Desempeño individual: de la calificación a la gestión

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
Desempeño individual: de la calificación a la gestión estratégica del rendimiento
Lorena Pérez Arteaga
Hugo Marchant Guzmán
1. PRESENTACIÓN PONENCIA
La gestión estratégica de personas constituye un aspecto clave en el éxito de la gestión
global en una organización. Del mismo modo que existe un mandato -implícito o explícitoque los recursos financieros y materiales deben ser gestionados con racionalidad para
obtener la mayor rentabilidad posible, cuando se trata de equipos de trabajo, es necesario
considerar que para que las personas contribuyan a ese éxito el rendimiento individual debe
ser gestionado.
Es frecuente escuchar a especialistas en materias vinculadas a la gestión de recursos
humanos que sostienen que la gestión del rendimiento1 es probablemente uno de los
aspectos más complejos de abordar en una organización. Sin embargo, es al mismo tiempo,
uno de los componentes más estratégicos, que contribuye muy significativamente al logro de
los objetivos institucionales, siendo gravitante en los mejores resultados en las mismas.
No existe una institución ni una jefatura que no realice gestión del desempeño. Aún en la
supuesta ausencia total de mecanismos o estilos explícitos, es posible encontrar una opción
de gestión. Para el Servicio Civil toda aquella jefatura que tiene personas a su cargo es, en
primer lugar, un gerente de personas. Al respecto, Francisco Longo sostiene que “en toda
organización existen elementos de gestión del rendimiento, aunque se trate de prácticas
informales basadas en apreciaciones intuitivas” (Longo, 2002, 33).
De ahí entonces, que para Chile al igual que varios países en la región resulta clave avanzar
en esta materia. Específicamente, para Chile el desafío es transitar desde el actual sistema
de evaluación del desempeño hacia una estrategia que permita incidir efectivamente en los
rendimientos de las personas que se desempeñan en los servicios públicos.
El presente documento presenta una síntesis del estado del arte en materia de gestión del
desempeño en los servicios públicos chilenos, con un acercamiento descriptivo, cuantitativo y
cualitativo a lo observado. El documento también se refiere a los fundamentos que deberían
ser considerados para impulsar reformas en la materia por las administraciones. Finalmente,
se presenta la propuesta que está promoviendo el Servicio Civil en relación a la gestión del
desempeño, de tal forma, de alinear de manera creciente y continua los rendimientos de las
personas a las necesidades y desafíos de los servicios y la ciudadana.
Cabe señalar que el sistema de evaluación del desempeño que se describe opera en la
Administración Civil del Estado de Chile. Es decir, en los ministerios y servicios que
dependen del Ejecutivo. No considera ni al Poder Judicial, ni al Poder Legislativo ni a los
municipios.
1
En este documento se utilizarán indistintamente los conceptos de desempeño, rendimiento y performance, concibiéndolos
como los estándares logrados por un trabajador o trabajadora en el ejercicio de sus funciones.
1
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2. ANTECEDENTES INSTITUCIONALES
La Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile es un servicio público descentralizado con
personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el Presidente de la República
a través del Ministerio de Hacienda, y que tiene por objeto la coordinación, supervisión y
perfeccionamiento de las funciones de personal en los servicios de la administración civil del
Estado2.
El Servicio Civil fue creado el año 2003 por la Ley Nº 19.882 que regula la Nueva Política de
Personal de los funcionarios públicos de Chile, y que tiene como principales funciones las
siguientes:
a)
Participar en el diseño de las políticas de administración de personal del sector público
y colaborar con los servicios públicos en la aplicación descentralizada de las mismas, en el
marco del proceso de modernización del Estado,
b)
Promover reformas y medidas tendientes al mejoramiento de la gestión del personal
del sector público,
c)
Prestar asesoría en materias de personal a las autoridades de gobierno, así como
también, a los subsecretarios y jefes de los servicios no incluidos en el Sistema de Alta
Dirección Pública en materias de personal de alto nivel,
d)
Realizar las acciones necesarias para asegurar el eficiente y eficaz funcionamiento del
Sistema de Alta Dirección Pública,
e)
Constituir y administrar un registro de los cargos de altos directivos públicos que
comprenda toda la información relevante de los mismos,
f)
Constituir y administrar un registro de la información individual y funcionaria, incluidos
los perfiles de las personas que desempeñen los cargos de directivos públicos, como
asimismo de los convenios de desempeño suscrito por ellos,
g)
Realizar estudios sobre remuneraciones en los sectores público y privado a efecto de
que sirvan de base para proponer las asignaciones de alta dirección pública y funciones
críticas, como asimismo para la determinación de las demás retribuciones económicas en el
ámbito del sector público,
h)
Facilitar y prestar oportunamente el debido e integral apoyo administrativo y técnico al
Consejo de Alta Dirección Pública para el cabal cumplimiento de sus funciones,
i)
Fomentar y apoyar la profesionalización y desarrollo de las unidades de personal o
recursos humanos de los ministerios y servicios,
j)
Constituir una instancia de apoyo a la interlocución con las organizaciones de
funcionarios de los ministerios y servicios, en cuanto al cumplimiento de normas legales y
seguimiento de los acuerdos que se suscriban con los mismos,
k)
Fomentar el desarrollo de la cultura participativa con el fin de mejorar las condiciones
de trabajo de los funcionarios públicos,
l)
Incorporar en la proposición de políticas de personal, variables que eviten todo tipo de
discriminación, tales como, género, tendencias sexuales, religión, étnicas, discapacidades
físicas y otras de similar naturaleza,
m)
Constituir y administrar un registro de consultores externos especializados en servicios
de asesoría para procesos de selección de personal,
n)
Realizar diagnósticos y estudios acerca de temas propios de sus funciones,
ñ) Promover la implementación de programas de inducción para los funcionarios que
2
Ley Nº 19.882, Título III, Artículo 1º.
2
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ingresen a la administración,
o)
Administrar Fondos creados para ejecutar programas en el área laboral, tales como
relativos a becas, mejoramiento de los ambientes laborales y de seguridad en el trabajo,
p)
Realizar las tareas que el Ministro de Hacienda le encomiende en el ámbito del
personal del sector público,
q)
Ejecutar las demás funciones que le encomienden las leyes y los reglamentos.
El Servicio Civil realiza su gestión institucional, expresada en su estructura orgánica y
funcional, a través de dos (2) Subdirecciones: a) Subdirección de Alta Dirección Pública
(SADP) y b) Subdirección de Desarrollo de las Personas (SDP).
La Subdirección de Alta Dirección Pública, desarrolla e implementa las acciones necesarias
para asegurar el eficiente y eficaz funcionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública en
Chile3. A su vez, la Subdirección de Desarrollo de las Personas, participa en el diseño de
políticas de desarrollo de las personas del sector público relativas a todos los aspectos
vinculados con la carrera funcionaria y colabora con los servicios públicos en la aplicación
descentralizada de las mismas, con el propósito de modernizar y profesionalizar la gestión y
desarrollo de las personas en la administración civil del Estado.
Las definiciones estratégicas que fundan y dirigen el accionar del Servicio Civil chileno son
las siguientes:
Su Visión es promover e impulsar “Un Estado de Personas al Servicio de las Personas”.
Su Misión es “Posicionar la Gestión Estratégica de los Recursos Humanos como un
eje central de un Estado Moderno al Servicio de los Ciudadanos”.
Sus Objetivos Estratégicos:

Contribuir al diseño e instauración de Políticas de Gestión de Personas del Sector
Público, influyendo proactivamente en reformas que contribuyan al Proceso de
Modernización del Estado.

Contribuir al fortalecimiento de la Dirección Pública, poniendo a disposición de los
directivos, herramientas destinadas a mejorar la gestión pública.

Proveer candidatos/as idóneos para liderar los servicios del Sistema de Alta Dirección
Pública, seleccionados a través de concursos públicos abiertos, no discriminatorios y
basados en el mérito e influir en la excelencia de los procesos de selección de directivos de
tercer nivel jerárquico.

Alcanzar un nivel de excelencia institucional que permita optimizar la calidad de
servicio.
3
El sistema de Alta Dirección Pública (SADP) en Chile, constituye uno de los hitos más relevantes del proceso de
modernización y profesionalización del Estado en Chile. Este sistema estableció como base del mismo la concursabilidad
para la designación de altos directivos de 104 servicios públicos adscritos al sistema y otros 21 organismos públicos
chilenos. Así, mediante concursos públicos y transparentes, el SADP busca seleccionar directivos para liderar estos
servicios públicos.
3
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Desde su creación, Servicio Civil chileno ha venido realizando diversas acciones con el
objeto de instalar y fortalecer esta nueva institucionalidad en Chile, desarrollando distintas
instancias y actividades de formación, extensión, conocimiento y asesoría técnica, que
permitan difundir, preparar y dotar a las instituciones públicas de una visión estratégica ligada
a los beneficios de una gestión estratégica de personas.
Es importante consignar que la experiencia que se presenta da cuenta de las reflexiones,
alcances y acciones que ha venido impulsando la Subdirección de Desarrollo de las
Personas del Servicio Civil, cuyo foco de trabajo está puesto fundamentalmente en los
directivos y equipos de trabajo de las Unidades de Recursos Humanos de los servicios
públicos chilenos.
