Se constituye por: los cinco (5) funcionarios de más alto nivel jerárquico, con excepción del Jefe Superior; un representante del personal elegido por éste, por Estamento; un delegado de la Asociación de Funcionarios con mayor representación, que sólo tendrá derecho a voz. Se desempeñará como secretario de la Junta Calificadora el jefe de la respectiva unidad de personal o quien haga sus veces, el que además la asesorará técnicamente. 7 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 4.5 EL SISTEMA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO: PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN (PMG) EN CHILE En la administración pública chilena (gobierno central) existe el Programa de Mejoramiento de la Gestión, que es un instrumento de gestión cuyo propósito es generar un mejoramiento transversal y homogéneo en once (11) sistemas, vinculados a cinco (5) áreas de gestión de los servicios públicos (ver Cuadro 2). El cumplimiento del conjunto de los sistemas determina un porcentaje de incentivo económico para los funcionarios/as del servicio (otorgado al personal de planta y contrata de la respectiva institución). De este modo, si una institución cumple con los objetivos de gestión del PMG por sobre un 90%, los funcionarios/as recibirán un incremento del 7.6% sobre la base de sus estipendios, los que se pagarán trimestralmente (en las remuneraciones de Marzo, Junio, Septiembre y Diciembre de cada año). Si la institución logra entre un 75% y un 89%, el incremento obtenido será del 3.8%. Si el porcentaje de cumplimiento institucional de las metas de gestión es inferior al 75%, los funcionarios/as no perciben ese incremento. Como parte del Programa existen un conjunto de instituciones públicas que actúan como Red de Expertos, y cuya función es verificar el grado cumplimiento de los requisitos técnicos por parte de cada servicio. La Dirección de Presupuestos (DIPRES) servicio dependiente del Ministerio de Hacienda, lidera la Red y la Dirección Nacional del Servicio Civil actúa como verificador en los sistemas de capacitación y evaluación del desempeño del Programa. Cada servicio designa formalmente un/a encargado/a del cada sistema, quien deberá coordinar las acciones institucionales en la materia, interactuar con el Servicio Civil como organismo técnico, y utilizar el sistema informático a través del cual opera el proceso. En tanto organismo verificador del sistema de evaluación del desempeño del Programa de Mejoramiento de la Gestión, el Servicio Civil ha sido testigo del cumplimiento satisfactorio de cada una de las etapas del proceso calificatorio en la gran mayoría de los servicios públicos, fundamentalmente desde el punto de vista de las normativas y formalidades asociadas al proceso. Sin embargo, la pregunta respecto si el actual sistema de evaluación del desempeño, específicamente las calificaciones, ha contribuido a mejorar el rendimiento individual y la gestión de los servicios públicos, la respuesta resulta bastante menos categórica o evidente. 5. PRINCIPALES RESULTADOS DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN CHILE De las cuatro (4) listas posibles en las que producto de la calificación se ubican los/as funcionarios/as (de Distinción; Buena; Condicional y de Eliminación), y considerando los últimos seis (6) períodos calificatorios, sobre el 98% de los funcionarios públicos fueron calificados en lista 1, que corresponde a la lista “de Distinción” (Ver Cuadro 2). Las cifras también muestran que la calificación, ha ido crecientemente concentrando a los funcionarios/as en la lista 1 de Distinción. De ellos, más del 50% se ubica en el tope de las calificaciones, tal como se muestra en el Cuadro 3 (Ver Cuadro 3). 8 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Sin embargo, a partir del año 2006 -fecha en que el Servicio Civil en Chile comienza a operar como organismo verificador del PMG sistema de evaluación del desempeño - es posible observar que se detiene el creciente proceso de concentración en el tope de las calificaciones, lográndose una leve dispersión dentro de la lista 1. En efecto, el año 2003 el porcentaje de funcionarios/as calificados con nota máxima alcanzó el 49.82%. En el año 2004, dicho porcentaje llegó al 51.36%. El 2005, al 64.05%. En el año 2006 el porcentaje de funcionarios con nota máxima llegó al 61.55%. El 2007 alcanzó un 57.11%, porcentaje que se repite el año 2008. En virtud del rol del Servicio Civil, y la permanente relación con los servicios, encargados/as del sistema; funcionarios/as y directivos que actúan como precalificadores; asociaciones de funcionarios; entre otros actores, se ha venido observando sistemáticamente prácticas que dan cuentan de ciertas “visiones” y prácticas instaladas en torno a la materia, las cuáles, podrían expresarse en algunas de las siguientes afirmaciones: 1. La gestión de personas y la gestión del desempeño son responsabilidad de las áreas de RRHH de los servicios. Las jefaturas, que actúan como precalificadores en el sistema, en general, tienden a considerar que los temas de gestión de personas son exclusiva responsabilidad de las Unidades de Recursos Humanos. De esta forma, las calificaciones son vistas como un proceso “adicional a su trabajo”, que debe realizarse para cumplir formalmente y dar cumplimiento al PMG y que no debe “generar conflicto” al interior de los equipos y la organización. Visto así, la evaluación de los equipos no se perciben por parte de las jefaturas como una gestión propia, que le permitiría mejorar los resultados de su gestión directiva. Al respecto, Longo señala que “los directivos, a quienes se asigna, en general, el papel de evaluadores, asumen éste, con más o menos resignación, como una carga burocrática impuesta, que les detrae tiempo de sus ocupaciones principales. En la mayoría de los casos, no han recibido una formación específica en las habilidades técnicas y sociales necesarias para realizar esta actividad, lo que les crea dificultades y les resta estímulos para desempeñarla” (Longo, 2006, 130). 2. Cumplimiento formal de las evaluaciones. En general, los/as funcionarios/as conciben el sistema – implícitamente o explícitamente - como un medio para cumplir con el PMG y no como una oportunidad para ser retroalimentados respecto de su rendimiento, en la perspectiva de mejorarlo en forma permanente. Al no identificar diferencias en la evaluación propia en comparación con la de otros en el actual sistema de calificaciones, no observan oportunidades de desarrollo, reconocimiento a los desempeños destacados, ni tampoco consecuencias para los rendimientos reiteradamente deficientes. 