LOS ARCHIVOS Y REGISTROS PÚBLICOS HACÍA EL ACCESO

LOS ARCHIVOS Y REGISTROS PÚBLICOS HACÍA EL ACCESO ELECTRÓNICO
Introducción
Con la reciente aprobación del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el
Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de
sus Organismos Públicos y su régimen de acceso, que entrará en vigor el 1 de enero de 2012, los titulares de
los departamentos ministeriales tendrán un plazo de seis meses para adoptar las previsiones necesarias con
el fin de asegurar la plena aplicación de lo establecido en el citado Real Decreto en relación con la
organización de los archivos de su competencia, excepto en aquellos supuestos en que los correspondientes
Ministerios u Organismos no dispongan de Archivo Central, en cuyo caso el plazo será de un año.
En concreto los trabajos a desarrollar consistirán en establecer y regular el “Sistema Español de Archivos”
(en adelante también el Sistema) mediante los correspondientes instrumentos de cooperación así como
implantar un procedimiento común para el acceso a los documentos obrantes en el mismo. A tales efectos,
se considera que forman parte del Sistema Español de Archivos:
a) El sistema de archivos de la Administración General del Estado (AGE) y sus organismos públicos.
b) Los sistemas archivísticos autonómicos, provinciales, locales, en función de las relaciones de cooperación,
basadas en el principio de voluntariedad, que se establezcan (sin perjuicio de la aplicación de su respectiva
normativa).
c) Los archivos de todo tipo de entidades públicas y privadas incorporadas al sistema mediante los
correspondientes acuerdos y convenios.
Poco a poco la administración va sustituyendo arcaicos procedimientos hacia la llamada administración
electrónica sobre la creciente heterogeneidad de los documentos producidos por las administraciones
públicas y los particulares, los cambios derivados de la incorporación de las tecnologías de la información y
de la comunicación, la aparición de nuevos modelos de gestión, con sistemas mixtos digitales y en papel, y el
reconocimiento de una serie de derechos ciudadanos que inciden en la gestión documental y archivística,
incluido el derecho a relacionarse con las administraciones por medios electrónicos.
Además hay que tener en cuenta en este nuevo marco, que el derecho de los ciudadanos a comunicarse
electrónicamente con la Administración, ha suscitado la cuestión no ya de la adaptación de ésta a una nueva
forma de relacionarse con los propios ciudadanos, sino también la cuestión de la manera de adaptar sus
formas de actuación y en general los procedimientos a la nueva realidad que impone la administración
electrónica.
Todas estas circunstancias han configurado un “nuevo escenario” que demanda completar el tratamiento
tradicional de los archivos con una regulación de mayor alcance y perspectiva, con una mejor gestión de los
heterogéneos fondos documentales que facilite la puesta a disposición de los ciudadanos de la gran
variedad de documentos que se contienen en los archivos públicos y que garantice, a la vez, su correcta
ordenación y conservación.
La cooperación archivística.
La norma no altera el régimen material de acceso a los documentos contenidos en los archivos de la AGE,
que sigue determinándose por las correspondientes normas legales generales y sectoriales de aplicación en
cada materia, sino que se compatibiliza con el reconocimiento de un procedimiento administrativo común
para la solicitud de acceso a los documentos conservados en los archivos de la AGE.
Atendiendo al ciclo vital de los documentos, el Real Decreto 1708/2011 clasifica los archivos del Sistema,
cada uno de los cuales se define y caracteriza por unas funciones concretas y limitadas. Como resultado de
esta clasificación resultan los siguientes archivos: archivos de oficina o de gestión, archivos generales o
centrales de los Ministerios y de los organismos públicos dependientes de los mismos, archivo intermedio y
archivos históricos.
La nueva regulación ofrece claridad y seguridad a todos los interesados, determinando además las
particularidades procedimentales existentes en virtud de algunas de las situaciones de acceso restringido y
resulta de aplicación general a los archivos de la administración, con exclusión tan sólo de los de oficina o
gestión, que exigen, lógicamente, un régimen procedimental de acceso distinto al de los documentos que
han sido ya transferidos a los archivos centrales o generales y de los depositados en los archivos intermedio
e históricos.