3. LA GESTIÓN DEL DESEMPEÑO INDIVIDUAL: MIRADA REGIONAL
Los distintos análisis sobre la situación de la gestión del desempeño individual en los
servicios civiles en América Latina dan cuenta de pocos avances y muchos desafíos en
relación a este tema.
En efecto, en la mayoría de los países de la región, la evaluación de las personas que se
desempeñan en las administraciones no es una práctica instalada y, en aquellas donde
opera, se aplica como procedimientos meramente formales. Iacoviello y Zuvanic señalan que
“de acuerdo al diagnóstico institucional de los servicios civiles de dieciocho países
analizados, el subsistema gestión del rendimiento está menos desarrollado en términos
relativos en la mayoría de los casos” (Iacoviello y Zuvanic, 2005, 14).
El “Informe sobre la situación del Servicio Civil en América Latina”, editado por Koldo
Echeverría para el Banco Interamericano del Desarrollo (2006), muestra un primer grupo de
países en que predominaba una ausencia de mecanismos sistemáticos de evaluación
(Panamá, Nicaragua, Paraguay y Guatemala) o se aplica en casos aislados (Bolivia,
República Dominicana y Honduras). Un segundo grupo (Perú, Ecuador y El Salvador) se
aplicaba parcialmente, sin criterios unificados. Un tercer grupo (Venezuela, México,
Colombia, Argentina, Uruguay y Costa Rica), en los que si bien la evaluación del desempeño
es una práctica instalada, presenta problemas en su funcionamiento como herramienta de
gestión. Finalmente, son los casos de Brasil y Chile, en los que se intenta conectar la gestión
del rendimiento individual, grupal e institucional (Ver cuadro Nº 1).
Más allá de los avances entre el 2006 y el 2009, la gestión del desempeño es uno de los
subsistemas de gestión de personas donde se evidencian los mayores desafíos para los
servicios civiles y las instituciones públicas latinoamericanas.
Los análisis comparados referidos tienden a ubicar a Chile como uno de los países con más
desarrollo del subsistema. Sin embargo, si bien existen procedimientos que se aplican en el
conjunto de la administración, como se mostrará más adelante, persisten problemas por
tratarse de un subsistema con énfasis en lo formal (normativa, procedimientos, actos
administrativos) y no en lo estratégico.
4
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4. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN CHILE: ANTECEDENTES
GENERALES Y DE CONTEXTO
La administración civil del estado (gobierno central) está compuesta por 18 ministerios4 y 4
servicios con rango ministerial5. A su vez, existen 1836 servicios e instituciones públicas que
se relacionan con la Presidenta de la República a través de dichos ministerios. Existen dos
(2) sistemas de contratación en la administración: las Plantas, que son contratos indefinidos,
sujetos a carrera funcionaria; y las Contratas, que son contratos anuales (con vencimiento al
31 de diciembre de cada año), sin carrera funcionaria. Adicionalmente, se considera personal
a honorarios, definidos como contratos a plazo fijo, para cumplir tareas temporales. De
acuerdo a la Ley de Presupuesto 2009, en total se registran 169.3317 personas en la
administración (gobierno central).
En Chile, específicamente, en el gobierno central opera desde hace más de una década un
sistema de calificaciones8. Entre los años 1998 y 2003 se vinculó un incentivo monetario a
las calificaciones individuales de los funcionarios públicos. A esto se pone término el año
2003 con la Ley Nº 19.882 que Regula la Nueva Política de Personal a los Funcionarios
Públicos, que reemplaza este incentivo individual por uno de carácter colectivo (convenios de
desempeño colectivos) al interior de cada institución. También esta nueva normativa crea el
Servicio Civil. El actual sistema de calificaciones se sustenta en dos cuerpos legales: la Ley
Nº 18.575, Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado,
y la Ley Nº 18.834 sobre Estatuto Administrativo, específicamente en el Título II De la
Carrera Funcionaria, Párrafo 4 de las Calificaciones, que entre el Artículo Nº 32 y el Nº 52
establece las condiciones generales de su funcionamiento y sus efectos legales.
Existen otros instrumentos transversales que han permitido generar un proceso que se
realiza -desde el punto de vista formal- adecuadamente en todos aquellos servicios afectos al
Estatuto Administrativo y que suscriben el Sistema Evaluación del Desempeño del Programa
de Mejoramiento de Gestión que existe en Chile (se describirá más adelante):
 Reglamento General de Calificaciones, aprobado mediante el decreto Nº 1.825 del 7 de
septiembre del año 1998.
 Reglamentos Especiales de Calificaciones de cada servicio público, los que deben ser
dictados mediante Decreto Supremo.
 El Sistema Evaluación del Desempeño del Programa de Mejoramiento de la Gestión
(PMG)
4
Ministerio del Interior; de Relaciones Exteriores; de Defensa; de Hacienda; Secretaría General de la Presidencia;
Secretaría General de Gobierno; de Economía, Fomento y Reconstrucción; de Planificación; de Educación; de Justicia; del
Trabajo y Previsión Social; de Obras Públicas; de Salud; de Vivienda y Urbanismo; de Agricultura; de Minería; de
Transporte y Telecomunicaciones; y de Bienes Nacionales.
5
El Servicio Nacional de la Mujer; la Comisión Nacional del Medio Ambiente; la Comisión Nacional de Energía y el
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes.
6
Las 54 Gobernaciones Provinciales se consideran como parte de Gobierno Interior. No obstante, para efectos del PMG
operan como instituciones independientes. Por ello, y considerando que no todos los servicios públicos suscriben PMG, el
Sistema de Evaluación del Desempeño incorpora a 186 servicios.
7
Fuente: “Estadísticas de las Finanzas Públicas. 1998-2007” Cuadro: Dotación efectiva al 31 de Mayo.
http://www.dipres.cl/572/articles-36992_doc_pdf.pdf
8
En el caso municipal, es sistema está declarado en el Estatuto Municipal, pero no existen disposiciones específicas que
garanticen el desarrollo de procesos efectivos de evaluación del desempeño individual.
5
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4.1 EL REGLAMENTO GENERAL DE CALIFICACIONES
El Reglamento General operacionaliza lo establecido en el Estatuto Administrativo, y sienta
las bases del sistema:
1. Establece que todo el personal de planta y contrata será objeto de calificación, salvo
aquellos que se encuentren en determinadas situaciones claramente señaladas.
2. Indica que existirá un proceso anual de calificaciones, compuesto por Informes de
Desempeño parciales realizados por la jefatura directa del funcionario/a, una precalificación
realizada por la jefatura directa del funcionario/a, y una Calificación realizada por una Junta
Calificadora.
3. Establece que la calificación no resultará del promedio de los Informes de Desempeño,
los que sólo tienen como objeto realizar evaluaciones parciales.
4. Señala que la Junta Calificadora estará compuesta por las cinco (5) mayores jerarquías
de la institución, a excepción de la jefatura superior, más un representante del personal
elegido por éste. Podrán existir, de acuerdo a las características propias de cada servicio,
Juntas Calificadoras Regionales, las que estarán compuestas por las tres (3) mayores
jerarquías y un representante de los funcionarios/as elegido por éstos.
5. Establece que la Hoja de Vida Funcionaria (donde se registrará todo hito relevante) y el
formulario de calificaciones son instrumentos básicos del Sistema.
6. Consigna que el funcionario o funcionaria que no esté conforme con su calificación puede
apelar a la jefatura superior del servicio. Una vez resuelta, y en caso de mantener
discrepancias sobre la calificación obtenida, podrá recurrir vía reclamación a la Contraloría
General de la República (organismo facultado para pronunciarse sobre la legitimidad de los
actos públicos) según lo dispuesto en la Ley.
7. Señala que producto de la calificación, los funcionarios se ubicarán en una de 4 listas
posibles: Lista 1 de Distinción; Lista 2 Buena; Lista 3 Condicional; y lista 4 de Eliminación.
Ser calificado en lista 4, o bien permanecer por dos períodos consecutivos en lista 3 será
motivo de desvinculación del personal.
4.2 EL REGLAMENTO ESPECIAL DE CALIFICACIONES
Los servicios públicos están facultados para dictar un Reglamento Especial de Calificaciones,
a través del cual, pueden ajustar determinados aspectos del Reglamento General. A saber:
 Fechas de inicio y término del proceso de calificación.
 Establecer normas distintas respecto de la existencia y número de juntas calificadoras,
teniendo en consideración el número de funcionarios a calificar y/o su distribución geográfica.
 Los factores de evaluación y su ponderación.
 Las instituciones deberán diseñar y aprobar por resolución los modelos de hoja de vida, de
calificaciones y de informe de desempeño del funcionario, con su respectiva hoja de
observaciones.
 La cantidad de informes de desempeño.
6
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Sin embargo, los servicios no pueden modificar los aspectos de base del sistema,
determinados claramente por el Reglamento General:
 La constitución de la Junta Calificadora Central9.
 A quienes se califica y a quienes no se califica.
 Las Listas de Calificación.
 Los efectos de la Calificación.
 Las etapas del proceso: Informe(s) de Desempeño; Precalificación, Calificación,
Apelación, Reclamación.