3. Resistencias culturales al cambio en gestión del desempeño. Los aspectos anteriores, han contribuido a generar una cultura organizacional resistente a cualquier cambio en esta materia. Cualquier baja en las calificaciones individuales se traduce en “reclamos” ante la Junta Calificadora, a la jefatura superior de servicio y a la Contraloría General de la República. Los representantes del personal ante la Junta Calificadora asumen muchas veces un rol de defensores de los/as funcionarios/as para obtener la máxima puntuación para sus representados. 9 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 4. Los cambios centrados en lo Reglamentario y normativo. Las mayores motivaciones que han tenido los servicios por introducir cambios al actual sistema están centrados en cambios a nivel Reglamentario e instrumentos de procedimiento asociados. Subyace a esta “necesidad” la convicción que es en dichas herramientas donde se origina la dificultad para ponderar objetivamente el desempeño de los funcionarios/as. 5. Los cambios centrados en la evaluación: las notas. Otra tentación recurrente en los servicios ha sido modificar la distribución de las calificaciones de manera forzada. En efecto, no han sido escasos los intentos por instalar algún mecanismo (ya sea a través de reglamento o de una definición formal a través de algún instrumento administrativo) para dispersar las calificaciones en una campana de gauss que refleje mayor “normalidad” en lo que ocurre con el desempeño de las personas en los servicios. Sin embargo, aún en el caso que se logre dispersar de este modo las calificaciones, si no se planifica, acompaña y retroalimenta el desempeño individual, la modificación de la estructura de notas tampoco garantizará un mejor rendimiento de las personas. La nota o calificación no debe ser el foco del proceso, particularmente, cuando entre sus efectos tiene impacto en la carrera funcionaria. Durante el segundo semestre del año 2007 y parte del 2008, el Servicio Civil chileno desarrolló un estudio denominado “El Sistema de Gestión del Desempeño y su Sistema de Calificaciones en los servicios de la Administración Civil del Estado”. Los objetivos del estudio eran: a) diseñar un modelo factible de ser implementado en la administración y b) reconocer las brechas existentes entre el modelo propuesto y la forma en que se gestiona hoy el desempeño individual en los servicios e instituciones públicas. Desde allí, se aspiraba a generar un plan de desarrollo posible, con un horizonte de mediano y largo plazo que permitiera fortalecer la gestión del desempeño en los servicios. El estudio consideró la aplicación de encuestas, realización de entrevistas y focus group, a 105 servicios públicos. Las conclusiones principales del estudio fueron: 1. El proceso hoy día se concentra principalmente en la etapa de evaluación del rendimiento individual, con foco exclusivo en las calificaciones. No se evidencia mayor desarrollo en el ciclo completo de gestión del desempeño. 2. El proceso se realiza paso a paso en toda la administración pública. Es, por tanto, un proceso impecable en lo formal, pero -a la luz de sus resultados- de bajo impacto estratégico. 3. Los resultados de la calificación no entregan antecedentes objetivos para la toma de decisiones. En definitiva, no aporta a la gestión institucional, ni promueve la mejora continua del desempeño de las personas. En cierto modo, ni los precalificadores ni los precalificados están conformes con el proceso. 4. Existen instituciones que han emprendido valiosos esfuerzos para conseguir mejorar el impacto del sistema, mientras que otras sólo cumplen las exigencias normativas. Las brechas de desarrollo, por tanto, son reflejo de la heterogeneidad que existe en la administración pública y sus servicios e instituciones. 10 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 5. Un cambio en la forma de gestionar el rendimiento individual no puede sólo basarse en modificaciones normativas. Requiere fundamentalmente de cambios profundos en la cultura organizacional y en las prácticas, tanto de las jefaturas como de cada uno de los funcionarios/as. Dicho cambio se conseguirá sólo si se demuestra la relevancia estratégica de una buena gestión del desempeño, y se motiva a utilizarla como una potente herramienta de gestión, cuyo propósito más global es alinear los rendimientos de las personas a las necesidades organizacionales, en la perspectiva de cumplir la misión institucional. Este aparentemente poco auspicioso escenario a la luz de los resultados del estudio, no hace sino entregar incentivos y mayores argumentos al Servicio Civil para impulsar y desarrollar diversos esfuerzos que permitan transitar desde un sistema centrado básicamente en la calificación y el cumplimiento formal de ciertos procesos, a otro que permita gestionar efectivamente el desempeño individual. No obstante el actual escenario nacional, es indudable que el sistema – más allá de lo ya señalado - ha permitido instalar prácticas transversales (tales como la realización de informes parciales de desempeño, precalificación, capacitación de los actores involucrados, entre otros) que, aún desde lo meramente formal, permiten contar con una base desde la cual, es posible impulsar iniciativas orientadas a optimizar la gestión del rendimiento individual. Desde este punto de vista, una primera estrategia del Servicio Civil ha sido aprovechar algunas de las fortalezas del sistema (calificación universal en base a procedimientos estandarizados en el conjunto de la administración, efectos transversales, sistemas informáticos que permiten consolidar estadísticas, entre otros) utilizar los mecanismos existentes (en especial el PMG evaluación del desempeño) y proponer algunos cambios factibles de lograr en el mediano plazo. El proceso requiere el compromiso tanto de quienes gestionan el desempeño, como de los funcionarios/as, y más que sólo cambios normativos, los esfuerzos del Servicio Civil han estado orientados a direccionar algunos de los avances y cambios logrados hacia un nuevo enfoque sobre la gestión del desempeño. Uno de los avances más relevantes, en este sentido, dice relación con instalar un diagnóstico compartido en las áreas de gestión de personas de los servicios públicos, sobre la ineludible necesidad de introducir cambios a nivel de las “prácticas cotidianas” en los servicios para mejorar el sistema como herramienta de gestión directiva. 