La finalidad de cooperación archivística que tiene por objeto el Real Decreto comprende efectivamente, los
vínculos que -con carácter voluntario- se establecen entre los archivos y los sistemas archivísticos
dependientes de las diferentes administraciones públicas y de todo tipo de entidades o personas físicas para
intercambiar información y servicios, conocimientos especializados y medios técnicos.
Para ello, se nombra al “Consejo de Cooperación Archivística” -adscrito a la Subsecretaría del Ministerio de
Cultura- como el órgano de cooperación entre las administraciones públicas en materia de archivos, entre
cuyas funciones se encuentra la de elaborar criterios uniformes para el desarrollo de los servicios
archivísticos y promocionar el desarrollo de políticas públicas relativas a la administración de archivos y
patrimonio documental, con especial atención a la implantación de las nuevas tecnologías en la gestión de
los archivos.
Asimismo, cada Departamento Ministerial deberá organizar sus servicios de forma que quede garantizada la
coordinación del funcionamiento de todos los archivos del Ministerio y de los organismos a él vinculados, a
efectos de lo cual, en cada Departamento podrá constituirse un “Grupo de Trabajo” para la coordinación de
los archivos que se encuentren dentro de su ámbito departamental y sus organismos públicos, adscrita a la
Subsecretaría.
Estos grupos de trabajo ministeriales tendrán entre otras finalidades, impulsar el cumplimiento de las
instrucciones y recomendaciones de la Comisión de Archivos de la AGE, realizar estudios de valoración
documental y elevar peticiones de dictamen a la Comisión Superior Calificadora de Documentos
Administrativos y presentar sus propuestas de eliminación o en su caso, de conservación permanente para
dictamen preceptivo de la citada Comisión Superior Calificadora.
Complementariamente, la denominada “Comisión de Archivos” de la AGE -órgano interministerial adscrito
al Ministerio de Presidencia- entre cuyas funciones se encuentra homogeneizar, normalizar y armonizar las
tareas archivísticas que se realicen en las distintas etapas del ciclo documental y en los diferentes archivos
de su competencia atendiendo a la normativa técnica y demás recomendaciones de Organismos Nacionales
e Internacionales.
Como característica común a todas las funciones de organización y cooperación en la gestión de archivos y
registros del Sistema, el Real Decreto 1708/2011 recuerda que serán de aplicación a los documentos en
soporte electrónico, las especialidades derivadas de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de
los ciudadanos a los servicios públicos, de los Esquemas Nacionales de Seguridad e Interoperabilidad, y
demás normativa de desarrollo.
Las normas técnicas para la gestión y cooperación de los archivos y registros del Sistema
En la medida en que los Departamentos Ministeriales y las entidades de derecho público vinculadas o
dependientes de los mismos, cumplan su obligación de adoptar las decisiones organizativas y las medidas
técnicas necesarias con el fin de garantizar la recuperación y conservación de los documentos electrónicos a
lo largo de su ciclo de vida, deberán llevar a cabo tareas como:
- La identificación clara y precisa de cada uno de los documentos mediante un código unívoco que
permita su identificación en un entorno de intercambio interadministrativo.
- La asociación de los metadatos mínimos obligatorios asociados al documento electrónico.
- La inclusión de índices electrónico firmado por el órgano o entidad actuante que garantice la
integridad del mismo y permita su recuperación.
- La recuperación completa e inmediata de los documentos a través de métodos de consulta en línea
de los documentos de modo que sean legibles e identificables.
- La adopción de medidas para garantizar la conservación de la memoria e identificación de los
órganos que ejercen la competencia sobre el documento o expediente para que el ciudadano de hoy
y del futuro pueda comprender el contexto en el que se creó.
- El mantenimiento del valor probatorio de los documentos y expedientes y de las evidencias
electrónicas como prueba de las actividades y procedimientos.
- La transferencia de los expedientes electrónicos a los archivos históricos para la conservación
permanente de manera que se pueda asegurar su conservación y accesibilidad a medio y largo plazo.