4.3 EL PROCESO CALIFICATORIO
El proceso anual de calificación que deben desarrollar los servicios públicos puede verse en
detalle en la Figura 1. Proceso Calificatorio Anual (ver Fig. 1). En términos generales, el
proceso anual considera la dictación y/o modificación del Reglamento Especial de
Calificaciones (en caso que corresponda); entre 1 (una) y 3 (tres) evaluaciones parciales,
dependiendo de lo establecido en el Reglamento Especial, realizadas por la jefatura directa y
que no tienen un impacto directo en la calificación final; una precalificación, también realizada
por la jefatura directa, y una calificación determinada por una Junta Calificadora.
4.4 LOS EFECTOS DE LA CALIFICACIÓN
La calificación tiene, según las disposiciones legales que regulan el sistema, efectos
relevantes para la carrera funcionaria. Estos son:
•
El funcionario/a calificado por resolución ejecutoriada en lista 4 o por dos años
consecutivos en lista 3, deberá retirarse del servicio dentro de los 15 días hábiles siguientes
al término del proceso de calificación. Si así no lo hiciere se le declarará vacante el empleo a
contar desde el día siguiente a esa fecha.
•
Si un funcionario/a conserva la calificación en lista 3, en virtud de lo establecido en el
artículo 40° de la Ley Nº 18.834 (“No serán calificados los funcionarios que por cualquier
motivo hubieren desempeñados efectivamente sus funciones por un período inferior a 6
meses, ya sea en forma continua o discontinua dentro del respectivo período de
calificaciones, caso en el cual conservará la calificación del período anterior”), no se aplicará
la destitución, a menos que la falta de calificación se produzca en dos períodos consecutivos.
•
Con el resultado de las calificaciones ejecutoriadas, las instituciones confeccionarán
un escalafón disponiendo a los funcionarios de cada grado de la respectiva planta en orden
decreciente conforme al puntaje obtenido.
•
La calificación del personal a contrata deberá ser considerada como uno de los
antecedentes para resolver sobre la prórroga del respectivo empleo.
•
La calificación es uno de los factores a considerar en la concursabilidad de la Carrera
Funcionaria, específicamente en los concursos de Promoción y de Tercer Nivel Jerárquico,
que corresponden a las jefaturas de departamentos o equivalentes.
9
La Junta Calificadora es el ente que posee las atribuciones legales para calificar a los funcionarios. Se constituye por: los
cinco (5) funcionarios de más alto nivel jerárquico, con excepción del Jefe Superior; un representante del personal elegido
por éste, por Estamento; un delegado de la Asociación de Funcionarios con mayor representación, que sólo tendrá derecho a
voz. Se desempeñará como secretario de la Junta Calificadora el jefe de la respectiva unidad de personal o quien haga sus
veces, el que además la asesorará técnicamente.
7
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4.5 EL SISTEMA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO: PROGRAMA DE MEJORAMIENTO
DE LA GESTIÓN (PMG) EN CHILE
En la administración pública chilena (gobierno central) existe el Programa de Mejoramiento
de la Gestión, que es un instrumento de gestión cuyo propósito es generar un mejoramiento
transversal y homogéneo en once (11) sistemas, vinculados a cinco (5) áreas de gestión de
los servicios públicos (ver Cuadro 2).
El cumplimiento del conjunto de los sistemas determina un porcentaje de incentivo
económico para los funcionarios/as del servicio (otorgado al personal de planta y contrata de
la respectiva institución). De este modo, si una institución cumple con los objetivos de gestión
del PMG por sobre un 90%, los funcionarios/as recibirán un incremento del 7.6% sobre la
base de sus estipendios, los que se pagarán trimestralmente (en las remuneraciones de
Marzo, Junio, Septiembre y Diciembre de cada año). Si la institución logra entre un 75% y un
89%, el incremento obtenido será del 3.8%. Si el porcentaje de cumplimiento institucional de
las metas de gestión es inferior al 75%, los funcionarios/as no perciben ese incremento.
Como parte del Programa existen un conjunto de instituciones públicas que actúan como
Red de Expertos, y cuya función es verificar el grado cumplimiento de los requisitos técnicos
por parte de cada servicio. La Dirección de Presupuestos (DIPRES) servicio dependiente del
Ministerio de Hacienda, lidera la Red y la Dirección Nacional del Servicio Civil actúa como
verificador en los sistemas de capacitación y evaluación del desempeño del Programa.
Cada servicio designa formalmente un/a encargado/a del cada sistema, quien deberá
coordinar las acciones institucionales en la materia, interactuar con el Servicio Civil como
organismo técnico, y utilizar el sistema informático a través del cual opera el proceso.
En tanto organismo verificador del sistema de evaluación del desempeño del Programa de
Mejoramiento de la Gestión, el Servicio Civil ha sido testigo del cumplimiento satisfactorio de
cada una de las etapas del proceso calificatorio en la gran mayoría de los servicios públicos,
fundamentalmente desde el punto de vista de las normativas y formalidades asociadas al
proceso.
Sin embargo, la pregunta respecto si el actual sistema de evaluación del desempeño,
específicamente las calificaciones, ha contribuido a mejorar el rendimiento individual y la
gestión de los servicios públicos, la respuesta resulta bastante menos categórica o evidente.
5. PRINCIPALES RESULTADOS DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN
CHILE
De las cuatro (4) listas posibles en las que producto de la calificación se ubican los/as
funcionarios/as (de Distinción; Buena; Condicional y de Eliminación), y considerando los
últimos seis (6) períodos calificatorios, sobre el 98% de los funcionarios públicos fueron
calificados en lista 1, que corresponde a la lista “de Distinción” (Ver Cuadro 2).
Las cifras también muestran que la calificación, ha ido crecientemente concentrando a los
funcionarios/as en la lista 1 de Distinción. De ellos, más del 50% se ubica en el tope de las
calificaciones, tal como se muestra en el Cuadro 3 (Ver Cuadro 3).
8
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Sin embargo, a partir del año 2006 -fecha en que el Servicio Civil en Chile comienza a operar
como organismo verificador del PMG sistema de evaluación del desempeño - es posible
observar que se detiene el creciente proceso de concentración en el tope de las
calificaciones, lográndose una leve dispersión dentro de la lista 1. En efecto, el año 2003 el
porcentaje de funcionarios/as calificados con nota máxima alcanzó el 49.82%. En el año
2004, dicho porcentaje llegó al 51.36%. El 2005, al 64.05%. En el año 2006 el porcentaje de
funcionarios con nota máxima llegó al 61.55%. El 2007 alcanzó un 57.11%, porcentaje que
se repite el año 2008.
En virtud del rol del Servicio Civil, y la permanente relación con los servicios, encargados/as
del sistema; funcionarios/as y directivos que actúan como precalificadores; asociaciones de
funcionarios; entre otros actores, se ha venido observando sistemáticamente prácticas que
dan cuentan de ciertas “visiones” y prácticas instaladas en torno a la materia, las cuáles,
podrían expresarse en algunas de las siguientes afirmaciones:
1.
La gestión de personas y la gestión del desempeño son responsabilidad de las
áreas de RRHH de los servicios. Las jefaturas, que actúan como precalificadores en el
sistema, en general, tienden a considerar que los temas de gestión de personas son
exclusiva responsabilidad de las Unidades de Recursos Humanos. De esta forma, las
calificaciones son vistas como un proceso “adicional a su trabajo”, que debe realizarse para
cumplir formalmente y dar cumplimiento al PMG y que no debe “generar conflicto” al interior
de los equipos y la organización. Visto así, la evaluación de los equipos no se perciben por
parte de las jefaturas como una gestión propia, que le permitiría mejorar los resultados de su
gestión directiva. Al respecto, Longo señala que “los directivos, a quienes se asigna, en
general, el papel de evaluadores, asumen éste, con más o menos resignación, como una
carga burocrática impuesta, que les detrae tiempo de sus ocupaciones principales. En la
mayoría de los casos, no han recibido una formación específica en las habilidades técnicas y
sociales necesarias para realizar esta actividad, lo que les crea dificultades y les resta
estímulos para desempeñarla” (Longo, 2006, 130).
2.
Cumplimiento formal de las evaluaciones. En general, los/as funcionarios/as
conciben el sistema – implícitamente o explícitamente - como un medio para cumplir con el
PMG y no como una oportunidad para ser retroalimentados respecto de su rendimiento, en la
perspectiva de mejorarlo en forma permanente. Al no identificar diferencias en la evaluación
propia en comparación con la de otros en el actual sistema de calificaciones, no observan
oportunidades de desarrollo, reconocimiento a los desempeños destacados, ni tampoco
consecuencias para los rendimientos reiteradamente deficientes.
3.
Resistencias culturales al cambio en gestión del desempeño. Los aspectos
anteriores, han contribuido a generar una cultura organizacional resistente a cualquier
cambio en esta materia. Cualquier baja en las calificaciones individuales se traduce en
“reclamos” ante la Junta Calificadora, a la jefatura superior de servicio y a la Contraloría
General de la República. Los representantes del personal ante la Junta Calificadora asumen
muchas veces un rol de defensores de los/as funcionarios/as para obtener la máxima
puntuación para sus representados.
