Sentencia

ACCIÓN DE TUTELA/ Derecho de petición/ Indemnización por muerte de
miembro del Ejército/La respuesta a la petición no tiene término especial.
“Respecto al reconocimiento de la indemnización por muerte se infiere que se contaba
con el término general de 15 días para decidir teniendo en cuenta que no hay un
término especial para tales efectos, sin embargo se observa que la DIRECCIÓN DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO NACIONAL no se pronunció y tampoco remitió
la solicitud por competencia en aplicación del artículo 33 del C.C.A., por lo que también
viola el derecho de petición y por ello se amparará tal derecho fundamental, ordenando
al Director de la entidad accionada que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación del presente fallo emita un pronunciamiento de fondo, claro, preciso y
congruente con lo pedido decidiendo lo pertinente sobre el reconocimiento por la
indemnización por muerte del soldado profesional JAIRO SALAMANCA según la petición
elevada por la señora ALIRIA SALAMANCA VAHOS el 16 de noviembre de 2011 o de lo
contrario que remita la petición a la autoridad competente, comunicando cualquiera de
estas dos situaciones a la peticionaria”.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA
Popayán, veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012)
Magistrado Ponente: CARLOS HERNANDO JARAMILLO DELGADO
Expediente No.
Actor:
Demandado:
Acción:
19001230000020120022600
ALIRIA SALAMANCA VAHOS
DIRECCIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO
NACIONAL
TUTELA - PRIMERA INSTANCIA
I. ANTECEDENTES
1. EL ESCRITO DE TUTELA (Fl. 1 a 13)
La señora ALIRIA SALAMANCA VAHOS identificada con C.C. No. 25.641.685 de San
Sebastián a través de apoderada judicial interpone ACCIÓN DE TUTELA contra la
DIRECCIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO NACIONAL, para que
se le ampare el derecho fundamental de petición. En consecuencia, pretende que se
ordene a la demandada dar respuesta de fondo a la solicitud presentada por la señora
ALIRIA SALAMANCA VAHOS para el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes con su respectivo retroactivo e indemnización.
Como fundamento de la presente acción, la parte actora expone en síntesis los
siguientes hechos:
Expediente No.
Actor:
Demandado:
Acción:
19001-23-00-000-2012-00226-00
ALIRIA SALAMANCA VAHOS
DIRECCIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO
NACIONAL
TUTELA - PRIMERA INSTANCIA
Manifiesta que el hijo de la señora ALIRIA SALAMANCA VAHOS, el Cabo Segundo JAIRO
SALAMANCA, estando al servicio de la entidad accionada, murió en combate en el
corregimiento de Pance, Municipio de Cali – Valle del Cauca.
Expresa que en el mes de noviembre de 2011, la tutelante solicitó por medio de derecho
de petición el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, seguro por
muerte e indemnización por el fallecimiento de su hijo el señor JAIRO SALAMANCA.
Dice que el 11 de noviembre de 2011 se enviaron por correo los documentos
pertinentes al Fondo de Pensiones del Ejército Nacional en la cuidad de Bogotá, por lo
cual el día 7 de diciembre del mismo año recibió respuesta a su derecho de petición
mediante el oficio No. 50259 MDN-CGFM-CE-JEDEH-DIBIE-SEGVI-22, en el cual se le
informó que a la señora ALIRIA SALAMANCA VAHOS ya le había sido cancelado el
seguro de vida el 26 de enero de 1990 por un valor de $796.123 en las instalaciones del
Batallón de Infantería No 7 “GR JOSE HILARIO LOPEZ” de la ciudad de Popayán,
además se le precisó que se había enviado un oficio a la Coronel MARÍA STELLA
CALDERÓN CORZO, Coordinadora Grupo Prestaciones Sociales Ministerio de Defensa
Nacional manifestándole que el Ministerio de Defensa Nacional reconoció y ordenó el
pago de prestaciones sociales a los beneficiarios del soldado JAIRO SALAMANCA en el
año de 1990 y ordenó que se diera respuesta a la solicitud recibida el 16 de noviembre
de 2011.