6. GESTIÓN DEL DESEMPEÑO: ¿PARA QUÉ? Para muchas jefaturas, destinar tiempo al proceso de evaluación de sus equipos implica desatender “su propio trabajo”. Es frecuente escuchar las quejas de quienes lideran equipos por el tiempo que les resta a sus labores cotidianas la evaluación. Muchas veces se considera que ésta y otras tareas vinculadas a la gestión de personas debieran ser exclusiva responsabilidad del área de recursos humanos, más aún, cuando en la práctica la utilidad del proceso se dispersa, transformándose en un “hacer por cumplir”. Sin embargo, el rol de gestión de personas es un aspecto transversal en toda institución, e indelegable para todo aquel que tiene roles y funciones de liderazgo. En efecto, ser jefe o jefa es también ser un líder, y por tanto, responsable de conducir a un conjunto de colaboradores en la consecución de mandatos y objetivos institucionales. 11 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Martha Alles señala que una jefatura es “la persona que debe responder por su propio trabajo y por el de aquellas personas que se encuentran bajo su supervisión… Jefe es la persona responsable de conducir un equipo de gente capaz de obtener resultados. Un gerente debe brindar a su equipo un liderazgo eficaz, agregando valor al trabajo de sus subordinados” (Alles, 2007, 245). Al disponer y aplicar un proceso centrado en lo formal pero escasamente estratégico, el objetivo final del sistema tiende a diluirse, siendo reemplazado por la vía de los hechos por el cumplimiento de ciertas metas o productos: cumplir plazos, aplicar instrumentos, disponer de cifras y generar reportes oportunos. No obstante, es fundamental reconocer que una efectiva gestión del desempeño permitirá, entre otros aspectos, alinear las necesidades y las metas de la organización, comprometer a los equipos, mejorar los rendimientos, entregar insumos relevantes para la toma de decisiones respecto de formación y desarrollo de las personas. En este contexto, y como parte de los esfuerzos por hacer más eficiente la gestión pública, los servicios públicos chilenos han ido desarrollando procesos de planificación estratégica, destinando esfuerzos y recursos para definir la misión, visión, objetivos, productos y clientes prioritarios. Todo lo anterior, para mejorar y fortalecer el alineamiento institucional hacia el cumplimiento de los objetivos estratégicos. Se esperaría que con el impulso de este proceso - es decir, la definición de estrategias y metas generales de la organización - se “desprendan”, en “cascada” los objetivos y funciones de cada área, unidad o equipo de trabajo. Progresivamente, también podría suponerse que a partir de estas definiciones los servicios tienen mejores posibilidades de definir las metas de cada persona que se desempeña en la institución en vínculo directo con las metas organizacionales. En síntesis, toda la planificación estratégica a la cual se ha destinado recursos y tiempo se “juega” en los desempeños individuales. Por lo tanto, si no se generan mecanismos para gestionar el desempeño, la estrategia global queda desconectada de lo que cada persona debe hacer para que la organización cumpla su propósito, objetivos y metas. (Ver Fig. 2) 6.1 LA EVALUACIÓN COMO PARTE DE UN SISTEMA INTEGRAL DE GESTIÓN DEL RENDIMIENTO Como se ha señalado, en general, el proceso de gestión del desempeño chileno centrado en las calificaciones no ha tenido impactos positivos comprobables en los términos que se ha venido señalando. Es, en definitiva, un proceso de cumplimiento formal, que no evidencia impactos en relación al mejoramiento de los rendimientos individuales, y en tono a alinear el desempeño individual con los objetivos institucionales, y que no permite fundar decisiones generales en materia de gestión de personas. Desde esta perspectiva, es indudable que se requiere, en primer lugar, generar conciencia que la gestión de las personas es un eje central y una responsabilidad directiva. En otras palabras, es tan parte del trabajo de una jefatura como lo son las actividades propias del giro del negocio de cada servicio. 12 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 En segundo lugar, la gestión del desempeño no tiene sentido sino forma parte de una gestión más general del servicio. Esto se fundamenta en que el rendimiento de los/as funcionarios/as determina de manera muy significativa los resultados organizacionales, y por lo tanto, es uno de los ejes centrales de la gestión de personas. Está directamente vinculado con los subsistemas de capacitación y desarrollo, reclutamiento y elección, inducción, desvinculación, compensaciones, entre otros. (Ver Fig. 3). Longo señala que “la mejora del rendimiento, no sólo forma parte de las finalidades de un sistema de Gestión de Recursos humanos, sino que constituye su propósito central, su prioridad estratégica. Evaluar el rendimiento es necesario, pero sólo cobra pleno sentido en el marco de un sistema de gestión orientado a promoverlo y maximizarlo… Lo importante para la organización es que las personas contribuyan, con su trabajo, en el mayor grado y en la mejor forma posible, al logro de las finalidades organizativas” (Longo, 2006, 131). En tercer lugar, y sin perjuicio de la necesidad de introducir mejoras a nivel normativo, reglamentario, procedimental o instrumentos asociados, lo cierto es que si no se modifica la política institucional en materia de gestión del desempeño y no se abordan las prácticas de las jefaturas y sus equipos de trabajo en la materia, ningún cambio reglamentario u otro de similar naturaleza permitirá garantizar el objetivo final del sistema, cual es mejorar de manera sostenida el rendimiento de las personas, pensando en las necesidades y objetivos institucionales. En cuarto lugar, tampoco es dable suponer que la sola calificación del funcionario/a garantiza mejora en su rendimiento. No es estratégico suponer que con la sola calificación las personas pueden identificar sus áreas de mejora, fortalezas, y los desafíos que deben comprometer. A partir de estas declaraciones, es posible identificar otros desafíos vinculados a un enfoque distinto desde la mirada de gestión del desempeño y no desde la meramente evaluativa. Si es así, es dable suponer en primer lugar, que los rendimientos de las personas están relacionados con las expectativas de desempeño asociadas a una persona. Las expectativas, en cualquier equipo de trabajo u organización debieran estar vinculadas a las expectativas de la jefatura y a las propias expectativas de quien -cuyo rendimiento- será observado y evaluado. Para un camino más fructífero en esta línea, inicialmente, debería existir una declaración formal y explícita de lo que se espera de la persona., es decir, un “rayado de cancha” inicial. No contar con esta definición de base es una barrera para el logro de rendimientos positivos. Francisco Longo señala que la relación entre lo que una jefatura espera de un funcionario/a, no siempre tiene una vinculación directa, alineada e inmediata con el resultado de su trabajo. Para que ello ocurra, se requieren algunas condiciones previas (ver Fig. 4). También las personas deben