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NUE 13-D-2014 (MV)
Aguiñada Rosa contra Tenorio
Procedimiento sancionatorio contra José Rodrigo Tenorio
Resolución Definitiva
INSTITUTO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: San Salvador, a las nueve
horas con treinta minutos del nueve de junio de dos mil quince.
El presente procedimiento administrativo sancionador inició mediante denuncia
interpuesta por Rolando Aguiñada Rosa –en adelante “el denunciante”– por la posible comisión
de la infracción muy grave, tipificada en la letra “a” del Inc. 2° del artículo 76 de la Ley de Acceso
a la Información Pública (LAIP), consistente en “sustraer, ocultar, inutilizar o alterar, total o
parcialmente, información que se encuentre bajo su custodia o a la que tengan acceso o
conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión”. La cual fue atribuida al servidor
público José Rodrigo Tenorio, en calidad de Alcalde de la Municipalidad de Puerto El Triunfo.
A. ANTECEDENTES DE HECHO
I. El denunciante solicitó a la Unidad de Acceso a la Información Pública de la
Municipalidad de Puerto El Triunfo, “copia certificada de contrato de suministro de servicios de
elenco artístico, además de ocho días de espectáculo; para el desfile del correo de las fiestas
patronales del municipio, por el cual se acordó un pago de $6,100.00 dólares de los Estados Unidos
de América”. En consecuencia, el Jefe de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones
Institucional (UACI) de dicha municipalidad le mostró un documento, supuestamente autorizado
por el Alcalde Municipal, distinto al que había solicitado, ya que ―si bien es cierto hacía referencia
a los servicios prestados― no tenía firma, y se había disminuido el monto del pago pactado a
$4,300.00 dólares de los Estados Unidos de América. El Jefe UACI le manifestó al denunciante
que ese era el instrumento que debía firmar.
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El denunciante, se negó a recibir el documento, ya que no era el que había solicitado, pues
no estaba certificado, ni era conforme con el original que ya estaba firmado. Este hecho motivó
al ciudadano a presentar su denuncia contra José Rodrigo Tenorio, Alcalde de la Municipalidad
de Puerto El Triunfo, por la supuesta sustracción, ocultamiento, inutilización o alteración de
documentos públicos a los que tuviere acceso en virtud de su cargo o comisión.
II. De conformidad con el Art. 88 de la LAIP, se corrió traslado al indiciado para que
rindiera su informe de defensa. Sin embargo, José Rodrigo Tenorio no hizo uso de este derecho,
a pesar de habérsele brindado la oportunidad procesal oportuna para que lo hiciera.
El 26 de septiembre de 2014, el denunciante presentó como medio probatorio un
archivo de video en formato digital, con la finalidad de demostrar que se alteró el valor pactado
inicialmente en el contrato. Según el denunciante, esto es conocido por el Jefe UACI de la
Municipalidad y aún a sabiendas de esta circunstancia, dicho servidor público intentó hacer firmar
al denunciante un contrato de valor inferior.
III. Mediante auto de las diez horas del 22 de octubre de 2014, se señaló la audiencia oral
del presente procedimiento, para el 7 de noviembre de 2014. Sin embargo, la
misma fue
reprogramada para el 14 del mismo mes y año, puesto que el indiciado, José Rodrigo Tenorio,
no pudo asistir a la misma, por motivos de salud.
En la audiencia compareció el denunciante Rolando Aguiñada Rosa, y Julio César Ríos
Andrade en representación del denunciado. Durante el desarrollo de la audiencia, y en virtud del
principio de igualdad de armas procesales, este Instituto resolvió suspender y reanudar la misma
el 20 de noviembre de 2014, con la finalidad que el denunciante sea asistido por un abogado
autorizado para ejercer la procuración. En esta misma audiencia se citaron a los señores José
Rodrigo Tenorio, para que rindiera declaración de parte; y a Misael Elizur Osorio Parada y
Carlos Orlando Ávila Espinoza, como testigos.