9
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4.
Los cambios centrados en lo Reglamentario y normativo. Las mayores
motivaciones que han tenido los servicios por introducir cambios al actual sistema están
centrados en cambios a nivel Reglamentario e instrumentos de procedimiento asociados.
Subyace a esta “necesidad” la convicción que es en dichas herramientas donde se origina la
dificultad para ponderar objetivamente el desempeño de los funcionarios/as.
5.
Los cambios centrados en la evaluación: las notas. Otra tentación recurrente en
los servicios ha sido modificar la distribución de las calificaciones de manera forzada. En
efecto, no han sido escasos los intentos por instalar algún mecanismo (ya sea a través de
reglamento o de una definición formal a través de algún instrumento administrativo) para
dispersar las calificaciones en una campana de gauss que refleje mayor “normalidad” en lo
que ocurre con el desempeño de las personas en los servicios. Sin embargo, aún en el caso
que se logre dispersar de este modo las calificaciones, si no se planifica, acompaña y
retroalimenta el desempeño individual, la modificación de la estructura de notas tampoco
garantizará un mejor rendimiento de las personas. La nota o calificación no debe ser el foco
del proceso, particularmente, cuando entre sus efectos tiene impacto en la carrera
funcionaria.
Durante el segundo semestre del año 2007 y parte del 2008, el Servicio Civil chileno
desarrolló un estudio denominado “El Sistema de Gestión del Desempeño y su Sistema
de Calificaciones en los servicios de la Administración Civil del Estado”.
Los objetivos del estudio eran: a) diseñar un modelo factible de ser implementado en la
administración y b) reconocer las brechas existentes entre el modelo propuesto y la forma en
que se gestiona hoy el desempeño individual en los servicios e instituciones públicas. Desde
allí, se aspiraba a generar un plan de desarrollo posible, con un horizonte de mediano y largo
plazo que permitiera fortalecer la gestión del desempeño en los servicios.
El estudio consideró la aplicación de encuestas, realización de entrevistas y focus group, a
105 servicios públicos.
Las conclusiones principales del estudio fueron:
1.
El proceso hoy día se concentra principalmente en la etapa de evaluación del
rendimiento individual, con foco exclusivo en las calificaciones. No se evidencia mayor
desarrollo en el ciclo completo de gestión del desempeño.
2.
El proceso se realiza paso a paso en toda la administración pública. Es, por tanto, un
proceso impecable en lo formal, pero -a la luz de sus resultados- de bajo impacto estratégico.
3.
Los resultados de la calificación no entregan antecedentes objetivos para la toma de
decisiones. En definitiva, no aporta a la gestión institucional, ni promueve la mejora continua
del desempeño de las personas. En cierto modo, ni los precalificadores ni los precalificados
están conformes con el proceso.
4.
Existen instituciones que han emprendido valiosos esfuerzos para conseguir mejorar
el impacto del sistema, mientras que otras sólo cumplen las exigencias normativas. Las
brechas de desarrollo, por tanto, son reflejo de la heterogeneidad que existe en la
administración pública y sus servicios e instituciones.
10
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5.
Un cambio en la forma de gestionar el rendimiento individual no puede sólo basarse
en modificaciones normativas. Requiere fundamentalmente de cambios profundos en la
cultura organizacional y en las prácticas, tanto de las jefaturas como de cada uno de los
funcionarios/as. Dicho cambio se conseguirá sólo si se demuestra la relevancia estratégica
de una buena gestión del desempeño, y se motiva a utilizarla como una potente herramienta
de gestión, cuyo propósito más global es alinear los rendimientos de las personas a las
necesidades organizacionales, en la perspectiva de cumplir la misión institucional.
Este aparentemente poco auspicioso escenario a la luz de los resultados del estudio, no
hace sino entregar incentivos y mayores argumentos al Servicio Civil para impulsar y
desarrollar diversos esfuerzos que permitan transitar desde un sistema centrado
básicamente en la calificación y el cumplimiento formal de ciertos procesos, a otro que
permita gestionar efectivamente el desempeño individual.
No obstante el actual escenario nacional, es indudable que el sistema – más allá de lo ya
señalado - ha permitido instalar prácticas transversales (tales como la realización de informes
parciales de desempeño, precalificación, capacitación de los actores involucrados, entre
otros) que, aún desde lo meramente formal, permiten contar con una base desde la cual, es
posible impulsar iniciativas orientadas a optimizar la gestión del rendimiento individual.
Desde este punto de vista, una primera estrategia del Servicio Civil ha sido aprovechar
algunas de las fortalezas del sistema (calificación universal en base a procedimientos
estandarizados en el conjunto de la administración, efectos transversales, sistemas
informáticos que permiten consolidar estadísticas, entre otros) utilizar los mecanismos
existentes (en especial el PMG evaluación del desempeño) y proponer algunos cambios
factibles de lograr en el mediano plazo. El proceso requiere el compromiso tanto de quienes
gestionan el desempeño, como de los funcionarios/as, y más que sólo cambios normativos,
los esfuerzos del Servicio Civil han estado orientados a direccionar algunos de los avances y
cambios logrados hacia un nuevo enfoque sobre la gestión del desempeño. Uno de los
avances más relevantes, en este sentido, dice relación con instalar un diagnóstico
compartido en las áreas de gestión de personas de los servicios públicos, sobre la ineludible
necesidad de introducir cambios a nivel de las “prácticas cotidianas” en los servicios para
mejorar el sistema como herramienta de gestión directiva.
6. GESTIÓN DEL DESEMPEÑO: ¿PARA QUÉ?
Para muchas jefaturas, destinar tiempo al proceso de evaluación de sus equipos implica
desatender “su propio trabajo”. Es frecuente escuchar las quejas de quienes lideran equipos
por el tiempo que les resta a sus labores cotidianas la evaluación. Muchas veces se
considera que ésta y otras tareas vinculadas a la gestión de personas debieran ser exclusiva
responsabilidad del área de recursos humanos, más aún, cuando en la práctica la utilidad del
proceso se dispersa, transformándose en un “hacer por cumplir”.
Sin embargo, el rol de gestión de personas es un aspecto transversal en toda institución, e
indelegable para todo aquel que tiene roles y funciones de liderazgo. En efecto, ser jefe o
jefa es también ser un líder, y por tanto, responsable de conducir a un conjunto de
colaboradores en la consecución de mandatos y objetivos institucionales.
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Martha Alles señala que una jefatura es “la persona que debe responder por su propio
trabajo y por el de aquellas personas que se encuentran bajo su supervisión… Jefe es la
persona responsable de conducir un equipo de gente capaz de obtener resultados. Un
gerente debe brindar a su equipo un liderazgo eficaz, agregando valor al trabajo de sus
subordinados” (Alles, 2007, 245).
Al disponer y aplicar un proceso centrado en lo formal pero escasamente estratégico, el
objetivo final del sistema tiende a diluirse, siendo reemplazado por la vía de los hechos por el
cumplimiento de ciertas metas o productos: cumplir plazos, aplicar instrumentos, disponer de
cifras y generar reportes oportunos. No obstante, es fundamental reconocer que una efectiva
gestión del desempeño permitirá, entre otros aspectos, alinear las necesidades y las metas
de la organización, comprometer a los equipos, mejorar los rendimientos, entregar insumos
relevantes para la toma de decisiones respecto de formación y desarrollo de las personas.
En este contexto, y como parte de los esfuerzos por hacer más eficiente la gestión pública,
los servicios públicos chilenos han ido desarrollando procesos de planificación estratégica,
destinando esfuerzos y recursos para definir la misión, visión, objetivos, productos y clientes
prioritarios. Todo lo anterior, para mejorar y fortalecer el alineamiento institucional hacia el
cumplimiento de los objetivos estratégicos. Se esperaría que con el impulso de este proceso
- es decir, la definición de estrategias y metas generales de la organización - se
“desprendan”, en “cascada” los objetivos y funciones de cada área, unidad o equipo de
trabajo. Progresivamente, también podría suponerse que a partir de estas definiciones los
servicios tienen mejores posibilidades de definir las metas de cada persona que se
desempeña en la institución en vínculo directo con las metas organizacionales.
En síntesis, toda la planificación estratégica a la cual se ha destinado recursos y tiempo se
“juega” en los desempeños individuales. Por lo tanto, si no se generan mecanismos para
gestionar el desempeño, la estrategia global queda desconectada de lo que cada persona
debe hacer para que la organización cumpla su propósito, objetivos y metas. (Ver Fig. 2)
6.1 LA EVALUACIÓN COMO PARTE DE UN SISTEMA INTEGRAL DE GESTIÓN DEL
RENDIMIENTO
Como se ha señalado, en general, el proceso de gestión del desempeño chileno centrado en
las calificaciones no ha tenido impactos positivos comprobables en los términos que se ha
venido señalando. Es, en definitiva, un proceso de cumplimiento formal, que no evidencia
impactos en relación al mejoramiento de los rendimientos individuales, y en tono a alinear el
desempeño individual con los objetivos institucionales, y que no permite fundar decisiones
generales en materia de gestión de personas.