comprender con claridad lo que su jefatura espera de su desempeño. Dicho de otro modo, debe existir concordancia entre lo que la jefatura espera y lo que la persona cree que se espera de él/ella. 13 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Visto así, y finalmente, el colaborador debería “aceptar” el papel que su líder formalmente ha declarado. No es suficiente sostener que por tratarse de estructuras altamente jerarquizadas –como ocurre en nuestras administraciones- basta la declaración de la jefatura para que la persona cumpla cabalmente lo que se le pide y corresponde. Cuando el estilo de liderazgo está basado en la imposición incuestionable, es poco probable que las personas de un equipo determinado tengan la motivación y el compromiso necesario para lograr la tarea. En contraposición, un líder que gestione las confianzas y la motivación contará con personas más dispuestas al mayor esfuerzo y los mejores resultados. De esta forma, sólo cuando estas condiciones están dadas, existen mejores condiciones para continuar gestionando el rendimiento y obtener mejores desempeños. Por tanto, se requieren otros procesos más que la mera evaluación del desempeño. (Ver Fig. 5). 7. GESTIÓN DEL DESEMPEÑO: UNA PROPUESTA PARA EL SECTOR PÚBLICO CHILENO Cómo ya se ha indicado el objetivo final de la gestión del desempeño es alinear el desempeño individual a las necesidades organizacionales, favoreciendo la mejora continua del rendimiento de cada persona. Específicamente, Francisco Longo señala que el propósito de la Gestión del Rendimiento es “influir sobre el rendimiento de las personas en el trabajo, para alinearlo a las necesidades de la organización, y mantenerlo en el nivel más alto posible, haciendo posible una mejora sostenida de la contribución de los empleados al logro de los objetivos organizativos, así como la obtención de informaciones valiosas para la toma de decisiones de Gestión de Recursos Humanos en diferentes campos” (Longo, 2002, 31). Considerando el punto de partida en que se encuentran los servicios públicos chilenos en la materia, el Servicio Civil propone un modelo de gestión del desempeño –de aquí en adelante el Modelo- que considera la gestión del desempeño como un ciclo que debe considerar los siguientes procesos/ejes: a) Planificación del rendimiento; b) Seguimiento del desempeño; y c) Evaluación (ver Fig. 6). Todos estos procesos/ejes deben estar conectados por los planes de mejora que permiten reiniciar el ciclo nuevamente. En este Modelo la retroalimentación o feedback es un eje transversal que debe ser implementado al inicio, durante y al final del ciclo (ver Fig. 12) A su vez, el Modelo considera que los subsistemas/componentes de capacitación, movilidad, compensaciones y desvinculación requieren ser desarrollados con independencia. Si bien se nutren directamente de los resultados de los procesos que el Modelo considera, superan lo estrictamente vinculado a la gestión del desempeño. Así, es fundamental reconocer la directa relación entre gestión del rendimiento y desvinculación, pero ciertamente, se requiere definir políticas más globales frente a este último componente, toda vez que la desvinculación puede obedecer a razones distintas del desempeño individual. 14 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Del mismo modo, la capacitación debe ser coherente con las necesidades detectadas en el ciclo de gestión del rendimiento, especialmente, al analizar los resultados individuales. Sin embargo, la estrategia de capacitación institucional debe obedecer a un análisis global de los resultados y su cotejo con los desafíos institucionales, apuntando a preparar a la organización para escenarios venideros que requieren de definiciones directivas. En el caso de las compensaciones, el sistema público chileno no permite modificar/generar compensaciones monetarias o materiales desde cada servicio. Existe una escala única de sueldos transversal que determina la remuneración de los funcionarios públicos. Por ello, el margen para definir mecanismos de compensación es pequeño, y si bien es posible de abordar en la línea de incentivos no monetarios, es aún un área de desafío. A continuación describiremos y analizaremos cada uno de los procesos que el Modelo propuesto considera. 7.1 EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN Imaginemos que un entrenador envía a sus 11 jugadores de fútbol a la cancha, sin dar instrucciones respecto de la posición en la que cada uno jugará; no determina la estrategia de juego; no define jugadas tácticas; no designa quienes tendrán posiciones delanteras, de defensa, medio campo, etc. Supongamos que ese equipo entra a jugar así un partido. ¿Cuál será el probable resultado? ¿Es posible esperar un buen desempeño de cada uno de los jugadores? Puede que alguno de los 11 jugadores tenga un rendimiento aceptable, tal vez hasta un destacado, producto de sus habilidades naturales. Tal vez surjan liderazgos que permitan orientar el trabajo del equipo. Pero ciertamente hay mucho menos probabilidades que a este equipo le vaya bien, sin que existan definiciones de roles, estrategias, preparación e instrucciones individuales. En definitiva, se requiere PLANIFICACIÓN. Lo mismo ocurre con el rendimiento de las personas en una organización. Si no se planifica el desempeño de las personas, ¿cómo pretender que su rendimiento sea satisfactorio? Si no existe planificación y sólo se toman las decisiones en el proceso a partir de las mayores o menores habilidades individuales, es poco probable que los resultados sean satisfactorios. Más aún, es posible caer en serias y frecuentes distorsiones, como por ejemplo “castigar” el buen desempeño con más trabajo, y “premiar” los bajos rendimientos, con menos. Planificar el rendimiento implica determinar prioridades. Es importante contar con definiciones formales de los puestos de trabajo; establecer los desafíos institucionales, por equipos e individuales, acordar los compromisos del período y los recursos necesarios para llevarlos a cabo, entre otros aspectos. Herramientas como la planificación estratégica institucional, la inducción y disponer de perfiles son aspectos fundamentales para planificar el rendimiento de cada individuo (ver fig. 7). Alles señala que “un primer punto de partida será decirle a cada empleado qué se espera de él. Para ello, cada empleado deberá conocer la descripción de su puesto: sus tareas y responsabilidades, así como qué requisitos de conocimientos y personalidad se requieren para tener éxito en el puesto de trabajo que él ocupa. La correcta información que reciba cada empleado sobre su posición tendrá relación con el desempeño que tenga y su propia formación” (Alles, 2005). 