En la audiencia oral del 20 de noviembre de 2014, este Instituto resolvió: i) que el abogado
que pretendía comparecer como apoderado del Rolando Aguiñada Rosa no legitimó su
personería, y por ende no se le podía dar intervención al mismo; ii) no ha lugar a darle intervención
a dicho profesional en calidad de testigo; iii) inadmitir el ofrecimiento de medio probatorio,
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consistente en archivo de video en formato digital, presentado el 26 de septiembre de 2014, por
constituir prueba ilícita dado que trasgrede el derecho a la intimidad de las personas que fueron
grabadas en el mismo.
Posteriormente, el apoderado de José Rodrigo Tenorio, planteó un incidente para este
Instituto desestime la denuncia interpuesta, por ser improcedente, ya que los hechos en los que se
fundamenta no se enmarcan en lo que establece en el artículo 76 de la LAIP. Este Instituto tuvo
por interpuesto dicho incidente y quedó en estado de resolverse al momento de emitir la resolución
definitiva del presente procedimiento.
Acto seguido, el denunciado, José Rodrigo Tenorio rindió su declaración de parte. Se le
dio intervención como testigo a Misael Elizur Osorio Parada, Jefe UACI de la Municipalidad de
Puerto El Triunfo, quien, medularmente, expresó que, no existe “un contrato previo” y que el
documento que se le exhibió al denunciante es el único contrato existente y que desconoce las
razones por las cuales éste no se encuentra firmado.
En sus alegatos finales, el denunciante ratificó los términos de su denuncia, y pidió que se
hiciera valer la LAIP y su derecho de acceso a la información pública (DAIP). Por su parte, José
Rodrigo Tenorio solicitó su absolución en el presente procedimiento.
B. FUNDAMENTOS DE DERECHO
El análisis jurídico del presente caso seguirá el orden lógico siguiente: (I) análisis de la
potestad sancionatoria del Estado y del principio de legalidad, como principios que rigen el
ejercicio de dicha facultad por parte de este Instituto; (II) breves consideraciones sobre la
infracción muy grave consistente en sustraer, ocultar, inutilizar o alterar, total o parcialmente,
información que se encuentra bajo su custodia o a la que tiene acceso o conocimiento con motivo
de su empleo, cargo o comisión; y, (III) Valoración de las pruebas aportadas en el presente
proceso.
I. La potestad sancionadora del Estado, conocida como ius puniendi, y concebida como la
capacidad estatal de ejercer un control social coercitivo sobre actos ilícitos, muestra una dicotomía
en la forma de punir. Esta potestad se despliega, por una parte, en la rama del Derecho Penal —
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potestad penal judicial― y, por otra, en la Administración Pública. Esta materialización del ius
puniendi en el campo administrativo se denomina potestad sancionadora de la Administración.
La principal justificación de la potestad sancionadora, ejercida por entes administrativos,
atiende a razones pragmáticas, pues es necesaria para el cumplimiento de la finalidad última de la
administración: “garantizar el mantenimiento del propio orden jurídico, el de la sociedad en
conjunto, y el de la misma administración mediante la represión de todas aquellas conductas
contrarias al mismo”1.
Asimismo, la actividad de los administrados es controlada y seguida por la Administración
Pública, por medio de técnicas permitidas, justificadas por la posibilidad de tutelar los intereses
sociales, de ahí que pueda imponer sanciones administrativas, puniendo actitudes lesivas
―acciones u omisiones— a la esfera jurídica de los administrados.
Es dable resaltar el efecto disuasivo que la sanción, al igual que la pena en el ámbito penal,
trae aparejada para el infractor de una norma. En ese sentido, a través de la corrección de conductas
al margen de la ley —que pueden ocasionar consecuencias perniciosas a los beneficiados por
ésta― se pretende reorientar actitudes que desde un inicio se perfilaban arbitrarias, a caminos
iluminados por la legalidad, como el restablecimiento de la seguridad jurídica.
Así, sobre la base de los Arts. 14 de la Constitución con relación al 58 letra “e” de la LAIP,
este Instituto puede intervenir punitivamente en la esfera jurídica de los servidores públicos con
facultad para tomar decisiones que provoquen una lesión o daño al Derecho de Acceso a la
Información Pública (DAIP), considerado éste como un derecho fundamental de los administrados,
siempre que tales comportamientos se encuentren tipificados en el referido cuerpo normativo como
infracciones plausibles acreedoras de una sanción de carácter pecuniario.