Desde esta perspectiva, es indudable que se requiere, en primer lugar, generar conciencia
que la gestión de las personas es un eje central y una responsabilidad directiva. En otras
palabras, es tan parte del trabajo de una jefatura como lo son las actividades propias del giro
del negocio de cada servicio.
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En segundo lugar, la gestión del desempeño no tiene sentido sino forma parte de una gestión
más general del servicio. Esto se fundamenta en que el rendimiento de los/as funcionarios/as
determina de manera muy significativa los resultados organizacionales, y por lo tanto, es uno
de los ejes centrales de la gestión de personas. Está directamente vinculado con los
subsistemas de capacitación y desarrollo, reclutamiento y elección, inducción,
desvinculación, compensaciones, entre otros. (Ver Fig. 3). Longo señala que “la mejora del
rendimiento, no sólo forma parte de las finalidades de un sistema de Gestión de Recursos
humanos, sino que constituye su propósito central, su prioridad estratégica. Evaluar el
rendimiento es necesario, pero sólo cobra pleno sentido en el marco de un sistema de
gestión orientado a promoverlo y maximizarlo… Lo importante para la organización es que
las personas contribuyan, con su trabajo, en el mayor grado y en la mejor forma posible, al
logro de las finalidades organizativas” (Longo, 2006, 131).
En tercer lugar, y sin perjuicio de la necesidad de introducir mejoras a nivel normativo,
reglamentario, procedimental o instrumentos asociados, lo cierto es que si no se modifica la
política institucional en materia de gestión del desempeño y no se abordan las prácticas de
las jefaturas y sus equipos de trabajo en la materia, ningún cambio reglamentario u otro de
similar naturaleza permitirá garantizar el objetivo final del sistema, cual es mejorar de manera
sostenida el rendimiento de las personas, pensando en las necesidades y objetivos
institucionales.
En cuarto lugar, tampoco es dable suponer que la sola calificación del funcionario/a garantiza
mejora en su rendimiento. No es estratégico suponer que con la sola calificación las
personas pueden identificar sus áreas de mejora, fortalezas, y los desafíos que deben
comprometer.
A partir de estas declaraciones, es posible identificar otros desafíos vinculados a un enfoque
distinto desde la mirada de gestión del desempeño y no desde la meramente evaluativa. Si
es así, es dable suponer en primer lugar, que los rendimientos de las personas están
relacionados con las expectativas de desempeño asociadas a una persona. Las
expectativas, en cualquier equipo de trabajo u organización debieran estar vinculadas a las
expectativas de la jefatura y a las propias expectativas de quien -cuyo rendimiento- será
observado y evaluado.
Para un camino más fructífero en esta línea, inicialmente, debería existir una declaración
formal y explícita de lo que se espera de la persona., es decir, un “rayado de cancha” inicial.
No contar con esta definición de base es una barrera para el logro de rendimientos positivos.
Francisco Longo señala que la relación entre lo que una jefatura espera de un funcionario/a,
no siempre tiene una vinculación directa, alineada e inmediata con el resultado de su trabajo.
Para que ello ocurra, se requieren algunas condiciones previas (ver Fig. 4). También las
personas deben comprender con claridad lo que su jefatura espera de su desempeño. Dicho
de otro modo, debe existir concordancia entre lo que la jefatura espera y lo que la persona
cree que se espera de él/ella.
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Visto así, y finalmente, el colaborador debería “aceptar” el papel que su líder formalmente ha
declarado. No es suficiente sostener que por tratarse de estructuras altamente jerarquizadas
–como ocurre en nuestras administraciones- basta la declaración de la jefatura para que la
persona cumpla cabalmente lo que se le pide y corresponde. Cuando el estilo de liderazgo
está basado en la imposición incuestionable, es poco probable que las personas de un
equipo determinado tengan la motivación y el compromiso necesario para lograr la tarea. En
contraposición, un líder que gestione las confianzas y la motivación contará con personas
más dispuestas al mayor esfuerzo y los mejores resultados.
De esta forma, sólo cuando estas condiciones están dadas, existen mejores condiciones
para continuar gestionando el rendimiento y obtener mejores desempeños. Por tanto, se
requieren otros procesos más que la mera evaluación del desempeño. (Ver Fig. 5).
7. GESTIÓN DEL DESEMPEÑO: UNA PROPUESTA PARA EL SECTOR PÚBLICO
CHILENO
Cómo ya se ha indicado el objetivo final de la gestión del desempeño es alinear el
desempeño individual a las necesidades organizacionales, favoreciendo la mejora continua
del rendimiento de cada persona. Específicamente, Francisco Longo señala que el propósito
de la Gestión del Rendimiento es “influir sobre el rendimiento de las personas en el trabajo,
para alinearlo a las necesidades de la organización, y mantenerlo en el nivel más alto
posible, haciendo posible una mejora sostenida de la contribución de los empleados al logro
de los objetivos organizativos, así como la obtención de informaciones valiosas para la toma
de decisiones de Gestión de Recursos Humanos en diferentes campos” (Longo, 2002, 31).
Considerando el punto de partida en que se encuentran los servicios públicos chilenos en la
materia, el Servicio Civil propone un modelo de gestión del desempeño –de aquí en adelante
el Modelo- que considera la gestión del desempeño como un ciclo que debe considerar los
siguientes procesos/ejes: a) Planificación del rendimiento; b) Seguimiento del desempeño; y
c) Evaluación (ver Fig. 6). Todos estos procesos/ejes deben estar conectados por los planes
de mejora que permiten reiniciar el ciclo nuevamente.
En este Modelo la retroalimentación o feedback es un eje transversal que debe ser
implementado al inicio, durante y al final del ciclo (ver Fig. 12) A su vez, el Modelo considera
que los subsistemas/componentes de capacitación, movilidad, compensaciones y
desvinculación requieren ser desarrollados con independencia. Si bien se nutren
directamente de los resultados de los procesos que el Modelo considera, superan lo
estrictamente vinculado a la gestión del desempeño.
Así, es fundamental reconocer la directa relación entre gestión del rendimiento y
desvinculación, pero ciertamente, se requiere definir políticas más globales frente a este
último componente, toda vez que la desvinculación puede obedecer a razones distintas del
desempeño individual.
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Del mismo modo, la capacitación debe ser coherente con las necesidades detectadas en el
ciclo de gestión del rendimiento, especialmente, al analizar los resultados individuales. Sin
embargo, la estrategia de capacitación institucional debe obedecer a un análisis global de los
resultados y su cotejo con los desafíos institucionales, apuntando a preparar a la
organización para escenarios venideros que requieren de definiciones directivas.
En el caso de las compensaciones, el sistema público chileno no permite modificar/generar
compensaciones monetarias o materiales desde cada servicio. Existe una escala única de
sueldos transversal que determina la remuneración de los funcionarios públicos. Por ello, el
margen para definir mecanismos de compensación es pequeño, y si bien es posible de
abordar en la línea de incentivos no monetarios, es aún un área de desafío.
A continuación describiremos y analizaremos cada uno de los procesos que el Modelo
propuesto considera.
7.1 EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
Imaginemos que un entrenador envía a sus 11 jugadores de fútbol a la cancha, sin dar
instrucciones respecto de la posición en la que cada uno jugará; no determina la estrategia
de juego; no define jugadas tácticas; no designa quienes tendrán posiciones delanteras, de
defensa, medio campo, etc. Supongamos que ese equipo entra a jugar así un partido. ¿Cuál
será el probable resultado? ¿Es posible esperar un buen desempeño de cada uno de los
jugadores? Puede que alguno de los 11 jugadores tenga un rendimiento aceptable, tal vez
hasta un destacado, producto de sus habilidades naturales. Tal vez surjan liderazgos que
permitan orientar el trabajo del equipo. Pero ciertamente hay mucho menos probabilidades
que a este equipo le vaya bien, sin que existan definiciones de roles, estrategias, preparación
e instrucciones individuales. En definitiva, se requiere PLANIFICACIÓN.
Lo mismo ocurre con el rendimiento de las personas en una organización. Si no se planifica
el desempeño de las personas, ¿cómo pretender que su rendimiento sea satisfactorio? Si no
existe planificación y sólo se toman las decisiones en el proceso a partir de las mayores o
menores habilidades individuales, es poco probable que los resultados sean satisfactorios.
Más aún, es posible caer en serias y frecuentes distorsiones, como por ejemplo “castigar” el
buen desempeño con más trabajo, y “premiar” los bajos rendimientos, con menos.
Planificar el rendimiento implica determinar prioridades. Es importante contar con
definiciones formales de los puestos de trabajo; establecer los desafíos institucionales, por
equipos e individuales, acordar los compromisos del período y los recursos necesarios para
llevarlos a cabo, entre otros aspectos. Herramientas como la planificación estratégica
institucional, la inducción y disponer de perfiles son aspectos fundamentales para planificar el
rendimiento de cada individuo (ver fig. 7). Alles señala que “un primer punto de partida será
decirle a cada empleado qué se espera de él. Para ello, cada empleado deberá conocer la
descripción de su puesto: sus tareas y responsabilidades, así como qué requisitos de
conocimientos y personalidad se requieren para tener éxito en el puesto de trabajo que él
ocupa. La correcta información que reciba cada empleado sobre su posición tendrá relación
con el desempeño que tenga y su propia formación” (Alles, 2005).