- El borrado de la información, en su caso, o si procede la destrucción física de los soportes, de
acuerdo con un procedimiento regulado y dejando registro de su eliminación.
Y todas estas funciones deberán llevarse a cabo garantizando la interoperabilidad técnica, semántica y
organizativa de los sistemas y aplicaciones empleados por las administraciones públicas y la integridad,
autenticidad, fiabilidad, disponibilidad, confidencialidad y conservación de los documentos y expedientes
electrónicos recibidos o almacenados, según lo establecido por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, por los Esquemas Nacionales de Seguridad e
Interoperabilidad, y demás normativa de desarrollo.
Entre esta normativa de desarrollo es preciso tener en cuenta las Normas Técnicas de Interoperabilidad
publicadas por la Secretaría de Estado para la Función Pública (siete en total), y en particular las referidas a
la digitalización de documentos, documento electrónico y el expediente electrónico.
El derecho de acceso a los documentos contenidos en los archivos y registros del Sistema
De especial interés resulta el marco legal que establece el Real Decreto 1708/2011 en una materia tan
discutida y de tanta actualidad como es el “procedimiento común” para el acceso a los documentos
obrantes en los archivos de la AGE, así como de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes
de ella, que no tengan la consideración de archivos de oficina o gestión.
En este sentido, el procedimiento regulado en el citado Real Decreto ha “copiado” la propuesta incluida en
el fallido anteproyecto de Ley de transparencia y acceso de los ciudadanos a la información pública
propuesto por el Ministerio de la Presidencia y que no ha llegado a ser tramitado por el adelanto electoral,
cuyo objeto era regular el derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública y promover la
transparencia en la actuación administrativa, en el marco del Convenio del Consejo de Europa sobre el
Acceso a los Documentos Públicos abierto a la firma de los estados miembros en junio de 2009.
De forma previa, es preciso traer a colación la disposición adicional séptima de la norma a través de la cual,
respecto del régimen de acceso a los archivos y documentos adquiridos por “negocio jurídico” y custodiados
por el Ministerio de Cultura en virtud de compra, comodato, depósito, donación o cualquier otra figura
jurídica, se determina que el derecho de acceso se someterá a las condiciones establecidas en el título en el
que se materialice dicho negocio jurídico.
Con carácter general, el Real Decreto establece la obligación del responsable del archivo de ofrecer la
asistencia que sea necesaria para facilitar el ejercicio del derecho de acceso a los ciudadanos, teniendo en
cuenta las necesidades especiales de algunos colectivos.
El procedimiento instaurado por el Real Decreto 1708/2011 prevé la obligación de que en todos los archivos
exista un modelo normalizado de solicitud a disposición de los interesados -que igualmente debe estar
disponible en la sede electrónica del correspondiente departamento o entidad- en los términos establecidos
en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en la Ley 11/2007, de 22 de junio, dirigido al responsable del
archivo donde el interesado pueda indicar con claridad el documento o conjunto de documentos a los que
se refiere, así su identidad y una dirección a efectos de comunicaciones.
El interesado no tendrá necesariamente que motivar la solicitud de acceso a documentos, aunque podrá
exponer los motivos de su petición, que se tendrán en cuenta en la tramitación y resolución de la solicitud.
Con el fin de facilitar la identificación de los documentos solicitados, el responsable del archivo debe poner a
disposición del público los instrumentos de referencia y la descripción de los fondos documentales que lo
integran, con excepción lógicamente de los que en aplicación de las limitaciones legalmente previstas no
deban constar.
Recibida la solicitud del interesado, se informará al órgano competente para resolver las solicitudes de
acceso y en ausencia de previsión expresa, se entenderá competente aquél del que dependa orgánicamente
el archivo que custodia los documentos cuya consulta se solicita.
En la notificación de la resolución que el órgano competente efectúe al interesado, se indicarán los recursos
que procedan contra las mismas, el órgano administrativo o judicial ante el que deban interponerse y el
plazo para hacerlo. Si la resolución es estimatoria, especificará la forma y, en su caso, el plazo en el que se
facilitarán al interesado los documentos solicitados o será posible la consulta directa. Las resoluciones
denegatorias serán motivadas.