Dentro de esta potestad administrativa sancionadora, se encuentran fijados fines y
principios que deben regir la valoración de los hechos e interpretación de las normas. Entre estos
principios se encuentran: el principio de legalidad, lesividad del bien jurídico, culpabilidad y la
1
Sala de lo Contencioso Administrativo: 149-M-99, 19/12/2000
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prohibición de doble juzgamiento, que en doctrina se han denominado como el programa penal de
la Constitución.
La jurisprudencia constitucional de nuestro país, que en esta ocasión hacemos
nuestra, establece que el principio de legalidad en el ámbito sancionador, constituye una exigencia
de seguridad jurídica que no sólo requiere el conocimiento previo de los delitos o infracciones y
de las penas o sanciones, sino que también constituye una garantía política hacia el individuo de
que no puede ser sometido a penas o sanciones que no hayan sido establecidas previamente,
evitando así los abusos de poder2.
Es así, que el mencionado principio trae aparejadas implicaciones para la elaboración,
interpretación y aplicación de la LAIP, en el sentido de que establece condiciones para la
imposición de sanciones por infracciones a la Ley y al DAIP, tales como: i) que una ley describa
la infracción y su punición; ii) que la ley no sea anterior al hecho; iii) que la ley sea precisa en su
lenguaje descriptivo con relación a la construcción de la infracción y precisa en el lenguaje
normativo de las consecuencias que resulten de su cometimiento; y, iv) que se evite comprender
supuestos que no se enmarquen dentro de su tenor.
II. Resulta oportuno realizar un análisis sobre la infracción que se le atribuye al servidor
público José Rodrigo Tenorio.
La infracción atribuida al indiciado corresponde a la tipificada en la letra “a” del Inciso
segundo del Art. 76 de la LAIP consistente en: “Sustraer, destruir, ocultar inutilizar o alterar total
o parcialmente, información que se encuentre bajo su custodia o a la que tengan acceso o
conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión”.
Para el caso en estudio, cobra especial relevancia analizar los verbos rectores
correspondientes a ocultar y alterar la información, de tal forma, atendiendo al sentido común de
2
Sala de lo Constitucional, Proceso de Amparo de referencia 117-2003, 15/06/2004
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las palabras por ocultar puede entenderse esconder, tapar, disfrazar o encubrir algo a la vista3;
mientras que por alterar puede entenderse cambiar la esencia o forma de algo 4.
Por otra parte se advierte que la infracción aludida, en su descripción típica, hace referencia
a la información que obra en poder de los entes obligados o a la que tengan acceso los sujetos
descritos, y no, necesariamente, a los documentos que la contienen, por lo que debe diferenciarse
entre esos dos supuestos, por una parte el concepto de información describe un elemento
incorpóreo, relativo al conocimiento; mientras que el concepto de documento hace referencia al
objeto material donde se asienta y se registra la información, en términos más sencillos el
documento es el continente y la información es el contenido 5.
En este orden de ideas, cabe señalar que el legislador decidió proteger la información como
elemento inmaterial, de tal forma que la infracción puede ser cometida cuando cualquiera de las
acciones típicas descritas sea dirigida contra la información misma, independientemente que se
involucre o no al documento original que la contiene.
III. En atención a la denominada vertiente material del principio de legalidad o principio
de tipicidad y como parte de su labor de velar por la correcta interpretación y aplicación de la
LAIP, corresponde determinar de forma precisa las supuestas infracciones cometidas por los
indiciados.
Tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 90 de la LAIP y 80 de RELAIP,
esta determinación debe ir acompañada necesariamente de un análisis y valoración de las pruebas
verificado con base en las reglas de la sana crítica, dando como resultado que previo a la
imposición de sanciones administrativas se expresen con precisión los motivos de hechos y de
derecho en que se fundamenta la decisión adoptada, incluyendo el valor otorgado a los medios
probatorios, de forma tal que una vez observados todos los elementos del debido proceso se
establezca claramente si se ha comprobado o no el cometimiento de la infracción de que se trate.
3
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española consultado
http://lema.rae.es/drae/?val=ocultar%2B. el 17 de abril de 2015.