Expresa que han pasado más de cuatro meses sin recibir una respuesta de fondo,
respecto a la pensión de sobrevivientes e indemnización solicitada por la señora ALIRIA
SALAMANCA VAHOS.
Finalmente expresa que la accionante dependía económicamente de su hijo y que
después de su muerte tuvo que dedicarse a buscar un sustento económico para ella y
su hija por ser madre cabeza de familia; aduce además que en el transcurso de todos
estos años no pudo realizar las gestiones pertinentes para el cobro de la pensión de
sobrevivientes ya que ella es una persona de escasos recursos, sin un nivel de
escolaridad y toda su visa se ha desarrollado en el campo, actualmente cuenta con 71
años de edad y se dedica a trabajar en casas de familia o lavando ropa y no cuenta con
algún beneficio para acceder al sistema integral de seguridad social.
2. RECUENTO PROCESAL
Por auto del 12 de abril de 2012 se admitió la demanda y se ordenó notificar a la
COORDINADORA GRUPO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MINISTERIO DE DEFENSA
NACIONAL y al señor DIRECTOR DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO
NACIONAL (Fl. 38).
2.1. INTERVENCIÓN DE LAS ACCIONADAS
A pesar de haberse notificado, no se pronunciaron (fls. 39 y 40).
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
1. LA COMPETENCIA
2
Expediente No.
Actor:
Demandado:
Acción:
19001-23-00-000-2012-00226-00
ALIRIA SALAMANCA VAHOS
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El Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca es competente para conocer de la
presente Acción de Tutela en Primera Instancia, de conformidad con los Decretos
2591 de 1991 y 1382 de 2000.
2. DEL DERECHO DE PETICIÓN EN GENERAL
El derecho de petición se encuentra consagrado en el artículo 23 de la Constitución
Política y en los artículos 5 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y ha sido
objeto de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Estipulan esos artículos que el derecho de petición es un derecho fundamental que
permite hacer peticiones respetuosas a las autoridades y que comprende la prerrogativa
de obtener una pronta respuesta.
Adicionalmente, que puede ejercerse en interés general o particular, para solicitud de
información, consultas o para pedir la aclaración, modificación o reconocimiento de los
derechos.
En la jurisprudencia constitucional se ha explicitado que cumple una doble finalidad1
“El derecho de petición cumple una doble finalidad, a saber: (i) permite a los interesados
elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las autoridades administrativas y, (ii) asegura
mediante la imposición de una obligación con cargo a la administración, la respuesta y/o
resolución de dicha petición de manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo
pedido2.”
En ese sentido, se le ha visto, de un lado, como un mecanismo de participación y
control ciudadano, y de otro, como un mecanismo para asegurar la vigencia de los
derechos fundamentales plasmados en las actuaciones y omisiones de la
administración.3
Por lo anterior, se ha entendido que el derecho de petición permite:
- Elevar peticiones respetuosas, en los términos de los artículos 5 y siguientes del
C.C.A., es decir, en interés general o particular, para solicitar la aclaración, modificación
o reconocimiento de derechos, para obtener información, formular consultas, etcétera.
- Y solicitar una respuesta expresa sobre los recursos en la vía gubernativa cuando ha
operado el silencio administrativo negativo -el cual tiene efectos meramente procesales,
esto es, para acudir ante la Jurisdicción, por lo que no lo satisface-.
El derecho de petición ha sido objeto de diversos pronunciamientos de la jurisprudencia
constitucional4 y entre algunos de sus parámetros como derecho fundamental, es
pertinente destacar: i) Su núcleo esencial reside en la resolución pronta y oportuna de
la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no
resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. ii) La respuesta debe ser
1
Corte Constitucional. Sentencia T 929 de 2003.
Nota original de la sentencia. Ver entre otras las Sentencias T-299 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T069 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-396 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis Sentencias, T-911 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-381 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis y T-425 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
3
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias. T-769 de 2002, T-306 de 2003 y T-581 de 2003. Entre otras.