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7.2 EL PROCESO DE SEGUIMIENTO
Supongamos que una persona tiene un rendimiento mediocre durante todo el año y que su
jefatura no se lo ha señalado, sino que ha esperado el proceso de evaluación para hacerle
notar su disconformidad. En los resultados obtenidos por esa persona, ¿no tiene algo de
responsabilidad su jefatura también?
Una vez que el desempeño se planifica, la jefatura debe ejercer su rol de liderazgo para
corregir oportunamente las distorsiones, reforzar positivamente los logros parciales, orientar
respecto de cambio de prioridades, y en definitiva, dar el apoyo necesario y entregar en
forma permanente el feedback de proceso que permita mantener alineado el rendimiento de
cada uno de sus colaboradores (ver Fig. 8).
¿Por qué esperar al final? Es posible que decisiones oportunas en esta materia permitan
optimizar los resultados individuales y colectivos, de modo de evitar pérdidas de tiempo,
energía o recursos.
7.3 LA EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO
La forma de evaluar el aporte de cada individuo a los logros institucionales puede variar
dependiendo de diversos factores. En el caso de Chile, las disposiciones legales impiden que
en los servicios públicos se utilice reglamentariamente la autoevaluación y la evaluación en
180 o 360°. Según la ley, la precalificación es una función privativa de las jefaturas, y la
calificación privativa de la Junta Calificadora, por lo que no corresponderían otros actores
asignar puntajes.
Sin embargo, estos procesos pueden ser definidos e implementados (autoevaluación,
evaluación en 180 o 360°) a partir de las definiciones de política institucional en la materia.
Aún cuando no formen parte formal del proceso calificatorio10 vigente, pueden resultar
componentes que ayuden a dar mayor objetividad y fortalecer el proceso de la evaluación.
Cabe señalar, que las formas de asignar puntaje o valoración son múltiples: Escalas
graduadas, Método BARS, Método de Incidentes Críticos, Método de Elección forzada,
Método de Evaluación por Sínodos, Método de Evaluación por Indicadores de Desempeño,
entre otros.
Respecto de la Evaluación en 180 o 360°, desde hace un tiempo vienen ganando espacio
estas herramientas que apuntan a obtener una evaluación más objetiva del desempeño
individual, integrando múltiples perspectivas. Estas herramientas han sido impulsadas como
grandes innovaciones que permiten resolver los problemas que tiene una evaluación jefaturafuncionario/a.
Básicamente, estas técnicas apuntan a obtener -frente a un determinado desempeño
individual- opiniones generalmente cualitativas, no sólo de la jefatura directa, sino de
colaboradores, e incluso clientes. Sin embargo, las definiciones de una u otra técnica se
multiplican, confundiéndose en ocasiones los alcances de cada una de ellas.
10
Algunos servicios públicos chilenos ya han avanzado en esta dirección, incorporando una autoevaluación que se utiliza
como referencia, aún cuando en lo formal no tenga impacto en la calificación.
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De hecho, en muchos casos la conceptualización de cada técnica parece diferir sólo en si se
incluye en la evaluación la opinión de los clientes. Así, en las herramientas de 180°, se
incorpora la perspectiva de la jefatura directa, una auto evaluación, la de los pares y la de
colaboradores, mientras que en las de 360° se incluye la opinión de los clientes, ya sea
internos y/o externos (ver fig. 9). No obstante, en algunos sistemas de evaluación de 360°,
los subalternos tienen la posibilidad de opinar respecto del desempeño no sólo de sus pares,
sino también de su jefatura.
En el contexto de los servicios públicos en Chile, sólo una institución pública ha generado un
sistema similar a lo descrito. Es el caso del Servicio de Cooperación Técnica, SERCOTEC,
que se rige por el Código del Trabajo, y por lo tanto, no tiene las restricciones que en esta
materia impone el Estatuto Administrativo. Esto ha permitido a este servicio generar un
sistema de evaluación en el que los funcionarios/as asignan puntaje al rendimiento percibido
de sus respectivas jefaturas, el que constituye un porcentaje de la calificación global que
obtiene el directivo. En servicios regidos por el Estatuto Administrativo esta medida no es
factible desde el punto de vista normativo, toda vez que, de acuerdo a dictámenes del órgano
contralor del Estado de Chile –la Contraloría General de la República- la calificación se
considera un acto jerárquico, y por tanto, no aplicaría una evaluación ascendente.
7.4 LOS PLANES DE MEJORA: REINICIANDO EL CICLO
Por planes de mejora o planes de desarrollo individual comprenderemos el establecimiento o
definición formal de nuevos desafíos, entre una jefatura y un colaborador/a, a partir de los
resultados de un ciclo completo de gestión del desempeño. Producto de la retroalimentación
final, se genera este plan, que contiene los compromisos del nuevo ciclo, además de los
dispositivos y requerimientos necesarios para su cumplimiento. Desde esta perspectiva, esta
herramienta permite conectar los distintos ciclos de la gestión del desempeño, vinculando los
resultados obtenidos a desafíos futuros.
Se trata de un proceso que da continuidad al ciclo de gestión del desempeño, el que es
orientado por la jefatura, y a través del cual la persona profundiza y mejora en aquellos
aspectos que dificultan o favorecen el éxito de su labor.
Como se señala en un estudio sobre el Modelo de Competencias en el Banco de Costa Rica,
un Plan de Mejora “requiere de un conocimiento previo por parte de la persona acerca de
sus fortalezas y debilidades y exige la participación del jefe/a inmediato para identificar los
comportamientos a mejorar y para monitorear los avances… Se inicia con la toma de
conciencia de los empleados sobre un proceso que es personal, que se apoya en las
motivaciones individuales y que se refuerza en las condiciones organizacionales favorables,
que a su vez propician y fomentan actividades que estimulan el autodesarrollo. De esta
forma, se deben crear además programas de formación y educación continua, la cultura de
planes de acción para el mejoramiento del desempeño, la retroalimentación permanente y
todas aquellas actividades que potencialicen los talentos y permitan aprovechar las
habilidades11.”
11
“El Sistema de Gestión del Desempeño: Un medio para afianzar el modelo de competencias”. Banco de Costa Rica.
24/6/2009. En http://www.cemla.org/pdf/rh-vi-costa-rica.pdf.
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En esta etapa del proceso, es necesario que –con independencia, si se quiere, de las
calificaciones- jefatura y funcionario/a puedan revisar los resultados obtenidos, logros, los no
cumplimientos, sus posibles causas y los mecanismos de refuerzo necesario. Es posible,
incluso, intentar vincular los resultados con las necesidades de fortalecimiento de
determinadas competencias, lo que puede asociarse a distintas estrategias de capacitación o
entrenamiento.
En efecto, es frecuente que se considere casi como exclusiva estrategia de fortalecimiento a
la capacitación formal, de aula. Sin embargo, determinados apoyos podrán consistir, por
ejemplo, en pasantías a otras unidades o equipos donde se realice una función similar con
óptimos resultados. En algunos casos, con reinducir al funcionario/a respecto de las
definiciones y la estrategia institucional será suficiente para disminuir brechas. El coaching y
mentoring pueden tener favorables resultados, en la medida que constituyen entrenamiento,
apoyo y reforzamiento en el ejercicio práctico de las funciones. Y, por cierto, en otras
situaciones se requerirán procesos de capacitación que pueden obedecer a diversas
metodologías y técnicas. Lo relevante es que es aquí, en el plan de mejora, donde se
vuelcan los acuerdos y compromisos mutuos: los compromisos de desempeño del siguiente
período para cada persona y los compromisos de la jefatura por gestionar los apoyos y
recursos que la persona requiere.
8. ESTRATEGIA DE IMPLEMENTACIÓN
El Servicio Civil ha optado por avanzar paulatinamente en cambios al sistema, impulsando en
primer lugar, la reflexión sobre las fortalezas y debilidades que tiene su implementación en
los diversos servicios. De esta manera, ha invertido importantes esfuerzos en difundir una
visión diagnóstica, estimulando que las jefaturas asuman la relevancia que tiene la materia
para el cumplimiento de su rol. En este punto, cabe destacar que la experiencia ha permitido
encontrar un campo más fértil de lo estimado, con equipos directivos motivados para
enfrentar innovadoramente este proceso. Clave ha resultado, para tal efecto, construir una
forma de presentar los elementos de una manera más cotidiana, desde lo que enfrentan en
el diario quehacer las jefaturas e instituciones, de modo de generar un auto reconocimiento,
desde el cual, se construyen los consensos necesarios para avanzar en una reflexión más de
fondo en la materia.
Paralelamente, se han introducido año a año cambios en los objetivos, requisitos técnicos y
medios de verificación del sistema evaluación del desempeño en el marco del PMG. De esta
manera, se han hecho exigibles para los 186 servicios que suscriben este sistema,
elementos tales como: la definición formal de una política de evaluación del desempeño,
enmarcada en la política de gestión de personas institucional, la que debe considerar
programas de inducción; elaboración de los perfiles de cargo en base a competencias,
incorporando paulatinamente los diversos niveles jerárquicos; diseño de un programa de
capacitación, que previo a su ejecución debe ser validado por el Servicio Civil; declaración de
un procedimiento de retroalimentación, cuya realización debe ser garantizada por cada
servicio. En definitiva, se han incorporado requisitos que no están insertos sólo en el proceso
de calificaciones, sino que complementan el ciclo, avanzando en la instalación de
dispositivos asociados a la planificación, el seguimiento y la mejora continua.