15 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 7.2 EL PROCESO DE SEGUIMIENTO Supongamos que una persona tiene un rendimiento mediocre durante todo el año y que su jefatura no se lo ha señalado, sino que ha esperado el proceso de evaluación para hacerle notar su disconformidad. En los resultados obtenidos por esa persona, ¿no tiene algo de responsabilidad su jefatura también? Una vez que el desempeño se planifica, la jefatura debe ejercer su rol de liderazgo para corregir oportunamente las distorsiones, reforzar positivamente los logros parciales, orientar respecto de cambio de prioridades, y en definitiva, dar el apoyo necesario y entregar en forma permanente el feedback de proceso que permita mantener alineado el rendimiento de cada uno de sus colaboradores (ver Fig. 8). ¿Por qué esperar al final? Es posible que decisiones oportunas en esta materia permitan optimizar los resultados individuales y colectivos, de modo de evitar pérdidas de tiempo, energía o recursos. 7.3 LA EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO La forma de evaluar el aporte de cada individuo a los logros institucionales puede variar dependiendo de diversos factores. En el caso de Chile, las disposiciones legales impiden que en los servicios públicos se utilice reglamentariamente la autoevaluación y la evaluación en 180 o 360°. Según la ley, la precalificación es una función privativa de las jefaturas, y la calificación privativa de la Junta Calificadora, por lo que no corresponderían otros actores asignar puntajes. Sin embargo, estos procesos pueden ser definidos e implementados (autoevaluación, evaluación en 180 o 360°) a partir de las definiciones de política institucional en la materia. Aún cuando no formen parte formal del proceso calificatorio10 vigente, pueden resultar componentes que ayuden a dar mayor objetividad y fortalecer el proceso de la evaluación. Cabe señalar, que las formas de asignar puntaje o valoración son múltiples: Escalas graduadas, Método BARS, Método de Incidentes Críticos, Método de Elección forzada, Método de Evaluación por Sínodos, Método de Evaluación por Indicadores de Desempeño, entre otros. Respecto de la Evaluación en 180 o 360°, desde hace un tiempo vienen ganando espacio estas herramientas que apuntan a obtener una evaluación más objetiva del desempeño individual, integrando múltiples perspectivas. Estas herramientas han sido impulsadas como grandes innovaciones que permiten resolver los problemas que tiene una evaluación jefaturafuncionario/a. Básicamente, estas técnicas apuntan a obtener -frente a un determinado desempeño individual- opiniones generalmente cualitativas, no sólo de la jefatura directa, sino de colaboradores, e incluso clientes. Sin embargo, las definiciones de una u otra técnica se multiplican, confundiéndose en ocasiones los alcances de cada una de ellas. 10 Algunos servicios públicos chilenos ya han avanzado en esta dirección, incorporando una autoevaluación que se utiliza como referencia, aún cuando en lo formal no tenga impacto en la calificación. 16 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 De hecho, en muchos casos la conceptualización de cada técnica parece diferir sólo en si se incluye en la evaluación la opinión de los clientes. Así, en las herramientas de 180°, se incorpora la perspectiva de la jefatura directa, una auto evaluación, la de los pares y la de colaboradores, mientras que en las de 360° se incluye la opinión de los clientes, ya sea internos y/o externos (ver fig. 9). No obstante, en algunos sistemas de evaluación de 360°, los subalternos tienen la posibilidad de opinar respecto del desempeño no sólo de sus pares, sino también de su jefatura. En el contexto de los servicios públicos en Chile, sólo una institución pública ha generado un sistema similar a lo descrito. Es el caso del Servicio de Cooperación Técnica, SERCOTEC, que se rige por el Código del Trabajo, y por lo tanto, no tiene las restricciones que en esta materia impone el Estatuto Administrativo. Esto ha permitido a este servicio generar un sistema de evaluación en el que los funcionarios/as asignan puntaje al rendimiento percibido de sus respectivas jefaturas, el que constituye un porcentaje de la calificación global que obtiene el directivo. En servicios regidos por el Estatuto Administrativo esta medida no es factible desde el punto de vista normativo, toda vez que, de acuerdo a dictámenes del órgano contralor del Estado de Chile –la Contraloría General de la República- la calificación se considera un acto jerárquico, y por tanto, no aplicaría una evaluación ascendente. 7.4 LOS PLANES DE MEJORA: REINICIANDO EL CICLO Por planes de mejora o planes de desarrollo individual comprenderemos el establecimiento o definición formal de nuevos desafíos, entre una jefatura y un colaborador/a, a partir de los resultados de un ciclo completo de gestión del desempeño. Producto de la retroalimentación final, se genera este plan, que contiene los compromisos del nuevo ciclo, además de los dispositivos y requerimientos necesarios para su cumplimiento. Desde esta perspectiva, esta herramienta permite conectar los distintos ciclos de la gestión del desempeño, vinculando los resultados obtenidos a desafíos futuros. Se trata de un proceso que da continuidad al ciclo de gestión del desempeño, el que es orientado por la jefatura, y a través del cual la persona profundiza y mejora en aquellos aspectos que dificultan o favorecen el éxito de su labor. Como se señala en un estudio sobre el Modelo de Competencias en el Banco de Costa Rica, un Plan de Mejora “requiere de un conocimiento previo por parte de la persona acerca de sus fortalezas y debilidades y exige la participación del jefe/a inmediato para identificar los comportamientos a mejorar y para monitorear los avances… Se inicia con la toma de conciencia de los empleados sobre un proceso que es personal, que se apoya en las motivaciones individuales y que se refuerza en las condiciones organizacionales favorables, que a su vez propician y fomentan actividades que estimulan el autodesarrollo. De esta forma, se deben crear además programas de formación y educación continua, la cultura de planes de acción para el mejoramiento del desempeño, la retroalimentación permanente y todas aquellas actividades que potencialicen los talentos y permitan aprovechar las habilidades11.” 