4
La Corte Constitucional ha precisado algunos de los parámetros fundamentales del derecho de petición en la
Sentencia T 377 de 2000. Agregó dos reglas jurisprudenciales más en la T 1006 de 2001, y ha reiterado su
jurisprudencia hasta ahora.
2
3
Expediente No.
Actor:
Demandado:
Acción:
19001-23-00-000-2012-00226-00
ALIRIA SALAMANCA VAHOS
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oportuna, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, debe resolverse de
fondo y ser puesta en conocimiento del peticionario; sin que sobre aclarar que la
respuesta no implica aceptación de lo solicitado, ni tampoco se concreta siempre en
una respuesta escrita. iii) El término que tiene la administración para resolver las
peticiones, por regla general, es de 15 días –artículo 6º del C.C.A.-; pero, de no ser
posible una respuesta en dicho lapso, la autoridad deberá explicar los motivos y señalar
el término en el cual realizará la contestación. iv) La figura del silencio administrativo no
libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues
su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se
ha violado el derecho de petición.
Así, en términos generales, se presenta una vulneración del derecho fundamental de
petición cuando, vencido el plazo legal para contestar una petición de carácter particular
o general, la autoridad pública injustificadamente incumple con su obligación de
responder en forma clara y de fondo, pronta y oportunamente la respectiva petición.
2.1. DEL DERECHO DE PETICIÓN EN MATERIA PENSIONAL
La Sala retomando una sentencia en la que el H. Consejo de Estado resuelve una tutela
relacionada con la falta de pronunciamiento sobre el reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes por parte del MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL, se
permite transcribir los apartes que resultan relevantes para analizar el caso concreto:
“En principio podría pensarse que el término de respuesta de todo derecho de petición
independientemente de la materia objeto de análisis, sería de 15 días hábiles de
conformidad con el artículo 6° del Código Contencioso Administrativo, sin embargo en
materia pensional por la complejidad de asuntos que se manejan y los engorrosos trámites
que implican tanto el reconocimiento como la denegación de una pensión, se ha reconocido
que el término antes señalado en algunos casos resulta evidentemente insuficiente para
emitir una respuesta de fondo a lo solicitado, motivo por el cual a partir de una
interpretación sistemática de la normatividad existente en la materia, la Corte Constitucional
progresivamente ha delimitando los tipos de solicitudes que se pueden presentar y el
término dentro del cual deben contestarse, so pena de vulnerar el derecho de petición;
esfuerzo que de manera significativa puede apreciarse en la sentencia T-413 de 2009, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, donde sobre el particular se concluyó:
(…)
En ese sentido, esta Corporación por medio de una interpretación sistemática de las normas
que regulan el ejercicio del derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones
(Código Contencioso Administrativo, Decreto 656 de 1994 y Ley 700 del 2001) ha precisado las
siguientes reglas en relación a los términos con que cuentan las entidades encargadas de
administrar los recursos destinados a pensiones para responder las solicitudes que hagan los
ciudadanos5, a saber:
(i) Quince (15) días para comunicar al solicitante el estado del trámite respectivo (artículo 6
del C.C.A.)
5
Cfr. Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-134 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-968
de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-144 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-427 de 2004 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett), T-259 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-588 de 2003 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett), T-325, T-326, T-335 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), T-488 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar
Gil), T-1011 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-463 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1244 de
2001 (MP: Rodrigo Escobar Gil), T-316 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-170 de 2003 (MP. Alfredo
Beltrán Sierra) entre otras.
4
Expediente No.
Actor:
Demandado:
Acción:
19001-23-00-000-2012-00226-00
ALIRIA SALAMANCA VAHOS
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(ii) Cuatro (4) meses para resolver o decidir de fondo sobre el reconocimiento de la pensión
solicitada (según interpretación analógica del artículo 19 del decreto 656 de 1994), salvo que
se trate del reconocimiento de pensión de sobrevivientes, cuyo término en virtud del
artículo 1º de la ley 717 de 2001 es de dos (2) meses.