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Sin eludir el desafío de reflexionar sobre las eventuales modificaciones legales que sean
necesarias impulsar en el mediano y largo plazo para los servicios públicos de Chile, la
propuesta de Modelo y su implementación, parte del reconocimiento de que el sistema ha
operado sobre la base de prácticas que finalmente han construido una cultura organizacional,
y como tal, un cambio normativo no garantiza que esta cultura construida se oriente hacia
una nueva mirada. Al contrario, el Servicio Civil ha apostado por avanzar complementando el
proceso que obligatoriamente deben llevar a cabo los servicios -las calificacionesacompañando, estimulando y “convenciendo” sobre la necesidad del cambio que se requiere
en el tema. Para comprometer a los diversos actores, especialmente a los directivos, que son
los responsables de hacer la gestión del rendimiento, se ha requerido un trabajo directo con
los servicios para compartir la visión y los sentidos en la materia, no sólo con quienes se
desempeñan en las áreas de gestión de personas, sino que con todos quienes ejercen
funciones directivas y gremiales.
9. CONCLUSIONES Y DESAFÍOS
Existen diversos modelos de gestión del desempeño, no obstante, no todos son aplicables en
los distintos países y organizaciones. Existen contextos nacionales (modernización del
estado, desarrollo de la gestión pública, etc.), de los propios servicios civiles, su desarrollo en
la región en general, y en cada país en particular (normativos, reglamentarios, estructura del
estado, etc.), aspectos culturales, entre otros, que configuran escenarios, necesidades y
desafíos diversos en relación a la gestión del desempeño.
De esta forma, es posible encontrar modelos más complejos en la materia que apuntan a
gestionar el rendimiento individual y el rendimiento institucional. Sin embargo, la aspiración
de dichos modelos muchas veces apunta a transformar no sólo los mecanismos de gestión
institucional, sino que en muchos casos, funcionan con paradigmas de estructuras
organizacionales muy distintas de las instituciones que hoy forman parte del Estado chileno.
La administración pública chilena está compuesta por más de 180 servicios e instituciones
públicas. La heterogeneidad de ellas es amplia: normativas específicas, diseños y
estructuras institucionales, tamaños de los servicios; naturaleza de las funciones que
desarrollan, usuarios/beneficiarios con quienes se relacionan, dotación, presupuesto,
dispersión geográfica, entre otros.
Se trata de instituciones en las que la gestión de personas ha ido paulatinamente asumiendo
mayor protagonismo y relevancia. Es dable señalar que en los servicios públicos, con grados
diferentes, la gestión de personas está en plena transición, desde unidades vinculadas
exclusivamente a la administración de personal hacia áreas cuyos desafíos comienzan a
estar con mayor importancia en lo estratégico.
Por otro lado, el actual sistema de calificaciones como se ha señalado, está en directa
relación con la carrera funcionaria, lo que requiere un análisis más profundo para determinar
las necesidades de modificación normativa y reglamentaria al respecto.
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En este contexto, y asumiendo que es indispensable avanzar desde el actual sistema
-exclusivamente calificatorio- hacia la instalación de dispositivos de gestión que potencien la
mejora continua de los rendimientos de las personas, es imprescindible que el Modelo
propuesto se implemente de manera gradual. Se requiere, además, que permita existan
herramientas de gestión efectivas especialmente para los directivos.
El Servicio Civil ha avanzado en el establecimiento de nuevos requisitos técnicos en el marco
del PMG evaluación del desempeño, de modo que todos los servicios que adscriben al
sistema (186 servicios e instituciones públicas) deben contar con una política de evaluación
del desempeño declarada; perfiles de cargo en base a competencias hasta el IV nivel
jerárquico; programas de capacitación con metodologías y contenidos mínimos; mecanismos
de retroalimentación obligatorios; programas de inducción; entre otros.
Durante los últimos dos años se ha compartido un diagnóstico común; evidenciado la
necesidad de cambios del sistema; observado mayor compromiso de las jefaturas de su rol
en materia de gestión del rendimiento, y, en definitiva, se ha comenzado a instalar el desafío
de introducir cambios efectivos para que los resultados del proceso sean útiles para la
gestión institucional y para el cumplimiento de los desafíos organizacionales.
Los avances, aunque lentos, son reales y permiten sostener que es posible impulsar con
éxito el Modelo propuesto en los servicios públicos chilenos. Lo propuesto, además, posee la
flexibilidad necesaria para complementarlo con distintos enfoques, herramientas, sistemas y
técnicas, inclusive con el apoyo de tecnologías en las cuáles han estado avanzando algunos
servicios públicos.
Francisco Longo señala que las condiciones necesarias para instalar un modelo de gestión
del rendimiento son, en primer lugar, el desarrollo de la función estratégica. En el caso de la
administración pública chilena (gobierno central) se ha avanzado en la planificación
estratégica como práctica instalada en todos los servicios, definiendo, revisando y
actualizando sus definiciones estratégicas (visión, misión, objetivos y productos estratégicos)
Sin embargo, es posible señalar que dicha estrategia aún requiere mayor vinculación con la
gestión de personas, de modo que ésta se consolide como un eje central de la gestión
institucional de valor estratégico a la misma.
En segundo lugar, se requiere el desarrollo de la función de recursos humanos, tanto desde
la perspectiva de la competencia técnica de quienes la lideran, como de su transversalización
en el conjunto de las organizaciones. A este respecto, los esfuerzos del Servicio Civil han
apuntado prioritariamente a fortalecer las competencias técnicas de los encargados y
profesionales de las áreas de gestión de personas, desarrollando diversas estrategias entre
las que destacan un Diploma en Gestión de Personas para el Sector Público realizado en
conjunto con la Universidad Alberto Hurtado, y que entre el año 2007 y el 2009 ha
desarrollado 9 versiones, con un total aproximado de 300 participantes. Por otro lado, se ha
priorizado el diálogo directo con los directivos de servicios públicos, participando en las
jornadas de capacitación que anualmente se realizan en el marco del proceso de evaluación
del desempeño, resaltando la necesidad de reconocer el rol central de las jefaturas en la
gestión de sus equipos de trabajo.
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En tercer lugar, es necesario fortalecer la función directiva. Al respecto, este es
probablemente uno de los principales desafíos de las instituciones públicas chilenas, en
orden a generar no sólo espacios de reflexión en la materia, sino especialmente en el sentido
de incorporar en las estrategias de capacitación institucional, el fortalecimiento de
competencias directivas. Finalmente, resulta relevante señalar que un proceso de “cambio”
se ha iniciado, contando con una favorable y entusiasta acogida de buena parte de las áreas
de gestión de personas y de alta dirección pública de varios servicios públicos. Profundizar
en herramientas metodológicas, instrumentos, difusión de buenas prácticas asociadas, que
permitan visibilizar y operacionalizar lo propuesto, son parte también de los desafíos que
deberá liderar el Servicio Civil en el mediano plazo.
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Longo, Francisco (2002) “Marco Analítico para el Diagnóstico Institucional de Sistemas
de Servicio Civil”. ESADE. Instituto de Dirección y Gestión Pública. Banco Interamericano de
Desarrollo. En “Informe sobre la Situación del Servicio Civil en América Latina”. Echeverría,
Koldo (2006). Banco Interamericano de Desarrollo.
Longo, Francisco (2006) “Evaluación y gestión del rendimiento laboral en las
Administraciones Púlicas”, en Presupuesto y Gasto Público 41/2005. Secretaría General de
presupuesto y Gastos, Instituto de Estudios Fiscales.
http://www.cemla.org/pdf/rh-vi-costa-rica.pdf “El Sistema de Gestión del Desempeño: Un medio
para afianzar el modelo de competencias”. Banco de Costa Rica.
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
RESEÑAS BIOGRÁFICAS
Lorena Pérez Arteaga, Licenciada en Trabajo Social de la Universidad Católica del Maule,
con estudios de especialización en gerencia social, políticas públicas y resolución de
conflictos, tanto en Chile como en el extranjero. El 2004 obtiene diplomado en resolución de
Conflictos en Duquesne University (EE.UU.). El 2006 obtiene Diploma en Gerencia Social en
FLACSO. Entre 1992 y hasta 1998 se desempeña en diversos organismos no
gubernamentales dirigiendo programas y proyectos de superación de la pobreza y de
fortalecimiento de organizaciones sociales y ciudadanía. En estos años desarrolla diversos
estudios sobre evaluación de programas sociales y proyectos específicos en el ámbito de la
gestión pública y también no gubernamental. Dirige en estos años proyectos de cooperación
internacional (Comunidad Económica Europea y otros).
El 1998 ingresa a trabajar al sector público, asumiendo tareas en el área difusión e
información al usuario en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. Entre 2000 y 2002
se desempeña en la Subsecretaría de Bienes Nacionales, como responsable de los
programas de desarrollo territorial de sectores vulnerables.