11 “El Sistema de Gestión del Desempeño: Un medio para afianzar el modelo de competencias”. Banco de Costa Rica. 24/6/2009. En http://www.cemla.org/pdf/rh-vi-costa-rica.pdf. 17 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 En esta etapa del proceso, es necesario que –con independencia, si se quiere, de las calificaciones- jefatura y funcionario/a puedan revisar los resultados obtenidos, logros, los no cumplimientos, sus posibles causas y los mecanismos de refuerzo necesario. Es posible, incluso, intentar vincular los resultados con las necesidades de fortalecimiento de determinadas competencias, lo que puede asociarse a distintas estrategias de capacitación o entrenamiento. En efecto, es frecuente que se considere casi como exclusiva estrategia de fortalecimiento a la capacitación formal, de aula. Sin embargo, determinados apoyos podrán consistir, por ejemplo, en pasantías a otras unidades o equipos donde se realice una función similar con óptimos resultados. En algunos casos, con reinducir al funcionario/a respecto de las definiciones y la estrategia institucional será suficiente para disminuir brechas. El coaching y mentoring pueden tener favorables resultados, en la medida que constituyen entrenamiento, apoyo y reforzamiento en el ejercicio práctico de las funciones. Y, por cierto, en otras situaciones se requerirán procesos de capacitación que pueden obedecer a diversas metodologías y técnicas. Lo relevante es que es aquí, en el plan de mejora, donde se vuelcan los acuerdos y compromisos mutuos: los compromisos de desempeño del siguiente período para cada persona y los compromisos de la jefatura por gestionar los apoyos y recursos que la persona requiere. 8. ESTRATEGIA DE IMPLEMENTACIÓN El Servicio Civil ha optado por avanzar paulatinamente en cambios al sistema, impulsando en primer lugar, la reflexión sobre las fortalezas y debilidades que tiene su implementación en los diversos servicios. De esta manera, ha invertido importantes esfuerzos en difundir una visión diagnóstica, estimulando que las jefaturas asuman la relevancia que tiene la materia para el cumplimiento de su rol. En este punto, cabe destacar que la experiencia ha permitido encontrar un campo más fértil de lo estimado, con equipos directivos motivados para enfrentar innovadoramente este proceso. Clave ha resultado, para tal efecto, construir una forma de presentar los elementos de una manera más cotidiana, desde lo que enfrentan en el diario quehacer las jefaturas e instituciones, de modo de generar un auto reconocimiento, desde el cual, se construyen los consensos necesarios para avanzar en una reflexión más de fondo en la materia. Paralelamente, se han introducido año a año cambios en los objetivos, requisitos técnicos y medios de verificación del sistema evaluación del desempeño en el marco del PMG. De esta manera, se han hecho exigibles para los 186 servicios que suscriben este sistema, elementos tales como: la definición formal de una política de evaluación del desempeño, enmarcada en la política de gestión de personas institucional, la que debe considerar programas de inducción; elaboración de los perfiles de cargo en base a competencias, incorporando paulatinamente los diversos niveles jerárquicos; diseño de un programa de capacitación, que previo a su ejecución debe ser validado por el Servicio Civil; declaración de un procedimiento de retroalimentación, cuya realización debe ser garantizada por cada servicio. En definitiva, se han incorporado requisitos que no están insertos sólo en el proceso de calificaciones, sino que complementan el ciclo, avanzando en la instalación de dispositivos asociados a la planificación, el seguimiento y la mejora continua. 18 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Sin eludir el desafío de reflexionar sobre las eventuales modificaciones legales que sean necesarias impulsar en el mediano y largo plazo para los servicios públicos de Chile, la propuesta de Modelo y su implementación, parte del reconocimiento de que el sistema ha operado sobre la base de prácticas que finalmente han construido una cultura organizacional, y como tal, un cambio normativo no garantiza que esta cultura construida se oriente hacia una nueva mirada. Al contrario, el Servicio Civil ha apostado por avanzar complementando el proceso que obligatoriamente deben llevar a cabo los servicios -las calificacionesacompañando, estimulando y “convenciendo” sobre la necesidad del cambio que se requiere en el tema. Para comprometer a los diversos actores, especialmente a los directivos, que son los responsables de hacer la gestión del rendimiento, se ha requerido un trabajo directo con los servicios para compartir la visión y los sentidos en la materia, no sólo con quienes se desempeñan en las áreas de gestión de personas, sino que con todos quienes ejercen funciones directivas y gremiales. 9. CONCLUSIONES Y DESAFÍOS Existen diversos modelos de gestión del desempeño, no obstante, no todos son aplicables en los distintos países y organizaciones. Existen contextos nacionales (modernización del estado, desarrollo de la gestión pública, etc.), de los propios servicios civiles, su desarrollo en la región en general, y en cada país en particular (normativos, reglamentarios, estructura del estado, etc.), aspectos culturales, entre otros, que configuran escenarios, necesidades y desafíos diversos en relación a la gestión del desempeño. De esta forma, es posible encontrar modelos más complejos en la materia que apuntan a gestionar el rendimiento individual y el rendimiento institucional. Sin embargo, la aspiración de dichos modelos muchas veces apunta a transformar no sólo los mecanismos de gestión institucional, sino que en muchos casos, funcionan con paradigmas de estructuras organizacionales muy distintas de las instituciones que hoy forman parte del Estado chileno. La administración pública chilena está compuesta por más de 180 servicios e instituciones públicas. La heterogeneidad de ellas es amplia: normativas específicas, diseños y estructuras institucionales, tamaños de los servicios; naturaleza de las funciones que desarrollan, usuarios/beneficiarios con quienes se relacionan, dotación, presupuesto, dispersión geográfica, entre otros. Se trata de instituciones en las que la gestión de personas ha ido paulatinamente asumiendo mayor protagonismo y relevancia. Es dable señalar que en los servicios públicos, con grados diferentes, la gestión de personas está en plena transición, desde unidades vinculadas exclusivamente a la administración de personal hacia áreas cuyos desafíos comienzan a estar con mayor importancia en lo estratégico. Por otro lado, el actual sistema de calificaciones como se ha señalado, está en directa relación con la carrera funcionaria, lo que requiere un análisis más profundo para determinar las necesidades de modificación normativa y reglamentaria al respecto. 