(iii) Seis (6) meses para realizar el pago efectivo de las respectivas mesadas pensionales
(artículo 4 de la ley 700 de 2001).
De esta manera, la Sala reitera la extensa jurisprudencia desarrollada por esta Corporación,
en el sentido de señalar que, de acuerdo con la legislación vigente, los operadores públicos y
privados del sistema general de pensiones y cesantías disponen de un plazo global de seis
meses contados a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento de la
pensión por parte del interesado, para adelantar los trámites necesarios tendientes a
resolver sobre la petición en concreto y a comenzar a pagar la pensión correspondiente.
(…)
Ahora bien, tratándose del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, el artículo 1º de
la Ley 717 de 20016, dispone que los fondos de pensiones cuentan con un plazo de dos (2)
meses para dar respuesta a este tipo de peticiones.
El Legislador estableció que se debe decidir sobre el reconocimiento del derecho a la
pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión Social a más tardar dos
meses después de radicada la solicitud por el peticionario, debido a que al ocurrir la muerte
del pensionado o del afiliado, por lo general, los beneficiarios de esta pensión quedan
expuestos a una situación económica especialmente gravosa, toda vez que la persona que les
venía procurando asistencia no los acompaña más, lo cual trae consigo una considerable
amenaza a sus derechos a la vida digna y al mínimo vital.
En ese sentido, la Corte Constitucional señaló en sentencia T-292 de 19957, que la pensión de
sobrevivientes es una medida de justicia social que encuentra sustento en la situación de
necesidad a la cual quedan sometidos los beneficiarios con ocasión del deceso del causante.
Esta especial condición de desamparo, según el fallo en comento, demanda un tratamiento
diferencial positivo encaminado a atender de manera urgente las necesidades de los
afectados. (…)” (Subrayas dentro del texto)
En este entendido, se cuenta con un término de 2 meses para resolver sobre el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
3. CASO CONCRETO
La señora ALIRIA SALAMANCA VAHOS elevó un derecho de petición ante la DIRECCIÓN
DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO NACIONAL por intermedio de su
apoderada, solicitando el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, el seguro por
muerte y la indemnización que considera se le adeuda por el fallecimiento de su hijo, el
soldado profesional JAIRO SALAMANCA (Fls. 19 a 25).
Del oficio radicado No. 20115371007761 MDN-CGFM-CE-JEDEH-DIPSO-FALL-177 se
establece que la solicitud referida fue recibida el 16 de noviembre de 2011 y en ese
mismo oficio la DIRECCIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO NACIONAL
informa que en aplicación del artículo 33 del C.C.A. se remitió a la COORDINADORA
6
El artículo 1º de la Ley 717 de 2001, establece: “El reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes por
parte de la entidad de Previsión Social correspondiente, deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de
radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho.”
7
M.P. Fabio Morón Díaz
5
Expediente No.
Actor:
Demandado:
Acción:
19001-23-00-000-2012-00226-00
ALIRIA SALAMANCA VAHOS
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NACIONAL
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GRUPO PRESTACIONES SOCIALES DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, la
respectiva petición en lo concerniente al reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes. (fl. 15)
Igualmente con oficio radicado No. 20115371007761 MDN-CGFM-CE-JEDEH-DIPSOFALL-177 del 28 de noviembre de 2011, la DIRECCIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES
DEL EJÉRCITO NACIONAL informa a la accionante que en aplicación del artículo 33 del
C.C.A. se remitió al DIRECTOR DE DISCIPLINA Y BIENESTAR DEL EJÉRCITO, la
respectiva petición en lo concerniente al seguro de vida (fl. 16), lo cual se resolvió de
fondo y se comunicó a la peticionaria. (fl. 17)
Así, se determina que a la fecha no se han resuelto lo relacionado con la pensión de
sobrevivientes y la indemnización por muerte del soldado profesional JAIRO
SALAMANCA.