4
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española consultado
http://lema.rae.es/drae/?val=alterar. el 17 de abril de 2015
5
LAVALLE, D. Derecho de Acceso a la Información Pública, Astrea, Buenos Aires, 2009, p. 17.
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en:
en:
Como se hizo referencia anteriormente, el presente procedimiento administrativo
sancionador dio inicio por denuncia escrita presentada ante la sede de este Instituto, por medio del
ciudadano Rolando Aguiñada Rosa, quien presentó para ser valoradas como prueba, un archivo
de video en formato digital MP4 de duración de 13 minutos con 19 segundos, bajo el nombre
“xperia fotos y videos 443”, con el cual pretendió evidenciar que el valor del contrato se acordó
junto con la Municipalidad de Puerto el Triunfo, para la celebración de fiestas patronales, el cual
fue alterado y en el video se reconoce lo anterior por medio del Jefe de la Unidad de Adquisiciones
y Contrataciones Institucional de la municipalidad.
Sin embargo, a pesar de haber sido ofrecido el medio probatorio, este no desfiló en el
desarrollo de la audiencia, puesto que la grabación fue realizada sin el consentimiento de las
personas que se encontraban en ella, por lo tanto al ser una grabación ajena, se presume que genera
una vulneración del derecho a la intimidad y por lo tanto no fue admitida 6. Es decir, estas pueden
ser admitidas si cuentan con el consentimiento de las demás personas, o si son grabaciones
realizadas por videocámaras de vigilancia previamente establecidas.
A pesar de lo anterior, el denunciante manifestó que la alteración surgió porque
verbalmente se acordó un precio por el servicio y a la hora de firmar el contrato se consignó un
precio distinto. Al respecto, resulta oportuno establecer los elementos esenciales del contrato, los
cuales son: capacidad, consentimiento, objeto y causa lícita. Para el caso en concreto, la firma del
contrato entre las partes es una manifestación del consentimiento, previo a ello se presume que no
existe contrato alguno.
En el desarrollo del proceso, en ningún momento se proporcionó el contrato que
presuntamente fue alterado, es más, en las declaraciones de los testigos se confirmó que no hubo
existencia del mismo. Es decir, que no se pudo haber alterado un documento que no ha sido suscrito
por las partes.
Una vez analizado lo anterior, este Instituto concluye que no hay elementos suficientes para
determinar que el referido servidor público haya alterado el contrato, más bien ha surgido la duda
6
Las video-grabaciones como prueba en el proceso penal. Suárez Quiñones, pág 4,542
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razonable de la existencia del mismo; por lo tanto deberá absolvérsele de la supuesta comisión
dela infracción atribuida.
C. PARTE RESOLUTIVA
Por lo tanto, de conformidad con las razones antes expuestas y disposiciones legales
citadas, y con base en los artículos 6 y 18 de la Cn.; 52 inciso 3°, 58 letra “e”, 76 inciso 2º letra
“d”, 77, 96 y 102 de la LAIP; 78, 79 y 80 del RELAIP; y, 217 del Código Procesal Civil y
Mercantil, a nombre de la República de El Salvador, este Instituto resuelve:
a) Absuélvase a José Rodrigo Tenorio, en su calidad de sujeto denunciado por la presunta
comisión de la infracción muy grave a la Ley de Acceso a la Información Pública, consistente
Sustraer, destruir, ocultar inutilizar o alterar total o parcialmente, información que se encuentre
bajo su custodia o a la que tengan acceso o conocimiento con motivo de su empleo, cargo o
comisión, según lo establecido en el artículo 76 inciso 2º letra “a” de la LAIP.
b) Publíquese esta resolución, oportunamente.
Hágase saber.
----------------------JCAMPOS-----------CHSEGOVIA-----ILEGIBLE-------------ILEGIBLE------------------------------PRONUNCIADA
COMISIONADOS
POR
LA
QUE
COMISIONADA
Y
LOS
LA
SUSCRIBEN”””””””””””””””””””RUBRICADAS””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””
PRONUNCIADO POR LA COMISIONADA Y LOS COMISIONADOS QUE LO
SUSCRIBEN
CG
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