19 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 En este contexto, y asumiendo que es indispensable avanzar desde el actual sistema -exclusivamente calificatorio- hacia la instalación de dispositivos de gestión que potencien la mejora continua de los rendimientos de las personas, es imprescindible que el Modelo propuesto se implemente de manera gradual. Se requiere, además, que permita existan herramientas de gestión efectivas especialmente para los directivos. El Servicio Civil ha avanzado en el establecimiento de nuevos requisitos técnicos en el marco del PMG evaluación del desempeño, de modo que todos los servicios que adscriben al sistema (186 servicios e instituciones públicas) deben contar con una política de evaluación del desempeño declarada; perfiles de cargo en base a competencias hasta el IV nivel jerárquico; programas de capacitación con metodologías y contenidos mínimos; mecanismos de retroalimentación obligatorios; programas de inducción; entre otros. Durante los últimos dos años se ha compartido un diagnóstico común; evidenciado la necesidad de cambios del sistema; observado mayor compromiso de las jefaturas de su rol en materia de gestión del rendimiento, y, en definitiva, se ha comenzado a instalar el desafío de introducir cambios efectivos para que los resultados del proceso sean útiles para la gestión institucional y para el cumplimiento de los desafíos organizacionales. Los avances, aunque lentos, son reales y permiten sostener que es posible impulsar con éxito el Modelo propuesto en los servicios públicos chilenos. Lo propuesto, además, posee la flexibilidad necesaria para complementarlo con distintos enfoques, herramientas, sistemas y técnicas, inclusive con el apoyo de tecnologías en las cuáles han estado avanzando algunos servicios públicos. Francisco Longo señala que las condiciones necesarias para instalar un modelo de gestión del rendimiento son, en primer lugar, el desarrollo de la función estratégica. En el caso de la administración pública chilena (gobierno central) se ha avanzado en la planificación estratégica como práctica instalada en todos los servicios, definiendo, revisando y actualizando sus definiciones estratégicas (visión, misión, objetivos y productos estratégicos) Sin embargo, es posible señalar que dicha estrategia aún requiere mayor vinculación con la gestión de personas, de modo que ésta se consolide como un eje central de la gestión institucional de valor estratégico a la misma. En segundo lugar, se requiere el desarrollo de la función de recursos humanos, tanto desde la perspectiva de la competencia técnica de quienes la lideran, como de su transversalización en el conjunto de las organizaciones. A este respecto, los esfuerzos del Servicio Civil han apuntado prioritariamente a fortalecer las competencias técnicas de los encargados y profesionales de las áreas de gestión de personas, desarrollando diversas estrategias entre las que destacan un Diploma en Gestión de Personas para el Sector Público realizado en conjunto con la Universidad Alberto Hurtado, y que entre el año 2007 y el 2009 ha desarrollado 9 versiones, con un total aproximado de 300 participantes. Por otro lado, se ha priorizado el diálogo directo con los directivos de servicios públicos, participando en las jornadas de capacitación que anualmente se realizan en el marco del proceso de evaluación del desempeño, resaltando la necesidad de reconocer el rol central de las jefaturas en la gestión de sus equipos de trabajo. 20 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 En tercer lugar, es necesario fortalecer la función directiva. Al respecto, este es probablemente uno de los principales desafíos de las instituciones públicas chilenas, en orden a generar no sólo espacios de reflexión en la materia, sino especialmente en el sentido de incorporar en las estrategias de capacitación institucional, el fortalecimiento de competencias directivas. Finalmente, resulta relevante señalar que un proceso de “cambio” se ha iniciado, contando con una favorable y entusiasta acogida de buena parte de las áreas de gestión de personas y de alta dirección pública de varios servicios públicos. Profundizar en herramientas metodológicas, instrumentos, difusión de buenas prácticas asociadas, que permitan visibilizar y operacionalizar lo propuesto, son parte también de los desafíos que deberá liderar el Servicio Civil en el mediano plazo. BIBLIOGRAFÍA Abarzúa, Eduardo y Soto, Álvaro (2008) “La Gestión por Competencias: Significados, sentido y controversias para la Gestión de Recursos Humanos” Presentación utilizada en el Diploma en Gestión de Personas para el Sector Público, Chile. Dirección Nacional del Servicio Civil, Universidad Alberto Hurtado (Chile), Universidad de Notre Dame (EEUU) Alles, Martha (2007) “Comportamiento Organizacional”. Ediciones Gránica, Buenos Aires. Alles, Martha (2008) “Desempeño por Competencias. Evaluación de 360°”. 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En estos años desarrolla diversos estudios sobre evaluación de programas sociales y proyectos específicos en el ámbito de la gestión pública y también no gubernamental. Dirige en estos años proyectos de cooperación internacional (Comunidad Económica Europea y otros). El 1998 ingresa a trabajar al sector público, asumiendo tareas en el área difusión e información al usuario en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. Entre 2000 y 2002 se desempeña en la Subsecretaría de Bienes Nacionales, como responsable de los programas de desarrollo territorial de sectores vulnerables. El 2002 obtiene Beca Presidente de la República para realizar estudios en el extranjero. El año 2004 retorna a Chile e ingresa a la Dirección Nacional del Servicio Civil, como profesional de la Subdirección de Desarrollo de las Personas donde coordina y desempeña diversas funciones relativas a formación y capacitación, carrera funcionaria, reclutamiento y selección, entre otras. En marzo de 2007 asume como Subdirectora de Desarrollo de las Personas, cargo que desempeña a la fecha. Hugo Marchant Guzmán, Asistente Social de la Universidad Tecnológica Metropolitana de Santiago de Chile, con estudios de especialización en Pobreza, Asentamientos Humanos y Territorios (CEPAL, Corporación de Promoción Universitaria, 2005), y en Gestión de Personas en el Estado (Universidad Alberto Hurtado y Universidad de Notre Dame, EEUU, 2008) Entre 1996 y el año 2000 se desempeña en diversos organismos no gubernamentales, dirigiendo programas y proyectos de superación de la pobreza, hábitat, medioambiente, fomento productivo de microemprendimientos y de fortalecimiento de organizaciones sociales y ciudadanía. En estos años colabora en la realización de diversos estudios y en la preparación de documentos de trabajo y artículos vinculados a su especialización. Entre el año 2001 e inicios del 2003 desarrolla labores vinculadas al ámbito político parlamentario. En marzo del 2003 ingresa a trabajar al sector público, específicamente al Servicio de Vivienda y Urbanización Metropolitano. Participa en el Gabinete del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en labores vinculadas a las soluciones habitacionales de la denominada “Toma de Peñalolén”. A partir de julio del 2005 se desempeña en la Dirección Nacional del Servicio Civil, donde actualmente coordina la Unidad Gestión del Desempeño de la Subdirección de Desarrollo de las Personas, que entre otras temáticas brinda apoyo y asesoría en materia de Reclutamiento y Selección, Perfiles de Cargo, Inducción, Gestión del Rendimiento, Desvinculación y Calidad de Vida Laboral. 