Contra toda resolución, expresa o presunta, recaída en el procedimiento, el interesado podrá interponer los
recursos administrativos y contencioso-administrativos que resulten procedentes de conformidad con la
legislación aplicable.
Todo el procedimiento deberá resolverse lo antes posible y, en todo caso, en el plazo máximo de un mes
desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para tramitarla. No obstante, si el volumen de
lo solicitado, su emplazamiento o las dificultades para su reproducción así lo justifiquen, el plazo para
resolver podrá ampliarse por otro mes, informando de esta circunstancia al solicitante. Transcurrido el plazo
máximo para resolver sin haberse notificado resolución expresa, la solicitud de acceso se entenderá
estimada.
Tratamiento del conflicto entre el derecho a la protección de datos de los ciudadanos y el derecho de
acceso a archivos y registros del Sistema
Como novedad a destacar, hay que mencionar que el Real Decreto viene a resolver la cuestión relativa a la
solicitud de acceso a documentos que contengan datos personales, no expresamente regulada en la Ley
Orgánica 15/1999 de protección de datos de carácter personal, distinguiendo dos supuestos: aquellos en
que el solicitante solicite acceso a documentos donde se contengan exclusivamente sus datos personales y
aquellos en que la solicitud conlleve el acceso a datos referidos a terceros.
En el primer caso, la cuestión se regirá por la normativa general sobre protección de datos personales
derivada de la Ley Orgánica 15/1999. En el segundo caso, deberá atenderse a las siguientes reglas:
a)
El acceso a documentos que contengan datos nominativos o meramente identificativos de las
personas que no afecten a su seguridad o su intimidad, será posible cuando el titular de los mismos
haya fallecido o cuando el solicitante acredite la existencia de un interés legítimo en el acceso,
entendiéndose que poseen interés legítimo quienes soliciten el acceso para el ejercicio de sus
derechos y los investigadores que acrediten que el acceso se produce con una finalidad histórica,
científica o estadística.
b) Si el acceso a los documentos que contengan datos personales que puedan afectar a la intimidad o
a la seguridad de las personas, o se trata de datos especialmente protegidos en los términos de la
normativa de protección de datos personales, incluyendo los que se encuentren en procedimientos
o expedientes sancionadores, solo será posible el acceso si media el consentimiento expreso y por
escrito de los afectados.
c)
Serán accesibles los documentos con datos personales que puedan afectar a la seguridad o
intimidad de las personas cuando hayan transcurrido veinticinco años desde el fallecimiento de los
afectados.
d) Cuando no fuera posible conocer la fecha o el hecho del fallecimiento y el documento o
documentos solicitados posean una antigüedad superior a cincuenta años, el acceso se concederá
si, atendidas las circunstancias del caso, se entiende razonablemente excluida la posibilidad de
lesión del derecho a la intimidad personal y familiar o el riesgo para la seguridad del afectado y
siempre de conformidad con la normativa de protección de datos.
e)
Además, se concederá el acceso a documentos que contengan datos de carácter personal, sin
necesidad de consentimiento de sus titulares, cuando se proceda previamente a la oportuna
disociación, de los datos de modo que se impida la identificación de las personas afectadas.
En todo caso, el Real Decreto establece en cualquiera de las situaciones que, la información que contenga
datos de carácter personal únicamente podrá ser utilizada para las finalidades que justificaron el acceso a la
misma y siempre de conformidad con la normativa de protección de datos.
Finalmente es preciso poner de manifiesto que la reciente norma atribuye al Ministerio de Cultura el
impulso de programas dinámicos encaminados a asegurar la difusión al conjunto de la sociedad, de los
contenidos y de los servicios telemáticos y presenciales que ofrecen los centros de archivo del Sistema
Español de Archivos, entre otros, mediante el desarrollo del Portal de Archivos Españoles que pone en
Internet, el diseño y desarrollo de estrategias y programas de edición electrónica para el conocimiento y
difusión del patrimonio documental.
Ana Marzo
Abogado