El 2002 obtiene Beca Presidente de la República para realizar estudios en el extranjero. El
año 2004 retorna a Chile e ingresa a la Dirección Nacional del Servicio Civil, como
profesional de la Subdirección de Desarrollo de las Personas donde coordina y desempeña
diversas funciones relativas a formación y capacitación, carrera funcionaria, reclutamiento y
selección, entre otras. En marzo de 2007 asume como Subdirectora de Desarrollo de las
Personas, cargo que desempeña a la fecha.
Hugo Marchant Guzmán, Asistente Social de la Universidad Tecnológica Metropolitana de
Santiago de Chile, con estudios de especialización en Pobreza, Asentamientos Humanos y
Territorios (CEPAL, Corporación de Promoción Universitaria, 2005), y en Gestión de
Personas en el Estado (Universidad Alberto Hurtado y Universidad de Notre Dame, EEUU,
2008)
Entre 1996 y el año 2000 se desempeña en diversos organismos no gubernamentales,
dirigiendo programas y proyectos de superación de la pobreza, hábitat, medioambiente,
fomento productivo de microemprendimientos y de fortalecimiento de organizaciones sociales
y ciudadanía. En estos años colabora en la realización de diversos estudios y en la
preparación de documentos de trabajo y artículos vinculados a su especialización. Entre el
año 2001 e inicios del 2003 desarrolla labores vinculadas al ámbito político parlamentario.
En marzo del 2003 ingresa a trabajar al sector público, específicamente al Servicio de
Vivienda y Urbanización Metropolitano. Participa en el Gabinete del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, en labores vinculadas a las soluciones habitacionales de la denominada “Toma
de Peñalolén”. A partir de julio del 2005 se desempeña en la Dirección Nacional del Servicio
Civil, donde actualmente coordina la Unidad Gestión del Desempeño de la Subdirección de
Desarrollo de las Personas, que entre otras temáticas brinda apoyo y asesoría en materia de
Reclutamiento y Selección, Perfiles de Cargo, Inducción, Gestión del Rendimiento,
Desvinculación y Calidad de Vida Laboral.
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
CUADROS, TABLAS Y GRÁFICOS
Cuadro Nº 1. Síntesis de valoraciones promedio del subsistema Gestión del
Rendimiento para cada país.
Nivel 0
Nicaragua
Guatemala
Panamá
Honduras
Paraguay
Bolivia
El Salvador
R. Dominicana
Evaluación
del
desempeño
enunciada en las
normas,
pero
prácticamente sin
implementación.
Nivel 1
Perú
Ecuador
Venezuela
Costa Rica
Nivel 2
México
Colombia
Argentina
Brasil
Uruguay
Nivel 3
Chile
Nivel 4-5
Evaluación del
desempeño
prevista en las
normas,
e
implementada
en
algunas
áreas
del
gobierno.
Existe un sistema
de evaluación del
desempeño,
aunque no se ha
logrado
su
implementación
plena
y
su
utilización
como
herramienta
de
gestión.
La
evaluación
del desempeño
individual
se
comienza
a
relacionar con el
rendimiento
grupal
e
institucional,
y
hay intentos de
utilizar
el
sistema
como
herramienta de
gestión.
Objetivos
de
rendimiento con
base en objetivos
estratégicos. Se
apoya la gestión y
el rendimiento de
las personas, y se
lo evalúan en
relación con los
estándares fijados
a través de un
sistema eficiente
y equitativo.
Fuente: “Informe sobre la situación del Servicio Civil en América Latina”, editado por Koldo
Echeverría para el Banco Interamericano del Desarrollo, BID. (2006)
Cuadro Nº 2. Áreas y Sistemas del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) en
Chile
•Capacitación
RECURSOS HUMANOS
•Higiene - Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de
Trabajo
•Evaluación del Desempeño
CALIDAD DE ATENCIÓN A
USUARIOS
•Sistema Integral de Información y Atención Ciudadana
•Gobierno Electrónico
•Planificación/Control de Gestión
PLANIFICACIÓN/CONTROL DE
GESTIÓN
•Auditoria Interna
•Gestión Territorial
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
•Sistema de Compras y Contrataciones Públicas
ENFOQUE DE GÉNERO
•Enfoque de Género
•Financiero Contable
Fuente: Documento Técnico PMG 2009. Dirección de Presupuestos. www.dipres.cl
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Figura Nº 1. Proceso calificatorio anual en los servicios públicos de Chile
Publicación de
reglamento especial.
Capacitación a los
evaluadores y
preevaluadores
Evaluación parcial
Precalificación
Calificación Anual
Precalificadores
Junta calificadora
Jefe superior de servicio
Apelación
Contraloría General de la
República
Reclamación
Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile.
de
AÑO
2003
LISTA 1
97.34
LISTA 2
2.6
LISTA 3
0.07
LISTA 4
0
2004
2005
2006
2007
2008
97.67
98.08
98.47
98.74
98.44
2.2
1.82
1.45
1.19
1.49
0.11
0.09
0.08
0.06
0.07
0.01
0
0.01
0.01
0
Cuadro Nº 3.
Porcentaje
de
funcionarios/as
según lista de
calificación
2003 – 2008
Fuente: Servicio
Civil.
Sistema
Evaluación del
Desempeño de
Personas,
SEDP.
Cuadro Nº 4. Funcionarios/as con puntaje máximo en Lista 1.
de
AÑO
2003
LISTA 1
58.656
MÁXIMO
29225
% MÁXIMO
49.82
2004
2005
2006
2007
2008
58.380
54.148
52.831
60.223
61.740
29985
34684
32519
34394
35261
51.36
64.05
61.55
57.11
57.11
24
Fuente: Servicio
Civil.
Sistema
Evaluación del
Desempeño de
Personas,
SEDP.
XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
Figura Nº 2. Estrategia institucional y desempeño individual
ESTR A TEGI A
OB J E T I V OS D E L A
OR GA N I Z A C I ÓN
OB J E T I V OS D E L A
U N I D A D /D I R E C T I V O S
G E S T I ÓN D E L
D ESEM P EÑ O
R E S U L TA D OS D E
R EN D I M I EN TO I N D I V I D U A L
R E S U L TA D OS D E L A
U N I DA D
R E S U L T A D OS D E L A
OR G A N I Z A C I ÓN
Fuente: presentación de Francisco Longo y ESADE en el Servicio Civil Chile
Figura Nº 3. Gestión del Desempeño y sistemas con los que se relaciona/retroalimenta
Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile.
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
Figura Nº 4. Papel Esperado – Papel realizado
PAPEL
ESPERADO
PAPEL
PERCIBIDO
PAPEL
ACEPTADO
PAPEL
REALIZADO
Fuente: presentación Francisco Longo en Servicio Civil Chile.
Figura Nº 5. Papel Esperado – Papel realizado: Planificación, Seguimiento y Evaluación
COMUNICACIÓN
PAPEL
ESPERADO
-Diseño del Puesto
-Objetivos
COMPROMISO
Planificación
PAPEL
PERCIBIDO
-Diálogo
-Liderazgo
-Incentivos
DIRECCIÓN
-Observación
-Orientación
PAPEL
REALIZADO
Evaluación
Seguimiento
PAPEL
ACEPTADO
-Apoyo
Fuente: presentación Francisco Longo en Servicio Civil Chile.
Figura Nº 6. Procesos de Modelo de Gestión del Desempeño propuesto por el Servicio
Civil Chile
Fuente. Elaboración propia Servicio Civil Chile.
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
Figura Nº 7. Elementos para la Planificación del Desempeño Individual
Planificación
estratégica,
misión, visión
Diseño del
Puesto (Perfiles
en base a
competencias)
Inducción
Compromisos
individuales de
desempeño
Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile.
Figura Nº 8. Roles de una jefatura para el Seguimiento del Desempeño Individual
Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile.
Figura Nº 9. Técnicas de Evaluación en 180°.
SUPERIOR
COMPAÑEROS
COLABORADORES
INDIVIDUO
AUTOEVALUACIÓN
Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
Figura Nº 10.Técnicas Evaluación en 360°.
SUPERIOR
COMPAÑEROS
COLABORADORES
INDIVIDUO
AUTOEVALUACIÓN
CLIENTES
Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile
Figura Nº 11. Algunos instrumentos para Planes de Mejora en la Gestión del
Desempeño
Planes de Mejora
Entrenamiento
Coaching
Pasantías
Reinducción
Nuevos compromisos individuales
Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile
Figura Nº 12. Modelo de Gestión del Desempeño propuesto por el Servicio Civil Chile
Planificación Estratégica
(misión, Visión, Objetivos,
Productos, Clientes)
Perfiles de cargos
Inducción
Contexto interno y externo
Establecimiento de prioridades/énfasis
Refuerzos
Compromisos de Desempeño Individual
Correcciones
Sistemas de valoración (BARS, 180°360°)
Recursos necesarios para el cumplimiento del
estándar de desempeño planificado
Cambio de prioridades
Autoevaluación
Ajustes
Apoyos y
entrenamientos
requeridos;
Reinducción;
Pasantías; Capacitación
Revisión resultados
evaluación;
Retroalimentación;
nuevos compromiso
Fuente: Elaboración propia Servicio Civil Chile.
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