22 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 CUADROS, TABLAS Y GRÁFICOS Cuadro Nº 1. Síntesis de valoraciones promedio del subsistema Gestión del Rendimiento para cada país. Nivel 0 Nicaragua Guatemala Panamá Honduras Paraguay Bolivia El Salvador R. Dominicana Evaluación del desempeño enunciada en las normas, pero prácticamente sin implementación. Nivel 1 Perú Ecuador Venezuela Costa Rica Nivel 2 México Colombia Argentina Brasil Uruguay Nivel 3 Chile Nivel 4-5 Evaluación del desempeño prevista en las normas, e implementada en algunas áreas del gobierno. Existe un sistema de evaluación del desempeño, aunque no se ha logrado su implementación plena y su utilización como herramienta de gestión. La evaluación del desempeño individual se comienza a relacionar con el rendimiento grupal e institucional, y hay intentos de utilizar el sistema como herramienta de gestión. Objetivos de rendimiento con base en objetivos estratégicos. Se apoya la gestión y el rendimiento de las personas, y se lo evalúan en relación con los estándares fijados a través de un sistema eficiente y equitativo. Fuente: “Informe sobre la situación del Servicio Civil en América Latina”, editado por Koldo Echeverría para el Banco Interamericano del Desarrollo, BID. (2006) Cuadro Nº 2. Áreas y Sistemas del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) en Chile •Capacitación RECURSOS HUMANOS •Higiene - Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo •Evaluación del Desempeño CALIDAD DE ATENCIÓN A USUARIOS •Sistema Integral de Información y Atención Ciudadana •Gobierno Electrónico •Planificación/Control de Gestión PLANIFICACIÓN/CONTROL DE GESTIÓN •Auditoria Interna •Gestión Territorial ADMINISTRACIÓN FINANCIERA •Sistema de Compras y Contrataciones Públicas ENFOQUE DE GÉNERO •Enfoque de Género •Financiero Contable Fuente: Documento Técnico PMG 2009. Dirección de Presupuestos. www.dipres.cl 23 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Figura Nº 1. Proceso calificatorio anual en los servicios públicos de Chile Publicación de reglamento especial. Capacitación a los evaluadores y preevaluadores Evaluación parcial Precalificación Calificación Anual Precalificadores Junta calificadora Jefe superior de servicio Apelación Contraloría General de la República Reclamación Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile. de AÑO 2003 LISTA 1 97.34 LISTA 2 2.6 LISTA 3 0.07 LISTA 4 0 2004 2005 2006 2007 2008 97.67 98.08 98.47 98.74 98.44 2.2 1.82 1.45 1.19 1.49 0.11 0.09 0.08 0.06 0.07 0.01 0 0.01 0.01 0 Cuadro Nº 3. Porcentaje de funcionarios/as según lista de calificación 2003 – 2008 Fuente: Servicio Civil. Sistema Evaluación del Desempeño de Personas, SEDP. Cuadro Nº 4. Funcionarios/as con puntaje máximo en Lista 1. de AÑO 2003 LISTA 1 58.656 MÁXIMO 29225 % MÁXIMO 49.82 2004 2005 2006 2007 2008 58.380 54.148 52.831 60.223 61.740 29985 34684 32519 34394 35261 51.36 64.05 61.55 57.11 57.11 24 Fuente: Servicio Civil. Sistema Evaluación del Desempeño de Personas, SEDP. XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Figura Nº 2. Estrategia institucional y desempeño individual ESTR A TEGI A OB J E T I V OS D E L A OR GA N I Z A C I ÓN OB J E T I V OS D E L A U N I D A D /D I R E C T I V O S G E S T I ÓN D E L D ESEM P EÑ O R E S U L TA D OS D E R EN D I M I EN TO I N D I V I D U A L R E S U L TA D OS D E L A U N I DA D R E S U L T A D OS D E L A OR G A N I Z A C I ÓN Fuente: presentación de Francisco Longo y ESADE en el Servicio Civil Chile Figura Nº 3. Gestión del Desempeño y sistemas con los que se relaciona/retroalimenta Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile. 25 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Figura Nº 4. Papel Esperado – Papel realizado PAPEL ESPERADO PAPEL PERCIBIDO PAPEL ACEPTADO PAPEL REALIZADO Fuente: presentación Francisco Longo en Servicio Civil Chile. Figura Nº 5. Papel Esperado – Papel realizado: Planificación, Seguimiento y Evaluación COMUNICACIÓN PAPEL ESPERADO -Diseño del Puesto -Objetivos COMPROMISO Planificación PAPEL PERCIBIDO -Diálogo -Liderazgo -Incentivos DIRECCIÓN -Observación -Orientación PAPEL REALIZADO Evaluación Seguimiento PAPEL ACEPTADO -Apoyo Fuente: presentación Francisco Longo en Servicio Civil Chile. Figura Nº 6. Procesos de Modelo de Gestión del Desempeño propuesto por el Servicio Civil Chile Fuente. Elaboración propia Servicio Civil Chile. 26 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Figura Nº 7. Elementos para la Planificación del Desempeño Individual Planificación estratégica, misión, visión Diseño del Puesto (Perfiles en base a competencias) Inducción Compromisos individuales de desempeño Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile. Figura Nº 8. Roles de una jefatura para el Seguimiento del Desempeño Individual Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile. Figura Nº 9. Técnicas de Evaluación en 180°. SUPERIOR COMPAÑEROS COLABORADORES INDIVIDUO AUTOEVALUACIÓN Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile 27 XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 Figura Nº 10.Técnicas Evaluación en 360°. SUPERIOR COMPAÑEROS COLABORADORES INDIVIDUO AUTOEVALUACIÓN CLIENTES Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile Figura Nº 11. Algunos instrumentos para Planes de Mejora en la Gestión del Desempeño Planes de Mejora Entrenamiento Coaching Pasantías Reinducción Nuevos compromisos individuales Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile Figura Nº 12. Modelo de Gestión del Desempeño propuesto por el Servicio Civil Chile Planificación Estratégica (misión, Visión, Objetivos, Productos, Clientes) Perfiles de cargos Inducción Contexto interno y externo Establecimiento de prioridades/énfasis Refuerzos Compromisos de Desempeño Individual Correcciones Sistemas de valoración (BARS, 180°360°) Recursos necesarios para el cumplimiento del estándar de desempeño planificado Cambio de prioridades Autoevaluación Ajustes Apoyos y entrenamientos requeridos; Reinducción; Pasantías; Capacitación Revisión resultados evaluación; Retroalimentación; nuevos compromiso Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile. 28