Sobre la petición de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes debe precisarse que
no hay una prueba que acredite la fecha exacta en que la solicitud fue allegada a la
COORDINADORA GRUPO PRESTACIONES SOCIALES DEL MINISTERIO DE DEFENSA
NACIONAL, pero como las demandadas no se pronunciaron aclarando esta situación, la
Sala acudiendo a los criterios prácticos y de la experiencia infiere que esta petición se
debió allegar en la misma época que la del seguro de vida -28 de noviembre de 2011-,
tiempo desde el cual se han superado los dos meses que refiere la ley para resolver este
tipo de solicitudes, por lo que se determina que hay vulneración del derecho de petición.
En estos término, se ordenará a la COORDINADORA GRUPO PRESTACIONES SOCIALES
DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL que dentro del término de 5 días hábiles
siguientes a la notificación del presente fallo resuelva la solicitud de reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes de la señora ALIRIA SALAMANCA VAHOS, remitida
por la DIRECCIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO NACIONAL, según lo
hace constar en oficio No. 20115371007761 MDN-CGFM-CE-JEDEH-DIPSO-FALL-177 (fl.
15), comunicando lo resuelto a la interesada.
Respecto al reconocimiento de la indemnización por muerte se infiere que se contaba
con el término general de 15 días para decidir teniendo en cuenta que no hay un
término especial para tales efectos, sin embargo se observa que la DIRECCIÓN DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO NACIONAL no se pronunció y tampoco remitió
la solicitud por competencia en aplicación del artículo 33 del C.C.A., por lo que también
viola el derecho de petición y por ello se amparará tal derecho fundamental, ordenando
al Director de la entidad accionada que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación del presente fallo emita un pronunciamiento de fondo, claro, preciso y
congruente con lo pedido decidiendo lo pertinente sobre el reconocimiento por la
indemnización por muerte del soldado profesional JAIRO SALAMANCA según la petición
elevada por la señora ALIRIA SALAMANCA VAHOS el 16 de noviembre de 2011 o de lo
contrario que remita la petición a la autoridad competente, comunicando cualquiera de
estas dos situaciones a la peticionaria.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cauca, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley,
6
Expediente No.
Actor:
Demandado:
Acción:
19001-23-00-000-2012-00226-00
ALIRIA SALAMANCA VAHOS
DIRECCIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO
NACIONAL
TUTELA - PRIMERA INSTANCIA
FALLA:
PRIMERO.- TUTELAR el derecho fundamental de petición de la señora ALIRIA
SALAMANCA VAHOS vulnerado por la DIRECCIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES
DEL EJÉRCITO NACIONAL y la COORDINACIÓN GRUPO PRESTACIONES
SOCIALES DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, de conformidad con las
razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a la COORDINADORA GRUPO PRESTACIONES
SOCIALES DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL que dentro del término de 5
días hábiles siguientes a la notificación del presente fallo resuelva la solicitud de
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la señora ALIRIA SALAMANCA
VAHOS, remitida por la DIRECCIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJÉRCITO
NACIONAL, según lo hace constar en oficio No. 20115371007761 MDN-CGFM-CEJEDEH-DIPSO-FALL-177 (fl. 15), comunicando lo resuelto a la interesada.
TERCERO.- ORDENAR al DIRECTOR DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
EJÉRCITO NACIONAL que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del
presente fallo emita un pronunciamiento de fondo, claro, preciso y congruente con lo
pedido, decidiendo lo pertinente sobre el reconocimiento por la indemnización por
muerte del soldado profesional JAIRO SALAMANCA según la petición elevada por la
señora ALIRIA SALAMANCA VAHOS el 16 de noviembre de 2011 o de lo contrario que
remita la petición a la autoridad competente, comunicando cualquiera de estas dos
situaciones a la peticionaria.
CUARTO.- CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE por telegrama, personalmente o por cualquier
medio efectivo a los interesados en los términos del Art. 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO.- REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para lo de su cargo, si
no fuere impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por el
Tribunal en sesión de la fecha.
Los Magistrados,
CARLOS H. JARAMILLO DELGADO
NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ
CARMEN AMPARO PONCE DELGADO
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